Авер'янов Вадим Борисович. Вибрані наукові праці

Подождите немного. Документ загружается.

Викладене дає змогу визначити механізм державного управління як сукупність

державних органів, організованих у систему для виконання цілей (завдань)

державного управління відповідно до їх правового статусу, та системи правових

норм, що регламентують процес реалізації вказаними

" Юзькон Л.П. Вка.ч. праця - С 60.

органами свого функціонального призначення.

Що ж до поняття механізму виконавчої влади, то при його конструюванні, з

огляду на однопорядковість механізму державного управління та механізму

виконавчої влади, доцільно скористатися запропонованим вище визначенням.

Отже, розкриваючи зміст поняття «механізм виконавчої влади» під кутом зору його

структурної характеристики, останній можна визначити як сукупність системи

державних органів, організованих у систему для виконання цілей (завдань)

виконавчої влади відповідно до їх правового статусу, та системи правових норм,

що регламентують процес реалізації вказаними органами свого функціонального

призначення. Звідси, складовими елементами змісту поняття «механізм виконавчої

влади» виступають:

1) система органів виконавчої влади;

2) система правових норм, що визначають як організаційну структуру системи

органів виконавчої влади, так і правові засади її функціонування та розвитку.

З огляду на викладене, очевидним вбачається існування прямого зв'язку

ефективності механізму виконавчої влади з ефективністю функціонування системи

її органів, організаційно-управлінський вплив якої на відповідні об'єкти

суспільного життя, в свою чергу, визначається внутрішньою упорядкованістю

системи органів.виконавчої влади, тобто її організаційною структурою.. . .

2.5. Демократизація взаємовідносин органів виконавчої влади з громадянами*

Одним з ключових напрямків здійснення адміністративної реформи в Україні

слід вважати запровадження принципово нового типу взаємовідносин між

громадянами і органами виконавчої влади, а саме такого, за яким кожній людині

було б забезпечено (гарантовано) реальне додержання і захист належних їй прав і

свобод у сфері діяльності цих органів.

Вирішення цієї проблеми нерідко пов'язують виключно з функціонуванням

адміністративної юстиції як певної спеціалізованої системи судового захисту прав і

свобод громадян. Дійсно, хоч цей термін, як відомо, і не має в світовій правовій

теорії та практиці якогось однозначного застосування, однак усі існуючі варіанти

розуміння адміністративної юстиції зводяться до того, що вона є важливою

формою судового контролю за законністю в сфері державного управління.

Необхідними рисами такого контролю є, по-перше, те, що він пов'язаний з

розглядом спору, однією з сторін якого обов'язково виступає орган виконавчої

влади або його посадова особа; по-друге, при розгляді спору громадянину

гарантується рівність з іншою стороною в процесуальному відношенні. І, нарешті,

розгляд спору здійснюється судовим органом, який може мати різний характер: або

140

форму спеціального адміністративного суду (як, наприклад, у Німеччині); або бути

так званим "квазісудовим" органом

' Авер'янов В.Б. Демократизація взаємовідносин органів виконавчої влади з

громадянами // Виконавча влада: конституційні засади і шляхи реформування. -

Харків: Право. - 1998. - С. 22-28.

(як у Франції); або ж бути запільним судом (як це існує у Великобританії").

Отже, адміністративна юстиція, за загальним правилом, це - сфера юрисдикцій!

юї діяльності судів, тобто їх діяльності щодо розгляду справ про адміністративні

правопорушення. Але ж цим аспектом вирішення проблеми забезпечення

(гарантування) прав і свобод громадян у сфері функціонування виконавчої влади

аж ніяк не обмежується.

Вважаємо, що зазначену проблему слід ставити і розглядати значно ширше. А

саме, як взагалі має бути змінений механізм реалізації виконавчої влади з тим, щоб

діяльність її органів (і посадових осіб) була б принципово підпорядкована

завданням неухильного забезпечення прав і свобод громадян. Такий підхід

потребує якісно нового погляду на сутність та цільову орієнтацію виконавчої

влади.

