Авер'янов Вадим Борисович. Вибрані наукові праці

Подождите немного. Документ загружается.

Міністрів, що було можливим за попереднім Основним Законом України.

По-друге, визнання Кабінету Міністрів "вищим органом у системі органів"

передбачає виокремлення органів нижчого рівня, оскільки ієрархічність струк-

турного устрою є органічною властивістю будь-якої цілісної соціальної системи.

Відповідно до тексту Конституції України система органів виконавчої влади

охоплює, поряд з "вищим" органом, також "центральні" і "місцеві" органи

виконавчої влади, про що найбільш чітко зафіксовано у ч. 1 ст. 120 Конституції. До

центральних віднесені міністерства та інші центральні органи виконавчої влади

(ст.ст. 114,117 Конституції), а до місцевих — місцеві державні адміністрації в

областях і районах (ст. 118 Конституції).

По-третє, шляхом визначення Кабінету Міністрів як вищого органу в системі

органів виконавчої влади цілком враховується об'єктивна наявність дуалізму

виконавчої влади на рівні її вищих суб'єктів, тобто певної роздвоєності

повноважень цієї гілки влади між Президентом України і Кабінетом Міністрів. Ця

властивість, як свідчить світова конституційна практика, є іманентною рес-

публіканській формі державного правління змішаного, президентсько-парла-

ментського типу, яка, власне, й сприйнята чинною Конституцією України.

Відповідно до такої моделі Президент України має значні компетенційні пре-

ференції (насамперед, кадрові та установчі) в сфері виконавчої влади. Але вони

належать йому як главі держави, а не як так званому "главі виконавчої влади".

Сучасна конституційна теорія виходить з того, що при будь-якій формі дер-

жавного правління пост президента не можна цілком ідентифікувати з якоюсь

однією, — зокрема виконавчою, — гілкою влади. Хоча Президент України і є

носієм важливих повноважень виконавчої влади (тобто в певному розумінні її

"суб'єктом"), проте структурно не входить до системи органів виконавчої влади.

Юридично маючи титул "глави держави", він не є "органом виконавчої влади".

Виходячи з наведеного, не буде помилковим дублювати конституційне

визначення Кабінету Міністрів України скороченою формулою — "вищий орган

виконавчої влади". Щоправда, з обов'язковим розумінням того, що взагалі серед

"суб'єктів" виконавчої влади вищий щабель посідає все ж таки не уряд, а Президент

України, який, зокрема, вправі скасовувати акти уряду.

Не менш суттєве значення має конституційне закріплення становища Кабінету

Міністрів у відносинах з тими органами державної влади, які за своїм правовим

статусом справляють найбільший вплив на організацію і діяльність Кабінету

Міністрів, а саме, з Президентом України і Верховною Радою (ч. 2 ст. 113

Конституції). Зокрема, "відповідальність" Кабінету Міністрів перед Президентом

України носить згідно з усталеною термінологією політичний характер, бо

зводиться до можливостей Президента достроково на власний розсуд припинити

повноваження як в цілому Кабінету Міністрів, так і окремих його членів.

Слід мати на увазі, що використання інституту відповідальності є, так би

мовити, найрадикальнішим важелем впливу на уряд з боку Президента. Розумне

130

використання цього важеля не можливе без належного поточного контролю за

діяльністю уряду. Тому важливо наголосити, що хоч у коментованій статті прямо

не фіксується стан "підконтрольності" чи "підзвітності" Кабінету Міністрів перед

Президентом України, доцільність реального існування цього стану органічно

випливає як із загального характеру співвідношення Президента і уряду в умовах

президентсько-парламентської республики, так і з конкретних конституційних

приписів (див. ст. 102, 106, 116 Конституції). До того ж майже прямою вказівкою

на наявність стану підконтрольності уряду можна вважати право Президента

України скасовувати акти Кабінету Міністрів (п. 16 ч. 1ст. 106 Конституції), а

також повноваження Ради національної безпеки і оборони України, яку очолює

Президент України, щодо координації та контролю діяльності органів виконавчої

влади, в тому числі Кабінету Міністрів, у сфері національної безпеки і оборони.

