Авер'янов Вадим Борисович. Вибрані наукові праці

Подождите немного. Документ загружается.

115 міністерства також віднесені до центральних органів виконавчої влади.

По-третє, словосполучення «центральний колегіальний» орган стосовно до

Кабінета Міністрів не несе кваліфікуючого навантаження, оскільки і деякі інші,

наприклад, державні комітети, також виступають «центральними колегіальними»

органами виконавчої влади. Уявляється, що у світлі моделі «складного центру»

виконавчої влади немає перешкод для конституційного визначення Кабінета

Міністрів (Уряд) як «вищого органа виконавчої влади, який підконтрольний

Президентові та відповідальний перед Президентом і Національними Зборами

України».

У будь-якому випадку при доопрацюванні офіційного проекту необхідно

найповніше використати певні компетенційні важелі, які б сприяли максимальному

зближенню функціональних можливостей та цільової спрямованості обох суб'єктів

«складного центру». Багато які з цих важелів пов'язані з послідовним підвищенням

правового статусу Прем'єр-міністра, що є характерним для парламентарної

республіки.

Вченими-юристами вже згадувалось про доцільність встановлення, зокрема,

права Прем'єр-міністра подавати Президенту кандидатури для призначення усіх

членів Уряду, необхідності контрасигнування Прем'єр-міністром відповідних актів

Президента; права урядової (поряд з Президентом) законодавчої ініціативи;

процедури інвеститури, за якою зміст програми діяльності, яку пропонує Уряд, є

фактично необхідною умовою схвалення парламентом призначеного Президентом

складу Уряду.

Вважаю цілком логічним доповнити цей перелік встановленням у Конституції:

а) правила, за яким Президент головує на засіданнях Кабінета Міністрів, де

він присутній, і ці засідання проводяться за порядком денним, визначеним

Президентом;

б) права Прем'єр-Міністра на подання Президентові пропозицій не тільки

щодо призначення, а й щодо звільнення з посад членів Уряду;

в) права Кабінета Міністрів на подання Президентові аналогічних пропозицій

щодо вирішення інших, віднесених Конституцією до його відання кадрових питань

в апараті управління;

г) права Кабінета Міністрів на подання Президентові пропозицій щодо

скасування актів центральних і місцевих органів виконавчої влади.

Разом з тим найбільш радикальним заходом в напрямку функціонального

зближення суб'єктів «складного центру» могла б стати зміна організаційного

механізму здійснення нормовстановлюючих повноважень виконавчої влади, що

зараз належать як Президенту (у формі указів), так і Уряду (у формі постанов).

Зокрема, доцільно сконцентрувати практичну творчу роботу у Кабінеті Міністрів і

встановити єдину форму нормативних актів вищого рівня з боку виконавчої влади.

Це можуть бути або «універсали» Президента (які пропонуються в проекті - ст.

107), або, наприклад, «урядові декрети».

Головне, що ці акти повинні готуватись Урядом і після схвалення на його

засіданні передаватися за підписом Прем'єр-Міністра для остаточного

затвердження і підписання Президентом. Акти ж ненормативного характеру мають

видаватись як Президентом (укази і розпорядження), так і Урядом

120

(постанови і розпорядження) у звичайному порядку.

Зазначений перерозподіл нормовстановлюючих повноважень виконавчої влади

перешкоджатиме також самій можливості появи певного функціонального

паралелізму у діяльності апарату Президента (його Адміністрації") і апарату

Кабінета Міністрів. Адже у Адміністрації Президента значно зменшується обсяг

роботи щодо первісної підготовки нормативних актів, зокрема з питань регулю-

вання економіки та інших сфер управління. Це дозволить зосередити функції

апарату Президента, на відміну від апарату Уряду, на реалізації головним чином

повноважень глави держави одноособових та компетенційних преференцій Пре-

зидента у сфері виконавчої влади. До того ж такі завдання, як проведення експер-

тизи законів, що передаються па підпис Президенту, підготовка законопроектів, що

вносяться ним в порядку законодавчої ініціативи, могли б в більшій мірі, ніж зараз,

виконуватися в апараті Кабінета Міністрів, а також в міністерствах. Таке більш

чітке функціональне розмежування водночас сприяло б поглибленню ділової

взаємодії робочих апаратів Президента і Уряду.

