Авер'янов Вадим Борисович. Вибрані наукові праці

Подождите немного. Документ загружается.

Доцільно зауважити, що основна мета реорганізації апарату Уряду вбачалася в

тому, щоб його робота не підміняла діяльність міністрів, що було характерною

рисою функціонування колишнього Кабінету Міністрів України. На оновлений

апарат Уряду покладалося виключно організаційне, інформаційно-аналітичне,

правове, матеріально-технічне обслуговування Кабінету Міністрів України, а також

урядових комітетів, які на той час тільки передбачалося створити.

З огляду на нові завдання та функції апарат Кабінету Міністрів пропонувалось

назвати «Секретаріатом», як це має місце зараз. Підкреслювалось, що Секретаріат

не дає доручень міністрам і його робота не замінює діяльності міністрів як членів

Уряду.

З урахуванням того, що Секретаріат Кабінету Міністрів України повинен

зберігати «інституційну пам'ять» та забезпечувати наступництво у роботі Уряду як

колегіального органу, очолювати Секретаріат мав би - на відміїгу від існуючої на

той час посади «Міністр Кабінету Міністрів України» - державний службовець,

призначений на цю посаду Кабінетом Міністрів України. Саме цю посаду і

пропонувалося назвати «Державний секретар». Передбачалося, що він не може

бути звільнений з посади з мотивів формування нового складу Кабінету Міністрів

України чи обрання нового Президента України. Державний секретар

організаційно забезпечує діяльність Кабінету Міністрів України, а також Прем'єр-

міністра щодо керівництва роботою Уряду.

Стосовно запровадження аналогічних посад в міністерствах Концепція

виходила з ключової ідеї щодо необхідності радикально підвищити роль міністрів

як політичних діячів (політиків) шляхом, зокрема, відокремлення статусу міністрів

від статусу державних службовців. Найважливішим шляхом вирішення цього

завдання мало б стати їх розвантаження від обов'язків оперативного керівництва

роботою апарату міністерств.

Зокрема, в розділі 2 Концепції «Центральні та інші підвідомчі Кабінету

Міністрів органи виконавчої влади» визначено, що апарат (персонал) міністерства

складається з державних службовців і очолюється державним службовцем, якого за

своїм статусом прирівняно до заступника міністра. Він призначається на посаду та

звільняється з посади Кабінетом Міністрів України за поданням керівного органу

управління державною службою (зараз це - Головне управління державної служби

України).

Пропонувалась і орієнтовна назва зазначеної посади - «Керівник апарату

міністерства». Передбачалось, що введення цієї посади дозволить звільнити

міністра від дрібних поточних справ з керівництва апаратом і водночас забезпечить

стабільність і певну незалежність апарату від змін політичного курсу і політичних

діячів, а також професійне наступництво в роботі аппарату міністерства.

Спід зауважити, що, за Концепцією, із запровадженням посади керівника

апарату міністерства інститут заступників міністра не скасовувався. Причому серед

заступників міністра виокремлювалися такі посади:

- перший заступник міністра, який мав би бути, як і міністр, політичним

діячем (політиком), якому надавалося б виключне право заміщувати міністра у

необхідних випадках. Перший заступник призначається на посаду і звільняється з

посади Президентом України за поданням міністра, погодженим з Прем'єр-

міністром України;

150

- решта заступників міністра мала б бути державними службовцями,

призначатися та звільнятися з посади Кабінетом Міністрів України за поданням

міністра. Ці заступники міністра керували роботою міністерства за відповідними

функціональними чи галузевими напрямами і в їх підпорядкуванні перебували б

профільні структурні підрозділи міністерства.

У зв'язку з ліквідацією зазначеним Указом Президента України (ст. 6) інс-

титуту заступників, включаючи першого заступника міністра, залишилася

нереалізованою пропозиція Концепції про надання першому заступнику міністра

статусу політичного діяча (політика), тобто фактично політичного заступника

міністра.

Але оскільки проблема заміщення міністра у разі необхідності не зникла, цс

обумовило необхідність прийняття 9 серпня 2001 р. постанови Кабінету Міністрів

України «Про порядок виконання обов'язків міністра у разі його тимчасової

відсутності». Нею передбачено, що у разі тимчасової відсутності міністра -

відрядження, відпустка та інші поважні причини - за дорученням міністра його

обов'язки виконує державний секретар міністерства, крім таких:

- звітування перед Верховною Радою України про роботу в дорученій сфері

управління;

- визначення політичних пріоритетів та стратегічних напрямів роботи

міністерства;

- внесення за власною ініціативою питань на розгляд Кабінету Міністрів

України та прийняття рішень на його засіданнях.

