Авер'янов Вадим Борисович. Вибрані наукові праці

Подождите немного. Документ загружается.

Доречно нагадати, що саме за такою схемою побудовані всі зобов'язальні

правовідносини в цивільному праві (хоча тут сторони іменуються як "кре-

дитор" і "боржник"). Фактично в публічно-сервісних відносинах схема така ж

сама, тобто ці адміністративно-правові також мають певні ознаки зобо-

в'язальних правовідносин і, отже, вони не є однозначно "вертикальними".

Більше того, варто зауважити, що певні елементи "взаємного права ви-

моги" характерні навіть і "вертикальним" адміністративно-правовим від-

носинам, наприклад, у відносинах між вищим і нижчим органами при

делегуванні повноважень. Тобто як раз "взаємне право вимоги" - це найти-

повіша риса адміністративно-правових відносин.

Водночас слід бачити, що подібний підхід принципово відрізняється від

існуючої пострадянської адміністративно-правової доктрини, оскільки вона

стверджує, що наявність будь-яких елементів рівності сторін адмініст-

ративпо-правового відношення докорінно суперечить класичному методу

регулювання адміністративного права, яким однозначно визнається так

званий імперативний метод правового регулювання.

Тому переосмислення традиційного характеру метода адмінісгративного

права є ще одним обов'язковим кроком у формуванні нової адміністративно-

правової доктрини. І це - чи не найбільш складне завдання. Адже тут міцно

утримуються позиції радянської наукової школи і непохитною вважається

беззастережна оцінка метода адміністративного права як однозначно імпе-

ративного. Про доцільність використання хоча б деяких елементів іншого

головного - диспозитивного - методу правового регулювання, говорять, так

би мовити, "соромливо-стримано", наче вибачаючись за подібну сміливість.

Втім, чи дійсно настільки неможливим є поєднання в адміністративному

праві зазначених двох методів? Адже в структурі адміністративно- правових

відносин всі зв'язки, що здійснюються на засадах використання "взаємного

права вимоги", побудовані (принаймні, в межах цих зв'язків) за моделлю

"зобов'язального правовідношення", оскільки право вимоги - це своєрідне

"дозволення". А подібні правовідносини, як відомо, регулюються саме за

допомогою диспозитивного методу.

Отже, в адміністративно-правовому регулюванні, всупереч традиційній

думці, органічно поєднуються елементи як імперативного, так і диспозитив-

ного методів.

Виходячи з цього, треба заперечити проти загальнопоширеноїтези щодо

того, що в адміністративному праві у найбільш "чистому" вигляді від-

бивається імперативний метод. Це не так. Ми вважаємо, що ця теза залиша-

ється вірною тільки для кримінального права. В адміністративному ж праві

застосовується змішаний метод, тобто специфічний комплекс (поєднання)

елементів як імперативного, так і диспозитивного методів.

Для нової адміністративно-правової доктрини даний висновок має

принципове значення, оскільки від цього залежить змістовне наповнення

діючого адміністративного законодавства та його загальна спрямованість,

його "дух". Інакше кажучи, на основі нової доктрини з'являється можливість

змінити пануючий стереотип сприйняття адміністративного права, яке, за

звичай, асоціюється з примусом, з розпорядчим втручанням, заборонами,

заходами відповідальності.

8і

Всупереч цьому, адміністративне право не повинно сприйматись пере-

важною мірою ані як управлінське, аііі як примусове чи каральне. Навпаки -

і це головне - в адміністративному законодавстві громадяни повинні вбачати

чи не найголовніший засіб забезпечення у сфері публічного управління

максимально ефективної реалізації своїх прав і свобод, а також їх дійового

захисту у випадку будь-яких порушень. Все ж інше має бути похідним і

цьому слід підкорятися.

Подібним же чином, до речі, має сприйматись і адміністративна юстиція,

у тому числі й адміністративне судочинство.

Тому досить парадоксально виглядає, зокрема, положення ч.

