Авер'янов Вадим Борисович. Вибрані наукові праці

Подождите немного. Документ загружается.

правовій державі, підпорядковані правовим нормам так само, як і особи, що не

мають влади"

Оцінюючи становище уряду у визначеному Конституцією України механізмі

поділу державної влади, слід ґрунтуватися па ключових рисах конституційно-

правового статусу Кабінету Міністрів.

Вихідне значення має конституційне визначення Кабінету Міністрів "вищим

органом у системі органів виконавчої влади" (частина перша ст. 113). Тим самим

визнається, що Кабінет Міністрів посідає місце вищої ланки стосовно всіх інших

органів виконавчої влади, тобто він очолює систему цих органів. Таку роль Кабінет

Міністрів виконує завдяки, зокрема, включенню до його компетенції положення

про те, що він "спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів

виконавчої влади" (п. 9 ст. 116 Конституції

Разом з тим, визі іачаючи Кабінет Міністрів вищим оргаї юм в системі органів

виконавчої влади, Конституція враховує наявність так званого "дуалізму" вико-

навчої влади, тобто певного розподілу повноважень цієї гілки влади на рівні її

вищих суб'єктів - Президента України і Кабінету Міністрів. Ця властивість, як

свідчить світова конституційна практика, є іманентною ресітубліканській формі

державного правління змішаного (а конкретно: президентсько-парламентського)

типу, яка, власне, й встановлена чинною Конституцією України.

Відповідно до такої моделі Президент має значні компетенційні преференції

(насамперед, кадрові (номінаційні) та установчі) у сфері виконавчої влади. Але

вони належать йому як "главі держави", а не як "главі виконавчої влади". Сучасна

конституційно-правова теорія виходить з того, що за будь-якої форми державного

правління пост Президента не можна цілком ідентифікувати з якоюсь однією —

зокрема, виконавчою — гілкою влади. Хоча Президент і є функціонально "носієм"

важливих повноважень виконавчої влади, проте структурно він не належить до

системи органів виконавчої влади. Юридично маючи статус "глави держави", він

не є "органом" виконавчої влади.

Суттєвою ознакою конституційно-правового статусу Кабінету Міністрів є

-Цит. за: Кистяковский БА Социлльньїя науки и право // Апологія української

юридичної думки. Том 1. Загальна теорія держави і права, філософія та

енциклопедія права. - К., 2002. - С. 349.

180

закріплена "відповідальність" Кабінегу Міністрів перед Президентом України

(частина друга ст. 113 Конституції'). Вона, згідно з усталеною термінологією, має

політичний (ідентичним є термін "конституційно-політична відповідальність")

характер, позаяк зводиться до можливостей Президента на власний розсуд

достроково припинити повноваження як у цілому Кабінету Міністрів, так і окремих

його членів. Відтак, використання інституту відповідальності є найрадикальнішим

важелем впливу на уряд з боку Президента. Зокрема, дострокове припинення

повноважень конкретного складу Кабінету Міністрів теоретично можливе

внаслідок звільнення з посад усіх або більшості членів уряду Президентом за його

власною ініціативою. У даному разі ніякі заяви членів уряду про відставку не

потрібні, а Президент є цілком вільним у мотивуванні своїх рішень про звільнення

з посад конкретних членів уряду. Ця можливість передбачена п. 10 частини першої

ст. 106 Конституції, згідно з яким Президент не тільки "призначає за поданням

Прем'єр-міністра України членів Кабінету Міністрів України...", а й "припиняє їхні

повноваження на цих посадах".

