Авер'янов Вадим Борисович. Вибрані наукові праці

Подождите немного. Документ загружается.

самим затушовувались ознаки управління як специфічного виду суспільної

діяльності.

Навіть за найпростіших форм організації колективної праці функції

управління не обмежувалися тільки впливом на поведінку людей, воно

справляло і загальні функції, що виникають з руху усього виробничого

механізму та потреб розвитку суспільства як єдиного цілого. Суспільні

процеси є загальним об'єктом управлінської діяльності держави. Та

управління - різноманітна державна діяльність, котра охоплює не тільки

сфери виробництва та розподілу, але й сферу духовного життя, різні сторони

людського співжиття.

Зрозуміло, управлінський вплив спрямований насамперед на поведінку

людей. Однак держава управляє не тільки людьми, а й речовими елементами

виробничого та духовного життя людини - природними, матеріальними і

фінансовими ресурсами, територіями, матеріальними об'єктами культури,

тобто усіма тими «речами», що знаходяться у її розпорядженні. Навіть за

умов значного скорочення кількості об'єктів державної власності в процесі

приватизації в безпосередньому володінні держави залишаються найбільші

підприємства базових галузей економіки та військово-промислового

комплексу.

Поступове роздержавлення та демонополізація економіки, запуск

ринкового механізму саморегулювання проте не звільняє державу від

необхідності здійснювати широкі економічні, соціально-культурні й інші

загальні та спеціальні функції, а зобов'язує виконувати їх в інших формах і

других методах, ніж раніше: сприянням утворенню ринку капіталу, житла,

цінних паперів, прогнозуванням, податковою, кредитною і дотаційною

політикою, пільговим квотуванням, заохоченням науково-технічного

прогресу та ін., тобто державне регулювання економіки не має нічого спіль-

ного з директивними методами командно-адміністративного управління.

Владно-примусовий характер державного управління в ринкових умовах

якісно змінюється, хоч і зберігає свою принципову природу (мається на увазі

владна природа, оскільки її витоками є державна воля). Здійснення

загальних функцій, обслуговування суспільних потреб не виключає за-

стосування владно-регулюючих і примусових заходів державного управління,

але вони становлять лише допоміжну основу змісту цієї діяльності. Це -

заходи заохочення, стимулювання, переконання, формування громадської

думки та свідомості, почуття відповідальності та обов'язку. Лише у

підтриманні встановленого правопорядку держава залишається непохитною

і широко застосовує владно-примусові засоби.

Отже, характеристика соціальної сутності управління, в тому числі дер-

жавного, включає такі риси:

1. Суспільство як соціальна організація - це складна самокерована сис-

тема, що самоуправляється і постійно перебуває в русі, не може існувати без

наявності безперервного управління. Тому управління є способом існування

соціальної організації, її іманентний елемент.

2.Управління є особливою соціальною функцією, що виникає з потреби

самого суспільства як самокерованої системи (що самоуправляється) і суп-

роводить усю історію суспільства, набираючи політичного характеру та

відповідних державних форм в суспільстві соціального розшарування. При

аналізі сутності державного управління не можна ігнорувати його політич-

ного аспекту. Але цей фактор не має применшувати загальносоціальне

призначення управління, відсувати на другий план питання техніки й

технології управління, ідо веде до зниження його ефективності.

3. Кожному типу соціальної організації, конкретно-історичному сус-

пільству притаманні свій зміст, свої специфічні процеси, форми і методи

управління. Тому зміст управління не можна відривати від середовища його

функціонування.

4. Соціальне управління - елемент системи суспільних відносин і його

характер і зміст залежать від їх сутності. В свою чергу соціальне управління

зводиться до впорядкування та розвитку суспільних відносин.

5. З переходом у постіндустріальне суспільство, розвитком науково-тех-

нічної революції, зростанням і ускладненням техніки та технології вироб-

ництва значно зростає питома вага управління речами та процесами вироб-

ництва. В цих умовах людина має розкрити усі свої творчі потенції, аби

успішно виконати нові трудові функіці і соціальні обов'язки, а її роль як со-

ціальної істоти та участь в управлінні людьми не тільки не зменшувати-

меться, а, навпаки, зростатиме.

