Авер'янов Вадим Борисович. Вибрані наукові праці

Подождите немного. Документ загружается.

Отже, усі питання заміщення державних політичних посад, власне діяльності на

них та звільнення з них, на сьогодні унормовані приписами Конституції України та

Закону України „Про Кабінет Міністрів України", в яких домінує (насамперед, у

питаннях призначення та звільнення з посад) політична складова, тобто участь

«класичних» політичних суб'єктів - депутатських фракцій у парламенті, Президента

України, Прем'єр-міністра. Політичний розсуд даних суб'єктів у вирішенні

розглядуваних питань є визначальним, і, отже, спори з їх приводу набувають

політичного характеру. Розгляд і вирі- шенняння цих спорів - це сфера практичної

політики, політичних консультацій, погоджень і компромісів. Тому залучення

адміністративних судів до вирішення таких спорів не є виправданим, оскільки

фактично означає „утягування" судів у сферу практичної політики, робить їх так чи

інакше причетними до оцінювання політичної мотивації відповідних рішень, вимагає

від них певних політичних коментарів, міркувань і висновків.

А це виходить за межі визначених у КАС завдань адміністративного судочинства,

якими не передбачено (ч. З ст.2 КАС) перевіряти оскаржувані рішення, дії чи

бездіяльність суб'єктів владних повноважень з точки зору їх політичної доцільності

та політичних наслідків їх діяльності на державних політичних посадах. Як здається,

подібні спори мають розглядатися Конституційним Судом на предмет

конституційності відповідних правових актів Верховної Ради, актів Президента і

Кабінету Міністрів, а у необхідних випадках також шляхом офіційного тлумачення

Конституції та законів України (ч.І ст.150 Конституції України).

Як бачимо, розглянутий якісний недолік нововведеного в КАС поняття

„публічна служба" знову ж таки не можна пояснити тільки недосконалістю його

тлумачення. Загалом більшість проблем, які виникають сьогодні у практиці

застосування КАС, не можна вирішити тільки шляхом того чи іншого

тлумачення закону. Як свідчить проведений аналіз, у ряді випадків навіть

„правильне" тлумачення змістовно недосконалих нормативних положень не

забезпечує корисного результату. Більше того, окремі понятійні новели при їх

ретельному аналізі породжують сумніви у баченні розробниками Ю\С їх

системного зв'язку з деякими іншими категоріями КАС, так само як і

можливості реального уживання даних новел у практиці адміністративного

судочинства.

Це стосується, насамперед, новаційної формули КАС „владні управлінські

функції". Вона використана для характеристики обов'язкової сторони публічно-

правового спору - суб'єкта владних повноважень - у такий спосіб: „Суб'єкт

владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого

самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні

ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на

виконання делегованих повноважень" (п. 7 ст. З КАС). Значення розглядуваної

нормативної формули надзвичайно велике, оскільки вона є універсальною

ознакою ключового суб'єкта (за деякими винятками - наприклад, у частині

виборчих спорів), рішення, дії чи бездіяльність якого оскаржується в

адміністративному суді. Окрім цього, названа ознака міститься у змісті

важливих категорій КАС - „справа адміністративної юрисдикції",

„адміністративний договір". З огляду на наведене, зазначена формула мала б

ої

бути визначена гранично чітко і зрозуміло - щоб унеможливити її неоднозначне

тлумачення.

Натомість кожен використаний у ній термін породжує питання, які вима-

гають переконливих пояснень. Не заглиблюючись тут в сутність названих

питань (цьому присвячена друга частина даної статті), звертає на себе увагу,

наприклад, сама доцільність застосування дефініції „функції". Дійсно, чому

функції, а не „повноваження", адже останнє виглядало б принаймні логічніше,

оскільки у власній назві суб'єкта владних повноважень використано саме

термін „повноваження", а не „функції". Відтак, з терміном "повноваження"

досягатиметься більша дефініційна кореляція розглядуваної формули з назвою

суб'єкта владних повноважень. Невипадково, що в окремих науково-довідкових

джерелах обрали найпростіший спосіб подібної кореляції - зрівняли терміни

„функції" та „повноваження"

1н

. Однак це аж ніяк не означає справжнього

вирішення наявної проблеми, оскільки йдеться, зрештою, про різні явища.