ст. 50 КАС,

де передбачена можливість приватної особи виступати відповідачем у

адміністративному суді за позовом суб'єкта владі іих повноважень. Це багато

в чому нонсенс, особливо коли йдеться про реалізацію права громадян на

мирні зібрання (ст. 39 Конституції України). Насправді ж, загальним

правилом, як ми вважаємо, має бути ситуація, коли всі питання владно-

розпорядчого впливу на громадян вирішуються в адміністративному

(позасудовому) порядку. А в адміністративному суді мають розглядатися

виключно скарги (позови) громадян на порушення їх прав з боку суб'єктів

владних повноважень.

Формування нової адміністративно-правової доктрини пов'язане також з

уточненням системи (обсягу) адміністративного права.

З одного боку, як здається, треба повернути в систему адміністративного

права те, що йому і іалежить об'єктиві ю, але зараз з різних причин

розпорошено по інших галузях.

Перше: управлінські інститути місцевого самоврядування. Це настільки

зрозуміла вимога, що майже не потребує додаткових пояснень. Ідеться про

органічне поєднання сфер "державного" і "самоврядного" управління за

допомогою нового поняття "публічне управління". Відповідно, суб'єкти

публічного управління (органи виконавчої влади і органи місцевого

самоврядування) мають розглядатись як елементи єдиного явища - так

званої "публічної адміністрації".

Друге: слід зосередити в межах адмії истративного і ірава весь обсяг

правового регулювання інституту державної служби. Насамперед ідеться про

виокремлення зі сфери дії трудового законодавства відповідних державно-

службових відносин і дисциплінарної відповідальності державних

службовців.

Третє: у системі адміністративного права має перебувати регулювання

всіх видів адміністративної відповідальності, котрі зараз регулюються

вторинними правовими галузями: фінансовим, господарським правом і т. ін.

Принаймні, мають бути унормовані єдина концепція адміністративних

деліктів і єдина концепція адміністративно-правових санкцій (в першу черіу,

це стосується фінансових і адміністративно-господарських санкцій).

Водночас треба заперечити проти ідеї виокремити адміністративно-де-

ліктне право в окрему правову галузь регулювання адміністративних деліктів

- це невід'ємна складова матеріальної частини адміністративного права.

8і

Четверте: на особливу увагу потребує розмежування з господарським пр-

авом і в інших (а не тільки в деліктній) частинах. Зокрема, вчепі-адміністра-

тивісти досі були і залишаються дуже пасивними в процесі формування

українського господарського законодавства. Наслідком стали деякі неодно-

значні понятійно-термінологічні новації: реіуляторна політика, регуляторна

діяльність, регуляторні акти, дерегулювання і т. ін. Насправді ж, все це

потребує узгодження з відповідними інститутами і поняттями адміністра-

тивного права.

З другого боку, адміністративному праву треба позбавитися правової

матерії, яка об'єктивно мала б бути поза його межами.

Йдеться передусім головним чином про регулювання адміністративного

судочинства, тобто розгляду справ в адміністративних судах. Вважаємо, що

сукупність відповідних норм має утворювати окрему правову галузь під

назвою "адміністративний судовий процес" (або "адміністративне

судочинство").

Водночас цей підхід не означає виокремлення із системи адміністратив-

ного права всього адміністративно-процесуального законодавства, яким

опосередковуються різні аспекти такого об'ємного і неоднорідного явища, як

"адміністративний процес". Але це окрема і складна проблема, яка потребує

окремого розгляду.

Нарешті, обґрунтовуючи нову доктрину адміністративного права, не

можна залишати без уваги загальний стан вітчизняної адміністративно-

правової науки.

Найбільший її недолік - те, що внаслідок домінування "управлінської"

складової адміністративного права згадана наука продовжує існувати в по-

лоні теоретичних суперечностей і навіть помилкових, на наше переконання,

постулатів (догм). їх досить багато. Достатньо продивитись існуючі підруч-

ники: від ототожнення виконавчої влади і державного управління до тлума-

чення заходів адміністративного примусу як методів державного управління.

Принципове заперечення викликає також те, що адміністративно-пра-

вова наука в значній своїй частині фактично підміняється науковими заса-

дами державного управління. Некритичне сприйняття цього факту приво-

дить окремих дослідників до досить парадоксального висновку про те, що

"адміністративне право входить в.систему наукових і навчальних дисциплін,

що об'єднуються терміном "наука управління"

. На мій погляд, це

неприйнятна теза, оскільки є очевидним, що предметом науки адміністра-

тивного права виступає не "управління", а відповідна "галузь права".