Таким чином, запроваджена зазначеним Указом Президента України стосовно

державних секретарів міністерств модель дещо відрізняється від положень

Концепції, хоч її ключова ідея - звільнити міністра як політичного діяча від

функцій поточного керівництва міністерством - втілена повністю.

Слід також врахувати, що надалі Указом Президента України від 15 січня 2002

р. «Про внесення змін до деяких указів Президента України» було здійснено деякі

корективи правового статусу державних секретарів міністерств, унормовано

затвердженим Указом Президента України від 14 липня 2001 р. ГІримірним

положенням про державного секретаря міністерства.

Зокрема, згідно з цим Указом державних секретарів позбавлено раніше

задекларованих для них прав:

а) затверджувати структуру міністерства, призначати на посади та звільняти з

посад керівників територіальних органів міністерств, а також підприємств, установ

і організацій, що входять до сфери його управління (п. 2 ст. 1);

б) цілком самостійно - без погодження з міністром - призначати на посади

та звільняти з посад працівників центрального апарату міністерства (п. З ст. 1);

в) розподіляти між першим заступником та заступниками державного

секретаря обов'язки та визначати ступінь їх відповідальності (п. З ст. 1);

г) подавати Прем'єр-міністрові України пропозиції щодо призначення па

посади першого заступника та заступників державного секретаря (н.З ст. 1).

Отже, стає очевидним, що концептуальною засадою запровадження інституту

державних секретарів є розуміння необхідності розмежування у сфері виконавчої

влади функцій політичного керівництва і адміністрування (управління), тобто

«політики» і «управління», з метою забезпечення, з одного боку, пріоритету

151

політики, а з другого - певної незалежності від політичної кон'юнктури і

стабільності професійних кадрів управління.

Введення посади державних секретарів є дійовим засобом досягнення

зазначеної мети. При цьому проблема співвідношення «політики» і «управління»

стосовно сфери виконавчої влади є майже цілком новою для українського

державотворення і поки що не має належного відтворення в наукових

дослідженнях і практичній діяльності державного апарату.

Між тим варто нагадати, що інститут державних секретарів або аналогічних за

суттю посад в апараті управління існує в багатьох країнах світу, переважно з

парламентарною формою державного правління (як в республіках, так і

конституційних монархіях), наприклад, у Великій Британії, Німеччині,

Нідерландах, Данії, Бельгії, Чехії, Угорщині, Польщі та інших.

З-поміж іншого, введення посад державних секретарів безпосередньо пов'язане

з потребами реформування державної служби. Зокрема, в Концепції в розділі III

«Організація державної служби» серед основних цілей і завдань державної служби

як інституту Української держави зазначається «забезпечення ефективної

діяльності державних органів відповідно до їх повноважень і компетенції шляхом

надання професійних управлінських послуг політичному керівництву цих

органів-.» (виділено автором).

Серед засад подальшого розвитку державної служби акцентувалася увага на

необхідності законодавчо виділити такі типи державних посад: 1) політичні; 2)

патронатні: 3) адміністративні. До державної служби віднесено лише адміні-

стративні і патронати посади. На цій підставі розмежовано дві групи посадових

осіб у державних органах - політичні діячі (політики) і державні службовці.

З часу підготовки та ухвалення Концепції адміністративної реформи в Україні

зроблено певні кроки на шляху реорганізації державної служби. Зокрема, було

видано Укази Президента України від 11 лютого 2000 р. «Про вдосконалення

діяльності державних органів, роботи державних службовців та ефективності

використання бюджетних коштів», від 14 квітня 2000 р. «Про Стратегію

реформування системи державної служби в Україні», Наказ Головного управління

державної служби України від 23.10.2000 р. «Про затвердження Загальних правил

поведінки державного службовця».

Разом з тим в цих актах переважно було підтверджено положення Концепції.

Тому установчий Указ Президента України щодо запровадження інституту

державних секретарів - це найбільш важливий крок до більш чіткого нормативного

визначення правового статусу політичних посад, з одного боку, і посад державних

службовців - з іншого.