З аналогічними міркуваннями щодо більш широкого тлумачення використаних

у конституційному тексті дефініцій треба оцінювати закріплення

"підконтрольності" і "підзвітності" Кабінету Міністрів України у відносинах з

Верховною Радою. Оскільки поряд із справді контрольними і звітувалмшми

повноваженнями Верховної Ради України щодо уряду, передбаченими у ст. 85

Конституції, її ст. 87 прямо закріплює політичну відповідальність Кабінету

Міністрів України перед парламентом: прийняття Верховною Радою резолюції

недовіри Кабінетові Міністрів України, що згідно зі ст. 115 Конституції має

наслідком його відставку.

Отже, є підстави зробити висновок, що нашою Конституцією стан

відповідальності, підконтрольності та підзвітності в тій чи іншій мірі, прямо або

опосередковано передбачений у взаємовідносинах Кабінету Міністрів як з

Президентом України, так і Верховною Радою.

За Конституцією (ст. 114) до складу Кабінету Міністрів входять Прем'єр-

міністр України, Перший віце-прсм'єр-міністр, три віце-прем'єр-міністри, міністри.

Даний перелік посад є вичерпним. Це означає, що до складу Кабінету Міністрів не

може бути включена особа, що не посідає одну із зазначених посад, як цс

передбачалось попередньою Конституцією України та Конституційним Договором

від 8 червня 1995 р. Зокрема, це стосується керівників інших (крім міністерств)

центральних органів виконавчої влади, наприклад, голів державних комітетів

України. Вони можуть входити до складу Кабінету Міністрів лише за умови

призначення їх на посаду міністра. Причому не виключається можливість

призначення на цю посаду керівника будь-якого центрального органу виконавчої

влади або навіть особи, що взагалі не очолює жодний орган, тобто так званого

"міністра без портфеля".

Щодо Прем'єр-міністра України встановлено, що він призначається

Президентом України за згодою Верховної Ради. Оскільки Конституцією не

визначені конкретні строки внесення та розгляду на предмет надання згоди на

призначення кандидатури Прем'єр-міністра, у законодавчій регламентації

відповідних процедур потрібно виходити із загального строку у шістдесят днів,

встановленого ст. 115 Конституції, яким обмежується період формування нового

уряду після відставки попереднього.

Конституційно неврегульованими залишились питання про внесення

наступних кандидатур на посаду Прем'єр-міністра, а також порядок вирішення

131

можливих при цьому розбіжностей між Президентом України і Верховною Радою.

Саме ця обставина дозволяє максимально обгрунтовано і гнучко регламентувати ці

питання в Законі про Кабінет Міністрів України. Зокрема, буквальному

тлумаченню відповідних конституційних приписів аж ніяк не суперечить

імовірність того, що за певних умов пропозиція кандидатури на посаду Прем'єр-

міністра може виходити, наприклад, від політичної більшості у парламенті.

Головне, щоб подібні процедури сприяли встановленню гармонійного балансу між

гілками влади і політичними силами з урахуванням особливостей вітчизняної

конституційної моделі державного правління.

Найважливішою особливістю правового статусу Прем'єр-міністра України є те,

що він керує роботою Кабінету Міністрів. Інакше кажучи, він визначається

керівником (тобто главою) Кабінету Міністрів як колегіального оргаїгу. Відповідно

всі інші його члени перебувають у становищі підлеглих щодо Прем'єр- міністра.

Він головує на засіданнях Кабінету Міністрів, вступає від імені уряду в зносини з

іншими державними органами, а також з урядами зарубіжних держав, підписує

акти Кабінету Міністрів, визначає і розподіляє повноваження між Першим віце-

прем'єр-міністром, віце-прем'єр-міністрами та міністрами, координує й контролює

їх діяльність, застосовує заходи дисциплінарної відповідальності крім звільнення з

посади, до членів Кабінету Міністрів, виконує інші обов'язки щодо організації

роботи уряду та його апарату.