Підсумовуючи викладене, слід визнати, що основний орієнтир у фор-

муванні нової доктрини адміністративного права - це подолання низки не-

гативних наслідків тривалого існування колишньої радянської адміністра-

тивно-правової науки, в якій панували в основному три помилкові мето-

дологічні підходи.

Це, по-перше, - ігнорування завдань утвердження і забезпечення прав

людини при визначенні предмету і методу регулювання в механізмі реалізації

правових норм.

8і

По-друге, - догматизм у тлумаченні ключових понять і інститутів, ос-

кільки підвалини цього тлумачення закладались ще в 40-50 роках миігулого

століття і з тих часів змістовно не переглядалися.

І, по-третє, нарешті, це - ізоляціонізм досліджень, що проводились, а

саме: несприйняття зарубіжних доктрин і практики, в тому числі і власної

до- радянської школи; при постійному наголосі на перевагах радянської

адміністративної науки, на жаль, серйозно не вивчались як інші

соціалістичні, так і західні наукові й нормативні джерела.

Таким чином, у правознавців-адміністративістів попереду величезна

робота, спрямована на утвердження в правовій науці, освіті і практиці

сучасних європейських цінностей і наближення вітчизняної адміністративно-

правової доктрини до стандартів, що панують нині у демократичних країнах

світу.

^Старилов Ю.Н. Курс административного права. Т. 1. - М., 2002. - С. 307.

1.9. Управлінські категорії в адміністративно-

процесуальному законодавстві: проблеми

тлумачення і використання*

У Кодексі адміністративного судочинства України (далі - КАС) обо-

в'язковою стороною публічно-правових спорів, що розглядаються адмініст-

ративними судами, визначено суб'єкта, який здійснює владні управлінські

функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих

повноважень (п. 1,7 ст. З КАС). З огляду на те, що у вітчизняному законо-

давстві немає чіткої інтерпретації поняття «владні управлінські функції»,

воно потребує науково-правового тлумачення.

Базовим у змісті названого поняття виступає словосполучення «управ-

лінські функції». Оскільки воно походить від категорій «управління», «уп-

равлінська діяльність», необхідно почати із загального розуміння соціального

(суспільного) управління, тобто такого, що здійснюється в суспільстві, в його

складових частинах і елементах.

В сучасній суспільній науці загальновизнано, що управління існує там і

тоді, де і коли виникає необхідність в об'єднанні дій певної кількості людей

задля досягнення єдиної (спільної) мети. Кожна окрема людина здатна сама

керувати своїми вчинками, але для того, щоб група людей здійснила певні

узгоджені дії, необхідно не тільки встановити загальні, спільні цілі (завдання),

а й визначити шляхи їх реалізації і, головне, спрямувати та скоординувати

відповідно до таких цілей поведінку кожного члена спільноти. В цьому

полягає організуюча природа управління, яке здійснюється з боку суб'єктів

управління (керуючих суб'єктів) стосовно до об'єктів управління (керованих

об'єктів).

Разом з тим вихідним моментом управління виступає цілевстановлення,

тобто усвідомлення мети спільної діяльності людей та визначення її про-

міжних і кінцевих результатів, заради досягнення яких і здійснюється уп-

равлінський вплив. Це цілком природно, оскільки і особисте, і колективне

8і

життя людей складається з постійного визначення цілей і розв'язання зав-

дань задля їх досягнення.

Спрямовуючи суспільні процеси на досягнення певних цілей, організу-

ючи в них взаємодію людей, суб'єкти управління повинні мати здатність

впливати на волю і вчинки регати учасників спільної діяльності, а останні

зобов'язані підкорятися такому впливу. Ця здатність керуючих суб'єктів

свідчить про владний характер їх діяльності, а сам управлінський вплив на-

буває ознак владно-організуючого впливу.

Отже, без актів реалізації влади з боку керуючих суб'єктів управлінська

діяльність неможлива. Враховуючи, що у соціальному управлінні задоволь-

няються загальні інтереси різного роду спільнот (від суспільства в цілому до

окремих локальних об'єднань людей), то у переважній більшості випадків

управлінський вплив передбачає реалізацію публічної влади. Її головними

джерелами виступають або власне суспільство (через дієздатних громадян),

або держава (через її органи, посадових осіб, а також будь-яких уповнова-

"Авер'янов В.Б. Управлінські категорії в адміністративно-процесуальному законодавстві: проблеми

тлумачення і використання// Правова держава. - 2009. - Вип. 20, С. 203-211.