Якщо функції показують „що робити", то повноваження - „як (тобто якими

юридичними засобами) робити". Стосовно цих засобів слушно зазначено, що

державно-владні повноваження здійснюються через: видання нормативних та

індивідуальних актів; здійснення контролю за точним і неухильним

виконанням вимог, передбачених цим актами; забезпечення та захист цих вимог

від порушень шляхом застосування заходів виховання, переко-

"Кодекс адміністративного судочпнстна України: паук-практ. комснт / За заг. рад.

А.Т. Комзюка. - С. 56-, Кодекс адміністративного судочпнстна України: наук.-практ.

комснт. / Центр політико- пран. реформ. - С 52.

нання, стимулювання, державного примусу - у разі необхідності

. Право органу

вчиняти певні дії водночас є, зазвичай, обов'язком їх вчиняти, через що

прийнято говорити про «правообов'язки» владного органу. З точки зору

нормотворчої техніки, юридичні засоби реалізації функцій відображаються у

таких типових термінах, як «вирішує», «узгоджує», «бере участь», «вносить про-

позиції», «розробляє», «затверджує», «скасовує», «встановлює», «утворює», «ре-

організовує», «ліквідовує», «дозволяє», «забороняє», «унормовує», «притягує до

відповідальності» тощо

Важлива перевага використання у формулі КАС „владні управлінські

функції" категорії повноважень випливає з того, що судячи по вітчизняній

правотворчій практиці, управлінські функції, зазвичай, у прямій формі не

фіксуються у загальних (наприклад, Закон України „Про місцеві державні

адміністрації") і конкретних (наприклад, Закон України „Про Кабінет Міністрів

України") компетенційних (статусних) актах. Натомість прямо визначаються

26 Кодекс адміністративного судочинства України: наук.-практ. комент. / За заг. ред. А.Т. Комзюка. - С.

57.

27Тихомиров Ю.Л. Тсория компстсіщии. - М„ 2001. - С. 56 - 57.

Гражданское право,т. І. - М.: Юриднческая литература, 1969. - С. 153; Цивільне право України: Підручник / Є.О.

Харнтонов. H.O. Саніахметова. - K., 2003- - С. 122.

ої

основні завдання і повноваження, що є складовими елементами компетенції

відповідного органу. Тому виокремлення конкретних функцій вимагає певних

аналітичних зусиль, зважаючи на відмінності тлумачення понять функцій і

повноважень. Складність цього завдання зумовлена ще й тим, що зазвичай

важко провести чітку межу у формулюваннях функцій і повноважень. Тим не

менше, зазвичай формулювання функцій відрізняє їх менш визначений

характер, оскільки вони відображають певні однорідні напрямки діяльності

органу. Тоді як повноваження повинні чітко фіксувати міру можливої

(дозволеної) і належної (зобов'язуючої") поведінки органу. Загалом, при

визначенні у компетенційних актах функцій найчастіше використовуються

терміни «забезпечує», «вживає заходів», «керує», «організовує», «регулює»,

«координує», «контролює» тощо.

Ще одна особливість співвідношення функцій та повноважень - якщо

управлінські функції завжди мають владний характер, то повноваження

органів поділяються на владні й невладні. Не випадково, що у вітчизняній

правовій літературі взагалі не поширено словосполучення «владні управлінські

функції» і, навпаки, загальноприйнятим є «владні повноваження». Звісно,

повноваження, через які реалізуються основні завдання і функції органу,

обов'язково є владними. Такі повноваження відображають переважно

адміністративну правосуб'єктність органу.