Зрозуміло, іцо використання Президентом інституту відповідальності

неможливе без належного контролю за діяльністю уряду. Тому важливо на-

голосити, що хоч у вищезгаданій конституційній статті прямо не фіксуються

ознаки "підконтрольності" чи "підзвітності" Кабінету Міністрів Президенту

України, фактична наявність цих ознак закономірно випливає як із загального

характеру співвідношення Президента й уряду в умовах президентсько-

парламентської республіки, так із конкретних конституційних приписів (див. статті

106, 107, 116 Конституції). Зокрема, майже прямою вказівкою на наявність стану

підконтрольності уряду можна вважати право Президента скасовувати акти

Кабінету Міністрів (п. 16 частини першої ст. 106 Конституції), а також очолювання

Президентом Ради національної безпеки й оборони України, яка уповноважена

здійснювати координацію і контроль діяльності органів виконавчої влади,

включаючи Кабінет Міністрів, у сфері національної безпеки й оборони (ст. 107

Конституції

Аналогічному поширювальному тлумаченню підлягає конституційне

закріплення ознак залежності Кабінету Міністрів у відносинах з Верховною Радою

(частина друга ст. 113). Адже поряд з "підконтрольністю" і "підзвітністю" уряду

Верховній Раді, ст. 87 Конституції прямо закріплює "відповідальність" Кабінету

Міністрів перед парламентом через прийняття Верховною Радою резолюції

недовіри Кабінетові Міністрів, що згідно з частиною четвертою ст. 115 Конституції

має наслідком його відставку.

Інші випадки дострокового припинення повноважень Кабінету Міністрів через

відставку передбачають його власну (добровільну) ініціативу. Щоправда, текст

частини шостої ст. 115 Конституції буквально не виключає можливість

обов'язкової (вимушеної) відставки Кабінету Міністрів - "за рішенням Президента

України". Втім, зрозумілого пояснення необхідності у подібному окремому рішенні

немає, позаяк Президент наділений правом самостійно в будь-який час і на власний

розсуд припинити повноваження Прем'єр-міністра та усіх членів уряду. Додамо,

що в усіх випадках про відставку заявляється Президентові України.

Аналізуючи передбачувані випадки дострокового припинення повноважень

уряду, треба визнати, що в Конституції не врахована ще одна можлива підстава -

пов'язана зі смертю Прем'єр-міністра. Виходячи з об'єктивної необхідності надати

і8і

новому керівникові уряду можливість для повноцінної участі у визначенні

персонального складу уряду, яким він керуватиме, слід вважати, що смерть

Прем'єр-міністра повинна мати наслідком відставку всього складу Кабінету

Міністрів.

Нарешті, суттєвою рисою конституційпо-правового статусу Кабінету Міністрів

Конституція визначає обов'язковість складання його повноважень (через подання

Прем'єр-міністром заяви про відставку) перед новообраним Президентом України

(частина перша ст. 115). Це необхідно для того, щоб новообраний Президент мав

'можливість виконати передбачені ст. 114 Конституції прерогативи щодо

призначення Прем'єр-міністра, а також інших членів уряду на строк своїх

повноважень. Водночас встановлена чітка співвіднесеність строку повноважень

Кабінету Міністрів зі строком повноважень Президента: уряд утворюється на

термін, який не може перевищувати строк повноважень Президента України.

Навіть з огляду па цей стислий огляд головних рис конституційно-правового

статусу Кабінету Міністрів, стає очевидним, що в юридичній оцінці фактичного

становища уряду у правовідносинах, що опосередковують дію існуючого

механізму поділу влади, необхідно спиратися на системний аналіз тексту

Основного закону, застосовуючи різні способи тлумачення - буквальне, логічне,

поширювальне і т. ін. - відповідних конституційних приписів, що забезпечує

обов'язкове врахування не тільки "букви" (тобто буквального тексту), а й "духу"

(тобто справжнього змісту) Конституції. При цьому в усіх випадках так звана

"буква" залишається вихідною і непорушною основою розуміння закону

Не менш важливим виступає принцип прямої (безпосередньої) дії конс-

титуційних норм, встановлений самою Конституцією: "Норми Конституції України

є нормами прямої дії" (частина третя ст. 8). Він виключає будь-які спроби

незастосування певних конституційних положень у разі або відсутності

конкретизуючих ці положення законів, або наявності в останніх істотних прогалин

чи суперечностей.