6. «Матеріальний» зміст управління як соціальної функції виявляється

передусім в організаторській діяльності і це одна з головних рис державного

управління. Організуюча діяльність реалізується шляхом об'єднання, узгод-

ження, регулювання, координації, контролю, а також владно-регулюючими і

примусовими заходами держави. Організаційний зміст управління найбільш

чітко виражається в плануванні колективних зусиль та розподілі обов'язків їх

учасників у досягненні конкретних цілей, в розпорядництві, тобто в

регулюванні повсякденної діяльності колективів, в контролі за ходом

здійснення поставленої мети, в організаційному забезпечеі іні усіх стадій

управлінського процесу.

Тобто управління - це насамперед організація дій по координації, об'єд-

нанню в систему спеціалізованих зусиль групи людей.

7. Мета є найважливішою характеристикою управління - визначенням

його призначення. Власне задля певних досягнень і здійснюється управління.

Не можна вважати управлінням безцільні перетворення, оскільки вони є без-

змістовними.

8. Тільки динамічне цілепокладання і цілеспрямовані дії можуть забез-

печити прогрес суспільства. Так званий період застою колишнього радян-

ського суспільства відзначався наявністю лише негативних зворотних зв'яз-

ків у структурному відношенні, а в функціональному - сталістю завдань

управління, не сприйнятих народом, збереженням попередньої якісної

визначеності без урахування вимог зміни зовнішнього середовища, суспіль-

ного застою, а не розвитку, статики, не руху, що суперечить самій природі

людського суспільства. Крах такої системи був неминучим.

Будь-яка самокерована система, в тому числі і соціальна, мусить мати

принаймні властивість гомеостазису, тобто спроможність зберігати у

відносній постійності свої основні параметри в умовах зміни середовища.

Однак гомеостазис не є достатньою ознакою системи управління. Складні

системи управління в суспільстві мають бути спроможними у процесі

розвитку переходити з одного якісного стану до іншого, підтримувати

динамічну рів- новаїу з оточенням, забезпечувати сучасне й ефективне

приведення суспільства до відповідності з притаманними йому об'єктивними

закономірностями та тенденціями поступового розвитку. Природно-

історичний процес в основному так і розвивався від одного - нижчого -

ступеня, до другого - вищого.

Досвід історії (колишнього соціалістичного табору) поставив зовсім нове

завдання - повернути суспільство до якісних параметрів підприємницької

суспільно-економічної формації. Подібні завдання соціальної системи управ-

ління ніколи не розв'язували, до того ж вони суперечать загальній об'єктивній

тенденції розвитку' людства, що і призвело до глибокої кризи постсоціаліс-

тичного суспільства. В даному разі метою управління є не підвищення орга-

нізованості системи, її розвитку, а руйнування структури. З цим завданням

нові суб'єкти управління успішно впоралися. Можна припустити, що це

проміжний етап процесу управління з метою реорганізації систем, але поки

що не видно доцільності і корисності ефекту управлінського впливу.

9. Упорядкування суспільних відносин, збереження їх сталості та доцільності у

розвитку для конкретно-історичного суспільства забезпечується організуючою роллю

управління, але для практичного переведення управлінського впливу у напрямку, що

визначається соціальними завданнями, для забезпечення належної соціальної

поведінки індивіда необхідний авторитет, влада. І в соціальній організації управління

виступає як організуючий процес реалізації влади, як її динаміка. Немає суспільства

без управління, як і немає управління в суспільстві без пануючої волі, влади

авторитету.

Таким чином, влада виступає як функціональна властивість, іманентна

якість соціальної організації і реалізується вона через соціальне управління.

Це означає, що управління у царині суспільних відносин має здійснюватися

на основі підпорядкованості, єдності волі учасників спільної діяльності. Су-

купна воля підпорядковує собі індивідуальні волі, владарюючий нав'язує

свою волю підвладному, керує діями та вчинками індивідів, тобто здійснює

управління людьми.

10. Практичне здійснення управлінських процесів залежить від наявних

соціальних умов, а останні в кінцевому рахунку обумовлені матеріальними

умовами життя суспільства. Та оскільки управлінська діяльність - це

суб'єктивна діяльність людей, відтак вона залежить від суспільного досвіду,

рівня культури та свідомості людей, зрілості суспільства, його технічних

можливостей, оптимальності і масштабності соціальних завдань та ін.

