Назад
Форми управлінської діяльності - це способи зовнішнього вираження
змісту управлінської діяльності в її динаміці, тобто в ході практичного
функціонування відповідних суб'єктів.
Отже, функції - це відносно самостійні складові змісту управлінської
діяльності, які характеризуються якісною однорідністю дій та цільовою
спрямованістю.
Саме цільова спрямованість функцій управління - найважливіший кри-
терій відмежування однією функції від іншої. Причому в даному випадку
йдеться не взагалі про будь-які цілі (завдання), адже їх у керуючих суб'єктів
багато, і всі вони різні. Для виокремлення конкретних функцій вирішальне
значення має лише певний вид (група) цілей (завдань), що стоять перед
керуючими суб'єктами.
Для точнішого визначення саме таких цілей (завдань) доцільно розме-
жовувати цілі (завдання) управління на кілька типових груп. Це групи цілей
(завдань):
що відображають найбільш загальні потреби і тенденції економічного та
соціального розвитку суспільства, які вимагають активного владно-ор-
ганізуючого втручання з боку держави. Це найбільш загальні й значущі, або
публічні, цілі (завдання);
що характеризують адресну спрямованість управлінської діяльності па
конкретні керовані об'єкти - галузі, сфери, регіони, окремі підприємства
тощо. Це так звані об'єктні цілі (завдання);
що відображають зміст конкретних потреб відповідних керованих
об'єктів. Саме ці потреби визначають спеціалізацію управлінської діяльності
щодо забезпечення тієї чи іншої потреби даного керованого об'єкта. Це спе-
ціалізовані (тобто відповідно до окремих потреб) цілі (завдання);
що випливають із внутрішньої „технології" управлінської діяльності
(яка розуміється як певпий механізм використання методів управління) та
відображають спрямованість зусиль керуючих суб'єктів щодо забезпечення як
цієї технології, так і процесуальних форм діяльності. Це так звані технологічні
завдання (цілі).
Виходячи з наведеного і з метою уніфікованого використання усталених
термінологічних позначень реально існуючих функцій: „планування", „фі-
нансування", „координація" „стимулювання" тощо, - найбільш обґрунтованою
виглядає класифікація усіх цих функцій по кількох типових групах за визі
іачальї шм критерієм - цільовою спрямованістю функцій відповідно до життєво
важливих потреб конкретного керованого об'єкта. Відтак, можна розподілити
функції управління на види (групи), які відповідають цілям (завданням) щодо
забезпечення керованих об'єктів:
а) цілевстановлюючою (цілеорієптуючою) інформацією - прогнозування,
планування, програмування тощо. Це цілевстановлюючі функції;
б) ресурсами, необхідними для їх нормальної діяльності та розвитку, -
фінансування, стимулювання, кадрове забезпечення тощо, Це ресурсозабез-
печувальні функції;
в) належної спрямованості, впорядкованості, узгодженості в діяльності
керованих об'єктів - керівництво, координація, організація, регулювання,
нагляд, контроль тощо. Це організаційно-розпорядчі функції;
г) нарешті, заходами керуючих,суб'єктів щодо їх власного структурно-
функціоиального упорядкування та подальшого удосконалення - організаційне
проектування, організаційна діагностика, реорганізація, раціоналізація тощо. Ці
функції умовно можна назвати функціями самоорганізації.
У реальному житті всі перелічені функції тісно взаємозв'язані. Водночас
кожна з них характеризує найбільш типові, однорідні за змістом дії керуючих
суб'єктів, які тією чи іншою мірою здійснюються на кожному рівні управління.
Отже, для термінологічного позначення функцій конкретних суб'єктів цілком
прийнятні вищенаведені дефініції, поширені серед фахівців вітчизняної науки
та практики управління.
Проте останнім часом у літературі з'являються і спрощені підходи до
розуміння управлінських функцій та їх класифікації. Зазвичай, це пов'язане зі
спробою доступно проілюструвати явища, що, як кажуть, лежать „па поверхні".