Наочною ілюстрацією обов'язковості і безперечної важливості зазначеного

підходу може бути, наприклад, науково-правовий аналіз ситуації, що мала місце

недавно у зв'язку з вирішенням питання про відповідальність уряду шляхом

прийняття Верховною Радою резолюції недовіри Кабінетові Міністрів, наслідком

якої є його відставка. Висловлення Верховною Радою недовіри урядові міститься у

п. 7 Постанови Верховної Ради України "Про стабілізацію політичної та соціально-

економічної ситуації в Україні та запобігання анти- конституційним діями

сепаратистським проявам, що загрожують суверенітету і територіальній цілісності

України" від 1 грудня 2004 р.'

(далі - Постанова).

Нестандартність розглядуваного рішення парламенту зумовлена тим, що у

березні 2004 р. Верховною Радою було схвалено Програму діяльності Кабінету

Міністрів, а згідно з частиною другою ст. 87 Конституції питання про

відповідальність уряду не може розглядатися Верховною Радою протягом року

після схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України. Отже, на час

ухвалення Постанови діяла заборона щодо розгляду парламентом питання про

відповідальність уряду, тобто він користувався своєрідним "імунітетом" від

прийняття Верховною Радою резолюції недовіри Кабінетові Міністрів, котрий

можна скорочено назвати "урядовим імунітетом".

3Алексеев С.С. Право: азбука-теория-философия. Опьіт комплексного исследования. - М., 1999. - С. 132.

і8і

Враховуючи це, парламент спробував подолати згаданий імунітет іншим своїм

рішенням: у тому ж п. 7 (абз. перший) Постанови скасоване попереднє рішення

Верховної Ради від 16 березня 2004 р. про схвалення Програми діяльності Кабінету

Міністрів України "Послідовність. Ефективність. Відповідальність". Даним

"рішенням про скасування" парламент створив своєрідний прецедент, який

потребує самостійного науково-правового тлумачення і оцінки. Суті) проблеми

полягає, як здається, у з'ясуванні юридичної (тобто такої, що або має визначені

правовими приписами ознаки, або породжує правові наслідки) природи власне

факту "схвалення Програми діяльності уряду". Адже лише усвідомлюючи цю

природу, можна говорити про подолання "урядового імунітету", тобто про

скасування встановленої частиною другою ст. 87 Конституції заборони парламенту

розглядати питання про відповідальність уряду до закінчення одного року після

схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів.

Взагалі, за своєю правовою природою подібне "схвалення Програми" є

юридичїіим фактом, що виступає підставою для відліку строку дії розглядуваної

заборони парламенту (терміну "урядового імунітету"). Однак тлумачення цього

факту може бути двояким.

По-перше, згаданий юридичний факт може бути визначено як прийняте

парламентом "рішення про схвалення" Програми діяльності уряду. Тоді припи-

нення існування даного юридичного факту досягається шляхом скасування згадуваї

юго рішення Верхові юї Ради від 16 березня 2004 р. Хоча тут закономірі ю виникає

запитання, чи має взагалі парламент право скасовувати свої попередні рішення, у

тому числі рішення про схвалення програми уряду. Адже Конституцією України не

передбачено право Верховної Ради скасовувати своє рішення про схвалення

Програми діяльності Кабінету Міністрів.

Щодо цього питання слід зауважити, що текст Конституції не містить як

формальної фіксації зазначеного права, так і заборони Верховній Раді скасовувати

свої власні акти. Це відображає певну традицію, властиву вітчизняній практиці

нормотворення щодо визначення змісту компетенції суб'єктів державно-владних

повноважень: за звичай, право таких суб'єктів скасовувати власні правові акти

прямо не фіксується (на відміну, до речі, від права скасовувати або зупиняти акти

органів нижчого рівня).