Разом з тим, правове становище органу охоплює й інші види правосуб'єкт-

ності - зокрема, цивільну правосуб'єктність. У такому випадку орган діє як

юридична особа на засадах не односторонньої владності, а юридичної рів-

ноправності учасників цивільного обігу. Зокрема, від імені органу як юридичної

особи виступає, зазвичай, його керівник, також подібним чином діяти може

інший уповноважений її учасник - обидва названі суб'єкти наділені цивільними

правами й обов'язками, які у цивільно-правовій літературі прийнято так само

називати повноваженнями

'. Вони випливають з цивільної правосуб'єкт- ності

органу виконавчої влади, і, природно, пе мають владгюго характеру. В інтересах

усунення виникаючого у зв'язку з цим дублювання терміна «повноваження» у

науковій літературі висловлена досить незвична пропозиція розмежовувати

«повноважені ія» державного органу, завдяки яким орган завжди діє владно від

імені держави, та його «правомочності», користуючись якими орган виступає

як звичайний суб'єкт цивільно-правових відносин

Ще більш невдалим видається визначення суб'єкта владних повноважень через

здійснення ним «управлінських» функцій. Нагадаємо, що у сучасній правовій науці

немає однозначного трактування обсягу поняття управління (як державного, так і

публічного)

. У зв'язку з цим дане поняття часто використовується ситуативно,

ої

залежно від особистих уявлень фахівців, які керуються більше власною інтуїцією,

ніж науковою аргументацією. Тому не дивно, що за умов існуючої невизначеності

управлінського характеру функцій, у науково-довідковій літературі продукуються

неоднозначні оцінки одних і тих же явищ. Приміром, коментар КАС одеських

правознавців відносить до органів державної влади у контексті п. 7 ст. З КАС органи

законодавчої і виконавчої влади

. Зі свого боку, київські автори коментаря КАС

включають до переліку державних органів парламент, Президента України, органи

прокуратури, суди, а також інші державні органи (наприклад, Вищу раду юстиції),

органи влади Автономної Республіки Крим

. У коментарі КАС харківських

адміністра- тивістів до цього додаються Представництво Президента України в АРК,

посадова чи службові особи попередньо перелічених органів

Наведені приклади ще раз підтверджують необхідність досягнення належної

якості запроваджуваних в адміністративно-юстиційному законодавстві нормативних

новел. Вони мали б ґрунтуватися на сприйнятих щонайменше основною частиною

провідних фахівців результатах сучасної адміністративно-правової науки.

Спираючись на такі вимоги, необхідно докладніше розглянути зміст нормативної

формули КАС «владні управлінські функції» та доцільні напрями уточнення

утворюючих її дефініцій.

У нововведеній в КАС нормативній формулі «владні управлінські функції»

базовим є визначення «управлінські функції». Це визначення походить від функцій

соціальної (суспільної) системи. У якості такої системи виступає суб'єкт владних

повноважень в усіх його передбачених у КАС формах, хоча треба врахувати

очевидну умовність поширення даного підходу на посадових і службових осіб (які не

є власне соціальними системами). Функції властиві як всій системі, так й її

елементам, причому функції сис-

- Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики. / За

заг. ред. В.Б. Авер'янова. - K.: Факт, 2003. - С. 122.

- Обґрунтування необхідності введення у науковий обіг поняття „публічне

управління", поряд з усталеним поняттям державного управління, див.: Державне

управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики. - С. 15-16.

- Кодекс адміністративного судочинства України: Науково-практичний коментар

/За ред. С.В. Ківалова, О.І. Харитонової. - Харків, 2005. - С. 28.

- Кодекс адміністративного судочинства України: иаук.-практ. комент. / Центр

політико-прав. реформ. - С. 53.

Кодекс адміністративного судочинст ва України: наук.-практ. комент. / За заг. ред.

