Авер'янов Вадим Борисович. Вибрані наукові праці

Подождите немного. Документ загружается.

на тій підставі, що вони не є управлінськими.

Вважаємо це явним перебільшенням. Насправді, реальне значення

"управлінської" складової в предметі адміністративного права аж ніяк не

можна вважати домінуючим. Так, якщо подивитися на види суспільних

відносин, в яких перебувають суб'єкти адміністративного права, то з'ясу-

ється, що управлінський характер (ідеться, певна річ, про справжнє наукове

розуміння поняття управління - як владно-організуючого впливу на суспільні

діяльність і процеси з метою їх впорядкування та спрямування) в цих

відносинах далеко не є переважаючим.

Підтверджується цей висновок тим, що чимала кількість напрямів діяль-

ності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування як

суб'єктів адміністративного права не має сутнісних ознак управління.

Зокрема, не можна вважати управлінською діяльність зазначених суб'єктів, в

ході якої вони:

• вживають щодо громадян заходів адміністративного примусу і, насам-

перед, адміністративної відповідальності (це так звана "поліцейська" дія-

льність);

•здійснюють правовий захист порушених прав і свобод осіб (адміністра-

тивний розгляд скарг);

•здійснюють розгляд і вирішення різного роду індивідуальних адмініст-

ративних справ за зверненнями приватних (фізичних і юридичних) осіб;

• надають багатоманітні адміністративні (управлінські) послуги у вигляді

дозвільно-ліцензійних, реєстраційних та інших подібних дій;

• приймають зобов'язуючі індивідуальні рішення щодо приватних (фі-

зичних і юридичних) осіб з питань виконання ними різного роду обов'язків,

передбачених законом, а також при вирішенні так званих "публічних" справ

(наприклад, будівництво шляхів, мостів, енергетичних мереж, відвід земель

для загальнодержавних потреб тощо).

Тим більше не належить до явища "управління" судочинство в адміні-

стративних судах.

Певна річ, суспільні відносини, що супроводжують наведені напрями

діяльності, здійснюються тим чи іншим чином у зв'язку та задля вирішення

завдань і функцій державного управління, тобто загалом "у сфері" держав-

ного управління, однак за своєю суттю вони не є управлінськими.

При цьому саме наведені напрями неуправлінської діяльності становлять,

зрештою, переважний обсяг функціонування державних органів та інших

публічно-владних суб'єктів, що перебуває у сфері регулювання адміні-

стративного права. Цим підтверджується принциповий висновок про те, що

всупереч традиційному погляду управлінські (держдвно-управлінські) від-

носини не має підстав вважати гіануючою домінантою в тлумаченні пред-

мета адміністративного права.

До того ж вельми неточним слід визнати й поширену абсолютизацію

поняття "державне управління" всупереч вагомій ролі, що належить

недержавній формі управління. Зокрема, значний обсяг управління в різних

сферах суспільного життя здійснюється також органами місцевого

самоврядування. Це змушує в науковому обігу додати до усталеного поняття

8і

"державне управління" ще одне - поняття "управління у сфері місцевого

самоврядування", котре можна стисло визначити терміном "самоврядне

управління". Вони органічно поєднуються у визначенні "управлінської"

складової предмета адміністративного права.

Як державному, так і самоврядному управлінню притаманні такі суттєві

ознаки, як публічність, організаційна спрямованість, визначеність у законі

меж діяльності. Ці сфери управління відрізняються лише за суб'єктами та

частково за конкретними джерелами їх правового регулювання. Водночас

вони обидві стосуються інтересів громадян, спрямованих на реалізацію та

захист їхніх прав і свобод, створення умов для виконання ними своїх

обов'язків.

Виходячи з викладеного, родовим (узагальнюючим) для понять дер-

жавного і самоврядного управління доцільно вважати поняття "публічне

управління", яке слід розуміти як спосіб здійснення (реалізації) в цілому

публічної влади, основними формами якої прийнято вважати державну

владу та місцеве самоврядування.

Запровадження пропонованих понятійних новацій вбачається цілком

корисним для вітчизняної адміністративно-правової науки, оскільки це

значно збагачує її теоретичну частину. Тим більше, що дотепер переважає

тенденція своєрідного "одержавленпя" управлінської діяльності, яка

регулюється адміністративним правом.