На завершення слід додати, що з точки зору потреб забезпечення дієвої

виконавської вертикалі формула частини другої ст. 116 проекту про

співпідпорядкованість місцевих органів виконавчої влади повинна набути більш

універсального значення. Тобто її слід поширити не тільки на органи місцевого

рівня, а і на систему виконавчої влади.

Це сприятиме більш ефективній реалізації численних субординаційних

взаємозв'язків шляхом більш плідного використання у стосунках між струк-

турними лапками (хоча і в різних поєднаннях) системи усіх основних важелів

організаційного (адміністратиного) співпідпорядкування, а саме: обов'язковості

рішень вищих ланок; їх права скасовувати або зупиняти рішення нижчих;

підзвітності та відповідальності нижчих ланок; кадрових преференцій вищих ланок

тощо.

Зокрема, було б доцільно:

-у ст. 114 надати Кабінету Міністрів право припиняти дію актів центральних і

місцевих органів виконавчої влади до моменту вирішення Президентом питання

про їх скасування;

- ст. 112 доповнити положенням, що Прем'єр-Міністр відповідальний за

результати своєї діяльності перед Президентом;

- ст. 115 доповнити положенням, що центральні органи виконавчої влади при

здійсненні своїх повноважень підпорядковані Кабінету Міністрів;

- у частині другій ст. 115 передбачити відповідальність міністрів, керівників

інших центральних органів виконавчої влади не лише перед Президентом, а й

перед Кабінетом Міністрів;

- ст. 116 доповнити положенням, що глави місцевих державних адміністрацій

відповідальні за результати своєї діяльності перед Президентом і Кабінетом

Міністрів.

Не важко помітити, що обидва останніх важеля водночас певним чином

сприяли б також згадуваному функціональному сближению Президента і Кабінета

Міністрів в інтересах посилення так званої «моноцентричної» орієнтації —

системи органів виконавчої влади, створюваної за проектом нової Конституції

України.

121

2.2. Проблеми організації виконавчої влади*

Як відомо, державна влада в Україні реалізується за принципом її розподілу на

законодавчу, виконавчу і судову. Даний принцип обумовлює певну

"автономізацію" проблематики функціонування виконавчої влади, визначення

конституційних засад її організації (тобто функціональних проявів, структурного

впорядкування тощо). Ця проблематика набуває ключового значення в ході

державно-правового розвитку країни, особливо на завершальній стадії

конституційного процесу в Україні.

Така увага до зазначеної проблематики не є випадковою, оскільки виконавча

влада посідає особливе місце серед гілок влади. Адже саме у процесі її реалізації

відбувається реальне втілення в життя законів та інших нормативних актів

держави, практичне застосування всіх важелів державного регулювання і

управління важливими процесами суспільного розвитку. Сам характер виконавчої

влади, що зумовлений її призначенням — виконанням законів та інших правових

актів, — підтверджує органічну єдність цієї влади із змістом управлінської

діяльності держави.

Виявлення змістовного зв'язку виконавчої влади зі сферою державного

управління є однією з вихідних передумов адекватного конституювання даної

влади, оскільки спрямовує пошук такої конституційної моделі її організації, яка б

максимально сприяла належному вирішенню актуальних питань сучасного

реформування (в межах так званої адміністративної реформи) системи державного

управління.

Відомо, ідо здійснювані в останні роки спроби трансформувати систему

державного управління виявилися не досить вдалими. 1 це не випадково, оскільки

об'єктивно неминучий процес рушгувания тоталітарно-директивної системи в

нашій країні перетворився на самоціль за відсутності наукової концепції

реформування управління у перехідний період, без створення такої його наукової

моделі, яка відповідала б динамічним вимогам життя.