A.T. Комзюка. - С. 57 - 58.

теми виступають інтегративним результатом функціонування її складових

елементів. Закономірною є певна підпорядкованість функцій усіх без винятку

елементів функціям системи системі в цілому

. Іншими словами, функції

елементів «працюють» на загальні функції системи

Звідси випливає кілька важливих міркувань щодо суб'єкта владних

повноважень та його функцій. По-перше, якщо такий суб'єкт виступає у вигляді

органу, то він організаційно складається з керівника органу, його заступників,

керівників структурних підрозділів і підлеглих посадових осіб та інших

службовців органу. По-друге, треба розрізняти функції суб'єкта в цілому і

28 Афанасьев В.Г. Систсмность и общество. - М., 1980. - С.131 - 134.

29Афанасьев В.Г. Общество, системності», познание. - М., 1981. - С. 18.

ої

функції його структурних підрозділів (посадових осіб). По-третє, останні функції

виконуються не органом у цілому, а його складовими елементами. Відповідно,

такі функції реалізуються усередині самого органу, виступаючи основою

формування інтегративного результату - функцій суб'єкта в цілому. Зі свого

боку, ці функції завжди спрямовані назовні, тобто на об'єкти зовнішнього

(стосовно органу) суспільного середовища. Натомість функції елементів

підпорядковані функціям усього суб'єкта, оскільки виконують допоміжну,

забезпечувальну роль щодо цих функцій. При цьому подібна роль функцій

елементів реалізується через такі типи відносин усередині органу: керівник

органу - його заступники, керівники структурних підрозділів; керівник

структурного підрозділу - керівники підпорядкованих йому структурних

підрозділів; керівник органу та його заступники, керівники структурних

підрозділів - підлеглі службовці органу.

Далі слід бачити природний зв'язок управлінських функцій з таким за-

гальносуспільним явищем, як управління. Воно об'єктивно властиве суспільству в

цілому, його складовим частинам і елементам. Загальновідомо, що управління

існує там і тоді, де і коли виникає необхідність в упорядкуванні спільних дій

певної чисельності людей задля досягнення загального (спільного) результату їх

діяльності. Здійснюючи організуючий вплив на людей, керуючі суб'єкти повинні

мати здатність впливати на волю і вчинки учасників спільної діяльності, а

останні - керовані об'єкти - зобов'язанні підкорятися такому впливу. Ця

здатність свідчить про владний характер управління за типом „влада-

підкорення", а сам управлінський вплив набуває владно-організуючої сутності.

Оскільки без реалізації влади з боку керуючих суб'єктів управлінський

вплив неможливий, то закономірним є питання про природу цієї влади. Коли

джерелами влади є: або власне суспільство (через волевиявлення дієздатних

громадян), або держава (через її органи, в тому числі органи управління (адміні-

страції) державних підприємств, установ, організацій, посадових осіб, а також

будь-які уповноважені державою суб'єкти), або територіальна громада (через

волевиявлення її мешканців, органи місцевого самоврядування, їх посадових

осіб), - то прийнято говорити про публічну владу. Якщо ж джерелами влади є інші

суспільні інститути - об'єднання громадян, суб'єкти господарювання,

недержавні установи та організації, то така влада не має публічної природи -

найчастіше вона називається корпоративною владою. Відповідно, управління,

пов'язане з реалізацією публічної влади, останнім часом отримало назву пуб-

лічного управління, а пов'язане з реалізацією корпоративної влади - корпора-

тивного (у тому числі громадського) управління.

Отже, управління неможливе без застосування влади, оскільки владність -

його іманентна ознака. Так само і управлінські функції завжди мають владний

характер. Ця обставина дозволяла законодавцю в КАС не дублювати виз-

начення управлінських функцій ознакою «владні», яка видається тут зайвою.