Наприклад, іноді пропонується виділяти такі групи управлінських функцій: 1)
вироблення (формулювання) політики; 2) правове регулювання; 3) надання
адміністративних послуг; 4) нагляд і контроль
1
. Ця спроба, мабуть, більше
нагадує типологію (хоча її критерій не зрозумілий) основних сфер (напрямків)
діяльності суб'єктів публічного управління, в яких певне місце можуть посідати
управлінські функції. Тому, як здається, в будь-якому випадку представлення
власної позиції за управлінською тематикою, автором доцільно було б чітко
висловлювати своє ставлення до базового поняття „управління". Це допоможе
уникати можливих дискусій і непорозумінь у читачів відповідних видань.
Підсумовуючи наведене, відзначимо, що у формулі „владні управлінські
1
Див.: Кодекс адміністративного судочинст ва України: науково-практичний коментар: У 2 т. / За заг.
ред. P.O. Куйбіди. - Том 1. - К.: Книги для бізнесу, 2007. - С53-
101
функції" (ст. З КАС) застосовано тлумачення управління не у "справді науковому" сенсі, а
у так званому „вузькому" значенні. І це не виглядає випадковим, а тільки доводить, що
КАС створено під тягарем старої, сформованої і панівної в колишній радянській юридичній
науці, доктрини адміністративного права. Її ключовою рисою була абсолютизація (тобто
надмірне перебільшення) ролі державного управління у сфері регулювання адміністра-
тивного права.
Насправді ж, категорія управління" має суворо визначений зміст і не може
ототожнюватися з усіма діями, що їх вчиняють органи виконавчої влади і місцевого
самоврядування. А проте звичний стереотип зводити їхню діяльність винятково до
„управління" настільки міцний, що сприймається майже як аксіома.
Якщо б КАС виходив із справді наукового значення управління, то в ньому не можна
було закріпляти таку ознаку суб'єкта владних повноважень, як здійснення ним
„управлінських" функцій. Адже тим самим КАС фактично вилучив би із сфери компетенції
адміністративних судів величезний масив публічно-правових спорів, які виникають при
здійсненні саме неуправ- лінських" функцій органів публічного управління. Тоді як всі
подібні спори у дійсності перебувають під впливом норм адміністративного права і тому
мали б визнаватись справами адміністративної юрисдикції.
Однак проблему до кінця не вирішує і нинішній варіант розглядуваної норми КАС.
А/ще за умов існуючої Невизначеності „управлінських" функцій, в науковій літературі і
практиці постійно продукуються неоднозначні оцінки одних і тих же явищ. Приміром,
автори одного науково-практичного ко- ментаря КАС відносять до органів державної влади
у контексті п. 7 ст. З КАС органи законодавчої і виконавчої влади-. У свою чергу, автори
вищезгаданого коментаря КАС у тому ж контексті додають до цього переліку також
Президента України, органи прокуратури, суди
1
.
Цей приклад зайвий раз підтверджує відсутність належної наукової чіткості
тлумачення розгляїгутих управлінських категорій. Тому в інтересах обґрунтованого їх
використання в адміністративно-процесуальному законодавстві доцільно було б вжити
заходів щодо удосконалення відповідних положень чинного КАС, яке ґрунтувалося б на
сучасних науково виважених висновках і поняттях.
1
Кодекс адміністративного судочинства України: науково-пракгичний коментар. У 2т./3а заг.
ред. C.B. Ківалоиа, О.І. Харитонової. - X.: TOB «Одісей». - 2005. - С. 28.
1* Кодекс адміністративного судочинства України: 1 Іауково-іфактичний коментар. У 2т. / За заг. ред. P.O.
Куйбіди. - Том. 1. - С. 54.