Визначені соціальні особливості управління являють собою найсуттєвіше

в його змісті, отже властиві також і державному правлінню. Якщо в цілому

управління в суспільстві являє собою загальносоціальїгу функцію, що

реалізується через владно-організуючу діяльність з метою забезпечення

узгодженості спільної праці та побуту людей для досягнення суспільно

значущих завдань, то державне управління відноситься до функцій держави,

яка.вносить в цю діяльність притаманні їй ознаки державного устрою та

форми державного правління, поділу державної влади, правотворчості,

правозастосування і правоохорони, верховенство закону та державного

примусу щодо його забезпечення тощо.

Все це робить зміст державного управління значною мірою юридично

спеціалізованим, обумовлюючи першочергове значення таких пізнавальних

об'єктів, як суспільні відносини, що складаються у сфері державного уп-

равління, та право як вирішальний засіб їх унормування й впорядкування.

1.6. Проблеми державного управління і забезпечення

верховенства прав людини в Україні (вибране*)

У вітчизняній науці адміністративного права радянських часів базовою і

домінуючою вважалася категорія «державне управління». Адже саме адмі-

ністративне право як фундаментальна галузь правової системи спрямову-

валось переважною мірою на регулювання суспільних відносин у процесі

здійснення державного управління.

Власне кажучи, внаслідок цього зміст адміністративно-правової науки,

включаючи, насамперед, її понятійно-термінологічний апарат, багато в чому

сформувався з огляду на потреби вивчення побудови системи державного

управління, її складових елементів та їх функціонування. Щоб переконатися

в цьому, досить згадати структуру Курсу радянського адміністративного

права в б-ти книгах, що були видані за редакцією Ю. М. Козлова, Б. М. Ла-

зарева, О. Є. Луньова, М. І. ІТіскотіна у 1977-1982 p.p.

Загалом же державне управління, як надзвичайно вагомий різновид

діяльності держави, практично усіх її органів, вивчається багатьма науками -

управлінськими, економічними, соціологічними, політичними, юридичними

тощо. Юридичними науками державне управління досліджується пе-

реважним чином в межах тих явищ і процесів, які перебувають у сфері пра-

вового регулювання. Оскільки ж державне управління (як і загалом управ-

ління, що здійснюється в суспільстві) має організаційну природу, то аспекти

державного управління, що їх вивчають юридичні науки, прийнято поз-

начати як організаційно-правові аспекти державного управління.

Враховуючи, що серед галузей права, які регулюють суспільні відносини,

що складаються у державному управлінні, ключова роль належить адмі-

ністративному праву, дослідження організаційно-правових аспектів дер-

жавного управління є складовою частиною саме адміністративно-правової

науки. Саме через напрацювання цієї наукової галузі юриспруденція робить

свій «внесок» у розвиток теорії державного управління.

Так склалося, що до цього часу українська адміністративно-правова на-

ука все ще не позиціонувала себе як домінуюча управлінсько-правова науко-

ва галузь. Значний час був витрачений на марні спроби виокремити спеціа-

лізовану «юридичну» теорію державного управління, що, як виявилося з

часом, суперечить комплексній, різноаспектній природі власне досліджу-

ваного явища - державного управління. Як наслідок, певний час «управлін-

сько-правові» і «адміністративно-правові» дослідження проблематики

державного управління здійснювались немовби паралельно, не сприяючи

консолідації зусиль правознавців.

"Анер'яиов В.Б. Проблеми державного управління і забезпечення верховенства прав людини в Україні /

Антологія української юридичної думки. В 10 т. / Редкол.: Ю.С. Шемшученко (голова) та in. - Т. 10: Юридична

наука незалежної України / Упорядники: В.Ф. Погорілко. - К.: Видавничий Дім «Юридична книга», 2005. -

С.395-412.

Книги цього Курсу мають такі назви: Методы и формы государственного управления (М.-. Юрид. лит.,

1977); Государственное управление и административное право (М.: Юрид. лит., 1978); Управление социально-

культурным строительством (М: Юрид. лит., 1980); Основы управления народным хозяйством (М.: Юрид. лит.,

1981); Управление отраслями народного хозяйства (М.: Юрид. лит., 1982).

Лише з другої половими 90-х років минулого століття, приблизно з

початку роботи над концептуальним обгрунтуванням передбачуваної

адміністративної реформи в Україні, почали узагальнюватись результати

організаційно-правових досліджень державного управління, що найбільш

концентровано були представлені науковцями-адміністративістами.