З точки зору загальної теорії права та деяких галузевих наук, прийнято вважати

невід'ємним елементом компетенції будь-якого владарюючого суб'єкта (за

винятком суттєвих обмежень щодо судів) його право переглядати, змінювати і

скасовувати власні акти, якщо інше не встановлено законом. Зумовлене це тим, що

за відсутністю цього права органи державної влади були б позбавлені можливостей

за власною ініціативою і своєчасно усувати якісь допущені помилки та інші вади

своїх прийнятих раніше рішень. Зокрема, в теорії адміністративного права

вважається загальновизнаним правило, за яким правові акти управління можуть

бути скасовані тим, хто їх прийняв

'Див.: Адміністративне право Україні;. Академічний курс. Підручник. Удвох

томах. Том 1. Загальна частина / Ред. колегія.- В.Б. Авер'янов (голова) та ін. - К.,

2004. - С. 290.

Виходячи з наведеного, відсутність прямої заборони щодо можливості пар-

ламенту скасовувати свої власні акти, на моє переконання, дозволяє вважати таку

можливість складовою загального права Верховної Ради приймати "закони,

і8і

постанови та інші акти більшістю від її конституційного складу, крім випадків,

передбачених цією Конституцією" (ст. 91 Конституції). Зокрема, стосовно законів

розглядувана можливість (право) реалізується шляхом поточної законодавчої

діяльності, у ході якої попередні закони повністю або частково втрачають чинність

(тобто фактично скасовуються). Втім тут є і окремі застереження, котрі, наприклад,

торкаються недопущення наслідком такого скасування "звуження змісту та обсягу

ісігуючих прав і свобод" (частина третя ст. 22; див. також ст. 64 Конституції).

Стосовно ж можливості скасування постанов та інших актів Верховної Ради, то

Конституцією це віддане цілком на власний розсуд парламенту із загальним

застереженням, визначеним частиною другою ст. 19 щодо необхідності діяти "лише

на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та

законами України".

Проте визнання за Верховною Радою права на скасування рішення про

схвалення Програми діяльності уряду не усуває інший сумнів: чи вправі парламент

власне розглядати таке питання до закінчення річного терміну "урядового

імунітету". Варто уваги, що частина друга ст. 87 Конституції прив'язує річний

термін виключно до заборони розглядати "питання про відповідальність" уряду і не

торкається розгляду будь-яких інших питань. Відтак, є підстави вважати, що

постановка парламентом до закінчення річного терміну питання про скасування

свого попереднього рішення про схвалення Програми діяльності Кабінету

Міністрів є цілком правомірною.

До того ж розгляд "питання про скасування" даного рішення не обов'язково

повинен поєднуватись з розглядом "питання про відповідальність" уряду.

Очевидно, що за певних умов Верховна Рада може пов'язувати подібне скасування

з вимогами або суттєвої корекції схваленої раніше Програми уряду, або взагалі

припинення її виконання, підготовки нового програмного документа і

представлення його парламенту на розгляд та схвалення. І такий варіант стосунків

Верховної Ради з урядом не обов'язково має закінчуватися прийняттям резолюції

недовіри Кабінетові Міністрів.

Отже, з формально-логічного боку Конституція не перешкоджає прийняттю

Верховною Радою протягом року після схвалення Програми діяльності уряду

рішення про скасування свого попереднього рішення про таке схвалення. І цим

"рішенням про скасування" припиняється існування юридичного факту -

"схвалення Програми діяльності уряду", якщо визначати даний факт як власне

"рішення про схвалення". Таким чином, розглядуваний "урядовий імунітет" можна

б вважати подоланим.

Разом з тим з буквального розуміння частини другої ст. 87 Конституції ви-

пливає більша імовірність другого варіанта тлумачення юридичного факту

"схвалення Програми діяльності уряду". А саме: цей факт може визначатись не як

"рішення про схвалення", а як власне "схвалення", тобто як певна об'єктивна

"подія". Таке тлумачення означає, що юридичні наслідки пов'язуються не з фактом

наявності рішення про схвалення Програми уряду, а з власне фактом прийняття

даного рішення, який об'єктивно вже відбувся у часі. Адже "урядовий імунітет"

починає діяти, згідно з частиною другою ст. 87 Конституції, після

схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів.