Втім, якщо вже додавати цю ознаку, то доцільніше - у значенні «публічно-влад-

ні», оскільки без цього видається не доведеною належність суб'єкта владних

повноважень до публічно-правової сфери. Причому ідеться не про будь-яку владу, а

владу саме виконавчу. Адже законодавча та судова гілки влади або влада, що

ої

реалізується через прокурорський нагляд, не зумовлюють наявності

управління.

Самі управлінські функції, зазвичай, відносять до змісту управління як одну

з його складових. Функції відображають окремі напрями (види) управлінської

діяльності та охоплюють відносно самостійні групи змістовно однорідних дій

керуючою суб'єкта. До того ж управлінські функції, як і функції будь-якої сис-

теми, підпорядковані цілям (і завданням), а самі цілі у підсумку об'єктивно

зумовлені суспільними потребами. Як відомо, цілі та завдання - це свідомі

уявлення про напрями та очікувані наслідки управлінської діяльності. Відмін-

ність між вказаними однопорядковими категоріями полягає у ступені узагаль-

нення відтворених у них напрямів та наслідків, а саме, у цілях відтворюються

більш тривалі та значущі, ніж у завданнях, характеристики діяльності.

Отже, функції управління - це відносно самостійні напрями управлінської

діяльності, які характеризуються змістовною однорідністю та конкретною ціль-

овою спрямованістю дій керуючого суб'єкта. Слід мати на увазі, що наведене

визначення не є єдиною позицією представників різних наук Разом з тим вказані

ознаки тією чи іншою мірою присутні у більшості визначень поняття функцій

управління. Хоча загалом у сучасній науці немає єдності думок не тільки щодо

поняття функцій управління, а й стосовно їх класифікації та складу

Звісно, в інтересах успішного правозастосування важливо не стільки

з'ясувати сутність управлінських функцій, скільки достовірно встановити

перелік конкретних функцій. Задля цього треба звернутися до поширених у

науці окладів та класифікацій функцій управління. Зокрема, у загальній теорії

соціального управління визнана прив'язка функцій управління до стадій уп-

равлінського циклу. Звідси перелік управлінських функцій становлять: вироб-

лення та прийняття управлінського рішення; організація; регулювання; коре-

гування; облік і контроль

. У державно-управлінській літературі функції уп-

равління виокремлені, з огляду на «технологічне» призначення та особливості

керованих об'єктів. Це - прогнозування, планування, організація системи

державного управління, регулювання, координація, облік, контроль

В адміністративно-правових джерелах більше уваги приділяється кла-

" Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. - М., 1988. - С.

150.

м|

Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. (Опыт системного

исследования). - М., 1973. - С. 207.

Лазарев Б.М. Вказана праця. - С. 150 - 164.

сифікації функцій. Зокрема, свого часу запропоновано досить обгрунтований, як

вважаємо, варіант класифікації управлінських функцій, а саме, за визначальним

критерієм - цільовою спрямованістю функцій відповідно до фактично існуючих

потреб кожного керованого об'єкта

Відтак, функції розподілені за кількома типовими групами, які відповідають

цілям (завданням) щодо забезпечення керованих об'єктів: 1) цілепотсла- даючою

(цілеорієнтуючою) інформацією - прогнозування, планування, програмування тощо.

ої

Це цілевстановлюючі функції; 2) ресурсами, необхідними для їх нормальної

діяльності та розвитку, - фінансування, стимулювання, кадрове й організаційно-

технічне забезпечення тощо. Це ресурс- озабезпечувальні функції; 3) належною

спрямованістю, узгодженістю і сталістю їх діяльності - керівництво, координація,

організація, регулювання, нагляд, контроль тощо. Це організаційно-розпорядчі

функції; 4) заходами щодо структурно-функціонального упорядкування та

постійного організаційного удосконалення не тільки керованих об'єктів, а й самих

керуючих суб'єктів - організаційне проектування, організаційна діагностика, раціо-

налізація, оптимізація тощо. Це функції самоорганізації та організаційного розвитку,

які необхідні як для ефективного управлінського впливу на керовані об'єкти, так і для

підвищення результативності діяльності останніх.