Насправді ж сфера дії цієї правової галузі набагато ширша: вона далеко

не вичерпується, як було підтверджено вище, тільки управлінням, а тим

більше управлінням державним. А з огляду на цілковиту однорідність

суспільних відносин, що складаються в сферах як державного, так і само-

врядного управління (тобто в цілому в сфері публічного управління), ці

відносини, природно, однаковою мірою підлягають регулюванню саме

адміністративним правом.

Повертаючись до характеристики змісту предмета адміністративного

права, постає природне запитання: якщо в ньому публічне (за традицією -

державне) управління не є домінантою, то якій ще складовій слід приділити

переважаючу увагу при доктринальному тлумаченні цього предмета?

Відповідаючи на це запитання, слід визнати, що всупереч поширеним

поглядам ця галузь не повинна регулювати переважно управлінські (або

організаційні) відносини між иублічпо-владними органами, з одного боку, і

підвладними керованими об'єктами - з другого (хоча управління зберігає

досить важливе значення). Основне суспільне призначення

адміністративного права в іншому - у регулюванні численних і різноманітних

взаємостосунків між цими органами та приватними (фізичними й

юридичними) особами з приводу забезпечення згаданими органами

необхідних умов для ефективної реалізації (а за ііеобхіді юсті - й захисту) і

іалежі іих приваті іим особам прав і закої тих іі ггсресів.

І лише як одна з основних (причому не першорядна, хоча й важлива) рис

адміністративного права має враховуватися "управлінська" (тобто за

етимологією цього терміна, власне "адміністративна") складова предмета

регулювання цієї галузі права.

8і

Необхідність перегляду оцінки характеру предмета адміністративного

права переконливо підтверджується безпосередньо закономірностями

суспільного розвитку і, зокрема, тим, що в сучасних умовах поступово

змінюється сама ідеологія виконавчої влади - від "панування держави" над

людиною до "служіння держави" інтересам людини. Відповідно коло відносин

у сфері публічної влади набуває ознак, невластивих "класичній", так би

мовити, природі управління, котра характеризується традиційно вживаною

формулою "влада-підпорядкуваиня".

У розглядуваних відносинах має втілюватися новий, якісно відмінний від

колишнього, адміністративно-правовий режим регулювання відносин між

державою (її органами та посадовими особами) і громадянами. Ця нова

якість означає, що громадянин стає певним чином "рівноцінним" учасником

стосунків з державою. Забезпечення подібної "рівноцінності" повинне

становити стрижень сучасної адміністративної правотворчості й

правозастосування, що потребує комплексного реформування багатьох

інститутів українського адміністративного права.

Адже випадків, де встановлюється рівність взаємних вимог і обов'язків, а

також найширші можливості юридичного (і не тільки позасудового, а й

судового) захисту прав й інтересів колишньої "підвладної" сторони

адміністративних правовідносин, існуватиме все більше, що, як переконливо

свідчить світовий досвід, і властиве демократичним державам.

Якщо відносини управління отримали назву субординаційних (тобто в

них панує підлеглість нижчого вищому, підвладного владарюючому), то на

відміну від цього типу відносин,.у сфері адміністративно-правового регу-

лювання поширюються відносини, які можна визначити як реордипаційні

відносини ("реординація", як відомо, є явищем, протилежним "субординації").

Саме такі відносини виявляються в стосунках державних органів, їхніх

посадових осіб з громадянами (а також з юридичними особами) з приводу

забезпечення реалізації належних останнім прав і свобод.

Суть реординаційних відносин полягає в тому, що:

а) з одного боку, громадянам як підвладним об'єктам надаються права

вимагати від суб'єктів публічної влади належної поведінки щодо реалізації

прав і свобод громадян;

б) з другого - на зазначених суб'єктів законом покладаються кореспон-

дуючі згаданим правам громадян обов'язки щодо неухильного виконання

відповідних вимог з боку громадян;

в) водночас законодавчо встановлюються чіткі процедури застосування

засобів не тільки адміністративного оскарження актів, дій і бездіяльності

суб'єктів публічної влади, а й - і це головне - судового захисту порушених

цими актами або діями (бездіяльністю) прав і свобод громадян, чим забез-

печується належний правовий режим дотримання зазначеними суб'єктами

покладених на них обов'язків.