Цей погляд полягає в розумінні того, що виконавча влада має бути спрямована

не стільки - як було традиційно - на організацію управління суспільними справами

з боку держави, скільки на виконання державою функцій ЩОДО:

1) створення належних умов для повноцінної реалізації громадянами своїх

прав і свобод;

2) надання органами виконавчої влади багатоманітних послуг населенню;

3) здійснення своєрідного "внутрішнього" контролю за виконанням органами

виконавчої влади, їх посадовими особами покладених на них обов'язків стосовно

забезпечення прав і свобод людини;

4) вжиття відповідних заходів адміністративного реагування у випадках

оскарження громадянами рішень та дій (або бездіяльності), що порушують їх права

і свободи.

Всі основні принципи, які необхідні для правового забезпечення здійснення

таких функцій, закріплені в Конституції України. Це, зокрема, принципи:

верховенства права; законності; рівності усіх перед законом; пріоритету закону у

правовому регулюванні компетенції та порядку діяльності органів виконавчої

влади та їх посадових осіб; судового захисту порушених державними органами

прав і свобод громадян; незалежності суду при здійсненні своїх функцій та деякі

інші принципи.

Згадана цільова переорієнтація діяльності органів виконавчої влади є дуже і

іенростою справою, оскільки ііередбачає і іеобхіді іість рішучого подолаі п ія пев-

них глибоко укорінених вад системи управління, що існувала тривалий час у нашій

країні, коли інтереси держави домінували над інтересами особи.

У першу чергу треба позбавитися залишків принципу формально

декларованого "демократичного", а насправді - цілком "бюрократичного" -

централізму в апараті управління. Адже в умовах невиправдано високої

централізації державного управління головним показником роботи є не якісне

виконання органом чи посадовою особою нормативно визначеної компетенції,

141

функцій та повноважень, а механічне відтворення команд "згори" з наміром

догодити вищому начальнику.

Тому навіть саме поняття "компетенція" багато в чому втратило своє справжнє

значення. Внаслідок цього в управлінській практиці повноваження в багатьох

випадках формулюються розпливчасто, не конкретно, при цьому не досягається

чіткого розподілу завдань, функцій і відповідальності між різними органами і

посадовими особами. У своїй діяльності окремі органи часто дублюють один

одного, що призводить до паралелізму та неузгодженості в роботі. І все це,

звичайно, суітєво заважає громадянам реалізувати свої законні вимоги і наміри у

відносинах з відповідними органами і посадовими особами.

Враховуючи наведене, треба ставити і вирішувати завдання значного під-

вищення якості правової регламентації структури та діяльності органів виконавчої

влади у напрямі більш чіткого і обгруї ітованого закріплення функцій і

повноважень і ціх органів. Базовим елементом такої регламентації повинні стати

загальні статутні закони стосовно органів виконавчої влади всіх рівнів - "Про

Кабінет Міністрів України", "Про міністерства та інші центральні органи вико-

навчої влади", "Про місцеві державні адміністрації". На їх підставі мають бути

переглянуті та оновлені локальні компетенційні акти - про конкретні міністерства

та відомства, їх місцеві ланки, оскільки саме ці органи вирішують більшість

питань, пов'язаних з реалізацією прав і свобод громадян.

Не менш важливе значення має необхідність подолання існуючої недооцінки

ролі законів у правовій регламентації відносин між органами виконавчої влади і

громадянами. Концептуальною передумовою такого становища було поширене

уявлення про право як сукупність будь-яких офіційно оголошених нормативних

актів суб'єктів державної влади, яка вважалася виразником волі "всього народу".

Завдяки цьому влада перетворювалась у найвищу, неконтрольовапу і нічим

нестримувану силу. Інакше кажучи, кожний суб'єкт державної, в тому числі і

виконавчої, влади знаходиться нібито не "під", а "над" законом, і, отже, отримує

змогу пристосовувати правові норми під свої власні інтереси, використовувати їх

на свій розсуд.

Як наслідок, принцип законності набув здебільшого формального значення, а

саме - право втратило значення об'єктивного критерію вирішення конфліктних

ситуацій у взаємовідносинах між державою і особою. Це підтверджується, зокрема,

тим, що і на сьогодні переважна більшість питань у цій сфері вирішується, як і в

минулі роки, не в законах, а в підзаконних нормативно-правових актах, насамперед

у постановах Кабінету Міністрів, а також у відомчих актах міністерств, державних

комітетів та інших центральних органів виконавчої влади.

Саме тому, до речі, з'являється можливість скоєння порушень прав і свобод

громадян з боку органів виконавчої влади не тільки на етапі прийняття ін-

дивідуальних адміністративних актів, а ще на рівні нормативної регламентації у

підзаконних актах, і особливо, як свідчить життя, у згаданих відомчих актах.