Більше того, існувала й досі існує думка про доцільність послаблення взагалі

управлінсько-регулятивної функції держави нібито у зв'язку з ринковою

трансформацією економіки. В результаті державна влада фактично втратила важелі

управління багатьма життєво важливими процесами в суспільстві, виявилась

неспроможною здійснити необхідні економічні та політичні перетворення.

Сьогодні вихід нашого суспільства із системної кризи потребує такої ор-

ганізації виконавчої влади, яка б забезпечувала істотне підвищення дієвості та

ефективності державного управління. Це стосується насамперед тих сфер, де

зберігається переважний обсяг державної власності, здійснюється правоохоронна

діяльність держави. Причому конкретний зміст державного управління в кожному

окремому випадку може розрізнятись в досить широких межах — від прямого

оперативного управління владно-розпорядчими, тобто "командними" засобами, до

використання суто стимулюючого впливу державно-владних повноважень,

наприклад, по затвердженню економіч-

' Авер'янов В.Б. Проблеми організації виконавчої влади // Правова держава. -

1996. - Вип. 7. - С. 20-29.

122

них регуляторів і умов їх застосування, поширенню договірних форм та інших

важелів ринкової саморегуляції тощо.

Конституційна модель побудови виконавчої влади має грунтуватись не лише

на визначенні її загального функціонального змісту, але й на розумінні певної

умовності, штучності уявлення про самостійне, а тим більше — автономне буття

власне виконавчої влади щодо інших гілок влади. Приклади легалізації таких

поглядів зустрічаються у вітчизняній конституційній практиці. Зокрема, в проекті

Конституції від Конгресу Українських Націоналістів зазначено, що "кожна влада

при виконанні своїх функцій є самостійною" (ст. 64). В проекті Конституції

Українсько-Американського Бюро захист)' прав людини стверджується навіть, що

"законодавча та виконавча влади є автономними одна від одної. Судова влада є

незалежною від законодавчої та виконавчої влади" (ст. 4).

Тут є певне перебільшення. Адже у класичному варіанті теорії розподілу влади

Монтеск'є мова йде не стільки про змістовний поділ самої влади, скільки про

політичний поділ праці по керівництву державою і співвідношення владних

повноважень між різними соціальними верствами.

Справді, державна влада як властивість, здатність держави приймати

обов'язкові рішення та примушувати до їх виконання — явище цілісне.

Воно інтегрує в собі всі прояви політичної волі народу як єдиного джерела

(суверена) влади в державі. Розподіляється не сама влада, а механізм її здійснення,

який структурується на функціональному та суб'єктному (інституційному) рівнях.

На першому рівні розподіл влади означає виділення основних функціональних

видів діяльності держави — законотворення, правозастосування і правосуддя. На

другому рівні — організаційний устрій держави як сукупність різних видів

державних органів — законодавчих, виконавчих і судових (і це — тільки основні

види) з притаманною їм компетенцією, тобто державно-владними

повноваженнями.

Отже, влада за змістом є єдиною, а принцип "розподілу влади" є керівним

теоретичним постулатом (доктриною), який дає змогу тим чи іншим чином

будувати державний механізм та організовувати його функціонування. Тому для

належного конституювання виконавчої влади не є обов'язковим прямо фіксувати в

тексті нової Конституції вказаний принцип, а тим більше доповнювати його

ознаками самостійності, автономності чи незалежності окремих (насамперед

законодавчої та виконавчої) влад. Натомість обов'язково потрібно керуватись цим

при розробці конституційного проекту саме як доктринальним орієнтиром,

методологічною настановою.