Важливим елементом правового статусу Кабінету Міністрів Конституція

України встановлює (ст. 115) обов'язковість складання його повноважень перед

новообраним Президентом України. Це необхідно для того, щоб новообраний

Президент отримав можливість виконати передбачені ст. 114 Конституції

прерогативи щодо призначення Прем'єр-міністра України, а також інших членів

уряду на строк своїх повноважень. Звідси ж випливає сувора співвіднесеність

строку повноважень Кабінету Міністрів зі строком повноважень Президента

України. Кабінет Міністрів утворюється на термін, який не може перевищити строк

повноважень Президента України, тобто п'ять років (ст. 103 Конституції).

Інші випадки припинення повноважень Кабінету Міністрів мають достроковий

характер. Усі вони пов'язані з інститутом відставки. Вона можлива як за власною

ініціативою (добровільна), так й ініціативою Президента України чи Верховної

Ради (вимушена або примусова). В усіх випадках про відставку заявляється

Президентові України.

Право на добровільну відставку мають як окремі члени уряду, так і Кабінет

Міністрів в цілому. В останньому разі це право може бути реалізовано шляхом

персональних заяв про відставку від усіх членів уряду або через заяву про

відставку одного Прем'єр-міністра. Його відставка має наслідком відставку всього

складу Кабінету Міністрів. Це правило відповідає керівній ролі Прем'єр-міністра у

складі Кабінету Міністрів і ступеню його впливу на визначення персонального

складу уряду (ст. 114 Конституції).

Треба зазначити, що Конституція прямо не передбачає форми реагування

Президента України на заяви про добровільну відставку. Але його право прийняти

чи не прийняти добровільну відставку випливає із аналізу змісту: по- перше, п. 9 ч.

1 ст. 106 Конституції, де розмежовуються положення про те, що Президент

України як "припиняє повноваження Прем'єр-міністра України", так і "приймає

132

рішення про його відставку"; по-друге, ч. 5 ст. 115, де говориться про відставку

уряду, яку "прийнято Президентом України", що посередньо підтверджує

протилежну можливість неприйняття такої відставки.

Серед підстав вимушеної відставки Кабінету Міністрів певного пояснення

потребує така — рішення Президента України про припинення повноважень

Прем'єр-міністра. Необхідно підкреслити, що мова йде саме про повноваження

Прем'єр-міністра, а не Кабінету Міністрів. Адже серед конституційно визначених

повноважень Президента України щодо призначення та зміцнення персонального

складу Кабінету Міністрів (п.п. 9, 10 ч. 1 ст. 106 Конституції) право Президента

України за власною ініціативою припиняти повноваження всього Кабінет Міністрів

не передбачено. Втім, у цьому нема і потреби, бо за рішенням Президента України

про припинення повноважень Прем'єр-міністра, яке може бути прийнято па його

вільний розсуд, Прем'єр-міністр зобов'язаний подати Президентові заяву про

відставку Кабінету Міністрів у повному складі.

Зауважимо, що в Конституції України не врахована ще одна можлива підстава

припинення повноважень Кабінету Міністрів. Вона пов'язана зі смертю Прем'єр-

міністра України. При.законодавчому врегулюванні цього питання треба врахувати

необхідність надати новому Прем'єр-міністрові можливість для повноцінної участі

у визначенні персонального складу уряду, яким він керуватиме. Відтак, смерть

Прем'єр-міністра повинна мати наслідком відставку всього складу Кабінету

Міністрів.

Нарешті, припинення повноважень окремих членів Кабінет Міністрів, за

винятком Прем'єр-міністра, можливе внаслідок звільнення їх зі своїх посад Пре-

зидентом України за його власною ініціативою, хоч і не виключається будь- яке

ініціювання з боку Прем'єр-міністра. В цьому випадку ніякі заяви членів уряду про

відставку не потрібні, а Президент є цілком вільним в обгрунтуванні своїх рішень

про звільнення з посад конкретних членів уряду. Зазначена можливість

передбачається п.10 ч. 1 ст. 106 Конституції, згідно з яким Президент не тільки

"призначає за поданням Прем'єр-міністра України членів Кабінет Міністрів

України...", а й "припиняє їхні повноваження на цих посадах".