1
1.10. Демократична спрямованість реформування адміністративного
права України*
Необхідність реформування сучасного адміністративного права України об'єктивно зумовлена
тим, що впродовж попереднього радянського періоду розвиток, роль і призначення адміністративного
права були істотно деформовані. І це можна вважати цілком закономірним наслідком певної науково-
правової традиції, ідо існувала і фактично продовжує існувати іде з радянських часів. Точніше, для
колишньої радянської юридичної науки була характерна абсолютизація суспільної ролі
адміністративного права в двох напрямах. А саме воно оцінювалось: а) переважною мірою як
правлінське" право, тобто як засіб владно-організуючого впливу держави на суспільні відносини і
процеси; б) значною мірою як рисдикційие" право, що забезпечувало застосування державою у
відносинах з громадянами різноманітних засобів адміністративної відповідальності та інших заходів
адміністративного примусу.
Такі уявлення відбивали притаманну тоталітарному суспільству ідеологію "панування держави"
над людиною, в якій людині відводилось »місце суто "керованого об'єкта", на якій з боку державних
органів спрямовані переважно владно-розпорядчий вплив і адміністративний примус. Тому головний
сенс сучасного реформування адміністративного права полягає у відмові від старої і одночасному
формуванні нової адміністративно-правової доктрини. Зрештою, у результаті трансформації
адміністративного права на засадах людиноцептристської ідеології ця галузь має стати основним
засобом гармонізації відносин між публічною владою і людиною.
Значна актуалізація завдання масштабного реформування національного адміністративного
права відбувається з огляду на потреби належного функціонування адміністративної юстиції, система
якої нещодавно створена в Україні.
Так, сучасний етан запровадження в Україні адміністративного судочинства свідчить про те, як
важко позбавитися застарілих підходів у адміністративному праворозумінні. Зокрема, у чинному
Кодексі адміністративного судочинства України (далі - КАС) уперше в українському адміністра-
тивному законодавстві закріплено визначення принципу верховенства права (ст. 8). Але проблема в
тому, що він значною мірою залишається на папері, оскільки можливостей його реального втілення у
діяльності адміністративних судів у цьому ж Кодексі не передбачено.
Дійсно, КАС (частина третя ст. 2) не вимагає, щоб адміністративні суди перевіряли, чи
порушують рішення та дії владних суб'єктів права й інтереси людини. Передбачена тільки перевірка
за кількома іншими ознаками, передусім з по-гляду відповідності Конституції і законам України. Але
ж чи можна забезпечити судовий захист суб'єктивних прав особи від їхніх по- рушеї іь без такої
перевірки.
' Анер'янов В.Б. Демократична спрямованість реформування адміністративного права України / Демократичні
засади державного управління та адміністративне право/ За заг. ред. В. Б. Авер'янова. - К.: Юридична думк а,
2010. - С. 48-66.
103
Тим самим загалом ставиться під сумнів виконання головного завдання
адміністративного судочинства, яким у частині першій ст. 2 КАС визнано, зокрема, захист
прав, свобод та інтересів фізичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Адже, не перевіряючи діяльність публічної адміністрації на предмет таких порушень,
неможливо захистити осіб від цих порушень. Інакше кажучи, формальне проголошення
принципу верховенства права в КАС не підкріплюється реальними механізмами
фактичного застосування цього принципу.
Не потребує доведення твердження, що ступінь демократичності адміністративного
права визначається його відповідністю потребам забезпечення прав і свобод людини і
громадянина.
Фундаментальна конституційна формула: "Права і свободи людини та їх гарантії
визначають зміст і спрямованість діяльності держави" (частина друга ст. З Конституції
України) вимагає підпорядкування діяльності усіх державних інститутів потребам
реалізації та захисту прав людини, утвердження пріоритетності цих прав перед усіма
іншими цінностями демократичної держави. Подібний суспільний стандарт
взаємостосунків між публічною владою (що охоплює державну владу і місцеве
самоврядування) і людиною вже тривалий час панує у розвинених країнах світу.