Тут варто пояснити, що поза межами "рішення про схвалення" якогось

окремого суспільного явища "схвалення" як самостійного юридичного факту не

і8і

може існувати. Адже за своїм змістом подія - "схвалення Програми діяльності

уряду" складається з волевиявлення парламенту, яке опосередковується різного

роду супутніми діями (наприклад, дії з вивчення, обговорення, оцінювання проекту

Програми) та рішеннями (наприклад, рішення щодо корегування, доопрацювання

чи підготовки альтернативного проекту Програми). Обов'язковим же завершенням

цієї "події схвалення" виступає саме прийняття "рішення про схвалення".

Відтак, при розгляді "події схвалення" юридичні наслідки спричиняються

тільки самим фактам прийняття рішення про схвалеї іня Програми діяльності

уряду. А оскільки даний факт відбувся у часі, то скасуванням зазначеного рішення

не може бути припинено існування юридичного факту - "схвалення Програми".

Тобто в цьому випадку "рішенням про скасування" не досягається подолання

"урядового імунітету" (тобто скасування конституційно встановленої заборони

парламенту розглядати протягом року після схвалення Програми діяльності уряду

питання про його відповідальність).

Підсумовуючи результати наведеного тлумачення юридичної природи факту

"схвалення Програми діяльності уряду", слід констатувати, що скасування

"рішення про схвалення" - це суто формально-юридична процедура, можливість

якої не викликає сумнівів, оскільки вона фактично не має (а точніше - може і не

мати) власного політичного навантаження у вигляді застосування конституційного

інституту відповідальності Кабінету Міністрів перед Верховною Радою. На

противагу цьому, подолання "урядового імунітету" - це завжди суто політичний

захід, можливість якого треба оцінювати лише з точки зору його відповідності

справжнім ролі і місцю згаданого інституту в механізмі поділу влади.

Виходячи з буквального тексту частини другої ст. 87 Конституції, може

скластися враження, що цей припис беззастережно утверджує неможливість

подолання "урядового імунітету". Цілком імовірно, що, спираючись лише на

"букву" відповідних положень Конституції, такий висновок виглядає доволі

переконливим. Проте, насправді, є одне важливе "але". І воно пов'язане з необ-

хідністю врахування не тільки "букви", а й "духу" конституційних приписів.

Стосовно висвітлюваного питання "дух" Конституції полягає в тому, що

"урядовий імунітет" має розглядатися не як деяке самодостатнє явище, а ви- і

іятково у річищі загальїіовизнаного політичного призначеіаія коїіституційного

інституту відповідальності уряду перед парламентом. Оскільки зміст даного

інституту полягає у прийнятті резолюції недовіри (тобто у винесенні вотуму

недовіри урядові), то „урядовий імунітет" виступає як один з дійових важелів у

системі "стримувань" і "противаг", котрий покликаний гарантувати протягом

певного часу достатню незалежність уряду від втручання парламенту в інтересах

підтвердження ефективності урядової політики.

Отже, до оцінки реальної можливості подолання "урядового імунітету" слід

ставитися не з формально-логічних позицій, а з мотивів політико-прак- тичної

прийнятності (чи неприйнятності) подібного подолання. Цей підхід потребує

адекватного врахування конкретних політичних умов, в яких відбувається

реалізація конституційного інституту відповідальності уряду перед парламентом.

Узагальнюючи вітчизняний досвід, можна говорити про імовірність існування

щонайменше двох політико-правових ситуацій.

і8і

Перша ситуація - "класична", тобто як це має відбуватись за логікою Конс-

титуції і загалом за поширеною у світі практикою. Вона передбачає непорушну дію

правила "кожний уряд - одна програма". За цим правилом, кожний но-

восформований Президентом уряд виконує схвалеігу Верховною Радою Програму

діяльності протягом всього періоду діяльї юсті даного уряду (а в ідеалі - протягом

всього терміну повноважень Президента, що сформував даі шй уряд).