Наведений у ст. 116 Конституції перелік функціональних напрямів діяльності

Кабінет Міністрів підтверджує, що за характером і обсягом повноважень він

відноситься до органів запільної компетенції, до яких у системі органів виконавчої

влади належать також місцеві державні адміністрації. Але за стилістичним

оформленням визначення компетенції Кабінету Міністрів України більше

наближено до характеристики його цілей, завдань і функцій ("забезпечує", "вживає

заходів", "спрямовує" тощо), ніж конкретних повноважень ("розробляє проект",

"подає звіт"). Проте треба враховувати, що саме цілі, завдання, функції та

повноваження є органічно взаємопов'язаними елементами зміст компетенції

кожного оргаїгу державної влади.

Привертає до себе увагу, що при закріпленні функцій Кабінет Міністрів з

керівництва центральними і місцевими органами виконавчої влади (п. 9 ст. 116) не

вказана така важлива функція, як контроль з боку уряду за роботою органів

нижчого рівня, який означає постійне спостереження за ходом і наслідками цієї

роботи, усунення можливих її відхилень від бажаного стану і який може

супроводжуватись у разі необхідності вимогами звітування цих органів перед

133

урядом. Але це не є підставою вважати, що функція контролю відсутня у обсязі

повноважень. І не лише тому, що контроль — це функція, об'єктивно властива

будь-якій діяльності зі сфери управління. А насамперед тому, що наявність цієї

функції прямо передбачається в конституційному визначенні відносин між

органами виконавчої влади вищого і нижчого рівня, а, відтак, це стосується і

найвищого серед них органу — уряду. Зокрема, згідно зі ст. 118 Конституції голови

місцевих державних адміністрацій "підконтрольні органам виконавчої влади

вищого рівня", і місцеві державні адміністрації "підконтрольні органам виконавчої

влади вищого рівня".

Остаї іній пункт ст. 116 свідчить, що і іаведеї іий перелік цілей, завдань і функ-

цій Кабінету Міністрів є невичерпним, оскільки уряд виконує й інші функції,

визначені Конституцією та законами України, актами Президента України.

Наприклад, виходячи з Конституції, такою функцією можна вважати здійснення

Кабінетом Міністрів законодавчої ініціативи у Верховній Раді (ст. 93).

Серед законодавчих актів, у яких додатково визначаються функції Кабінету

Міністрів, центральне місце посідає Закон "Про Кабінет Міністрів України", де

детальніше, ніж у Конституції висвітлені не тільки його завдання, функції і

повноваження, а й організація та порядок діяльності. Стосовно ж актів Президента

України, то треба зазначити, що Конституція недвозначно обмежує їх вплив на

розширення змісту компетенції Кабінету Міністрів саме його "функціями", тобто

певними спеціалізованими напрямами діяльності, що

характеризуються.особливими цілями, завданнями, методами і формами

здійснення.

Прерогативу наділення Кабінету Міністрів іншими "повноваженнями"

Конституція зберігає лише за собою і законами. Це ясно витікає з ч. 2 ст. 120, за

якою "повноваження Кабінету Міністрів України визначаються Конституцією і

законами України". І до того ж прямо підтверджується більш загальним приписом:

"Органи державної влади зобов'язані діяти лише в межах повноважень..., що

передбачені Конституцією та законами України" (ч. 2 cr. 19 Конституції).

Принагідно зауважимо, що з точки зору юридичної техніки регламентації

компетенції будь-якого органу виконавчої влади фактично грань між фіксацією

його функцій, з одного боку, та повноважень - з другого, дуже відносна, хоч у

теоретичному аспекті є загальновизнаною.