Вирішальна роль у закріпленні й фактичному втіленні цього суспільного стандарту
належить саме галузі адміністративного права, яка є необхідною умовою і засобом
функціонування публічної влади щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина у
процесі практичного виконання законів та інших правових актів держави.
Водночас адміністративне право в Україні поки що не здатне відповісти на цей
"виклик часу" - і насамперед тому, що справжня роль цієї галузі права залишається істотно
деформованою.
Вітчизняне адміністративне право натомість має далеко не європейський вигляд. А
звідси, і це найгірше, маємо цілком незадовільний стан адміністративного законодавства,
особливо правозастосовчої практики. Головний же вияв "неєвропейськості"
адміністративного права полягає в тому, що воно більшою мірою обслуговує потреби й
інтереси державного апарату (зрештою, чиновників), ніж забезпечує дійову реалізацію і
захист прав громадян.
У вітчизняних наукових джерелах (включаючи і провідні вітчизняні підручники з
адміністративного права), а також у правничій діяльності зазвичай ігнорується
спрямованість цієї правової галузі на створення найкращих умов для реалізації та захисту
прав і свобод людини і громадянина. Це виявляється, наприклад, у тому, що:
- у визначеннях адміністративного права, як правило, немає навіть згадки про права
людини, а тим більше про їх пріоритетне місце у відносинах, що є предметом
адміністративно-правового регулювання;
- у науці традиційно не висвітлюються часто навіть не згадуються) завдання і
механізми надання населенню багатоманітних адміністративних та інших публічних
послуг, так само як і процедурні аспекти адміністративних правовідносин;
- у теорії та практиці панує стереотипне тлумачення адміністративних
104
104
правовідносин як суто односторонніх владовідносин, в яких людині вочевидь відводиться
місце "підвладного (керованого) об'єкта", цілком нерівноправного і залежного від носія
публічно-владних (тобто державних і самоврядних) повноважень;
- у наукових джерелах не приділяється пріоритетна увага судовим засобам захисту і
поновлення порушених прав громадян, обмежуючись стандартним розглядом лише
позасудових (адміністративних) засобів забезпечення законності у державному управлінні;
- фактично повністю відсутнє вивчення сучасної європейської доктрини і практики
функціонування адміністративного права.
Змінити існуюче становище і провести цілеспрямоване реформування галузі
адміністративного права неможливе без створення нової адміністра- тивно-правової
доктрини. Її головне завдання - утвердити справжню визначальну спрямованість цієї
галузі, а саме спрямованість на забезпечення реалізації та захисту прав громадян.
Наголосимо, що саме цього вимагає, зокрема, припис частини другої ст. З Конституції
України: "Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком
держави". У результаті модернізації адміністративного права на таких засадах ця галузь має
стати провідним засобом гармонізації відносин між публічною владою і людиною.
Принцип верховенства права. В основу нової національної доктрини
адміністративного права має бути покладено переосмислення принципів цієї правової
галузі. Річ у тому, що за радянських часів адміністративне право залишалося чи не єдиною
галуззю права, яка не мала власних правових принципів як таких, а базувалася на
принципах державного управління. Хоча зрозуміло, що це суперечить здоровому глузду,
адже державне управління та адміністративне право - об'єктивно різні явища, і тому
принципи адміністративного права не можуть підмінятися принципами державного
управління, на що справедливо зверталася увага ще у працях радянських вчених.
1
Враховуючи, що у загальноприйнятому сенсі для державного управління головним є
досягнення найбільш раціональним шляхом запланованих результатів владно-
організуючого впливу на керовані об'єкти, але аж ніяк не прагнення до всебічного
забезпечення пріоритету прав людини, стає зрозумілим, чому саме завдяки своїм
принципам адміністративне право у державах Західної Європи однозначно орієнтоване на
права та інтереси людей, забезпечення гарантій їх ефективної реалізації та захисту, тоді як
у нас - на потреби функціонування державного апарату управління, створення умов для
"зручного" (на думку чиновників) адміністрування.