Усе це пов'язано з нагальним вирішенням проблеми розмежування функцій

політичного і адміністративного керівництва у сфері виконавчої влади, передусім у

міністерствах.

На жаль, відсутність глибоких досліджень у цій сфері призводить на практиці

до того, що, наприклад, визначаючи міністрів політиками, мало хто детально знає,

чим вони мають займатися.

Отже, складність проблеми полягає в тому, щоб чітко визначити зміст

«політики» і межі, за якими починається «управління» («адміністрування»),

152

У цьому контексті варто нагадати, що у зазначеному вище Указі Президента

України від 29 травня 2001р. визначено, що посади міністрів належать до полі-

тичних власне за трьома ознаками: 1) за порядком призначення на посади; 2) за

порядком звільнення з посад; 3) за характером повноважень. Якщо перші дві

ознаки досить очевидні, то характеристика політичного змісту повноважень

міністра ще чекає на своє тлумачення і нормативне визначення.

Ще і досі панує колишній стереотип міністра як «хазяїна», «господаря»

міністерства. Насправді ж зараз він має бути не «хазяїном», а «політичним

керівником», «політичним лідером» міністерства, а точніше - в певній сфері

державного управління.

Отже, міністр повинен стати зовсім іншою фігурою в системі виконавчої

влади, ніж це було дотепер. Зміст роботи міністра кардинально змінюється,

оскільки він переходить від суто адміністративно-виконавчої діяльності до

діяльності з політичного керівництва. Цьому має сприяти і більш чітке

розмежування таких явищ і понять, як «політика» і «адміністрування».

У той же час, із введенням в міністерствах посад державних секретарів згадане

розмежування обумовлено тим, що радикальна зміна пріоритетів у діяльності

міністра реально можлива лише за умов, коли державний секретар бере на себе

весь тягар адміністрування всередині міністерства.

Інакше кажучи, запровадження інституту державних секретарів міністерств не

є самодостатнім кроком, самоціллю. Цей крок слід обов'язково розглядати в

контексті більш вагомого завдання - надання можливості міністрам максимально

зосередитися на питаннях вироблення і реалізації державної політики,

забезпечуючи тим самим більшу, так би мовити, «політичність» самого Уряду.

З огляду на це немає, здається, реального сенсу в полеміці, зменшується або

посилюється роль міністра у зв'язку з появою державних секретарів. Адже ця роль і

не зменшується, і не посилюється - вона просто суттєво змінюється. Оскільки на

міністра персонально покладається політичне керівництво в певному секторі

державного управління, то він повинен мати повну впевненість в ефективній роботі

апарату міністерства, який має служити інструментом досягнення його політичних

цілей. За це і відповідає державний секретар.

Звідси, до речі, випливає, що державний секретар повинен бути не просто

політично нейтральним, а й обов'язково лояльним до політики міністра, і має

забезпечувати таку ж лояльність осіб на ключових посадах апарату. Відтак вважаю,

що політична лояльність щодо програми міністра - це найперша вимога до зайняття

цієї посади в міністерстві.

Помилково також вважати, що державний секретар взагалі не має відношення

до політики. Він причетний до неї, принаймні, в двох напрямах:

• забезпечення неухильного втілення політики міністра в роботі апарату;

• підготовка і надання міністру кваліфікованих політичних консультацій і

порад. У цілому можна стверджувати, ідо шляхом введення посад державних

секретарів передбачається досягти таких основних результатів, як:

а) чітке розмежування функцій політичного та адміністративного керівництва

в сфері виконавчої влади;

б) звільнення міністрів від поточної оперативної роботи з керівництва

апаратом міністерства;

153

в) забезпечення стабільності професійних кадрів міністерств та їх

незалежності від змін політичного курсу і самих політичних діячів;

г) забезпечення професійного наступництва, так званої «іпституційпої пам'яті»

в роботі міністерств.

Але, на жаль, сьогоднішня практика породжує у багатьох небезпідставні

побоювання, що державні секретарі поступово почнуть домінувати над міністрами.

Щоб запобігти цьому, доцільно ясно уявляти співвідношення інститутів «керівник

органу» і «керівник апарату органу».

Практичне навантаження проблеми значно посилилося з прийняттям Указу

Президента України від 29 травня 2001 р., де визначено (ч. 5 ст. 3), що «державні

секретарі міністерств, їх перші заступники та заступники належать до керівників

відповідних міністерств» .(виділено автором).