Зважаючи на це, слід було б законодавчо позбавити більшість центральних органів

виконавчої влади, крім вузького кола окремих міністерств, права видавати

нормативні акти, що тим чи іншим чином зачіпають права і свободи громадян.

Зробити це було б доцільно у законі про міністерства та інші центральні органи

виконавчої влади України.

142

Водночас слід законодавчо унормувати зміст конституційного права людини

на оскарження в суді рішень органів державної влади, згідно з яким кожний

повинен мати право оскаржити в суді не лише індивідуальні, але й нормативні акти

органів виконавчої влади всіх рівнів - від місцевої державної адміністрації до

Кабінету Міністрів, якщо ці акти порушують права і свободи людини. Цей

висновок відповідає статті 55 Конституції України, згідно з якою "кожному

гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів

державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб".

Дану особливість вітчизняної практики слід підкреслити окремо - з огляду на

тс, що за європейською моделлю адміністративного права увага акцептується

головним чином на порушеннях з боку індивідуальних актів. До того ж і серед

українських фахівців-правознавців не всі поділяють наведеї гу вище точку зору.

Дехто вважає її необгрунтованою стосовно, зокрема, актів уряду, оскільки, в

даному випадку, нібито незрозумілі юридичні наслідки такого оскарження. Адже за

Конституцією України (п. 16 ст. 106) скасувати акти Кабінету Міністрів вправі

лише Президент України.

Здається, що ця спеціальна конституційна норма не може заперечувати дію

більш загальної норми (ст. 55) і усувати можливість припиняти дію актів органів

виконавчої влади в порядку судової юрисдикції. Так само, до речі, як і стосовно

рішень голів місцевих державних адміністрацій, які за Конституцією (ч.8 ст. 1 18)

можуть бути скасовані лише Президентом України або головою місцевої державної

адміністрації вищого рівня.

В той же час слід заперечити проти надто широкого тлумачення визначеного

статтею 55 Конституції України переліку об'єктів порушень з боку органів

виконавчої влади, якими є виключно "права і свободи" людини і громадянина,

інших підстав для судового оскарження адміністративних актів Конституція не

передбачає. Тому не доцільно розширяти в поточному законодавстві перелік

підстав для судового оскарження адміністративних актів за рахунок, наприклад,

таких категорій, як "інтереси громадян", оскільки цей термін має надто

невизначений зміст. До речі, саме з огляду на це згаданий термін цілком свідомо не

використаний у тексті Конституції України. Слід вважати, що судовому захисту

підлягають лише ті "інтереси" (або краще - "законні інтереси"), які можуть бути

цілком впевнено ідентифіковані з конкретними правами і свободами людини і

громадянина.

Незважаючи на універсальний характер судового захисту, дуже суттєве

значення має розвиток механізму захисту прав і свобод громадян у межах самої

виконавчої влади, тобто по "адміністративній лінії". Це вимагає руйнування певних

стереотипів у психології людей, які ще базуються на залишках колишнього так

званого "патерналістського" характеру нашої держави. Як наслідок, багато хто з

людей не навчився приймати і відповідати за власні рішення, вчинки та їх наслідки,

добиватися захисту своїх інтересів в умовах суперечок або навіть протидії з боку

управлінських органів та посадових осіб. За минулі роки люди просто звикли до

бюрократичних зловживань, адміністративної тяганини в органах управління, до

безвідповідальності та безкарності чиновників.

Сьогодні існує певна правова база для практичної реалізації громадянами

наданого їм Конституцією України права вносити в органи виконавчої влади

143

пропозиції щодо поліпшення їх діяльності, оскаржувати дії та рішення посадових

осіб державних і громадських органів. Громадяни можуть звернутися зі скаргою до

вищого у порядку підлеглості органу або посадової особи, що не позбавляє людину

права звернутися до суду згідно з чинним законодавством.