І це цілком закономірно, позаяк програми урядів за своєю справжньою

природою повинні бути актом офіційного оформлення цілей і напрямків державної

політики, яку проводитиме конкретний склад Кабінету Міністрів. За логікою

Конституції, така політика має вироблятися (формуватися, визначатися) відповідно

до "засад внутрішньої і зовнішньої політики", визначення яких покладено на

Верховну Раду (п. 5 ст. 85). Причому прерогативу визначення засад державної

політики Конституція формально не надає жодному суб'єктові, окрім Верховної

Ради. Деякою мірою цим пояснюється те, що саме Верховна Рада схвалює

Програму діяльності кожного новосформованого уряду (частина четверта ст. 114

Конституції).

У розглянутій "класичній" ситуації "урядовий імунітет" виступає органічною

складовою загальновизнаного політичного механізму реалізації інституту

відповідальності уряду перед парламентом, що збалансовує рівновагу між

законодавчою і виконавчою гілками влади. Зрозуміло, що подібний політичний

сенс з'являється лише при схваленні новосформованим урядом своєї першої (і

єдиної

) Програми, розрахованої і іа весь період діяльї юсті даного уряду.

За цих умов річна заборона на винесення парламентом вотуму недовіри

урядові повинна непохитно дотримуватись, оскільки скасування до закінчення

річного терміну Верховною Радою попереднього рішення про схвалення Програми

уряду і розгляд питання про його відповідальність слід вважати явним порушенням

конституційно встановленої "рівноваги" між гілками влади.

В той же час реальною є і друга ситуація, в якій може відбуватись застосування

інституту відповідальності уряду перед парламентом. Вона виникла останніми

роками у нашій країні у площині взаємостосунків парламенту, уряду і Президента

і, на жаль, суперечить загальновизнаній політичній логіці, закладеній у чинній

Конституції (що дає підстави назвати цю ситуацію, так би мовити, "нетиповою").

Нетиповість даної ситуації зумовлюється недотриманням усталеного правила

"кожний уряд - одна програма".

Фактичним підґрунтям розглядуваної практики є те, що ухвалення Програм

діяльності уряду реально так і не набуло значення офіційного ут- верджеі п ія пол

ітичі юї стратегії держави, розрахованої і іа реалізаі ;ію протягом всього періоду

діяльності уряду, а натомість перетворилось на неприховано вимушений засіб

отримання урядом від парламенту своєрідної гарантії своєї "політичної недоторкаї

юсті" протягом одного року з дня схвалення Програми. Іншими словами, Програми

урядів, замість того, щоб бути органічною частиною формування і реалізації єдиної

державної політики в країні, стали певним кон'юнктурним документом, ухвалення

котрого використовується як формальний засіб пролонгації ще на один рік

повноважень конкретного уряду. І головне - у цій ситуації вочевидь спотворюється

справжнє призначення "урядового імунітету" в системі „стримувань" і „противаг".

і8і

Тож аналізована ситуація докорінно відрізняється від попередньої. Оскільки

тут в існуванні "урядового імунітету" відображає лише "букву", а не "дуте"

конституційного інституту відповідальності уряду перед парламентом, то безза-

стережне дотримання річної заборони на винесення парламентом вотуму недовіри

урядові постає не засобом "урівноважування" законодавчої і виконавчої гілок

влади, а, навпаки, дозволяє вивести уряд з-під контролю Верховної Ради. Адже

гіпотетично можна приігустити, що окремі уряди за певних умов намагатимуться

використовувати процедуру щорічного схвалення чергових Програм діяльності,

залишаючись тим самим поза межами парламентського контролю у вигляді

розгляду питання про відповідальність уряду.

За таких умов парламент - як головний суб'єкт визначення засад державної

(внутрішньої і зовнішньої

) політики - не може бути позбавлений важелів дійового

впливу на поточну реалізацію політичного курсу, коли останній, наприклад,

всупереч формально декларованим в Програмі діяльності завданням, фактично

проводиться конкретним урядом. Тому легітимним засобом оперативного

втручання у хід здійснення політичного курсу, який з тих чи інших мотивів не

влаштовує парламент, цілком може вважатися право Верховної Ради до закінчення

строку "урядового імунітету" скасувати своє попереднє рішення про схвалення

Програми діяльності Кабінету Міністрів і - головне - розглядати питання про

відповідальність уряду.