Ще одна суттєва особливість правового статусу Кабінету Міністрів полягає в

тому, що будь-який акт може бути скасований Президентом України на його

вільний розсуд, тобто без обмеження мотивів скасування (п. 16 ч. 1 ст. 196

Конституції"), включаючи, природно, і мотиви невідповідності, порушення чи

суперечності законам або актам Президента України. Але при виданні урядом акта,

який, на думку Президента України, не відповідає Конституції, він, власне, з цих

мотивів не може скасувати даний акт. Адже питання про конституційність актів

Кабінету Міністрів вирішується тільки Конституційним судом України, в тому

числі й за зверненням Президента (ст. 150 Конституції).

Слід також додати, що згідно зі ст. 55 Конституції кожному гарантується право

па оскарження в суді акта Кабінету Міністрів, що порушує, на думку заявника,

права і свободи людини й громадянина, а, крім того, право звернутися з цього

приводу до Уповноваженого Верховної Ради з прав людини.

134

Як бачимо, проведений аналіз свідчить про необхідність належного врахування

науково-практичного навантаження конституційних положень, на яких ґрунтується

законодавче регулювання правового статусу Кабінету Міністрів України.

2.4. Управлінський зміст виконаної влади та суб'єкти її здійснення (вибране*)

…Оскільки саме поняття «виконавча влада» використовується вітчизняною

адміністративно-правовою наукою порівняно недавно, то механізм виконавчої

влади у юридичній літературі ще детально не розглядався. Хоч поняття механізму

управління досліджувалося науковцями досить грунтовно.

Виходячи з превалюючого твердження, якого дотримується досить широке

коло вчених, про об'єктивну та безпосереді по єдність управлінської діяльності та

виконавчої влади держави, та висновків, що змістовні ознаки державного

управління як процесу здійснення виконавчої влади уособлюються в самому

характері цієї влади, обумовленому головним її призначенням, а саме —

виконанням законів та інших правових актів державних органів

, можна зробити

висновок про відповідну єдність механізму управління та механізму виконавчої

влади як явищ політико-правової дійсності, до певної міри однопорядкових. З

огляду на це, спробуємо через визначення механізму державного управління та

його елементного складу сформулювати поняття самого механізму виконавчої

влади та вказати на його складові елементи.

Незважаючи па певну близькість поглядів багатьох науковців, сталого поняття

механізму державного управління та єдиного підходу у визначенні його складових

елементів в юридичній управлінській науці радянського періоду напрацьовано не

було. Щодо цьоґо свідчить аналіз наукової літератури.

Так, на думку Ю.О. Тихомирова, «механізм соціального управління є спосіб

організації та функціонування управління, що знаходить своє вираження у

висуненні обгрунтованих цілей, у створенні та розвитку керуючої системи, яка

покликана здійснювати під час управлінського процесу досягнення цілей»-, а

механізм державного управління - «недемократична державна організація

управлінського впливу на суспільні процеси»

Г.В. Атаманчук розглядає механізм державного управління як складну систему

державних органів, організованих відповідно до визначених принципів для

здійснення завдань державного управління

Б.П. Курашвілі, розглядаючи механізм державного управління, поділяє позиції

АК. Бєлих щодо визначення соціального управління як «взаємодії керуючої та

керованої систем в процесі використання об'єктивних законів останньої» та В.Г.

Афанасьева щодо умовності розмежування суб'єкта і об'єкта управління соціальних

систем, для яких «характерна органічна єдність суб'єктів і об'єктів управління, їх

переплетіння, відносність, обмін ролями»

. Виходячи з

' Лвер'янов В ІЗ. Управлінський зміст виконавчої влади та суб'єкти її

здійснення / Держание управління: теорія і практика. - К.: Юрінком Інтер,

1998. - С. 37-50.

Теоретичні засади вирішення проблем державного управління в Україні.

Наукова доповідь під заг. ред. академіка ІІЛН України Ю.С. Шемшучснка,

д.ю.и. , професора ВВ Лвер'янова. - K.: Інститут держави і прана ім. B.M.

Корецького ПАН України, 1995. - С. 5.

- Тіхоміров Ю.А. Механизм управления в развитом социалистичсском

обществе. - М., 1978. - С 71.

Тихомирим Ю.А. Механизм социалистического государственного

управления // Советское государство и право - 1975. - N° 4. - С. 20.