Разом з тим було б доцільно, щоб всі зазначені способи оскарження органічно

створювали єдиний механізм захисту прав і свобод людини в сфері державного

управління. Для цього треба було б законодавчо закріпити широке розуміння

інституту "адміністративної юрисдикції"'. В його змісті логічно було б поєднати

юрисдикційну діяльність:

а) органів виконавчої влади, правомочних розглядати скарги громадян і

юридичних осіб на рішення (дії) нижчих органів та підлеглих посадових осіб. Це -

сфера адміністративного оскарження, або так звана адміністративна

"квазіюстиція";

б) органів виконавчої влади, правомочних застосовувати заходи ад-

міністративної відповідальності. Це - адміністративна позасудова юстиція;

в) адміністративних судів (що мають бути створені в нашій країні) або

адміністративних колегій та суддів у загальних судах. Це - адміністративна судова

юстиція.

Цілісний процесуальний механізм зазначеної адміністративної юрисдикції слід

було б унормувати в концептуально поєднаних розділах спеціального

Адміністративного юрисдикційно-процесуального кодексу, який, в свою чергу, мав

би становити окрему структурну частину (можливо, у вигляді "книги")

узагальнюючого Адміністративного кодексу України.

Повертаючись до подолання згаданих стереотипів щодо захисту прав і свобод

людини по суто "адміністративній лінії", слід відзначити, що цьому істотно

перешкоджає не задовільний стан діяльності сучасного апарату державного

управління. Зокрема, зусилля основної частини кадрів апарату підпорядковані

технічній підготовці адміністративних рішень, а не задоволенню потреб населення

та здійсненню контролю за виконанням цих рішень. Не приділяється належної

уваги питанням ефективного управління персоналом.

Виходячи з цього, потребує докорінної зміни, зокрема, існуюче співвідно-

шення - кількісне та якісне - між тими службовцями, що обслуговують впут-

рішпьоорганізаційну роботу апарату, і тими, що здійснюють надання

управлінських послуг населенню. Переважна більшість має бути задіяна саме в цих

послугах з одночасним подоланням проявів бюрократизму й адміністративної

тяганини. В основу оцінки ефективності виконання цими службовцями своїх

посадових повноважень треба покласти якісний рівень та повноту надання ними

управлінських послуг населенню.

Етичні вимоги до державних службовців повинні стати стандартами поведінки,

що підлягають публічному контролю та є критерієм оцінки результативності

управлінської діяльності. Дані вимоги могли б міститися в майбутньому Кодексі

поведінки державних службовців органів виконавчої влади.

2.6. Реформування органів виконавчої влади: ключові напрямки (вибране*)

Без перебільшення центральним об'єктом в реформуванні державного

управління виступає система органів виконавчої влади, тобто управлінський

144

апарат, який є організаційним носієм повноважень виконавчої влади. Сьогодні цей

апарат не тільки не позбавлений вад минулого часу, а став ще більш

бюрократичним і корумпованим. Життєво необхідні зміни в ньому відбуваються

суперечливо і несистемно, навіть стихійно.

Науковий підхід до радикального реформування управлінського апарату має

базуватися на системній ідеології, головним в якій є виявлення та практичне

підтримування тзк званих інтегративних властивостей (ознак, якостей) апарату.

На системних засадах мають бути визначені: а) організаційпо-структурні та

функціонально-компетенційні аспекти реформування апарату; б) комплексно-

цільовий підхід до визначення функцій апарату, розмежування компетенції його

лапок, забезпечення їх субординованості та взаємодії.

Вирішальною передумовою системного реформування управлінського апарату

є оцінка фактичної результативності діяльності апарату з точки зору ефективного

забезпечення ним нагальних погребзові зовнішнього керованого середовища -

економічного, політичного, соціального, духовного - з метою зростання якості

життя кожної людини та суспільства в цілому. Орієнтація ж на оцінку ефективності

з точки зору внутрішніх потреб апарату має лише підпорядковане, допоміжне

значення, оскільки дає змоіу враховувати стан його самоорганізації.

Важливим питанням територіальної організації державного управління є

визначення раціонального співвідношення державно-владних повноважень

«центру» і регіонів, встановлення розумних меж централізації і децентралізації

виконавчої влади.

В сучасний період необхідно забезпечити достатню централізацію виконавчої

влади, без чого сфері управління загрожує втрата керованості. Нині зростає роль

обласної ланки, яка є провідною у відносинах між центром і регіонами. В той же

час, необхідно чітко визначити місце районної ланки щоб не допустити надмірної

концентрації повноважень на власному рівні.