За умови ж легалізації принципу "розподілу влади" доцільно тлумачити його

конструктивний зміст в одному напрямку — як констатацію того, що державна

влада реалізується через певні види державних органів. Між ними розподілені

державно-владні повноваження таким чином, що вони є самостійними у реалізації

своєї компетенції у встановлених Конституцією межах (а суди — навіть незалежні

при відправленні правосуддя) і взаємодіють між собою за допомогою певних

важелів взаємного стримування.

Виходячи з цього, слід зробити висновок, що пріоритетним у змісті Конс-

титуції має бути чітке виділення не конкретних гілок влади, а конкретних її

суб'єктів (інституцій) — державних органів та їх систем. Особливо якщо

123

врахувати, що "класична" тріада гілок влади — законодавча, виконавча і судова —

не охоплює вичерпно всіх існуючих видів державних органів. Адже "розподіл

влади" будується па деяких узагальнених (типових) функціях державної влади, тоді

як реальна система органів держави детермінується як цим фактором, так і змістом

більш конкретних функцій та завдань, що випливають із життєвих потреб

організації державного та суспільного життя країни. Тому поряд з державними

органами, які більш-менш співпадають з "класичними" гілками влади, існують

органи, що мають змішаний, перехідний або проміжний характер.

Звідси недоцільно обмежувати конституційне визначення кола органів, що

здійснюють державну владу, органами законодавчої, виконавчої та судової влади.

На відміну від більшості конституційних проектів у відповідному проекті

Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України до переліку названих

органів обгрунтовано додаються також "інші органи державної влади, передбачені

цією Конституцією" (ст. 5).

З урахуванням викладеного і з точки зору потреб конституювання виконавчої

влади більш доцільним треба вважати структурування змісту Конституції

відповідно не до окремих гілок влади, а до окремих видів державних органів та їх

систем.

Як свідчить досвід вітчизняного конституційного творення, такий підхід є

домінуючим. Лише у проекті Конституції від ХДПУ робиться спроба суворо

розмежувати по окремих розділах законодавчу, виконавчу і судову владу. Не

торкаючись певних змістовних неточностей такого розмежування, слід звернути

увагу на суперечливе закріплення виконавчої влади на загальнодержавному рівні

та на місцях. Всупереч тому, що місцеві державні органи здійснюють державне

управління (ст. 130), тобто за змістом виконавчу владу, вони іменуються "органами

державної влади земель", які до того ж діють "за принципом розподілу функцій на

представницькі і виконавчі" (ст. 129). Також незрозуміло, до якої гілки влади

відносяться префекти земель, хоча вони за всіма формальними ознаками мають

належати до виконавчої влади (ст. 139-141).

Недоцільність структурування змісту Конституції відповідно до окремих гілок

влади обґрунтовується ще й тим, що такий підхід ускладнює розуміння і вирішення

більш важливого (ніж фіксація відокремленості гілок влади) завдання, а саме —

забезпечення плідної взаємодії, ефективної співпраці гілок влади з метою

виконання головних функцій, цілей та завдань, що стоять перед державою. Мова

йде про те, що принцип "розподілу влади" у найбільш поширеному розумінні, про

яке сказано вище, має бути урівноважений принципом "забезпечення єдності

влади", "взаємодії гілок влади" і т. ін.

Слушно нагадати, що, наприклад, Гегель, критикував теорію розподілу влади

Монтеск'є за те, що її принципи встановлюють самостійність законодавчої,

виконавчої та судової влади, що призводить до взаємної ворожнечі між ними,

підпорядкуванню окремих влад іншим. Сама ж гегелівська інтерпретація розподілу

влади грунтується на розумінні держави як єдиного цілого, де влади становлять

собою лише різні моменти даного цілого.

До речі, розуміння необхідності забезпечення єдності влади, взаємодії її ок-

ремих гілок є характерним для деяких конституційних проектів. Так, у проекті

Конституції від УХДП виділений спеціальний розділ "Взаємодія

124

владних структур" (розділ VI). Досить чітко виражена вказана думка у проекті

ХДІ1У, де поряд з принципом "розподілу влади" фіксується також принцип

"єдності влади" (ст. 4).