Поширення реординаційних відносин потребує серйозного перегляду

змісту численних актів чинного адміністративного законодавства, щоб до-

могтися цілком рівноцінного врахування в них не тільки (як має місце зараз)

потреб виконання з боку громадян обов'язків перед державою, а й потреб

8і

виконання з боку держави обов'язків щодо забезпечення реалізації прав і

свобод громадян, за що держава несе відповідальність згідно з Конституцією

України (ч. 2 ст. 3).

Зокрема, виконання органами виконавчої влади (це однаковою мірою

стосується й органів місцевого самоврядування) зі іачі юї частини обов'язків

перед приватними особами пов'язане з такою поки що нетрадиційною для

вітчизняного досвіду функцією держави, як надання адміністративних (або

управлінських) послуг. Ця нова функція була вперше передбачена

Концепцією адміністративної реформи в Україні (1998 р.), а самі

управлінські послуги визначені в ній "як послуги з боку органів виконавчої

влади, що є необхідною умовою реалізації прав і свобод громадян — зокрема,

реєстрація, ліцензування, сертифікація та ін."

Загальновідомо, що подібні дії дотепер розглядалися (а за традицією і

розглядаються) адміністративно-правовою наукою як звичайна владно-

розпорядча діяльність органів державного управління. Тому не дивно, що

вітчизняні вчені та практики досі не мають загальноприйнятої й унормованої

позиції щодо поняття адміністративних послуг. Відтак, дотепер цей термін

використовується як свого роду ідеологема (подібно до поширених V

практиці дефініцій "губернатор", "мер" і т. ін.).

Важливо зрозуміти, що термін "адміністративні послуги" спрямований не

на виокремлення нового виду стосунків між державними органами та прива

тними особами, а на змістовну переоцінку характеру відповідних взає-

мовідносин між державою та людиною. Адже не можна не бачити, що "влад-

не розпорядпицтво" з боку державних органів, їхніх посадових осіб — це

один концептуальний формат оцінки їхніх взаємовідносин з громадянами та

іншими приватними особами, а надання тими самими суб'єктами останнім

"адміністративних послуг" — принципово інший.

Дійсно, дефініція "послуги" вже сама по собі акцентує увагу на виконанні

саме обов'язків держави перед приватними особами. А надання власне

адміністративних послуг означає діяльність, спрямовану на юридичне

оформлення умов, визначених законодавством необхідними для забезпе-

чення належної реалізації приватними особами своїх прав і законних інте-

ресів. До речі, саме таке визначення поняття адміністративних послуг вра-

ховане в проекті Адміністративно-процедурного кодексу України, що нині

розглядається в парламенті.

Зазначений підхід повніше відповідає новій ідеології "служіння держави"

перед людиною. "Служіння" з боку виконавчої влади — це великою мірою і є

надання її органами багатоманітних адміністративних послуг. Прийнятність і

ґрунтовність такого підходу підтверджується тим, що сама державна влада в

демократичній країні — це аж ніяк не тільки реалізація імперативних

правомочій, що зобов'язують громадян, а й виконання чітко визначених

обов'язків держави перед громадянами, за які вона має нести так само чітко

визначену відповідальність перед ними.

Проведений аналіз підтверджує, що базовою категорією адміністратив-

ного права має вважатися не "управління" з боку суб'єктів публічної влади

суспільством або людьми, а "забезпечення" цими суб'єктами "реалізації та

8і

захисту прав і свобод" людини й громадян в їхніх численних стосунках із

зазначеними суб'єктами.

* Концепція адміністративної реформи н Україні. Державна комісія з проведення в Україні ад-

міністративної реформи. - К., 1998. - С. 11.

Таку діяльність можна дещо умовно назвати "публічно-сервісною" (від

лат. "serve" - служити). Тобто це - діяльність відповідних державних органів і

органів місцевого самоврядування із забезпечення в ході їхніх взаємосто-

сунків з населенням, конкретними фізичними та юридичними особами умов,

за яких останні здатні ефективно реалізовувати й захищати свої права,

свободи та законні інтереси.