Проте у вітчизняній адміністративно-правовій літературі більше визнана

класифікація функцій державного управління (хоча її значення не обмежується лише

державним управлінням) на загальні, спеціальні та допоміжні. Загальні функції

виокремлюються на підставі внутрішньої технології управлінської діяльності. Це -

прогнозування, планування, організація, регулювання, координація, облік, контроль.

Склад спеціальних функцій більш рухомий, оскільки вони характеризують

особливості конкретного суб'єкта чи об'єкта управління. Допоміжні функції мають

переважно організаційно-обслуговуючий характер і виділяються, виходячи з тих чи

інших потреб обслуговування процесу здійснення загальних і спеціальних функцій та

створення необхідних умов для належної самоорганізації керуючих суб'єктів. Автори

викладеної позиції самі усвідомлюють суперечливість подібної класифікації функцій,

хоча і визнають її найпоширенішою в теорії та практиці управління

Таким чином, використовуючи у правозастосуванні конкретний перелік

управлінських функцій, слід обирати той чи інший їх склад (або їх комбінацію) з

урахуванням певної класифікаційної моделі, а не формувати їх довільний набір

відповідно до особистих уявлень кожного конкретного фахівця. Гадається, що для

цілей адміністративного правозастосування цілком прийнятним є виокремлеї а ія

згадуваних вище загальних фуі ікційуправлп іня, тим більше що основна їх частина

міститься у переважній більшості ісігуючих у спеціальній літературі класифікацій.

Хоча оптимальнішим варіантом був би склад управлінських функцій, що визначені за

їх цільовою спрямованістю.

Втім, у науково-довідковій літературі з'являються й інші підходи до розу-

Наведена позиція а йора цієї статті обгрунтована і розвивається ним, починаючи з

90-х рр. минулого століття. Див.: Аверьянов В.Б. Аппарат государственного

управления: содержание деятельности и организационные структуры. / Отв. ред. В.В.

Цветков. - К.: Наукова думка, 1990. - С. 10 - 13. "Адміністративне право України:

Підручник. / За ред. Ю.П. Битяка. - К., 2004. - С. 126 - 131.

міння управлінських функцій та їх класифікації. Мабуть, це зумовлене праг-

ненням врахувати явища, що зовні здаються цілком очевидними. Приміром,

пропонуються такі групи управлінських функцій: вироблення (формулювання)

політики; правове регулювання; надання адміністративних послуг; нагляд і

контроль

. У цьому варіанті критерій класифікації неоднозначний. Адже поряд

ої

з власне управлінськими функціями нагляду і контролю, виділені певні сфери

діяльності суб'єктів владних повноважень, серед яких не всі відносяться до

управління. Зокрема, не має управлінською характеру діяльність з надання

адміністративних послуг, яка сама потребує управління з боку відповідних

органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Окрім того, що пропонована класифікація не вичерпує фактичного обсягу

діяльності кожного керуючого суб'єкта, вона до того ж нівелює змістовну

відмінність між власне управлінською та будь-якою іншою діяльністю цього

суб'єкта. Наприклад, правове регулювання може бути пов'язане із вирішенням

завдань управління, а може здійснюватись і поза потребами управління. Хоча

тут залишається можливість вбачати у діяльності з вироблення політики

частковий вияв загальних управлінських функцій прогнозування і планування,

а у правовому регулюванні - функції регулювання. При цьому не можна не

враховувати, що за допомогою засобів правового регулювання практично

здійснюється переважна частина будь-яких функцій управління. З урахуванням

наведеного, очевидною є необхідність повніше використовувати фахівцями

доктринальні погляди стосовно управлінських функцій, що мало б допомогти

усуненню неумотивованих суперечок і безпідставних дискусій серед дослідників

і користувачів КАС.