жених суб'єктів), або територіальна громада (через її мешканців, органи, по-

садових осіб).

Владний характер соціального управління виявляється також у здатності

регулювати поведінку і відносини учасників суспільних процесів за

допомогою різного роду соціальних норм, які зобов'язують людей до певних

формально визначених дій. Право і мораль, традиції і звичаї, релігійні, тех-

нічні, корпоративні та інші види соціальних норм виступають в якості ре-

гуляторів, які допомагають розумніше і більш впорядковано організовувати

суспільне життя.

Таким чином, поняття соціального управління слід визначити як здійс-

нення цілевстановлюючого, організуючого і регулюючого владного впливу на

спільну (колективну) діяльність людей з метою ефективного досягнення

спільних (загальних) результатів відповідно до існуючих суспільних потреб.

Соціальне управління є складним і багатоаспектним явищем, що охоплює

різноманітні види управління. Найбільш поширеною класифікацією видів

соціального управління виступає його поділ за ознакою природи суб'єктів

управління на такі види:

- державне управління (суб'єкти управління - держава, її органи);

- самоврядне, або муніципальне, управління (суб'єкти управління —

органи місцевого самоврядування);

- корпоративне управління, яке виявляється в основному як:

- громадське управління (суб'єкти управління - органи громадських

організацій, інших об'єднань громадян);

- корпоративне управління (суб'єкти управління - органи підприємств,

господарських товариств та об'єднань підприємств, інших організацій).

Провідне місце і роль державного управління серед видів соціального

управління пояснюється насамперед тим, що воно пов'язане із застосуван-

ням повноважень державної влади з боку відповідних органів держави з

метою виконання її основних цілей, завдань і функцій. Тобто категорія дер-

8і

жавного управління відображає окремий, відносно самостійний вид діяль-

ності держави, що його здійснюють відповідні державні органи.

Причому тут важливо врахувати, що критерії класифікації видів дер-

жавної діяльності, з-поміж яких виокремлюється "державне управління",

порівняно з колишньою радянською традицією принципово змінилися.

Зокрема, за радянських часів державне управління визначалося як один з

чотирьох основних видів діяльності держави — поряд із такими її видами, як

здійснення: а) власне державної влади — це діяльність Рад депутатів усіх

рівнів; б) правосуддя; в) прокурорського нагляду.

Натомість нині, із запровадженням в Україні конституційного принципу

поділу державної влади, така класифікація видів державної діяльності втра-

тила своє значення. Основними видами діяльності держави тепер вважаєть-

ся здійснення: 1) законодавчої влади; 2) виконавчої влади; 3) судової влади.

Отже "державне управління" за новою класифікаційною схемою не пот-

рапляє до переліку основних видів державної діяльності. Але це аж ніяк не

означає, що власне явище "державне управління", як, власне, і відповідна

категорія (поняття) зникає із змісту державної діяльності. Навпаки, державне

управління, хоча і не ідентифікується як «основний вид» діяльності держави, у

тому чи іншому обсязі знаходить прояв у діяльності різних державних

органів, котрі належать до усіх гілок державної влади.

З огляду на це потрібно додатково пояснити, що поняття державного

управління посідає не просто надзвичайно важливе місце в теорії та

практиці адміністративного права. За радянською науково-правовою

традицією вона вважалася базовою й доміїгуючою. Власне кажучи, загалом

зміст вітчизняної адміністративно-правової науки, включаючи, насамперед,

її понятійно- термінологічний апарат, багато в чому сформувався з огляду на

потреби вивчення побудови і функціонування системи державного

управління та її складових елементів.

Свого часу об'єктивні причини такого надмірного „ухилу" адміністра-

тивно-правової науки пояснювались тим, що у період відновлення ра-

дянської науки адміністративного права (з 1938 р.) тривалий час дослід-

ження проблем державного управління здійснювалось винятково представ-

никами цієї науки. Це вже само по собі змусило виходити за її природні межі

і охоплювати тематику державного управління.