Відтак, саму галузь адміністративного права доцільно визначати як

сукупність правових норм, котрі регулюють суспільні відносини, що

складаються в ході забезпечення органами виконавчої влади та органами

місцевого самоврядування реалізації та захисту прав, свобод і законних

інтересів фізичних і юридичних осіб, а також у процесі державного та само-

врядного управління у сферах економічного, соціального й адміністративно-

політичного розвитку та охорони громадського порядку. Додамо, що від-

сутність у даному визначенні згадки про діяльність адміністративної юстиції

пояснюється тільки тим, що включення її у сферу регулювання чинного

адміністративного права слід вважати суто тимчасовим явищем. Адже в

найближчій перспективі, як уявляється, має бути створена самостійна (поза

межами власне адміністративного права) процесуально-правова галузь, яка

окремо регулюватиме судочинство в адміністративних судах - адміністра-

тивне судочинство (або адміністративний судовий процес)

Слід наголосити, що пропоноване вище визначення адміністративного

права означає доволі радикальну зміну звичних для пострадянської юри-

дичної літератури доктринальних поглядів щодо предмета та поняття даної

правової галузі. Принципова відмінність полягає, зокрема, у відході від

панування "управлінської" домінанти у змісті предмета адміністративного

права та визнанні переважаючою так званої публічно-сервісної домінанти.

Це, до речі, не суперечить й етимологічній природі самої назви "адмініст-

ративне" право. Адже одним із мовних джерел цієї назви можна вважати не

тільки латинські "administratio" - керування, управління, а й "administro" -

прислуговую, допомагаю

. Інакше кажучи, у традиційній назві адмініст-

ративного права вже навіть етимологічно присутній зв'язок не тільки з

"управлінням", а й з "обслуговуванням", "служінням".

Відтак, для стислого визначення суспільної ролі та призначення адмі-

ністративного права доречно було б, поряд з усталеною дефініцією "управ-

лінське право", робити вирішальний наголос на дефініції "публічно-сервісне

право", акцентуючи вирішальне спрямування цієї галузі на служіння пот-

ребам найповнішого забезпечення реалізації та захисту належних приватним

(фізичним і юридичним) особам прав і законних інтересів в їхніх стосунках з

органами публічної влади. Такий підхід сприятиме утвердженню в науці,

освіті та практиці ставлення до адміністративного права як провідної галузі

публічно-правового регулювання взаємостосунків між державою та люди-

ною, що вже давно є стаї щартом у демократичних країнах світу.

8і

'' Державне управління: проблеми адміністративної-иравової теорії та практики / За заг. ред. В.Б.

Авер'янова. - К„ 2003. - С. 41-42.

Словник іномовних слів / Уклад. Л.О. Пустовіт та ін. - К., 2000. - С. 31.

1.8. Шляхи формування нової доктрини

українського адміністративного права*

Нині якісне оновлення адміністративного права - це вже не просто наше

бажання, а нагальна необхідність, пов'язана з євроіптеграційним вибором

України. Адже вітчизняне адміністративне право докорінно відрізняється від

адміністративного права європейських країн за своїм "духом", за своєю ідео-

логією: у країнах Європи воно орієнтовано на права й інтереси людини, їх

ефективний захист, а у нас - на потреби держави, державного управління (а

фактично - державного апарату та його чиновників). У цьому — суть прин-

ципової різниці.

Змінити існуюче становище неможливо без перегляду нинішньої докт-

рини українського адміністративного права (далі - адміністративно-правової

доктрини).

Причому зміна адміністративно-правової доктрини безпосередньо по-

в'язана зі зміною ідеології функціонування Української держави. Адже

існуюча пострадянська (а факгично - "неорадянська") доктрина відбиває і

обслуговує так звану "державоцентриську" ідеологію, у якій державницькі

інтереси, тобто "благо держави", превалюють над інтересами людини і,

зрештою, всього суспільства. На противагу цьому, в основу нової

адміністративно-правової доктрини має бути покладена протилежна -

"людиноцентриська" - ідеологія, згідно з якою держава має "служити."

людині, тобто на "благо людини", і забезпечувати пріоритет її прав, свобод й

інтересів у сфері діяльності публічної адміністрації - органів виконавчої

влади та органів місцевого самоврядування.

Необхідність глибокого реформування адміністративного права об'єктив-

но зумовлена тим, що впродовж попереднього радянського періоду розвиток,

роль "і призначення адміністративного права були істотно деформовані. І це

можна вважати цілком закономірним наслідком певної науково-правової

традиції, що існувала - і продовжує існувати - з радянських часів.

Точніше кажучи, у радянській науковій доктрині абсолютизувалися два

аспекти суспільної ролі адміністративного права. А саме, воно розглядалося

головним чином: з одного боку, як "управлінське" право, тобто як засіб

управлінського впливу держави на суспільні відносини (або право

"адміністрування"); а, з другого - як "каральне" (або "юрисдикційне") право,

що забезпечувало застосування державою у відносинах з громадянами

різноманітних засобів адміністративної відповідальності та інших заходів

адміністративного примусу.