Але хто такі «керівники міністерства»? І головне - чи відноситься до них

власне міністр? Відповідь на останнє запитання, як це не дивно, повинна бути

негативною.

Пояснюється це тим, що «керівник міністерства» - це науково некоректний

термін, адже міністерство не є власне «органом».

До речі, слушно зазначити, що Конституція України взагалі не використовує

термін «керівники міністерств». Натомість застосовуються або термін «члени

Кабінету Міністрів України» (ст. 106, п. 10; ст. 115, ч. 2; ст. 120, ч. 1), або терміни

«міністри», «міністр» (ст. 106, ч.4; ст. 131, ч.З). Отже, наведена у згаданому Указі

Президента України конструкція поняття «керівників міністерств» не має в

Конституції України термінологічного аналогу.

Але справа навіть не в конституційних формулюваннях.

Питання треба розглядати ширше - чи є підстави взагалі говорити про

керівника так званого «єдиноначального органу»?

Адже керівник в даному випадку сам є органом. А те, що ми зараз зазвичай

називаємо органом, це - просто «апарат» органу. Якщо це зрозуміти, то все стає на

свої місця. Зокрема, державний секретар - це керівник не органу, а «апарату»

органу. А «органом» є власне міністр.

Певна річ, такий підхід потребує передусім доктринального визнання і

поширення, оскільки дотепер майже абсолютно переважає інше тлумачення

розглянутого питання.

Спираючись саме на наведене тлумачення, треба намагатись утверджувати

ставлення до міністра як до центральної постаті в міністерстві, на потреби

політичного керівництва якого має працювати персонал службовців на чолі з

державним секретарем. Разом з тим, за стан роботи персоналу міністерства

повністю відповідає саме державний секретар, який повинен мати усі необхідні

важелі службового, включаючи і дисциплінарний, впливу на працівників.

Відтак, державні секретарі мають якомога швидше позбутися синдрому

«перших заступників» міністра. Державний секретар зобов'язаний працювати для

забезпечення адміністративної підтримки міністра, але служить він державі в

цілому, як такій, і в цьому він повністю незалежний від міністра.

Тож на поточному етапі запровадження інституту державних секретарів

важливо не припуститися крайнощів: з одного боку, політизації посад державних

секретарів, а з іншого - бюрократизації (тобто надмірної концентрації важелів

154

адміністрування) посад міністрів. Слід погодитись з тим, що введення посад

державних секретарів - це лише перший крок па відносно тривалому шляху до

оптимального розмежування політичних і адміністративних функцій у системі

виконавчої влади.

Ще один дуже важливий аспект запровадження інституту державних сек-

ретарів пов'язаний з тим, що віщанням установчого Указу Президента України від

29 травіія 2001 р. продовжується практика, що склалася на цей час в Україїіі в

частині правового забезпечення адміністративної реформи, - шляхом прийняття

підзаконних правових актів. Безперечно, зазначений Указ Президента України, як і

всі попередні його акти з питань адміністративної реформи, тією чи іншою мірою

стосується питань «організації і діяльності» органів виконавчої влади, а також

частково - «основ державної служби» в Україні.

Це дає підстави говорити про те, що в даному випадку, за суто формальними

ознаками, Указом допущено певне «втручання» в правове регулювання тих сфер

суспільних відносин, які відповідно до п. 12 ст. 92 Конституції України є

предметом регулювання «виключно законами України». Додатковим

підтвердженням можливості такої ж оцінки слід вважати також положення ст. 19,

ч. 2 і ст. 120, ч. 2 Конституції України.

Разом з тим, чи є підстави оцінювати цей Указ з позицій якогось заперечення

права Верховної Ради України виключно законами визначати організацію і порядок

діяльності Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади? З

моєї точки зору, для цього немає достатньо переконливих фактичних аргументів.

Пояснюючи таке авторське ставлення, пропоную врахувати обставини, що, на мій

погляд, заслуговують на увагу.

IIo-перше, наведений Указ Президента України має специфічне конкретно-

цільове призначення. Саме він присвячений черговим крокам з подальшого

просування адміністративної реформи, про що свідчить преамбула Указу: «На

реалізацію основних положень Концепції адміністративної реформи в Україні...».

Інакше кажучи, цей Указ - не звичайний регулятивний правовий акт, а, так би

мовити, акт «асі hoc» - «для цього випадку» (маючи на увазі під «випадком»

впровадження адміністративної реформи).