Зрозуміло, що забезпечення єдності влади, взаємодії її гілок є важливою

функцією організації влади. Як і кожна функція, вона повинна мати належного

носія, суб'єкта. Цікаво, що на це звертав увагу ще Монтеск'є, коли писав, що "для

того, щоб утримати законодавчу і виконавчу влади від крайностей, необхідна

регулююча влада; це завдання дуже добре може виконати та частина

законодавчого корпусу, яка складається із знаті"

В сучасній державі інтегруючу функцію щодо гілок влади найдоцільніше

надати главі держави — президенту. Це враховано, зокрема, в російській

Конституції, у якій говориться, що Президент "забезпечує узгоджене функ-

ціонування і взаємодію органів державної влади" (ст. 80). Таким же шляхом пішли

і розробники останнього проекту Конституції України (1996 p.). Тут говориться,

що "Президент України сприяє узгодженості у діяльності органів державної влади,

їх взаємодії з органами місцевого самоврядування" (ст. 101).

Розглянутий аспект конституційного відтворення принципу "розподілу влади"

має значення суттєвої засади організації виконавчої влади. Адже у статусі

президента як глави держави окреме місце займають повноваження у сфері

виконавчої влади (державного управління). Причому їх обсяг прямо залежить від

існуючої в державі форми правління: цей обсяг більше у президентській

республіці, менше — у парламентській республіці. Але у будь-якому випадку пост

президента не можна, як бачимо, цілком ідентифікувати з якоюсь однією гілкою

(зокрема, виконавчою) державної влади. Це пов'язано з тим, що постать президента

як глави держави має, так би мовити, наскрізне значення щодо гілок влади,

характеризуючись у цьому розумінні певними інтегруючими, об'єднуючими

ознаками.

Разом з тим саме змістовна специфіка виконавчої влади пояснює природну,

органічну поєднаність статусу президента з функціями та повноваженнями саме

даної гілки влади. Якщо бачити історичні витоки інституту глави держави в

залишках монархічного правління, слушно нагадати застереження Монтеск'є про

те, що "виконавча влада має бути в руках монарха, тому що ця сторона управління,

яка майже завжди вимагає дії швидкої, краще виконується одним, ніж багатьма"-.

Саме тому в літературі і практиці глава держави розглядається як носій виконавчої

влади і найвищий представник держави у міжнародних відносинах.

Отже, президент при будь-якій формі державного правління має безпосереднє

відношення до виконавчої влади. Але відповідь на питання, яким же має бути

конституційно визначений його статус щодо цієї гілки влади, безперечно, випливає

з конкретних умов та особливостей державі політнчного розвитку країни, стану

функціонування владних структур, політико-правових та соціальних очікувань

різних верств суспільства від інституту президентури.

На сучасному етапі вітчизняного державотворення народження данного

інституту обумовлено, як відомо, об'єктивними потребами перехідного періоду

щодо зміцнення виконавчої влади. Саме тому введення поста

I Див.: Азарин U.M. Монтескье. — М., 1988. - С 111.

- Там же. — С 112.

125

Президента супроводжувалось підвищеними очікуваннями від посилення впливу

держави, її владних структур на процеси соціально-економічних та державно-

правових перетворень в нашій країні.

Разом з тим зараз ключовою ознакою сучасного стану функціонування

виконавчої влади є те, що рівень її організуючого впливу на суспільні процеси не

задовольняє потреби динамічного розвитку громадянського суспільства,

енергійного формування нового соціально-економічного укладу та демократичної

правової держави. За останні роки не вдалося досягти такого рівня організації

виконавчої влади, за якого її суб'єкти створюють функціонально достатню і

структурно несуперечливу систему. Це виявляється у недосконалому стані всіх

основних складових механізму державного управління в нашій країні. Зокрема,

Президент не став єдиним центром державного управління, оскільки фактично не

керує роботою уряду і, природно, не несе за це відповідальності.