Щодо ключової ознаки управлінських функцій «управлінські», необхідно

спиратися на загальносуспільну трактовку управління, на якій має ґрунтува-

тись розуміння і публічного, і державного управління. Однак у пострадянській

адміністративно-правовій науці та практиці категорія державного управління,

на жаль, не отримала однозначного тлумачення. Різні тлумачення здебільшого

розмежовані в залежності, головним чином, від змісту управлінської діяльності

і, звідси, кола суб'єктів, що до неї причетні. Зважаючи на зміст управління,

досить поширеною залишається позиція про розмежування так званого широкого і

вузькогорозуміння державного управління.

Так, у широкому значені державне управління зводиться до його визначення

як сукупності діяльності усіх органів держави, тобто означає усі форми

реалізації державної влади в цілому. Очевидно, що за такого тлумачення кате-

горія «державне управління» лише дублює словосполучення «реалізація дер-

жавної влади». У широкому значені пропонують розуміти державне управління,

наприклад, харківські автори коментаря КАС, вказуючи, що воно означає орга-

нізаційно-розпорядчу, виконавчу, нормотворчу діяльність органів державної

влади (не передбачаючи будь-яких винятків з переліку цих органів)

ої

Вузьке розуміння держаного управління відображає відносно самостійний

вид діяльності держави, що його здійснюють певні органи державної влади. У

"Кодекс адміністративного судочинства України: наук.-практ. комент. / Центр

політико-прав. реформ. За заг. ред. P.O. Куйбіди. - К„ 2009. - С. 52.

"Кодекс адміністративного судочинства України: наук.-практ. комент. / За заг. ред.

A.T. Комзюка. - К„ 2009. - С. 61.

радянський період це були органи державного управління, а нині, відповідно до

Конституції України, - це органи виконавчої влади. У такому значенні державне

управління розуміється як владно-організуючий вплив з боку певної частини

державних органів - органів виконавчої влади - на суспільні відносини і процеси

шляхом здійснення розпорядництва, тобто прийняття владних рішень у вигляді

нормативних й індивідуальних правових актів, та організації виконання, обліку і

контролю щодо цих рішень.

Звідси походить загальнопоширена ще з радянських часів характеристика

державного управління як виконавчо-розпорядчої діяльності. Разом з тим вважаємо,

що точнішою була б назва розпорядчо-організуюча діяльність. Адже для суб'єктів

державного управління головне - не виконання правових актів інших органів, а

прийняття власних управлінських рішень. І вже потім здійснюється організація

процесу практичного виконання таких рішень, включаючи сюди владно-

організуючий вплив на керовані об'єкти у процесі здійснення загальних та інших

функцій управління.

Неважко помітити, що при вузькому тлумаченні державне управління ото-

тожнюється з «реалізацією виконавчої влади», тобто вся діяльність органів вико-

навчої влади визнається державним управлінням (управлінською діяльністю). Цим

тлумаченням можна було б продовжувати користуватись в адміністративному праві -

однак тільки за умови збереження колишньої радянської наукової традиції. Водночас,

згідно з цією традицією, вважається, що управлінська діяльність - як загалом, так і у

вигляді своїх окремих функцій - у тому чи іншому обсязі здійснюються всіма

органами державної влади. Причому для органів виконавчої влади державне

управління означає один з основних, профілюючих напрямків діяльності, хоча далеко

не всеохоплюючий, а тим більше - не єдиний.

Що ж стосується органів інших гілок влади - законодавчої і судової, а також

решти державних органів, наприклад, органів прокуратури, Центральної виборчої

комісії (ЦВК), Вищої ради юстиції (ВРЮ) тощо, - то тут ситуація інша. Для цих

органів державне управління не може складати основний вид діяльності, якщо,

звісно, не повертатись тут до широкого тлумачення державного управління. У такому

випадку решту державних органів також треба було б «оголосити» суб'єктами

державного управління. Подібна суперечливість теоретичних позицій ще і дотепер

має місце у наукових дослідженнях.