Його видання можна пояснювати тим, що, незважаючи на об'єктивно існуючі

потреби правового забезпечення адміністративної реформи, за час, що минув після

офіційного оприлюднення у 1998 р. Концепції адміністративної реформи в Україні,

не було прийнято жодного законодавчого акту (за винятком - в незначній частині -

Закону України «Про місцеві державні адміністрації»), який би вирішував завдання

реформування державного управління.

По-друге, зазначений Указ має переважно експериментальне навантаження.

Йдеться про те, що деякі ідеї і положення адміністративної реформи потребують

попередньої апробації у державно-правовій практиці. За результатами такої

апробації мають прийматися остаточні реформаторські рішення.

Невипадково, що частина Указу (ст. 9) присвячена внесенню досить важливих

змін до попередніх Указів Президента України з питань здійснення адмі-

ністративної реформи, а саме актів від 15 грудня 1999 р.: «Про систему

центральних органів виконавчої влади»; «Про склад Кабінету Міністрів України».

155

Це падає Указу (принаймні його певній частині) якості своєрідного засобу

юридичного забезпечення експериментів у державно-правовій сфері.

По-третє, Указ, на мій погляд, не спрямовано на підміну законодавчого

врегулювання відповідних суспільних відносин.

Адже навіть теоретично це є дуже проблематичним, оскільки Верховна Рада

України в будь-який час може ухвалити закони з відповідних питань і таким чином

дія будь-яких підзаконних актів, що не відповідатимуть згаданим законам, буде

припинена.

Безпосереднім же підтвердженням відсутності вищезгаданої спрямованості

Указу, що аналізується, є приписи до його ст. 10, якими передбачено прискорення

ухвалення низки необхідних для юридичного супроводу адміністративної реформи

законів, а також внесення змін до деяких чинних законів України.

Отже, Указ, що аналізується, передбачає тимчасову дію, а саме до часу

прийняття та набуття чинності відповідними законодавчими актами.

Підсумовуючи викладене, є підстави оцінювати розглянутий Указ Президента

України як підзаконний акт, спрямований на впровадження положень Концепції

адміністративної реформи шляхом апробації її певних кроків та розрахований на

тимчасову дію - до законодавчого врегулювання відповідних аспектів організації та

діяльності органів виконавчої влади.

Проте цей «позитивно-прагматичний» потенціал даного підзаконного акту не

усуває потреби в забезпеченні його законодавчою базою, оскільки він фактично

поширюється на суспільні відносини, пріоритет у правовому регулюванні котрих

дійсно належить, за Конституцією України, виключно законам. У зв'язку з цим

найбільш прийнятним варіантом вирішення даної проблеми було б, як мені

здається, якнайшвидше ухвалення Закону України «Про державно-правові

експерименти з питань адміністративної реформи». У ньому слід було б

унормувати умови, за яких Президент України мав би можливість приймати

трансформаційні рішення тимчасової дії у сфері виконавчої влади з обов'язковим

наступним законодавчим врегулюванням відповідних питань.

За таких умов подальша підзаконна нормотворча діяльність принципово

узгоджувалася б з вимогами Конституції України щодо наявності законодавчої

бази для вирішення питань «організації та діяльності» органів виконавчої влади, а

також стосовно обов'язку органів державної влади «діяти лише на підставі, в межах

повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України»

(частина 2 ст. 19 Конституції України).

2.8. Поняття органу виконавчої влади як базового елемента апарату

державного управління*

Як з'ясовано в попередньому підрозділі цієї глави, органи виконавчої влади є

окремим видом органів державної влади (державних органів). На них

поширюються усі загальні риси державних органів, а це означає, що кожний

окремий орган виконавчої влади:

— створюється з мстою безпосереднього здійснення певних конкретних

державних функцій;

— має чітко визначені державою спрямованість, завдання та цілі діяльності,

компетенцію і внутрішню структуру;

156

— здійснює свою діяльність відповідно до визначених державою форм та

методів роботи.

На додаток до цього органи виконавчої влади мають і певні особливі ознаки,

обумовлені їх приналежністю до відносно самостійної частини державного

механізму (апарату) — системи органів виконавчої влади. Ця система органів має

досить поширену назву — «апарат державного управління» (або інакше —

управлінський апарат).