135

Лгамаичук ГВ. Государственное управление: проблемы методологии

правового исследования. - М., 1975.' - С. 153.

' Велых Л.К. Управление и самоуправление. - Л., 1972. - С. 27.

Афанасьев В Г.Некоторые проблемы управления в разви том

социалистическом обществе // Научное управление обществом. - М.. 1980. -

Вып. 13. - С. 77.

цього, автор робить висновок, іцо «державне управління — це, звичайно, вплив,

але якщо бути більш точним, то — взаємовплив», а державне управління визначає

як «організаційну співпрацю держави з колективними та індивідуальними членами

суспільства, яке забезпечує доцільне закономірне функціонування гл розвиток

суспільних відносин»"'.

На думку Л. П. Юзькова, існують два основні підходи до визначення поняття

«механізм» — структурно-організаційний та структурно-функціональний. За

першим підходом, механізм характеризується як сукупність певних складових

елементів, що створюють організаційну основу певних явищ, процесів, а механізм

держави — як «сукупність установ», через які здійснюється «державне керівництво

суспільством». За другим підходом, при визначенні механізму того чи іншого

державно-правового інституту (процесу, явища) увага акцентується не тільки па

організаційній основі його побудови, але й на його динаміці, реальному

функціонуванні. Сам Л.П. Юзьков віддавав перевагу структурно-функціональному

підходу, і, з огляду на це, у загальному плані визначав механізм державного

управління як організацію практичного здійснення державного управління

(виконавчо-розпорядчої діяльності)

Отже, механізм державного управління є складним і системним утворенням,

що органічно поєднує у собі різні складові елементи.

Щодо кількості та змісту складових механізму державного управління, як і з

питання визначення самого поняття «механізм державного управління», в

юридичній науці єдності думок також немає. Одні автори поділяють структурно-

організаційне трактування механізму державного управління і виділяють такі його

елементи: первинну ланку системи органів управління, відповідні підсистеми,

структури органів управління тощо. Тим самим фактично ототожнюються категорії

«механізм управління» та «система органів управління».

Інші — прихильники структурно-функціонального підходу, схиляючись до

більш широкого трактування складу механізму управління, розходяться у

визначенні кількості та змісту цих складових елементів.

Так, Ю.О. Тихомиров у системі механізму управління виділяє: систему

управління; соціальні і, особливо, правові норми; способи визначення цілей,

управлінський процес як цикл дій керуючої системи, що послідовно змінюють одна

одну. Саме такий склад елементів, на думку автора, характеризує механізм

управління як своєрідний зовнішній та динамічний прояв управління, яке без цього

знаходиться неначе в «потенції»

Для Л.П. Юзькова управління є реально існуючою організацією безпосередньої

реалізації управлінських цілей, які, «матеріалізуючись» в механізмі управління,

втілюються у системі цілеспрямованого впливу суб'єктів управління на об'єкти

управління, а механізм управління включає наступні елементи: об'єкти управління;

суб'єкти управління; взаємовплив між суб'єктами та об'єктами управління.

136

" Кураншили ІЇ.П. Очерк теории государственного управления. - М., 1987. -

С. 73, 78-79. " Юзьков Л.II. Государственное управление в политической

системе развитого социализма. - К., 1983. - С. 57, 59.

''Тихомиров ЮА Механизм управления в развитом социалистическом

обществе. - М„ 1978. - С. 45-46.

Такий підхід, підкреслював Л.П. Юзьков, дає змогу розкрити статику і ди-

наміку механізму управління. Зокрема, статику визначають суб'єкти та об'єкти

управління, які складають організаційпо-структурну основу механізму державного

управління, а динаміку — комплекс зв'язків та взаємодій суб'єктів та об'єктів

управління

Зрозуміло, що наведені позиції вчених щодо розуміння поняття механізму

управління та його складових елементів, хоч і не відображають всього спектру

думок, існуючих в юридичній науці з цієї проблематики, проте визначають основні

— у вузькому та широкому розумінні — підходи до її розкриття та вирішення. У

вузькому розумінні механізм управління — це статична єдність певних елементів,

які слугують інструментом організації управлінських явищ та процесів. В

широкому розумінні — це динаміка, реальне функціонування усієї статичної

єдності елементів.