Більше того, вже пізніше, з початку 60-х років минулого століття, коли

тільки почала формуватися так звана теорія державного управління, в

багатьох працях адміністративістів з'явилася тенденція невиправданого зо-

середження уваги на проблематиці цієї теорії - замість того, щоб точніше

визначитись із самостійним предметом власне адміністративно-правової

науки, чітко відмежувавши його в необхідних випадках від

новостворюваних наук соціально-управлінського циклу. Оскільки ж

останнього, на жаль, не сталося, переважаюча (хоч об'єктивно і не

виправдана) увага в адміністра- тивпо-правових дослідженнях стала

приділятись саме з'ясуванню понятійного ряду, в якому ключовою виступала

категорія „державне управління".

8і

А проте за минулий час дана категорія так і не отримала цілком одно-

значного тлумачення. Зокрема, досить поширеною була позиція про

розмежування так званого „широкого" і „вузького" розуміння державного

управління.

Причому з часом все більшої переваги набувала тенденція широкого його

розуміння, тобто як такого, що здійснюється не лише спеціалізованими орга-

нами державного управління, а всіма видами державних органів (у зв'язку з

цим іноді пропонувався і окремий термін - „управління державними спра-

вами", на противагу терміну „державне управління").

Тим часом наведена позиція була досить надуманою і, головне, як зреш-

тою з'ясувалося, безплідною. Адже кожний з наведених варіантів тлумачення

має сенс лише на конкретно визначеному пізнавальному рівні розгляду уп-

равління в суспільстві.

Так, широке розуміння державного управління зводиться до його визна-

чення як сукупності діяльності усіх органів держави, тобто означає фактично

усі форми реалізації державної влади в цілому. Очевидно, що таке тлума-

чення виправдано лише на рівні розгляду загальносоціальної системи уп-

равління, оскільки у даному випадку категорія "державне управління" дає

змогу відмежувати державу як суб'єкт управлінського впливу від впливу з

боку всіх інших, тобто недержавних, суб'єктів. Фактично ж за такого тлума-

чення категорія „державне управління" лише дублює словосполучення „реа-

лізація державної влади".

Дещо вдалішим видається нам вузьке розуміння державного управління,

де держава розглядається вже не в цілому, а диференційовано — як

сукупність державних органів, між якими певним чином розподілені різні

види діяльності. Відтак категорія державного управління у вузькому

значенні відображає відносно самостійний вид діяльності держави, що його

здійснює певна частина державних органів. У радянський період це були

органи державного управління, а нині відповідно до Конституції України це -

органи виконавчої влади.

Отже, у вузькому значенні державне управління розуміється як владно-

оргаї іізуючий вплив з боку певі іих державних оргаї іів (тобто виконавчої

влади) на суспільні відносини і процеси з метою їх впорядкування шляхом

різного роду нормотворчих (видання пормативно-правових актів) і

розпорядчих (прийняття індивідуальних рішень) дій на виконання законів та

інших правових актів держави. Звідси, до речі, походить загальнопоширена

характеристика державного управління як „виконавчо-розпорядчої"

діяльності.

Неважко помітити, що за такого тлумачення державне управління ото-

тожнюється з „реалізацією виконавчої влади", тобто вся діяльність органів

виконавчої влади визнається державним управлінням (управлінською

діяльністю). Цим визначенням можна було б продовжувати користуватись в

адміністративному праві - але за умови збереження колишньої радянської

науково-правової традиції.

Разом з тим необхідно врахувати, що, починаючи з другої половини

минулого століття, завдяки науковим досягненням кібернетики і циклу со-

8і

ціально-управлінських наук, зміст поняття державного управління набув

досить суворої визначеності. Адже тлумачення цього поняття ґрунтується на

загальнонауковому розумінні категорії „соціальне управління". Отже, йдеться

про ще одне, справді наукове,розуміння державі юго управліні ія, а саме: як

владно-організуючого впливу керуючих суб'єктів (державних органів,

посадових осіб) на спільну діяльність людей з метою її спрямування, коор-

динації та впорядкування задля ефективного досягнення загальних (спіль-

них) цілей і завдань цієї діяльності.