Реформування територіальної організації державного управління вимагає

більш чіткого розмежування функцій та повноважень між органами виконавчої

влади і місцевого самоврядування. Треба виходити з об'єктивних критеріїв такого

розмежування. Місцеве самоврядування повинно займатись справами

життєзабезпечення населення на своїй території, тоді як виконавча влада -

здійсненням загальнодержавних функцій. Органи місцевого самоврядування

повинні мати ширші повноваження з урахуванням засад децентралізації виконавчої

влади. Особлива роль повинна належати адміністративним угодам між місцевими

органами державної виконавчої влади і органами місцевого самоврядування.

Авср'янов B.IJ. Рсі]х)р.мун;іш ш органів никої іавчої влади: ключові

напрямки //Авср'янов В. Б., Андрійко О.Ф. Виконавча влада і державний

контроль.- Київ: Вища школа прана при Інституті держави і прана ім. В.М.

Коряцького І1ЛІІ України. - 1999. - С. 9-21.

Серед напрямків реформувані ія органів виконавчої влади пріоритетне зна-

чення приділяється зараз заходам щодо реорганізації діяльності уряду та його

апарату, а також міністерств та інших центральних органів виконавчої влади.

Зокрема, найбільшої гостроти набули питання законодавчого врегулювання

правового статусу та організації діяльності Кабінету Міністрів України.

145

В основу проведення організаційних змін в Кабінеті Міністрів України та його

апараті слід покласти чітке уявлення про сукупність функцій уряду, визначених

Конституцією та законами України. Зокрема, слід розмежовувати:

A) функції Кабінету Міністрів України як колегіального органу, які викону-

ються шляхом проведення засідань уряду. В засіданнях беруть участь лише особи,

що входять до складу уряду. Можуть також запрошуватись окремі інші особи. До

цієї групи функцій відносяться, зокрема: вироблення і реалізація політики уряду;

прийняття актів (постанов і розпоряджень) Кабінету Міністрів України; реалізація

права законодавчої ініціативи; обговорення найважливіших питань життя держави

та суспільства, а також діяльності самого Кабінету Міністрів України та керівників

центральних і місцевих органів виконавчої влади.

Б) функції Кабінету Міністрів України, які виконують члени уряду відповідно

до вимог закону або конкретного доручення Кабінету Міністрів України. Виходячи

із стратегічного завдання Кабінету Міністрів, що полягає в виробленні політики

уряду та її здійсненні, до цієї групи функцій відносяться: керівництво з боку

Прем'єр-міністра України роботою Кабінету Міністрів України, його апарату;

спрямування, координація та контролювання діяльності центральних та інших

підвідомчих Кабінету Міністрів України органів виконавчої влади; ведення

переговорів, підписання міжнародних договорів України від імені Кабінету

Міністрів України.

B) функції Кабінету Міністрів України, які мають виконувати майбутні

комітети Кабінету Міністрів (урядові комітети). їх головним призначенням є

координація діяльності міністерств щодо виробленої політики уряду, а також

узгодження проектів урядових рішень міжвідомчого характеру. Як правило,

комітети мають очолювати відповідні Віце-прем»єр-міністри України. Членами

комітетів є міністри, а за необхідністю до роботи комітетів можуть залучатись

також керівники інших центральних органів виконавчої влади.

Зміни організації роботи Кабінету Міністрів України викликають необхідність

реорганізації його апарату. Завданням апарату має бути організаційне,

інформаційно-аналітичне, правове, матеріально-технічне та інше обслуговування

Кабінету Міністрів України, його комітетів. Апарат Кабінету Міністрів України

доцільно назвати Секретаріатом, що в більшій мірі відповідає визначеним для

нього завданням і функціям.

Секретаріат Кабінету Міністрів України забезпечує умови для колективної

роботи Кабінету Міністрів України в цілому та його комітетів, а також міністрів як

членів Кабінету Міністрів України. Секретаріат не видає доручень мініст рам і не

підміняє роботу міністрів. Він допомагає Прем'єр-міністру України та Віце-

прем'єр-міністрам України в організації роботи уряду; забезпечує, щоб про

документи, які подаються до Кабінету Міністрів України та комітетів, були

поінформовані відповідні міністерства; забезпечує документування рішень

Кабінету Міністрів України та його комітетів, надсилання цих рішень до

міністерств про дотримання урядом інформації про їх виконання; здійснює

моніторинг рішень Кабінету Міністрів України; надає експертні виснови, поради

віце-прем'єр-міністрам з питань галузевої (секторної) політики; організовує зв'язок

між Віце-прем'єр-міністрами України та міністрами щодо здійснення рішень

комітетів Кабінету Міністрів України; забезпечує зв'язок з Секретаріатом

146

Верховної Ради України та Адміністрацією Президента України і забезпечує для

них інформацію про рішення Кабінету Міністрів України; забезпечує правову

експертизу проектів рішень Кабінету Міністрів України.