Вважаємо, що більш прийнятною є перша зі згаданих точок зору, оскільки

структурно-функціональне розуміння механізму державного управління фактично

спонукає до включення в його систему суспільних відносин державного

управління. На нашу думку, зазначені відносини, як і сам механізм державного

управління, виступають самостійними складовими елементами державного

управління за наступними міркуваннями.

Будь-яке соціальне утворення виникає одночасно із формуванням у ньому

відносин влади та управління тими процесами, які в ньому відбуваються. І вже на

початку свого існування воно потребує відповідного засобу самоуправління та

самоорганізації у своїй системі — механізму управління. Через цей механізм і

здійснюється реалізація влади (владних відносин). Саме загальновизнаність

механізму і забезпечує владі її авторитетність та легітимність, і саме через механізм

відбувається реалізація інтересів певних соціальних угрупувань. Тому цілком

логічним вбачається припущення про те, що виникнення відносин влади

відбувається в два послідовних етапи: спочатку певний інтерес певного

суспільного угрупування, проходячи через певний механізм, перетворюється в

суспільно-значиму політичну волю(суспільну ціль, мету, завдання), а вже потім —

через механізм реалізації ця суспільно-значима воля трансформується у суспільні

відносини влади. Звідси, будь-яка соціальна влада являє собою процес її

формування та реалізації, а, отже, включає як відповідні суспільні відносини

формування та реалізації соціальної влади, так і механізм виникнення зазначених

відносин.

Таким чином, можна стверджувати, що до системи будь-якої соціальної влади

суспільні відносини її формування та реалізації і відповідний механізм виникнення

цих відносин входять в якості самостійних елементів. На нашу думку, цс

твердження повністю стосується і державного управління, а, отже, і виконавчої

влади, з тим лише зауваженням, що система виконавчої влади включає не

відносини формування влади взагалі, а відносини участі (разом з законодавчим

органом) у формуванні державної влади.

137

З цих позицій вбачається недоцільним включення до механізму управління

цілей управління, управлінського процесу як циклу дій управлінської системи

(Ю.О.Тихомиров); об'єктів управління і взаємозв'язку між суб'єктами та об'єк-

"' Юзі.кон Л.ГІ. Нказ. праця. - С. 6 1 .

тами управління (Л.П.Юзьков), оскільки вони є складовими відносин державного

управління і в складі останніх входять до системи державного управління.

Щодо складових елементів механізму державного управління, то аналіз

наукової літератури свідчить, що вчені одностайні у визнанні в якості основіного

його елементу, насамперед, системи органів державного управління (суб'єктів

управління) — в силу її ролі у забезпеченні ефективного вирішення завдань уп-

равління, реальної керованості суспільними процесами, єдиного та диферен-

ційованого, оперативного та кваліфікованого впливу на суспільні процеси

Вважаємо, що таке розуміння проблеми цілком виправдане і обгрунтоване. По-

перше, поява системи органів управління (або апарату управління) завади

обумовлена чітко визначеною необхідністю реалізації цілей та завдань державного

управління — як запільних, так і персоніфікованих, відповідно до конкретних сфер

суспільного життя. Тому система органів управління створюєтюі саме як

інструмент реалізації цілей та завдань державного управління щодо процесів, які

відбуваються в суспільному житті, як засіб конкретизації запільних функцій

державного управління у певних сферах суспільного життя. А це в свою чергу

засвідчує, що між завданнями та цілями державного управління, які носять

запільний характер, та функціями конкретного органу системи управління існує

прямий зв'язок функції конкретного органу системи управління похідні в цілому

від цілей та завдань державного управління. Функції органів управління,

спрямовані па конкретний об'єкт управління, реально існуючі управлінські дії,

несуть в собі відбиток загальних цілей та завдань управління. Таким чином,

функція (функції) органу управління розкриває сутність цього органу, зміст його

діяльності, співвідношення з іншими органами управління, його місце в системі

управління. Кожен орган системи управління, здійснюючи належну йому

компетенцію, виконуючи власне належні йому функції, тим самим реалізує частину

загальних цілей та завдань управління

Виходячи з викладеного, можна стверджувати, що завдання та цілі державного

управління, диференціюючись у функціях конкретних органів системи державного

управління, багато в чому впливають на внутрішню структуру як системи органів

державного управління, так і конкретних її органів.