Виходячи з цього розуміння, у діяльності органів виконавчої влади,

беззаперечно, не можна віднести до державного управління усі дії, пов'язані:

по-перше, із створенням умов для реалізації приватними особами їхніх

різноманітних суб'єктивних прав (утому числі шляхом надання адмініст-

ративних послуг), а також покладених на них законодавством обов'язків;

по-друге, із забезпеченням захисту порушених прав приватних осіб шля-

хом розгляду в ході оскарження різноманітних адміністративно-правових

спорів;

по-третє, із застосуванням до приватних осіб заходів адміністративного

примусу, насамперед адміністративних стягнень.

Таким чином, широко вживане „вузьке" розуміння державного управлін-

ня - як всієї діяльності органів виконавчої влади - є ширшим за «справді

наукове» тлумачення цього поняття. Це з одного боку.

З іншого ж боку, власне управлінська діяльність (як в цілому, так і у

вигляді своїх окремих функцій) у тому чи іншому обсязі здійснюється всіма

державними органами, що належать до різних гілок державної влади. Але для

органів виконавчої влади державне управління означає один з профілюючих

напрямків діяльності (хоча, повторюємо, далеко не всеохоплю- ючий, а тим

більше не єдиний). Тоді як для органів інших гілок влади - законодавчої і

судової, а також решти державних органів, наприклад, органів прокуратури,

Рахункової палати, Вищої ради юстиції тощо - здійснення державного

управління обмежується винятково внутрішньоорганізаційними рамками

відповідного органу, маючи допоміжне значення стосовно основних завдань і

функцій органу. Отже, тут йдеться про специфічний вияв державного

управління - так зване внутрішпьоорганізаційне державіге управління.

Саме у поєднанні зовнішньої і впутрішньоорганізаційної спрямованості

державного управління полягає одна із суттєвих відмінностей традиційного

підходу до його визначення як основного виду діяльності держави від су-

часного погляду на державно-управлінську діяльність, державне управління

виступає, по-перше, складовою частиною реалізації виконавчої влади і, по-

друге, має похідне, обслуговуюче значення щодо функціонування усіх

державних органів.

Оскільки тлумачення державного управління органічно пов'язане з

реалізацією виконавчої влади, багатьма фахівцями допускається пряме чи

опосередковане змішування відповідних понять. Тому треба відмітити, що

існуюча звичка до змішування понять "державне управління" і "виконавча

влада" пояснюється тим, що той вид діяльності держави, котрий в

радянський період визначався як "державне управління", вітчизняні

8і

дослідники почали механічно ототожнювати з реалізацією (здійсненням)

виконавчої влади.

Дійсно, певне коло повноважень виконавчої влади реалізується у формі

державного управління. У цьому разі обсяги понять "державне управління" і

"виконавча влада" практично співпадають. Хоча завжди треба пам'ятати, що

сама по собі "влада" та "реалізація влади" — нетотожні явища: тут приблизно

таке ж співвідношення, як між категоріями "функція" і "функціонування",

тобто це співвідношення між "статикою" і "динамікою".

Але зовсім інша справа, коли йдеться про реалізацію багатьох інших пов-

новажень виконавчої влади, наприклад, в частині: а) надання адміністра-

тивних послуг, б) стягнення податків чи інших обов'язкових зборів; в) зас-

тосування адміністративних санкцій щодо правопорушників тощо. У всіх

цих та аналогічних випадках діяльність органів виконавчої влади немає

ознак державного управління - звичайно, у справді науковому значенні

цього поняття.

Отже, виконавча влада реалізується не тільки у формі державного

управління, а й у різноманітних інших формах державної діяльності. У свою

чергу, сфера державного управління не обмежується тільки діяльністю ор-

ганів виконавчої влади. Тобто розглядувані явища і категорії за своїм змістом

не збігаються.

Підсумовуючи наведене, доходимо висновку, що державне управління у

певній своїй частині реалізується поза межами виконавчої влади, так само,

як і виконавча влада у певній своїй частині реалізується (або може реалі-

зовуватися) поза межами державного управління.

Розглянувши суттєві ознаки державного управління, слід розуміти, що

вони є спільними (окрім засобів державного примусу, що властиве тільки

державі) для всіх різновидів соціального управління, які здійснюються

носіями повноважень публічної влади. Невипадково, що для узагальнюючої

характеристики згаданих різновидів у вітчизняній літературі все більше

поширюється термін „публічне управління". Щоправда, ним найчастіше

охоплюється лише власне сфери державного і самоврядного управління.