Такі уявлення відбивали властиву тоталітарному суспільству ідеологію

"панування держави" над людиною, у котрій людині відводилося місце суто

керованого об'єкта, на який з боку державних органів спрямовані управ-

лінсько-розпорядчий вплив і адміністративний примус.

На жаль, у нас ще і дотепер переважають колишні радянські (а за суттю -

"неорадянські") стереотипи. Бони аж ніяк не сприяють європейському розу-

мінню адміністративного права як провідної галузі правового забезпечення

8і

пріоритету прав людини у сфері публічного управління. Тому головний сенс

реформування адміністративного права на сучасному етапі полягає у від-

"Аиср'яновВ.Б. II Ітіяхиформуїшііняіювоїдоюрини украй іськоі'оадмінісіративіюі'о права/Правова держава.

Випуск 17. - К.: Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького І1АН України, 2006. - С. 158-166.

мові від старої і одночасному формуванні нової адміністративно-правової

доктрини. Зрештою, в результаті трансформації адміністративного права на

засадах "людиноцентриської" ідеології ця галузь має стати основним засобом

гармонізації відносин між публічною владою і людиною.

Першорядне значення для формування нової національної адмініст-

ративно-правової доктрини має переосмислення фундаментальних засад цієї

правової галузі, починаючи, зрозуміло, з визначення принципів адмі-

ністративного права.

Натомість, у нас за радянською ще традицією принципи права сприйма-

ються не як основоположні керівні засади, а як щось декларативне і

абстрактне. Насправді ж, принципи мають величезне спрямовуюче

значення, оскільки в них відбивається, так би мовити, "дух"

адміністративного права, його світоглядна ідеологія, суспільна роль і

спрямованість. Адже саме завдяки своїм принципам адміністративне право

в Європі орієнтовано ira права й інтереси людей, їх ефективігу реалізацію і

захист, тоді як у нас - на потреби державного апарату, "адміністрування".

І це аж ніяк не дивно, а навпаки, цілком природно, оскільки знову ж

таки за радянською науковою традицією, адміністративне право було чи не

єдиною галуззю права, яка не мала власних принципів, а ґрунтувалося на

принципах державного управління.

Хоча зрозуміло, що державне управління й адміністративне право - це

цілком різні явища, і принципи адміністративного права не можуть спів-

падати з принципами державного управління. Це саме і є яскравим виявом

"державоцентриської" ідеології адміністративного права. Адже в державному

управлінні головне - раціональність і ефективність владно-організуючого

впливу, але ні в якому разі не права людини.

Тому формування нової доктрини адміністративного права треба почати

з чіткого осмислення нових принципів цієї галузі права

. Вони повинні стати

ідеологічним підґрунтям зміни парадигми взаємин держави (ширше - всієї

публічної влади) з людиною, іцо склалася в нашій країні впродовж як колиш-

нього радянського минулого, так і останнього десятиріччя попереднього полі-

тичного режиму.

Головним серед принципів адміністративного права має бути визнано

принцип верховенства права, який у нашій інтерпретації ширше за принцип

"законності" (або "верховенства закону") і повинен розумітися як утверд-

ження беззаперечного пріоритету прав і свобод людини і громадянина перед

усіма іншими цінностями демократичної держави в усіх сферах і аспектах її

функціонування.

I Перша в українській науці спроба обгрунтувати перелік власних принципів адміністративного

права міститься в Академічному курсі адміністративного прана (автор розділу-к.ю.н., доц. Г.Й.Ткач). Див.:

Адміністративне право України. Академічний курс. Підручник у двох томах. Том 1. Загальна частина / Ред.

колегія: В.Б. Авер'янов (голова) та ін. - К., 2004. - С. 80-84.

8і

Саме цього, до речі, і вимагає фундаментальний припис ст. З Конституції

України: "Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним

обов'язком держави". Ось на такому підґрунті і треба формувати, на мій пог-

ляд, нову доктрину адміністративного права, яка б відбивала "людиноцент-

риську" ідеологію.

Про те, як важко перебудувати адміністративне право на нових прин-

ципах, свідчить, зокрема, приклад запровадження в Україні адміністратив-

ного судочинства.