Звичайно, потреби державі ю-правового розвитку країї їй, особливо в кої

і- тексті дуже повільно і суперечливо здійснюваної адміністративної

реформи, вимагають значно ширших і активніших зусиль адміністративно-

правової науки щодо аналізу багатогранної проблематики державного

управління. 1І інтересах її (науки) сталого і перспективного розвитку мають

бути суттєво поглиблені розробки фундаментальних наукових засад

визначення суспільного призначення, сутності, критеріїв раціональної

побудови та ефективного функціонування системи державного управління.

Доречно нагадати, що у попередні роки розглядувана категорія

«державне управління» так і не отримала цілком однозначного тлумачення. У

вітчизняній адміністративно-правовій літературі досить активно

дискутувалось співвідношення так знаних <широкого> та <вузького>

тлумачень поняття державного управління. Між тим згадана дискусія була

доволі надуманою і, головне, як зрештою з'ясувалося, безплідною. Адже

кожний з наведених варіантів тлумачення, на наш погляд, мав право на

існування, але був виправданий лише на чітко визначеному тсоретико-

пізнавальному рівні використання даного поняття. Інакше кажучи, у

кожному випадку тс чи інше тлумачення державного управління повинно

мати відповідне методологічне обґрунтування.

'Гак, широке тлумачення державного управління як сукупності всіх видів

діяльності держави (тобто усіх форм реалізації влади держави в цілому) є

прийнятним лише на рівні аналізу в цілому загально-соціальної системи

управління, який пов'язаний з виокремленням її відносно самостійних

підсистем. У даному випадку категорія державного управління дає змогу

відмежувати державні інститути управлінського впливу з боку держави від

впливу з боку усіх інших, тобто недержавних інститутів.

На більш спеціалізованому рівні аналізу держава - як загальний суб'єкт

управління - має бути представлена диференційовано, тобто як сукупність

державних органів, які спеціалізуються на певних видах діяльності. Відтак

категорія державного управління у вузькому, більш конкретному значенні

відображає відносно самостійний різновид діяльності, що його здійснюють ті

чи інші (або усі) державні органи.

Причому тут надзвичайно важливим є той об'єктивний факт, що критерії

класифікації видів державної діяльності, з-поміж яких" свого часу виокрем-

лювалось «державне управління», на сьогодні - у порівнянні з радянським

періодом - принципово змінилися. Зокрема, за радянських часів державне

управління визначалося як один з чотирьох основних видів діяльності

держави, а саме поряд із такими її видами, як: 1) здійсі ієніія власііе державіюї

влади, тобто діяльність Рад народних депутатів всіх рівнів; 2) правосуддя; 3)

прокурорський нагляд.

Натомість нині, із запровадженням в Україні конституційного принципу

поділу влади, подібна класифікація видів державної діяльності втратила своє

значення. Основними видами діяльності держави тепер вважаються здійс-

нення: 1) законодавчої влади; 2) виконавчої клади; 3) судової влади. Отже,

такий вид як «державне управління» за новою класифікаційною схемою не

потрапляє до переліку основних видів державної діяльності. Проте це аж ніяк

не означає, що власне явище «державне управління», а отже і відповідна

категорія (поняття) зникає із наукового і практичного обігу.

Державне управління як специфічний різновид діяльності органів

держави існувало й продовжує існувати цілком об'єктивно. Адже його

основне призначення - організація виконання правових актів та інших

рішень державних органів шляхом нормотворчого і розпорядчого впливу па

суспільні відносини та процеси з метою їх спрямування, об'єднання і

координації (звідси, до речі, поширена характеристика його як

«виконавсько-розпорядчої» діяльності) - не тільки зберігається, але й набуває

все більшого значення в умовах загальної трансформації ролі держави у

новостворюваному громадянському суспільстві з його ринковими

механізмами, стандартами демократичної і відкритої державної влади.

У зазначеному тлумаченні державне управління, у тому чи іншому обсязі,

здійснюється усіма державними органами, що належать до різних гілок дер-

жавної влади. Закономірно, що для органів виконавчої влади державне

управління складає один з провідних напрямів діяльності. Для інших же

видів органів державної влади управлінська діяльність має більшою мірою

допоміжне, обслуговуюче значення стосовно їх профільних (основних)

завдань і функцій. Проте і в цих випадках правомірно ідеться про

здійснення державного управління як особливого виду діяльності державних

органів.