Але ж і уряд, як своєрідний "другий центр" виконавчої влади, не здатний дієво

керувати, оскільки не має міцного політико-иравового становища в державному

апараті як вища владно-управлінська ланка і не спирається на підлеглі місцеві

ланки. До того ж створений при Президенті апарат дещо дублює діяльність

урядових структур.

Центральні органи виконавчої влади — міністерства та відомства — у багатьох

випадках працюють фактично "на себе", оскільки залишились як без належного

керівництва зверху, так і без відповідальних виконавців на місцях. При цьому

декларований функціональний принцип діяльності міністерств фактично

заперечується безперервним створенням центральних відомств галузевого типу,

внаслідок чого загальна чисельність підвідомчих уряду органів зараз майже така ж,

як у доперебудовний час у колишньому Союзі.

Нарешті, місцеві органи державного управління недостатньо дієздатні, ос-

кільки під впливом ідей "роздержавлення" і "автономізації" місцевих Рад фактично

"випали" з владно-виконавчої вертикалі. В той же час державний вплив центру

через модифіковані виконавчі органи — місцеві держадміністрації — багато в чому

послаблений, а місцеве самоврядування не знаходить достатнього розвитку.

Подолання зазначеного становища у сфері державного управління можливо

шляхом закріплення на конституційному рівні ключових засад структурного

інтегрування виконавчої влади на основі визначення функціональної ролі її

основних носіїв (суб'єктів) з урахуванням необхідності забезпечення цілісності

процесу здійснення цієї гілки влади.

Грунтуючись на розумінні змістовного навантаження виконавчої влади у

механізмі діяльності держави, слід виходити насамперед з того, що за умови

визначення політичної доцільності існування президеіггури в нашій країні слід

максимально використати в першу чергу інтегруючі і координуючі можливості

Президента як глави держави для посилення керівництва виконавчою гілкою

влади. Для цього необхідно надати главі держави широке коло повноважень у

сфері виконавчої влади. Тобто в такому розумінні форма правління має бути

переважно наближена до президентської республіки.

Разом з тим паралельне існування обраного народом Президента з широкими

повноваженнями виконавчої влади та уряду (Кабінету Міністрів), що

126

очолюється преім'єр-міністром, значно ускладнює визначення юридичного і

фактичного "центру" системи виконавчої влади. А це є об'єктивно необхідним,

оскільки цілісність функціонування виконавчої влади може бути краще забезпечена

за умови так званої моноцентричної структури управління, тобто за умови

існування одного (а не декількох) керуючого центру.

Причому такий центр має мати свою чітко визначену "вертикаль", яка має

забезпечити ефективну реалізацію рішень центру зверху донизу. Вона передбачає

ієрархічну субординацію структурних ланок, включаючи усі елементи відносин

організаційного підпорядкування: обов'язковість рішень вищих ланок; їх право

скасовувати рішення нижчих; підзвітність та відповідальність нижчих ланок;

кадрові повноваження вищих ланок тощо.

В наших умовах слід вважати за доцільне, щоб найвищим рівнем централізації

виконавчої влади, а отже, і єдиним організаційно-структурним центром управління

виступав Президент, але не одноособово, а разом з Кабінетом Міністрів. Отже,

мова йде про, так би мовити, "складний центр" з двох функціонально пов'язаних

елементів. Складна природа центру виконавчої влади обумовлюється змішаним

характером існуючої і прогнозної форми правління, тобто поєднанням в ній певних

рис президентської та парламентарної республіки.

Звідси випливає необґрунтованість і недоцільність конституційного

визначення статусу Президента за допомогою формули "глава виконавчої влади",

як пропонується, наприклад, у проектах ХДПУ (ст. 179) та ІДП НАН України (ст.