Так, у нещодавно набувшому чинності Кодексі адміністративного

судочинства України (КАС) вперше в українському адміністративному

законодавстві закріплено принцип верховенства права (ст. 8). Але проблема

в тому, що він може залишитись на папері, оскільки можливостей його реа-

льного втілення у діяльності адміністративних судів не має.

Дійсно, в ч. З ст. 2 КАС не передбачено, що адміністративні суди пере-

віряють, чи порушуються рішеннями та діями владних суб'єктів права й

інтереси людини. Натомість передбачено перевірку згаданих рішень та дій

тільки за будь-якими іншими ознаками, в першу чергу з точки зору від-

повідності законам України. Але як же можна забезпечити втілення

принципу верховенства права без перевірки зазначених рішень та дій на

предмет порушення ними прав людини?

Ще гірша ситуація з оскаржеі іням іюрмативі ю-правових актів (за ст.

171). Адже тут взагалі мова йде про оцінку їх відповідності не тільки

законам, а й будь-яким підзаконним актам вищої юридичної сили. Хоча

загальновідомо, що левова частка порушень прав людини і громадянина

міститься саме в підзаконних актах.

Тим самим загалом ставиться під сумнів виконання головного завдання

адміністративного судочинства, яким в ч. 1 ст. 2 КАС визнано захист прав,

свобод та інтересів фізичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних пов-

новажень. Адже, не перевіряючи діяльність публічної адміністрації на пред-

мет таких порушень, неможливо захистити від цих порушень.

Отже, принцип верховенства права в адміністративному судочинстві

формалы ю проголошеї ю, а фактичі ю його втілеї іня уі іеможливлюється

через відсутність реальних механізмів застосування.

Наступний крок у формування нової адміпістративно-правової доктрини

полягає у відмові від абсолютизації (тобто надмірного перебільшення)

управлінської природи адміністративного права. Внаслідок цього в науці і

практиці дотепер панує визначення адміністративного права винятково як

"права управління" або "управлінського права".

До речі, розглядувана абсолютизація управлінської природи адміністра-

тивного права - це головна вада існуючої адміністративпо-правової докт-

рини, на якій власне кажучи, базується решта не менш принципових

недоліків.

Суть абсолютизації управлінської природи адміністративного права по-

лягає в тому, що будь-які зв'язки і відносини, котрі регулюються адмініст-

ративним правом, цілком безпідставно оголошуються "управлінням" чи

"сферою управління". Помилка старої адміністративно-правової доктрини

8і

полягає в тому, що в ній поняття "управління" стало, умовно кажучи, "без-

розмірним" (невизначеним). Але наукою, зокрема, кібернетикою і циклом

соціально-управлінських наук вже давно доведено, що управління (в тому

числі публічне в цілому і, зокрема, державне) - це самостійне явище зі своїм

особливим змістом, а саме: це - владно-організуючий вплив на суспільну

діяльність для досягнення загальної мети.

Отже, категорія "управління" має суворо визначений зміст і не вичерпує

всього, що вчиняють органи публічної адміністрації. І сама по собі участь цих

органів у відносинах з приводу реалізації, скажімо, багаточисельних

суб'єктивних прав громадян (наприклад, видача громадянину акту при-

ватизації земельної ділянки) чи застосування засобів адміністративного при-

мусу (наприклад, зняття номерного знаку з автомобіля) аж ніяк не свідчить

про безпосередню наявність туг "управління" чи "сфери управління".

Очевидно, що управління - тільки частина (і до того ж не переважаюча)

діяльності органів публічної адміністрації. В цьому легко переконатись,

оглянувши весь перелік суспільних відносин, ідо складають предмет регу-

лювання адміністративного права. Зокрема, серед всієї сукупності відносин,

що регулюються нормами адміністративного права, абсолютно впевнено не

можна віднести до "управлінських" щонайменше такі три групи дій: а) щодо

розгляду індивідуальних справ в ході реалізації всього розмаїття суб'єктивних

прав фізичних і юридичних осіб; б) щодо розгляду в адміністративному

порядку скарг та інших звернень громадян та юридичних осіб; в) нарешті,

щодо застосування заходів адміністративного примусу (які не зводяться, як

відомо, тільки до накладення адміністративних стягнень).