Отже, апарат державного управління має системну природу, і тому його аналіз

потребує використання пізнавальних засобів системного підходу. При цьому

важливо врахувати, що адекватне застосування системного підходу обов'язково

передбачає формування спеціального понятійно-термінологічного масиву, що

забезпечує перехід від загальних методологічних принципів системного підходу до

оцінювання конкретних системних властивостей відповідного досліджуваного

об'єкта.

Призначення системного підходу полягає не просто в констатації існування

якихось систем, а в аналізі таких сукупностей елементів і зв'язків між ними, які

дослідник, відповідно до своїх пізнавальних завдань, розглядає саме як системи.

Причому стосовно одного й того самого досліджуваного об'єкта можуть бути

змодельовані різноманітні системи — залежно від обраного критерію, тобто так

званої системотворчої ознаки. Приміром, апарат державного управління можна

уявити як систему органів, систему службовців (посадових осіб), систему функцій,

систему повноважень тощо.

Оцінюючи управлінський апарат саме як систему органів, методологічно слід

виходити з того, що вона виступає складною соціальною системою, в якій органи

виконавчої влади, що її утворюють (іноді їх називають — і це цілком прийнятно —

також «органами державного управління»), перебувають між собою у

різноманітних зв'язках та відносинах і виконують основні завдання й функції

держави шляхом здійснення повсякденної й оперативної владно-оргапізуючої (яку

прийнято характеризувати як «виконавчо-розпорядчу») діяльності.

Орган виконавчої влади як «елемент» системи. У числі суттєвих ознак

поняття органу виконавчої влади, що зумовлені його приналежністю

'Лвер'янов В. Іїошпти органу виконавчої влади як базового елемента а

парату державного управління //Державне управління: проблеми

адміністративно-правової теорії та практики / За заг. ред. В ІЗ. Лвер'япова. -

К.: Фа к т, 2003. - С 5-І-5К до управлінського апарату як системи органів,

необхідно перш за все нагадати, що чи не найголовніша особливість

системного бачення цього апарату полягає у співвіднесеності системных

оцінок щодо нього.

Так, з одного боку, цей апарат входить як складова до більш загальної системи

(так званої «метасистеми»), якою є державний апарат (механізм) загалом. Причому

апарат управління є його найбільш численною й розгалуженою частиною, яка

відіграє надзвичайно важливу роль у здійсненні всіх основних завдань і функцій

держави.

З іншого боку, апарат управління об'єднує більш прості складові частини, які

також є системами (а відносно управлінського апарату загалом — підсистемами).

Останні, в свою чергу, складаються з іще простіших систем, і так далі.

157

При цьому максимальну межу поділу системи характеризує поняття елемент.

Щодо апарату державного управління в ролі елементу виступає кожний

самостійний орган виконавчої влади. Власне, тому цей апарат визначається саме як

система органів виконавчої влади.

Проте сказане не означає, що в системній характеристиці апарату внутрішній

зміст елементів не слід брати до уваги. Кожний орган управління сам є системою і

складається з власних елементів — структурних підрозділів та посад. Але це —

елементи двох неоднакових рівнів: 1) апарату загалом (як системи органів)-- 2)

окремого оргаї гу (як системи підрозділів і посад).

«Елемент» прийнято відрізняти від «частин» системи, якими виступають певні

сукупності елементів (або підсистеми), що є простішими щодо управлінського

апарату загалом. Водночас, елементи не ототожнюються з «компонентами»

системи. У загальносоціологічному плані розрізняються компоненти людського,

речового, процесуального і духові юго порядків. Зрозуміло, в апараті управління як

соціальній системі головним компонентом завжди є люди, які займають певні

посади і виконують відповідні повноваження.

Характерезуючи управлінський апарат як систему органів, доцільно спиратися

па загал ьнонаукове тлумачення структури системи як її внутрішньої будови, що

складається з елементів та взаємозв'язків між цими елементами

Між тим у науковій літературі часто-густо не враховується відмінність понять

структури управлінського апарату (який є поєднанням конкретних суб'єктів

управління) і структури системи управління (як поєднання суб'єктів і об'єктів

управління). Але необхідність розмежування цих понять випливає з нетотожності

самих явищ, що структуруються.

Наприклад, поняття структури системи управління звичайно застосовується як

до керівної, так і до керованої підсистем (тобто до суб'єктів й об'єктів управління).