Виходячи з наведеного, співвідношення понять «виконавча влада» і «дер-

жавне управління» зумовлене тим, що виконавча влада і державне

управління є лише відносно самостійними категоріями, що з різних сторін

характеризують зміст владно-організуючої функції держави. У зв'язку з цим

основні сутнісні риси та інститути виконавчої влади властиві державному

управлінню, рівно як і навпаки.

З огляду на це для теорії адміністративного права першочергового зна-

чення набуває аналіз головних суб'єктів державного управління - органів

виконавчої влади, які виступають окремим видом органів державної влади

(державних органів). Відтак на них поширюються усі суспільні риси дер-

жавних органів, а саме, кожний окремий орган виконавчої влади:

- створюється з метою безпосереднього здійснення певних державних

функцій;

- має чітко визначені державою конкретні завдання та цілі діяльності,

компетенцію та внутрішню структуру;

- здійснює свою діяльність відповідно до визначених державою форм та

методів роботи.

Особливі ж ознаки органів виконавчої влади зумовлені їх належністю до

конкретної «системи» державних органів, тобто органів виконавчої влади.

Будучи найменшим елементом «системи органів», кожний орган вико-

навчої влади має внутрішні складові елементи - структурні підрозділи і

окремі посади. Причому найменшим (тобто таким, який далі не може бути

поділений) елементом органу є саме посада.

Таким чином, при розгляді системи органів виконавчої влади фактично

мають бути розмежовані «елементи» двох неоднакових рівнів: а) в цілому

«системи» органів; б) окремого «органу» як системи структурних підрозділів і

посад. Для того, щоб розрізняти найменші елементи відповідно «системи* і

«органу», доцільно визначити орган - як «базовий» елемент, а посаду - як

«первинний» елемент системи органів виконавчої влади.

Окремі підрозділи і посади органу виконавчої влади формують його

структуру. В той же час за всієї важливості елементного складу органу в

реальній практиці складність структури оцінюється все ж таки не за пере-

ліком елементів, а головним чином за множинністю і різноманітністю їх

фактичних взаємозв'язків. Це переконливо підтверджує теоретико-

методологічне значення загальнонаукового тлумачення структури будь-якої

соціальної системи як її внутрішньої побудови, що складається з елементів та

взаємозв'язків між цими елементами.

У характеристиці структури органу виконавчої влади особлива увага має

бути приділена також таким специфічним організаційним утворенням, котрі

прийнято називати «апаратом» органу. Його головним призначенням є

створення усіх необхідних умов для ефективної реалізації органом наданих

йому повноважень, хоча і сам по собі «апарат» органу виконує певні владно-

розпорядчі дії, котрі, однак, мають винятково внутрішньоорганізаційні

спрямованість і характер.

Важливо пам'ятати, що в ході проведення адміністративної реформи од-

наково пріоритетними мають бути її спрямованість не тільки на функціо-

нально-структурну раціоналізацію державного управління, а й на його де-

мократизацію, що передбачає наближення органів виконавчої влади до

потреб суспільства і кожної окремої людини відповідно до стандартів демо-

кратичної, правової держави із соціально орієнтованою ринковою економі-

кою. Зрештою,зусилля щодо раціоналізації державногоуправліннямають

бути підпорядковані зусиллям щодо його демократизації (а в кінцевому

випадку - гуманізації).

- Афанасьев В.Г. Научное управление обществом (опыт системного исследования). - М., 1973 - С . 10.

1.7. Зміна домінант у доктринальному тлумаченні

предмета адміністративного права*

Серед ключових проблем, що нині потребують радикального перегляду,

насамперед певних теоретико-методологічних стереотипів, що склалися в

юридичній науці в недалекому минулому, першочергового значення набуває

необхідність точніше оцінити характер предмета адміністративного права,

тобто характер тих суспільних відносин, що зумовили власне виокремлення

цієї галузі права й окреслюють сферу його регулятивної дії.

Слід нагадати, що загальнопоширеніїм є тлумачення адміністративного

права як права "управлінського", тобто предмет цієї галузі безпосередньо

пов'язується з відносинами управління, а точніше - державного управління.