90), чи формули — "очолює виконавчу владу" (проект Українсько-Американського

бюро захисту прав людини). До речі, слід зважити на те, що подібні формули так

чи інакше сприяють орієнтації на зосередження в руках Президента занадто

великих повноважень, що недоцільно також і з політичних міркувань. Саме тому

формула "глава виконавчої влади" практично не використовується у світовій

конституціотворчій практиці (крім конституцій окремих пострадянських

республік). Взагалі ж, для президентських республік загально прийнятим є

визначення президента як глави уряду (але не виконавчої влади).

Функціональне зближення Президента та уряду як елементів вищої ланки

(центру) системи управління передбачає збереження посади прем'єр-міністра зі

статусом, вищим, ніж заступник Президента з питань оперативного керівництва

роботою уряду. З цієї точки зору, звичайно, постає питання, чи є потреба,

наприклад, у введенні правила контрасигнації актів Президента з боку прем'єр -

міністра або міністрів, що є характерним для парламентарної республіки.

Врахуємо, що справжнє зближення функціональної ролі Президента та уряду у

системі виконавчої влади можливе за принципової умови об'єднання форми

здійснення цими суб'єктами своїх нормовстановлюючих повноважень. Замість

видання двох видів актів нормативного характеру доцільно встановити єдину

форму таких актів (декрет, універсал тощо), які мають готуватись урядом і

видаватись від імені та за підписом Президента. Акти ненормативного змісту могли

б видаватись у звичайному порядку.

Враховуючи об'єктивно існуючі потреби подальшого розвитку в нашій країні

парламентських форм демократії, доцільно передбачити у Консти-

127

туції України такий атрибут парламентаризму, як парламентська відпові-

дальність уряду. Для цього парламент має брати участь у формуванні уряду,

зокрема шляхом згоди на призначення Президентом кандидатури на посаду

прем'єр-міністра.

З іншого боку, парламентська відповідальність уряду має поєднуватись з

правом Президента на розпуск парламенту. Але для того, щоб урівноважати ці

взаємно гострі прерогативи парламенту і Президента слід ретельно визначити

умови, за яких дані прерогативи можуть бути використані. Зокрема, конституційна

модель у нас може бути такою. Президент самостійно призначає склад уряду, але

кандидатура на посаду прем'єр - міністра узгоджується з парламентом. Після

затвердження програми уряду парламент може ставити і розглядати питання про

недовіру уряду. Прийняття резолюції недовіри (осуду) тягне за собою відставку

уряду. Але якщо парламент протягом року після затвердження програми або двічі

протягом однієї чергової сесії виражає недовіру уряду, Президент або приймає його

відставку, або може розпустити парламент (нижню палату).

Спираючись на викладену трактовку "складного центру" системи виконавчої

влади, слід висловитись проти пропозицій конституювати уряд як найвищий орган

виконавчої влади або як виконавчий і розпорядчий орган парламенту. Не вважаємо

правомірною і новелу, прийняту в окремих пострадянських державах, —

встановлення прямої "підлеглості" уряду парламенту.

Це безпідставно призводить, по-перше, до офіційного включення уряду до

системи представницьких органів державної влади і, по-друге, до фактичного

заперечення відносної самостійності виконавчої гілки влади у співвідношенні із

законодавчою. Більш прийнятною є формула про відповідальність уряду перед

парламентом і підкоптрольність йому, що відображає взаємодію цих гілок

державної влади.

Слід звернути увагу на те, що конституційна регламентація засад організації

виконавчої влади є за повнотою та конкретністю нерівномірною відносно різних

суб'єктів та аспектів їх функціонування. Якщо питання статусу та діяльності

Президента регулюються за проектом Конституції України 1996 р. майже

вичерпно, то стосовно уряду найбільш детально зафіксовані питання його

формування та взаємовідносин з парламентом України. Дається також перелік

основних повноважень Кабінету Міністрів України. Інші питання передбачено

врегулювати в спеціальному законі. І в цьому є сенс, оскільки дає змогу

підтримувати динамічність урядової структури та її функціональних проявів.