Не вдаючись до спеціального розгляду принципів адміністративного права (перелік
яких, до речі, тільки починає формуватися українськими дослідниками
2
), необхідно
наголосити на основоположному значенні в
'Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. - М., 1988. - С.113.
2
У сучасній українській юридичній науці перелік власних принципів адміністративного
права вперше обгрунтовано в Академічному курсі адміністративного права (автор - канд.
юрид. наук Г.Й. Ткач; див.: Адміністративне право України. Академічний курс. Підручник
у 2 т. Т. 1.: Загальна частина / Ред. колегія: В.Б. Авер'яиов (голова) та ін. - К.: Юридична
думка, 2004. - С. 80-84) та у підручнику: Адміністративне право України / За ред. Ю.П.
Ьитяка. - К., 2004. - С. 29-73 (автор - канд. юрид. наук В.Я. Настюк).
105
новій адміністративно-правовій доктрині принципу верховенства права. На відміну від
більш поширеного у вітчизняних джерелах принципу верховенства законності принцип
верховенства права слід доктриналыю тлумачити як двоєдину вимоіу ЩОДО:
а) визнання пріоритетності прав людини перед усіма іншими цінностями
демократичної держави;
б) підпорядкування діяльності усіх без винятку державних інститутів потребам
ефективної реалізації та захисту прав людини.
З огляду ж на потреби практичного застосування в адміністративно- гіравовому
регулюванні принципу верховенства права важливо привернути уваїу до двох відносно
самостійних аспектів конституційної формули (частина третя ст. З Конституції
України):"Утвердження та забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком
держави" (виділено мною. - Авт.). Причому перевагу слід падати саме аспектові
"забезпечення" прав людини.
Адже у вітчизняній юридичній науці та практиці традиційно забагато говориться про
власне наявність прав, хоча саме по собі легальне визначення (тобто "утвердження") навіть
найширшого кола прав ще не означає, що людина в змозі фактично скористатися цими
правами, тобто що вони реально забезпечені. Це з одного боку. З другого - не менш
поширена традиція зводити проблематику прав людини до можливостей судового захисту
порушених прав. Хоча слід бачити, що основний обсяг діяльності держави (як і в цілому
публічної влади), спрямованої на забезпечення прав людини, полягає не стільки у
реагуванні - через судовий розгляд - на аномальні діяння, що порушують зазначені права,
скільки саме у позитивних діях для створення умов, що дають змогу людям ефективно
реалізувати свої права.
Відтак проблема верховенства права може бути по-сгіравжньому зрозуміла та
розв'язана лише в кої ітексті аналізу та оцінки всієї сукупності взаємостосуі іків (відносин)
людей з органами виконавчої влади та їх посадовими особами. Адже виконавча влада -
найбільш наближена до людей гілка влади, з якою у них відбуваються найчастіші контакти
з приводу реалізації численних суб'єктивних прав та законних інтересів людини. Водночас
виконавча влада в Україні, як і раніше, зберігає державоцентристську ідеологію, за якою
людина сприймається як "підвладний об'єкт", інтереси якого підпорядковані інтересам
держави, потребам більш успішного функціонування державного управління. Тому єдино
можливим шляхом забезпечення реалізації принципу верховенства права в сфері
адміністративно-правового регулювання слід визнати рішучий перехід саме до
людиноцентристської ідеології.
При цьому важливо наголосити, що покладений в її основу інститут прав людини мав
би водночас змінити і вцгляд власне державного управління, спричиняючи при цьому
вагомий вплив як на вітчизняну концепцію, так і на практику творення сучасної системи
управління в Україні.
1
Зміни у предметі та методі адміністративного права. При формуванні нової
адміністративно-правової доктрини на засадах людиноцентристської ідеології
першочергового значення набуває відмова від концеп-
1Селіванов В.М. Людський вимір політики трансформації державного управління в Україні // Право
України. - 2004. - № 10. - С. 7.