Щоправда, останнім часом набуває більшого визнання позиція певного кола

дослідників, передусім російських, котра зводить адміністративне право до

двох складових.- "управлінського" і так званого "поліцейського" права (при

цьому останнє розуміється як регулювання заходів втручання в права і сво-

боди приватних (фізичних і юридичних) осіб). Втім, у будь-яких варіантах

тлумачення предмета адміністративного права за управлінськими відноси-

нами загалом зберігають провідне місце

Для того щоб з'ясувати, чи дійсно управлінські відносини переважають

(домінують) у змісті предмета адміністративного права, слід звернутися до

тлумачення поняття державного управління, яким традиційно оперує

вітчизняна адміпістративно-пранова наука.

Почнемо з того, що в науці адміністративного права радянського

періоду категорія "державне управління" вважалася не тільки базовою, а й

домінуючою. Власне кажучи, загалом зміст адміністративно-правової науки,

включаючи, насамперед, її понятійно-термінологічний апарат, багато в чому

сформувався з огляду на потреби вивчення побудови та функціонування

системи державного управління та її складових.

Свого часу об'єктивні причини такого "ухилу" адміністративно-правової

науки було пояснено тим, що в період відновлення радянської науки

-адміністративного права (з 1938 р.) тривалий час дослідження проблем

державного управління здійснювали винятково представники цієї науки. Це

вже само по собі примусило виходити за її природні межі й охоплювати

тематику державного управління. Більше того, вже згодом, з початку 60-х

років минулого століття, коли почала формуватися так звана теорія

державного управління, в багатьох працях адміністративістів з'явилася

тенденція невиправданого зосередження уваги на проблематиці цієї теорії

— замість того, щоб точніше визначитися із самостійним предметом власне

адміністративно-правової науки, чітко відмежувавши його в необхідних

випадках від новостворюваних

" Анср'янон В.15. Зміна домінан т у доктринальному тлумаченні предмета адміністративного права /

Правова держава. Випуск 16. - K.: Інститут держави і права ім. U.M. Корецького HAH України. 2005. - С.

317-325.

Бекетов O.I I. Актуальные проблемы административного права России // Государство и право - 1999. - N®

5. - С. 80-88; Администра тивное право Украины: Учебник / Под ред. проф. К) ГІ Битяка. - X.. 20U.V- С. 20-

21.

наук соціально-управлінського циклу

Оскільки ж останнього, на жаль, не сталося, переважаюча (хоч і не ціл-

ком виправдана) увага в адміністративно-правових дослідженнях стала

приділятися саме з'ясуванню понятійного ряду, в якому базовою виступала

категорія "державне управління".

Причому важливим є той факт, що критерії класифікації видів

державної діяльності, з-поміж яких виокремлюється "державне управління",

на сьогодні у порівнянні з радянським періодом принципово змінилися.

Зокрема, за радянських часів державне управління визначалося як один

з чотирьох основних видів діяльності держави — поряд із такими її видами,

як: а) здійснення власне державної влади: це діяльність Рад народних

депутатів всіх рівнів; б) правосуддя; в) прокурорський нагляд. Натомість

нині, із запровадженням в Україні конституційного принципу поділу дер-

жавної влади подібна класифікація видів державної діяльності втратила своє

значення. Основними видами діяльності держави тепер вважається

здійснення: 1) законодавчої влади; 2) виконавчої влади; 3) судової влади.

Відтак, такий вид, як "державне управління", у новій класифікаційній

схемі не потрапляє до переліку основних видів державної діяльності. Проте

це аж ніяк не означає, що власне явище "державне управління", а, отже, і

відповідна категорія (поняття) зникає з наукового та практичного обігу. Дер-

жавне управління як специфічний різновид діяльності органів держави

існувало й продовжує існувати цілком об'єктивно. Його основний зміст,

сутність - це організуючий вплив з боку носіїв державно-владпих повно-

важень на суспільні відносини та процеси з метою їх упорядкування, коор-

динації і спрямування шляхом різного роду нормотворчих і розпорядчих дій

на виконання законів й інших правових актів держави (звідси, до речі,

поширена характеристика державного управління як "виконавчо-розпоряд-

чої" діяльності). У такому розумінні державне управління зберігає своє

значення в умовах загальної трансформації ролі держави в новостворюва-

ному громадянському суспільстві з його ринковими механізмами, стан-

дартами демократичної та відкритої державної влади.