По-друге, реалізуючи належні їм функції, органи управління як суб'єкти

управління мають право в односторонньому порядку видавати юридичні акти

нормативного характеру, тобто мають реальний засіб впливу на об'єкти управління

шляхом зміни їх правового статусу. Іншими словами, поміж інших елементів

механізму управління органи державного управління як суб'єкти управління

вирізняються своїм потенційно активним змістом.

Пo-трстє, система органів державного управління має значне ресурсне

забезпечення своєї діяльності по реалізації владних повноважень: правове,

інформаційне, економічне, технічне та ін.

" Подібна тенденція простежується і по підношенню до виконавчої влади.

Так. наприклад, Г.Й. Ткач та Ї В. Март'япон визначають виконавчу владу як

«діяльність спеціально створеного апарату», а U.M. Шаповал - як «сукупність

138

державних органів та установ, що здійснюють ... функції» (Ткач Г.Й.,

Март'янов І.В. Державна виконавча влада в Україні: поняття, завдання,

шляхи вдосконалення // Проблеми державотворення в Україні. - Львів, 199-1.

вин. 31. - С. 29; Шаповал В.М. Вищі органи сучасної держави. - К., 1995. - С.

03)

'-' Лвсрьянов ВЬ. Фупкцин п орг.інизацпонная структура органа

государственного управлення - K.. 1979. - С 25-26.

По-четверте, система органів державного управління, маючи розгалужену

структуру, забезпечує одночасність здійснення відповідних владних функцій у всіх

регіонах країни.

Окрім системи органів державного управління, уявляється доцільним

включення до механізму державного управління ще однієї складової — системи

правових норм. На нашу думку, такий підхід обумовлений тим важливим місцем

права, яке воно посідає в державному механізмі взагалі і в механізмі державного

управління зокрема. Так, правові норми визначають:

- порядок формування цілей та завдань управління;

- цілі та завдання управління,

- функції органів державного управління, виходячи з цілей та завдань

управління;

- цілі та завдання діяльності органів державного управління, їх компетенцію

(предмет управлінського впливу, права та обов'язки);

- організаційно-правові форми та методи діяльності органів державного

управління;

- принципи побудови та функціонування органів державного управління;

- структуру та характер взаємовідносин всередині структури системи органів

державного управління;

- правовий статус державних службовців;

- цілі, основні напрями та організаційні основи функціонування об'єктів

організаційно-управлінського впливу державного управління;

- правовий статус, повноваження та межі оперативної самостійності об'єктів

організаційно-управлінського впливу державного управління;

- форми, умови, порядок виникнення, зміни та припинення відносин між

суб'єктами та об'єктами державного управління

Таким чином, правові норми не тільки визначають цілі та завдання органів

державного управління, їх компетенцію, принципи побудови та функціонування, а

й регламентують відносини в межах організаційної структури як самої системи, так

і її органів; визначають організаційно-правові форми та методи діяльності органів

державного управління. Правові норми, регламентуючи (регулюючи) всі

відносини, що виникають під час організаційно-управлінського впливу,

визначають, тим самим, правове середовище діяльності системи органів

державного управління. Тобто, якщо органи державного управління в процесі своєї

діяльності покликані якнайефективніше реалізовувати відповідні владні функції, то

правові норми покликані визначати найбільш ефективні форми цієї реалізації.

З огляду на це, досить сумнівною уявляється позиція Л.П. Юзькова, за якою

праву відводиться роль опосередкованого фактору в механізмі управління, що

створює лише нормативпо-юридичиу основу функціонування даного механізму, а,

отже, не включається до його складу

139