Оскільки Секретаріат Кабінету Міністрів України повинен забезпечити

наступництво у роботі Кабінету Міністрів України як колегіального органу, то

очолювати Секретаріт повинен державний службовець, призначений на цю посаду

Кабінетом Міністрів України за поданням керівного органу по управлінню

державною службою. Дану посадову особу доцільно назвати «державним

секретарем». Він не може бути звільнений з посади з мотивів формування нового

складу Кабінету Міністрів України чи обрання нового Президента України.

Порядок звільнення державного секретаря з посади має визначатися

законодавством про державну службу.

Державі пій секретар здійснює організаційне забезпечення діяльності Кабінету

Міністрів України як колегіального органу, а також Прем'єр-міністра України щодо

керівництва роботою уряду. До того ж було б доцільно, щоб державний секретар

спрямовував та координував роботу керівного органу управління державною

службою (нині це - Головдержслужба).

Реалізація згаданих напрямів реформування Кабінету Міністрів України має

відбуватися в тісному зв'язку з реформуванням центральних органів виконавчої

влади. Ці органи здійснюють свої повноваження на всій території України як

безпосередньо, так і через утворені ними територіальні (регіональні) підрозділи

(органи).

Удосконалення цих структур має поєднуватись з обгрунтованою

раціоналізацією штатів. Причому не потрібні слабенькі міністерства-карлики, які

неспроможні належно виконувати навіть рутинні адміністративні обов'язки, не

кажучи вже про енергійне і компетентне управління. Наприклад, до останнього

часу штатна чисельність ряду центральних відомств була надто малою - близько

3000. Це, до речі, у 13,5 разів менше, ніж у відповідному міністерстві Франції і в 6

разів менше, ніж у британському міністерстві.

Як відомо, останнім часом в Україні відбулося істотне скорочення кількості

міністерств, інших центральних органів виконавої влади.

Водночас зберігаються потреби в утвердженні провідного місця міністерств

серед центральних органів виконавої влади. Лише міністерства самостійно

розробляють, проводять та несуть відповідальність за окремий сектор державної

політики уряду.

Переважна частина інших центральних органів виконавчої влади і (крім

кількох державних комітетів) має бути переведена у пряме підпорядкування

відповідних міністерств, що дозволить додатково скоротити і кількість органів,

безпосередньо підвідомчих Кабінетові Міністрів України.

В самому міністерстві треба чітко визначити і розмежувати його функції:

147

А) як органу, який забезпечує аналітико-коисультативну розробку та

організаційну підтримку державної політики конкретного міністра;

Б) як органу, що обслуговує потреби і інтереси населення країни.

Функції другої групи, що можуть бути пов'язані з наданням управлінських

послуг населенню, підлягають широкій децентралізації, в тому числі й шляхом

дерелегування. Для цього міністерствами можуть створюватися спеціальні

виконавчі структури (типу бюро чи агенцій) з надання певних послуг, що

функціонують на госпрозрахунковій основі під фінансовим контролем з боку

відповідних міністерств.

Галузеві міністерства мають бути звільнені від функцій з управління дер-

жавними частками в майні підприємств та інших господарюючих суб'єктів.

Представництво і забезпечення .інтересів держави щодо ефективного використання

і розпорядження об'єктами державної власності слід акумулювати в окремому

органі міністерського рівня (наприклад, у Міністерстві управління державним

майном).

Потребує чіткого визначення в законодавстві єдиноначальна природа

міністерства, згідно з якою суб'єктом прийняття владних рішень, тобто власне

«органом виконавчої влади» є саме міністр як глава міністерства. Власне ж

міністерство є «апаратом» міністра, що забезпечує підготовку рішень та

організацію виконання покладених на міністерство завдань і функцій.

Корисними були б заходи щодо значного укрупнення внутрішньої структури

міністерств. Основою їх оргапізаційно-структурної побудови могли б стати

управління, сформовані за функціональним, галузевим або предметно-тематичним

(цільовим) принципами.