Відтак, у розглянутій нетиповій ситуації подолання "урядового імунітету" (як

формальної перешкоди для винесення урядові - до закінчення одного року після

схвалення його Програми - вотуму недовіри) слід вважати цілком можливим і

правомірним: при всій, здавалося б, формальній суперечливості такого кроку

буквальному тексту відповідних конституційних положень.

Ще один аспект розглядуваного питання, який потребує окремої уваги,

стосується кінцевого результату здійснення парламентом права на висловлення

вотуму недовіри урядові, а саме: „Прийняття Верховною Радою України резолюції

недовіри Кабінетові Міністрів України має наслідком відставку Кабінету Міністрів

України" (частина четверта ст. 115 Конституції

Основним недоліком чинної конституційної моделі є те, що Основний Закої і

дуже поверхово визначає процедурниймеханізм такої відставки уряду: згідно з

частиною шостою згаданої вище статті "Прем'єр-міністр України зобов'язаний

подати Президентові України заяву про відставку Кабінету Міністрів України... у

зв'язку з прийняттям Верховною Радою України резолюції недовіри". Тут, зокрема,

залишається без визначення термін, протягом якого Прем'єр-міністр мусить

виконати згаданий обов'язок. Виходячи із зрозумілих потреб найшвидшого

формування нового складу уряду, цей строк мав би бути мінімальний, а зрештою -

"невідкладно".

Немає визначеності і в строках реагування Президента на заяву Прем'єр-

міністра про відставку уряду. До того ж у тексті Конституції є формальна

суперечність між формулою частини шостої ст. 115 стосовно заяви Прем'єр-

міністра "про відставку Кабінету Міністрів України" і зафіксованим у п. 9 частини

першої ст. 106 правом Президента приймати рішення лише про відставку особисто

Прем'єр-міністра. Власне ж обов'язок Президента прийняти цю відставку є

безальтернативним, оскільки випливає з імперативного припису частини четвертої

і8і

ст. 115 Конституції: "..має наслідком відставку' Кабінету Міністрів України"

(виділено автором).

Складнішою виглядатиме ситуація, коли, наприклад, Прем'єр-міністр не

виконує свого обов'язку подати заяву про відставку уряду. Оскільки така відставка

є не добровільною, а вимушеною (обов'язковою), забезпечити її невідворотність

повинен Президент, адже на нього Конституція покладає обов'язок бути

"гарантом... додержання Конституції України" (частина друга ст. 102). Для цього

він має відповідні важелі: а) згідно з п. 9 частини першої ст. 106 Конституції

Президент "...припиняє повноваження Прем'єр-міністра України..."; б) згідно з п. 10

тієї ж статті Президент стосовно членів Кабінету Міністрів України "...припиняє

їхні повноваження на цих посадах".

Принагідно наголосимо, що у даному випадку не виникає якоїсь колізії між

вимогою "про відставку уряду" на підставі резолюції недовіри і "припиненням

повноважень уряду" Президентом, як дехто припускає. Адже тут ідеться про два

окремі способи дострокового припинення Президентом повноважень уряду. Один -

у межах інституту відповідальності уряду перед Верховною Радою (ст. 87

Конституції), в яких Президент виконує конституційний обов'язок прийняти

відставку уряду за парламентською резолюцією недовіри. Другий спосіб у межах

інституту відповідальності уряду перед Президентом (частина друга ст. 113

Конституції), в яких Президент реалізує своє конституційне право звільняти з

посад на свій власний розсуд Прем'єр- міністра та інших членів уряду.