106
туального тлумачення предмета регулювання адміністративного права через
призму, головним чином, відносин державного управління. Саме внаслідок
цього в юридичній науці та практиці, як зазначалося, продовжує домінувати
сприйняття адміністративного права виключно як "управлінського" права.
Водночас неугіереджений аналіз переконує, ідо в сфері регулювання норм
адміністративного права доволі поширені не тільки управлінські, а й
неуправлінські відносини, причому останніх аж ніяк не менше, а значно
більше, ніж управлінських. Зведення ж практично усіх врегульованих ад-
міністративним правом суспільних відносин до "управління" (або фери
управління") можна пояснити лише тим, що у радянській адміністративно-
правовій науці поняття "державне управління" стало безрозмірним, що
позбавляє це поняття змісту
4
.
Натомість слід виходити з того, що предмет (а, відповідно, і нормативний
масив) адміністративного права має дві складові - управлінську та неуправ-
лінську, в чому полягає так звана дихотомія адміністративного права
5
. Зокрема,
серед сукупності суспільних відносин, що регулюються нормами адмініст-
ративного права, цілком впевнено не можна віднести до "управлінських" при-
наймні такі групи відносин за участю органів виконавчої влади та органів
місцевого самоврядування (ці органи, за європейською термінологією, охоп-
люються одним терміном - „публічна адміністрація"):
1) у зв'язку з підготовкою та ухваленням нормативно-правових актів та
різного роду індивідуальних рішень з приводу як реалізації чисельних суб'єк-
тивних нрав приватних (фізичних та юридичних) осіб, так і виконання ос-
танніми обов'язків, покладених на них законодавством;
2) щодо реагування на різні звернення приватних осіб, включаючи і розг-
ляд в адміністративному (позасудовому) порядку їх скарг;
3) у зв'язку із застосуванням заходів адміністративного примусу (які на-
багато ширші, як відомо, ніж тільки накладення адміністративних стягнень).
Враховуючи, що "неуправлінську" частину предмета адміністративного
права складають неоднорідні групи відносин, перелічені вище, варто було б
перші дві групи відносин визначати як "публічно-сервісні", оскільки вони
фактично спрямовані на "обслуговування" (через забезпечення реалізації
суб'єктивних прав і виконання юридичних обов'язків) інтересів громадян та
інших приватних осіб. Остання ж група традиційна - це адміністратив- но-
юрисдикційні відносини.
Цілком природно, що переважна увага в адміністративно-правовій доктрині
має бути приділена публічно-сервісним відносинам, оскільки тут йдеться про
численні та багатоманітні взаємостосунки між суб'єктами публічної
адміністрації та приватними особами.
Відповідно до існуючої "дихотомії" адміністративного права при ре-
формуванні цієї галузі також має бути переглянутий один з ключових пос-
тулатів радянської юридичної науки - визнання домінуючим типом ад-
1
Вельский К.С. Феноменология административного права. - Смоленск, 1995. - С. 5.
5
Авер'янов В.Б. Предмет адміністративного права: нова доктринальна оцінка // Право України. - 2004. -
№ 10.
107
міністративно-правових відносин так званих владовідносин, що здійснюються
за схемою "влада-підкорення".
Тут, як прийнято вважати, існує так звана вертикаль між суб'єктом владних
(публічно-владних) повноважень, який наділений правами здійснювати
владний вплив на керований об'єкт - людину (або іншу приватну особу), а
остання зобов'язана підкорятися такому впливу, що утворює певну
субординацію між даними сторонами. Справді, за такою схемою будується
значна частина адміністративно-правових відносин, зокрема, відносини, що
виникають у зв'язку із здійсненням публічною адміністрацією власне уп-
равлінської та адміністративно-юрисдикційної діяльності.