Слід запровадити в необхідних випадах створення спільних (міжвідомчих)

підрозділів по окремих напрямках діяльності, що потребують концентрації

високопрофесійних фахівців (наприклад, юридичних служб, підрозділів з питань

зовнішньоекономічних зв'язків).

Було б доцільно звільнити міністрів від обов'язків оперативного керівництва

апаратом міністерства. Для цього треба відмежувати від політичного статусу і

відповідальності міністрів службовий статус і відповідальність посадових осіб, що

мають очолювати колектив службовців міністерства, тобто керівників апарату. Такі

посадові особи повинні мати статус заступника міністра, але на відміну від

останнього бути не політичними діячами, а державними службовцями, тобто

призначатися на посаду та звільнятися з неї незалежно від міністра.

ІІатронатна служба міністра, як його «особистий апарат», має бути спрямована

па підготовку необхідних матеріалів для міністра та організацію його контактів з

громадськістю та засобами масової інформації. Водночас вона повинна виконувати

роль зв'язуючої ланки між міністром та персоналом службовців міністерства, а

також між міністром та іншими міністрами.

2.7. Інститут державних секретарів: від концептуальної моделі до практичного

запровадження*

Упродовж чотирьох років, що минули з часу схвалення основних положень

Концепції адміністративної реформи в Україні, значну частину визначених цим

документом завдань було прийнято до реалізації. Серед найбільш вагомих кроків,

148

спрямованих на реформування системи виконавчої влади, можна відзначити такі

заходи:

• перетворення апарату Кабінету Міністрів України в Секретаріат, що виконує

функції обслуговування Уряду і який очолює не міністр, а державний службовець

(а саме Державний секретар Кабінету Міністрів);

• запровадження урядових комітетів як якісно нової організаційної форми

роботи Уряду;

• утвердження провідної ролі міністерств серед центральних органів

виконавчої влади;

• визначення посад міністрів політичними і відокремлення їх від посад

державних службовців;

• введення посад державних секретарів міністерств.

Варто наголосити на тому, що введення посад державних секретарів міні-

стерств в поєднанні з нормативним визначенням посад міністрів та інших членів

Кабінету Міністрів політичними є, без перебільшення, найбільш радикальним

кроком на шляху реального просування адміністративної реформи в нашій країні.

Установчим нормативно-правовим актом щодо запровадження інституту

державних секретарів є Указ Президента України від 29 травня 2001 р. «Про

чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні»,

яким засновано дві нові посади в органах виконавчої влади: 1) Державний секретар

Кабінету Міністрів України; 2) державний секретар міністерства (ст. 1).

Встановлено, що Державний секретар Кабінету Міністрів очолює Секретаріат

Кабінету Міністрів України, організовує забезпечення діяльності Прем'єр- міністра,

Першого віце-прем'єр-міністра та віце-прем'єр-міністрів, затверджує за

погодженням з Прем'єр-міністром та Міністерством фінансів штатний розпис та

кошторис видатків Секретаріату, відповідно до законодавства призі гачає і іа

посади та звільі іяє з посад його праціві іиків. Державііий секретар міністерства

організовує забезпечення діяльності міністра та поточну роботу апарату з

виконання покладених на міністерство завдань, подає міністрові пропозиції щодо

розподілу відповідних бюджетних коштів, координує роботу територіальних

органів міністерства, підприємств, установ та організацій, що входять до сфери

його управління, очолює апарат міністерства (ст. 2).

У запровадженні інституту державних секретарів міністерств знайшли

безпосередній вияв відповідні положення Концепції адміністративної реформи в

Україні (далі-Концепція).

'Лвср'нпов В. [неп пуг держані і п.\ секретарів: від концептуальної моделі до

практичною запровадження // Вісник державної служби України. - 2002. - N"1.

- С. 71 - 78.

Разом з тим, слід мати на увазі, що в зазначеній Концепції назва «Державний

секретар» використовується лише стосовно відповідної посади в апараті Кабінету

Міністрів.

Зокрема, в розділі І Концепції «Кабінет Міністрів України - вищий орган в

системі органів виконавчої влади» введення посади Державного секретаря

органічно пов'язувалося з реорганізацією апарату Кабінету Міністрів, яка на

сьогодні вже відбулася.

149