Проте насправді поняття структури керівної підсистеми є вужчим за обсягом,

оскільки охоплює побудову лише суб'єктів управління, яка об'єднує багато

конкретних, локальних організаційних структур (або інакше — структурних форм)

цих суб'єктів.

Всупереч наведеному, доволі часто поширеним терміном «організаційна

структура управління» визначають саме структури управлінського апарату.

Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. (Опыт системного

исследования). — М., 1973. - С. 10.

З огляду на цс для більшої чіткості наукового аналізу в даному разі краще

використовувати інше поняття — «управлінська (або керівна) структура». Причому

бажано, щоб це поняття мало єдиний зміст стосовно:

а) самостійних органів виконавчої влади;

б) структурних підрозділів органів, які складаються з окремих посад —

первинних одиниць управлінського апарату;

в) певних сукупностей органів (наприклад, так званих систем міністерств чи

інших центральних органів виконавчої влади).

Усі перелічені суб'єкти управління здійснюють конкретні владно- організуючі

функції відповідно до суспільного розподілу праці в управлінському апараті.

Збірне визначення цих суб'єктів можливе за допомогою узагальнюючого терміна

«структурні одиниці» управлінського апарату. Серед них «базовою» структурною

158

одиницею (на відміну від <первинної> — посади) є саме орган виконавчої влади, що

виступає як елемент системи.

Але поряд з власне органами виконавчої влади в управлінському апараті діють

такі нероздільно пов'язані з ними організаційні утворення, які прийнято називати

«апаратом органу». Головним призначенням апарату органу є створення усіх

необхідних умов для ефективної реалізації органом наданих йому повноважень,

хоча й сам по собі «апарат» виконує певні владно-розпорядчі дії, які, однак, мають

виключно вііутрішньоорганізаційні спрямованість і характер.

Розглядуваний аспект наукового тлумачення поняття органу виконавчої влади

тривалий час мав суто академічне значення. Але він отримав певне загострення в

контексті актуалізації проблеми співвідношення посад «керівник органу» і

«керівник апарату» органу.

Практичне навантаження цій проблемі надав Указ Президента від 29-05. 2001

р. «Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в

Україні», де було визначено (частина п'ята ст. 3), що «державні секретарі

міністерств, їх перші заступники та заступники належать до числа керівників

відповідних міністерств»'.

Хто ж такі «керівники міністерства», і чи належить до них сам міністр?

Прискіпливий аналіз цього питання дає підстави стверджувати, що ні, не

належить. «Керівник міністерства» — це науково некоректний термін, оскільки

саме міністерство не є власне «органом».

До речі, цікаво відзначити, що Конституція України взагалі не використовує

терміна «керівники міністерств». Натомість застосовуються або вислів «члени

Кабінету Міністрів» (п. 10 ст. 106, частина друга ст. 115, частина перша ст. 120),

або терміни «міністри», «міністр» (частина четверта ст. 106, частина третя ст. 131).

Тобто і іаведеїіа у згадаї юму Указі Президеї іта кої іструкція поняття «керівники

міністерств» не має в Конституції України термінологічного аналога.

Але справа навіть не в конституційних формулюваннях.

Питання треба розглядати ширше — чи є підстави взагалі говорити про

керівника так званого єдиноначального органу? Адже «керівник» уданому випадку

сам і є органом. А те, що зараз прийнято називати «органом» (зокрема,

міністерство), — просто «апарат» відповідного органу.

Хоча на цей час інститут державних секретарів скасовано, проте необхідність

розв'язання зазначеної проблемі і залишається.

За такого підходу все стає цілком зрозумілим. Зокрема, державний секретар

мав би бути визнаний керівником не «органу», а «апарату» органу. А «органом» у

даному випадку має бути визначений власне міністр.

Пропонований підхід потребує насамперед доктринального визнання і

поширення, оскільки зараз абсолютно переважає суттєво інше розуміння роз-

глядуваної проблеми. Тому в даному контексті передбачається переїшга ю наго-

лосити на важливості подальших наукових зусиль у відповідному напрямку,

враховуючи, до того ж, ідо окремому висвітленню особливостей посади «керів-

ника» органу виконавчої влади присвячено наступний підрозділ цієї глави.

Орган у структурі управлінського апарату. Повертаючись до висвіт лення

суттєвих рис органу виконавчої влади і певним чином підсумовуючи попередній

виклад, слід визнати той об'єктивний факт, що управлінський апарат складається зі

159