Причому в обох випадках рішення Президента жодним чином не можуть

пов'язуватися з умовами чинного законодавства про працю (наприклад, пе-

ребування керівника уряду у відпустці, хвороба і т. ін.), оскільки урядовці

перебувають не в традиційних трудових відносинах як звичайні службовці, а в

особливих публічно-правових відносинах як особи, що обіймають політичні

посади

І нарешті, ще більш складною виглядатиме ситуація, якщо Президент ніяк не

реагує на зволікання Прем'єр-міністра з поданням заяви про відставку уряду па

підставі резолюції недовіри. У такому разі фактично виникає "дисбаланс" між

законодавчою і виконавчою гілками влади, спотворюються діюча система

"стримувань", і "противаг", з'являється, зрештою, загроза для забезпечення

стабільності конституційного ладу у країні. Юридична кваліфікація подібної

бездіяльності Президента зводиться до визнання порушення з його боку вже

згадуваного конституційного обов'язку виступати гарантом додержання

Конституції України, а також аналогічного положення присяги Президента -

"зобов'язуюсь усіма своїми спр-

Нагадаємо, що так звані "політичні посади" передбачені чинним

законодавством. Див.: ст. 1 Указу Президента України "Про систему

центральних органів виконавчої влади" від 15 грудня 1999 р. №1572 //

Урядовий кур'єр. - 1999. - 17 груд.

і8і

авами... додержуватися Конституції України..." (частина третя ст. 104 Конституції).

Певна річ, виникнення такої ситуації знижує рівень легітимності діяльності

Президента. Запобігти цьому можна лише шляхом використання гарантованого

Конституцією (частина друга ст. 55) права кожного "на оскарження в суді рішень,

дій чи бездіяльності органів державної влади...". Реальність цього права

забезпечується прямою дією конституційного припису про те, що "юрисдикція

судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі" (частина друга

ст. 124).

Таким чином, наведені вище міркування свідчать про певну недосконалість і

наявність окремих прогалин у конституційно-правовому закріпленні становища

українського уряду в механізмі поділу влади. Це може викликати неоднозначність

та суперечливість у тлумаченні і практичному розв'язанні проблем, котрі

породжуються сьогоденними реаліями державно- правового розвитку. Відтак, існує

необхідність дальшого удосконалення діючої в Україні конституційної моделі

поділу державної влади, але обов'язково - з урахуванням висновків належного

науково-правового аналізу і тлумачення змісту чинного Основного закону та

накопиченого досвіду його застосування.

2.13. Проблеми законодавчого врегулювання статусу центральних органів

виконавчої влади та посилення ролі міністерств*

Оскільки відповідно до Конституції України виключно законами України

визначаться повноваження, організація і порядок діяльності органів виконавчої

влади, то на заміну чинним сьогодні Положенням про конкретні міністерства та

інші центральні органи виконавчої влади, затвердженим указами Президента

України, слід прийняти загальний Закон України "Про міністерства та інші

центральні органи виконавчої влади".

У цьому Законі мають визначатися види центральних органів виконавчої влади

(ЦОВВ), їх завдання, організація діяльності та повноваження.

Окремі питання стосовно статусу ЦОВВ мають бути вирішені також в Законі

"Про Кабінет Міністрів України". Що ж стосується "урядових органів державного

управління", то тут, на наш погляд, окремий закон не потрібний. Адже принципові

установчі і кадрові питання щодо цих органів мають знайти відображення в Законі

"Про-Кабінет Міністрів України", а решта - в Законі "Про міністерства та інші

центральні органи виконавчої влади". Всі ж поточні питання цілком перебувають в

компетенції Кабінету Міністрів і можуть бути вирішені шляхом видання

відповідної постанови.

'Авер'янов В. Проблеми законодавчого вреі-улювання ста'іусу цеіпральних

органів виконавчої влади та посилення ролі міністерств // Проблеми удосконалення

організаційно-иравового механізму реалізації виконавчої влади в Україні. Наукова

доповідь відділу проблем державного управління та адміністративного права

Інституту держави і права ім. В.М. Корецького HAH України за результатами

дослідження планової теми. - К., 2006. - С. 8-11.

і8і