Оскільки контекст „публічності" влади не потребує додаткового дове-

дення, то цілком прийнятно говорити в аналогічному значенні про „управ-

ління", „управлінську діяльність", „управлінські відносини" тощо. Звісно, це

стосується і формули „владні управлінські функції", що використана у тексті

КАС. Тобто «владність» цих функцій свідчить про їх належність до публічного

управління: як до державного управління, так і до управління самоврядного

(у сфері місцевого самоврядування).

Самі ж управлінські функції, зазвичай, відносять до змісту управлінської

діяльності, у зв'язку з чим їх треба розглядати саме як одну із складових

цього змісту.

Як відомо, управлінська діяльність характеризується своїм особливим

змістом і проявляється у відповідних формах. Зміст - це сукупність

елементів, процесів, зв'язків, відносин, що утворюють даний феномен, а

форма - спосіб зовнішнього прояву, вираження змісту явища.

8і

Кожен об'єкт має зовнішню і внутрішню форми. Зовнішня форма - це

зовнішнє виражені ія об'єкта, що забезпечує як його відокремленість,так і

зв'язок з іншими об'єктами. Під внутрішньою формою розуміють спосіб

зв'язку елементів цілого, що свідчить про його структуру. Тому коли

співвідносять форму і зміст будь-якого явища, переважно говорять про

зовнішню форму (форми), адже внутрішня форма скоріше характеризує його

зміст.

В адміністративно-правовій науці немає єдності в розумінні того, як

співвідносяться елементи змісту та форми управлінської діяльності. На-

приклад, пропонується розглядати процес управління (як форму діяльності

суб'єкта ) через єдність стадій, функцій, методів управління й управлінських

відносин. Тим самим невиправдано змішуються різні характеристики як

змісту, так і форми державного управління (далі - управління).

Насправді, до основних елементів змісту управлінської діяльності на-

лежать: а) цілі та завдання; б) функції; в) методи. По кожному з цих елементів

у науковій літературі висловлені неоднозначні погляди. Але найбільш точне і

послідовне, на нашу думку, їх тлумачення виглядає таким чином.

Цілі та завдання - це свідомі уявлення про напрями та очікувані наслідки

управлінської діяльності. Відмінність між вказаними однопоряд- ковими

категоріями полягає у ступені узагальнення відтворених у них напрямів та

наслідків, а саме: у цілях відтворюються більш тривалі та значущі, ніж у

завданнях, характеристики діяльності.

Таке тлумачення відрізняється від існуючих визначень мети (цілей) як

власне кінцевого результату, на досягнення якого спрямоване функціо-

нування системи. Адже результат як мета існує лише у вигляді образу май-

бутнього. Коли результат достигнутий, він вже не може виступати як мста.

Окрім того, що принципово спільною для всіх суб'єктів управління є

цільова спрямованість на задоволення загальних, тобто публічних потреб,

кожний керуючий суб'єкт додатково націлений на конкретні потреби

кореспондованого йому керованого об'єкта.

Ці потреби надзвичайно різноманітні й можуть бути структуровані за

різними ознаками, наприклад, залежно від рівня об'єктів (потреби народного

господарства, галузі, підгалузі, об'єднання, підприємства) або від змісту

самих потреб (потреби у прогностичній і плановій інформації, кадрових,

фінансових та інших ресурсах, у координації зусиль тощо). Складний харак-

тер потреб суспільного середовища зумовлює так зване „дерево цілей", яке

одержують шляхом диференціації останніх па підцілі (завдання) нижчого

рівня. Вони деталізують загальні цілі, локалізуючись у процесі розподілу між

суб'єктами управління.

Функції слід розуміти як складові змісту управлінської діяльності, що

відбивають окремі напрямки (види) цієї діяльності, охоплюючи відносно

самостійні групи якісно однорідних дій керуючого суб'єкта.

Методи управління безпосередньо характеризують практичну реалізацію

функцій. Загальноприйнятим є їх тлумачення як способів здійснення

керуючими суб'єктами владно-організуючого впливу на керовані об'єкти.

8і