Наприклад, дехто з авторів пропонує вважати ВРЮ спеїщфічним органом

державного управління у сфері формування суддівського корпусу, дисциплінарної

відповідальності суддів і прокурорів

. Всупереч цьому, формування суддівського

корпусу - це не об'єкт державного управління. Інакше, дотримуючись подібній логіці,

30 Гончаренко О.В. Адміністративио-правові засади діяльності Вищої ради юстиції. Автореферат ...канд. юрид.

наук. - Харків, 2009. - С. 9.

ої

приміром, ЦВК також треба визнати органом державного управління у сфері

формування депутатського корпусу. Насправді, у цьому випадку є підстави говорити

хіба що про окремі індивідуальні рішення з питань, віднесених до компетенції

вказаних органів, що, однак, ніяк не дозволяє визнавати їх суб'єктами державного

управління у його вузькому розумінні.

Визначати будь-який державний орган, що легально не віднесений до системи

органів виконавчої влади, повноцінним суб'єктом державного управління допустимо

тлиісзаумови його органічного зв'язку з виконавню гілкою впади. Якщо її повноваження

переважають у обсязі компетенції відповідною органу, згідно з пострадянським

науковим підходом є підстави говорити про державне управління як основну

діяльність цього органу, якщо ні - треба розглядати державне управління як

його допоміжну (чи похідну) діяльність.

З цього приводу у науковій літературі допоки прийнято вважати, що в

останньому випадку державне управління обмежується суто внутрішньо-

організаційними рамками відповідного органу, маючи допоміжне значення

щодо його основних завдань і функцій. Тобто за логікою певної частини

дослідників, йдеться про своєрідний вияв (форму) державного управління. Ця

традиційна для пострадянської адміністративно-правової науки позиція

викликає сумнів - чи дійсно є підстави у даному випадку говорити про державне

управління у вузькому значенні цього поняття?

Вважаємо, що таких підстав немає, оскільки у внутрішньоорганізаційних

рамках органів (включаючи і самі органи виконавчої влади) управління завжди

спрямоване не назовні, а всередину конкретного органу і здійснюється, хоч і в

публічних, але вузькообмежених інтересах - забезпечення умов нормального

функціоігування органу, його належної самоорганізації та самозбереження.

Навряд чи подібне управління є тотожним справжньому державному управлін- і

по. Це - специфічне внутрігингюорганізаційнеуправління. Його можна назвати

державним (якщо йдеться про державні органи) «адмініструванням'». Нато-

мість державне управління як окремий вид діяльності держави має своїм

головним призначенням владно-організуючий вплив на зовнішнє - стосовно

державних інституцій - суспільне середовище у вигляді таких керованих

об'єктів, як сфери і галузі суспільного (політико-державного, економічного, со-

ціального, гуманітарного тощо) розвитку, підприємства, установи, організації, їх

об'єднання і, зрештою, спрямована на досягнення формалізованих загальних

результатів спільна поведінка людей. У цьому відображається суспільний, тобто

публічний, інтерес державного управління.

До речі, у нас чомусь прийнято вважати публічним інтересом лише інтерес

загальносуспільний. Але це зовсім не так, оскільки суспільство - це складна

система, в якій кожна його частина або елемент, зрештою, «працюють» на

загальносуспільний інтерес, продукуючи при цьому свої власні інтереси, котрі

також мають публічний характер. З цього приводу у зарубіжній

адміністративно-правовій літературі правильно, на мою думку, зазначається,

що «публічні інтереси являють собою такі інтереси, які спрямовані на

безпосереднє сприяння загальному інтересу спільноти. Вони не тотожні із

загальним інтересом спільноти, однак виявляють, якщо мати на увазі державну

спільноту, тенденцією до розвитку та перетворення на загальний інтерес

ої