У зазначеному тлумаченні державне управління — як в цілому, так і у

вигляді своїх окремих функцій, форм, методів й інших елементів — утому чи

іншому обсязі здійснюється різними державними органами, що належать до

різних гілок державної влади. Закономірно, що для органів виконавчої влади

державне управління означає провідний напрям діяльності (хоча й далеко не

всеохоплюючий, а тим більше, не єдиний), оскільки саме ця гілка влади пок-

ликана забезпечити виконання законодавчих й інших правових актів

держави.

Для органів же інших гілок державної влади - законодавчої та судової, а

також решти державних органів (наприклад, органів прокуратури, Рахун-

кової палати, Вищої ради юстиції тощо) - здійснення державного управління

обмежується внутрішньоорганізаційними рамками і має обслуговуюче

значення стосовно їх профілюючих (основних) завдань і функцій. І хоча в

цих випадках також правомірно говорити про здійснення державного

управління як особливого виду діяльності, проте водночас необхідно розу-

- Лазарен Г>.М. Государстнсниос упранленнс на зтапе перестропкп. - М„ 1998. - С. 95-96.

міти певною мірою похідний, допоміжний характер подібного управління. Це

- державне управління внутрішньоорганізаційного спрямування (характеру),

або внутрішньоорганізаційне управління, яке, природно, властиве й самим

органам виконавчої влади.

Найсуттєвіша різниця між розглянутими проявами державного управ-

ління полягає в тому, що для органів виконавчої влади воно означає фак-

тично здійснення повноважень виконавчої влади, а внутрішньоорганізаційне

управління, що здійснюється всередині як самих органів виконавчої влади,

так і решти державних органів, до цих повноважень прямо не належить.

З'ясувавши сутність і обсяг поняття державного управління, можна

більш аргументовано оцінити місце управлінських (а в розглядуваному

контексті буде точніше - державно-управлінських) відносин у змісті предмета

адміністративного права.

Якщо узагальнити існуючі на сьогодні точки зору правознавців стосовно

предмета адміністративного права, то не викликає заперечень виділення в

його змісті таких груп однорідних суспільних відносин, котрі складаються:

а) у ході державного управління сферами економіки, соціально-

культурної та адміністративно-політичної діяльності, а також у ході реалізації

повноважень виконавчої влади, делегованих державою органам місцевого

самоврядування, громадським організаціям та деяким іншим недержавним

інституціям;

б) у ході багатоманітної діяльності органів виконавчої влади та органів

місцевого самоврядування, їхніх посадових осіб щодо забезпечення реалізації

та захисту в адміністративному порядку прав громадян і юридичних осіб,

виконання покладених на них законом обов'язків (справляння податків,

інших обов'язкових платежів тощо);

в) у ході надання громадянам і юридичним особам різноманітних адмі-

ністративних (управлінських) послуг;

г) у ході застосування заходів адміністративного примусу, включаючи

адміністративну відповідальність щодо фізичних і юридичних осіб;

д) у зв'язку з реалізацією юрисдикції адміністративних судів і поновлен-

ням порушених прав громадян й інших суб'єктів адміністративного права;

е) у ході внутрішньоорганізаційної діяльності апаратів усіх державних

органів, адміністрацій державних підприємств, установ й організацій;

є) у зв'язку з проходженням державної служби або служби в органах міс-

цевого самоврядування.

Наведений перелік суспільних відносин, що утворюють предмет регулю-

вання адміністративного права, свідчить, що певна їх частина є насправді

управлінськими. Водночас стає очевидним і те, що управлінські відносини

аж ніяк не домінують у змісті предмета адміністративного} права.

Уявляється, що подібне домінування було типовим для правового ре-

гулювання радянської держави, оскільки тоді управління з її боку практично

панувало в усіх суспільно значущих сферах. Нині ситуація змінилася: сфера

державного управління кардинальним чином звузилася.

На жаль, ця обставина ще недостатньо враховується сучасними дос-

лідниками теорії адміністративного права. Більше того, інколи настільки

гіпертрофується управлінський характер предмета адміністративного права,

що пропонується вивести за межі цього предмета будь-які відносини тільки