Традиція зводити сферу дії адміністративного права до "управління" на-

стільки міцна, що сприймається майже як аксіома. Її не змогли подолати і

розробники такого в цілому прогресивного закону, як КАС. Зокрема, щоб ви-

окремити серед усіх публічно-правових спорів ті, що є предметом адміністра-

тивно-правового регулювання, вони вдалися до такої ознаки суб'єкта

владних повноважень, як здійснення ним "владних управлінських" функцій

(ст. 2 і 3).

Тим самим фактично відсікається величезний масив адміністративно-

правових спорів, які мають місце при здійсненні саме "неуправлінських"

функцій. Адже, за буквальним тлумаченням КАС, всі спори, пов'язані з

переліченими вище трьома групами неуправлінських дій суб'єктів владних

повноважень, не потрапляють під юрисдикцію адміністративних судів через

те, що не пов'язані зі здійсненням "владних управлінських" функцій.

Насправді ж, всі подібні відносини регулюються саме адміністративним

правом і тому мають бути справами адміністративної юрисдикції. І це цілком

закономірно випливає з нового розуміння предмета адміністративного права.

Подальший крок у формуванні нової адміністративно-правової доктрини

прямо пов'язаний з відмовою від абсолютизації управлінської природи

адміністративного права.

Зокрема, практика змушує визнати, що у сфері регулювання адміністра-

тивним правом неуправлінських відносин за своєю кількістю існує не менше,

а значно більше, ніж управлінських. Тобто треба зрозуміти, що предмет адмі-

8і

ністративного права складається, щонайменше, з двох частин -

управлінської і неуправлінської. Це - так звана "дихотомія"

адміністративного права.

Вона не визнавалась лише в радянській науці адміністративного права.

А в світовій науці (в тому числі у вітчизняній дореволюційній) цей факт

давно був загальноприйнятим. Причому перевага віддавалася саме

неуправлін- ській складовій, оскільки тут йдеться про взаємостосунки між

суб'єктами публічної влади і приватними (фізичними і юридичними)

особами.

Складність же тут полягає в єдиному - як визначити природу неуправ-

лінської складової адміністративного права. Адже туг існують неоднорідні

групи відносин, що наведені вище. Серед них перші дві групи пропонується

вважати наданням адміністративних послуг (тобто "публічно-сервісною"

діяльністю), а остання група традиційна - це адміністративно-юрисдик-

ційна діяльність.

Таким чином, у новій адміністративно-правовій доктрині головною має

бути визначена публічно-сервісна (а не "управлінська") характеристика

предмета адміністративного права. Відповідно, такою самою має бути і виз-

начальна спрямованість в цілому адміністративного права.

Принципово важливо підкреслити, що виокремлення "публічно-сервісної"

складової не має на меті автоматично заперечити досить важливе місце

(воно залишається) "управлінської" складової. Ідеться лише про уточнення

цього'місця в адміністративно-правовій доктрині шляхом переважаючого

наголосу - замість категорії "державне управління" - на категорії

"забезпечення прав громадян", яка має стати пріоритетною.

Ще один крок у формуванні нової адміпістративно-правової доктрини

полягає у перегляді одного з ключових постулатів радянської і пострадянської

науки адміністративного права - про визнання домінуючим типом

адміністративно-правового відношення так званого "владовідношення", яке

будується за схемою "влада -підкорення".

Тут, як вважається, існує певна "вертикаль" між суб'єктом владних

повноважень, який наділений правами здійснювати вплив на іншу сторону -

людину (юридичну особу), а остання зобов'язана підкорятися цьому впливу.

Дійсно, за такою схемою будується певна частина адміністративно-

правових відносин, а саме відносини з приводу реалізації суто управлінських

і адміністративно-юрисдикційних функцій.

Однак решта адміністративно-правових відносин будуються за прин-

ципово іншою схемою. Так, усі публічно-сервісні відносини передбачають не

односторонній вплив, а двосторонню взаємодію. Адже в цих відносинах як

суб'єкт владних повноважень має право вимагати від приватної особи

виконання певних обов'язків, тобто належної поведінки, так і приватна

особа має таке ж саме право щодо суб'єкта владних повноважень.

Отже, поряд з традиційними, так званими "вертикальними", адмініст-

ративно-правовими відносинами, існує величезна (і навіть переважаюча)

кількість адміністративно-правових відносин, які будуються не за схемою

"влада-підкорення", а за схемою "взаємного права вимоги належної пове-

дінки" з обох сторін правовідносин.

8і