Включення детальних положень щодо уряду до тексту Конституції України

ускладнить процес оперативного реагування на життєво необхідні зміни в його

оргаї іізації та діяльності, стосунках з Президентом. Зокрема, навряд чи доі цльно

закріплювати у Конституції перелік міністерств та відомств, керівники яких

входять до складу уряду, як це пропонують деякі фахівці.

Щодо центральних та місцевих органів виконавчої влади доцільно визначити

їх основне функціональне призначення, механізм затвердження та відповідальності

їх керівників. Також важливо зафіксувати принцип їх співпідпорядковаиості, щоб

забезпечити реальність, дієвість виконавчої "вертикалі".

128

Більш конкретні питання щодо компетенції, організації та порядку діяльності

як уряду, так і інших органів виконавчої влади мають бути визначені в окремих

законах. їх доцільно розробляти та приймати в одному пакеті, що має забезпечити

відтворення в них належним чином конституційної моделі організації виконавчої

влади, концептуальну та техніко-юридичну єдність, несуперечливість та змістовну

узгодженість поточного правого регулювання багатьох динамічних процесів та

відносин у сфері державного управління.

2.3. Правовий статус Кабінету Міністрів України: конституційні засади*

Серед заходів щодо запровадження нової Конституції України першочерговим

є прийняття Закону "Про Кабінет Міністрів України". Він повинен завершити

системне визначення правового статусу уряду, принципові засади якого закріплені

на конституційному рівні. Оскільки зміст зазначеного Закону мусить цілком

відповідати Конституції України, важливе значення має науково-практичний аналіз

конституційних положень стосовно організації, повноважень та діяльності

Кабінету Міністрів України.

При цьому треба виходити з того, що діяльність Кабінету Міністрів в реальній

дійсності не може визначитись одними лише законами. Згідно зі ст. 113

Конституції Кабінет Міністрів у своїй діяльності має керуватися як Конституцією і

законами України, так й актами Президента України. Зовсім не випадково, що такі

об'єкти правової регламентації, як, наприклад, функції уряду, визначаються не

тільки Конституцією і законами України, а й актами Президента України (п. 10 ст.

116 Конституції). Що ж стосується визначення персонального складу Кабінету

Міністрів або створення чи ліквідації міністерств, інших центральних органів

виконавчої влади, то це — цілком прерогатива Президента України (ч. З ст. 114, п.

15 ч. 1 ст. 106 Конституції України).

Ключове значення для формування правового статусу Кабінет)' Міністрів

України має його конституційне визнання "вищим органом у системі органів

виконавчої влади" (ст. Конституції). Тим самим, по-перше, визначається, що

Кабінет Міністрів посідає місце вищої ланки відносно всіх інших органів

виконавчої влади, тобто він очолює систему даних органів. Таке місце Кабінету

Міністрів належить, зокрема, включенням в його компетенцію положення про те,

що він "спрямовує і коордшгує роботу міністерств, інших органів виконавчої

влади" (п. 9 ст. 116 Конституції). Отже, Кабінет Міністрів виконує роль "уряду",

поняття якого у розумінні вищого колективного суб'єкта виконавчої влади є

родовим для будь-якої форми державного правління, хоч і отримує в інших країнах

різні назви ("рада міністрів", "кабінет міністрів", "уряд" тощо). Відсутність у

Конституції прямої характеристики Кабінет)' Міністрів як "уряду" і не заперечує

прийнятності саме такої його політико-правової оцінки. Водночас, цс не дозволяє

використовувати термін "уряд" як другу офіційну назву Кабінету

Авер`янов В. Б. Правовий статус Кабінету Міністрів України:

конституційні засади // Правова держава. - 1997. - Вип. 8. - С. 29-36.

129