Однак решта адміністративно-правових відносин будується за принципово
іншою схемою. Так, усі публічно-сервіспі (обслуговуючі) відносини
передбачають не односторонній вплив уповноваженого суб'єкта на підпо-
рядкований об'єкт, а їх двосторонню взаємодію, тобто як суб'єкт владних
повноважень має право вимагати від приватної особи виконання конкретно
визначених обов'язків (тобто її належної поведінки), так і приватна особа має
аналогічне право стосовно зазначеного суб'єкта.
Принагідно нагадаємо, що саме за такою схемою побудовані так звані
зобов'язальні правовідносини у сфері регулювання цивільного права (хоча тут
сторони називаються "кредитор" та "боржник"). У більшості цих правовідносин
кожен з учасників зобов'язання є одночасно і кредитором, і боржником
(наприклад, продавець і покупець у договорі купівлі-продажу, орендодавець та
орендар у договорі оренди та т.ін.). Причому в подібних правовідносинах, які
отримали назву взаємних (зустрічних) зобов'язань, права та обов'язки сторін
повинні виконуватися, за загальним правилом, одночасно
6
.
Подібно до цього, в адміністративно-гіравових відносинах публічно-
сервісного типу кожна сторона наділена з-поміж своїх суб'єктивних прав і
правом вимоги від другої сторони її належної (тобто передбаченої законо-
давством) поведінки. Наприклад, орган виконавчої влади має право вимагати
від заявника надання усіх необхідних для розгляду та вирішення певного
питання документів, а заявник, зі свого боку, має право вимагати від даного
органу дотримання встановленого законодавством порядку та строку для
відповіді на подане звернення. Це означає, що подібні відносини будуються не
за односторонньої схемою "влада-підкорення", а за двосторонньою схемою
".взаємного права вимоги ", що належить обом сторонам правовідносин. Інакше
кажучи, у принциповому вигляді схема публічно-сервісних відносин
наближена до природи зобов'язальних правовідносин.
Найбільш яскраво наведена схема виявляється у відносинах з приводу
надання так званих адміністративних (або управлінських) послуг. Нагадаємо,
що ця, поки що не традиційна для вітчизняного досвіду, функція виконавчої
влади - надання адміністративних послуг - була вперше передбачена
Концепцією адміністративної реформи в Україні, де подібні послуги були
визначені "як послуги зі сторони органів виконавчої влади, які є необ-
6
Див., напр.: Харитонов Е.О., Саниахметова H.A. Гражданское право Украины: Учебник. - X., 2004. - С.
412.
108
хідною умовою реалізації прав і свобод громадян - зокрема, реєстрація,
ліцензування, сертифікація та ін.
7
. Для чіткого розуміння двостороннього
характеру даних публічпо-сервісних правовідносин важливою є саме дефініція
"послуги". Адже вона гранично точно акцентує увагу на виконанні саме обов'язків
держави перед приватними особами, спрямованих на юридичне оформлення умов,
визначених законодавством необхідними для належної реалізації згаданими
особами своїх прав та законних інтересів.
Таким чином, поряд з традиційними, які отримали усталену назву "вертикальні
адміністративно-правові відносини", існує великий за чисельністю переважний)
масив адміністративно-правових відносин, які за своїм юридичним змістом не
можуть однозначно вважатися "вертикальними". Більш того, певні прояви
"взаємного права вимоги" характерні навіть окремим вертикальним
адміністративно-правовим відносинам: наприклад, відносинам між вищим і
нижчим органами при делегуванні пертим своїх повноважень. Тобто "взаємне
право вимоги" - це, врешті-решт, не менш поширена риса адміністративно-
правових відносин, аніж однобічність впливу однієї сторони на іншу за схемою
"влада-підкорення".
Важливо чітко усвідомлювати, що викладений підхід докорінно різниться від
існуючої у пострадянській адміністративно-правовій науці теоретичної презумпції
про те, що наявність будь-яких ознак "рівності" сторін адміністративно-правових
відносин за своєю суттю є нетиповим для класичного методу регулювання
адміністративного права, яким, за усталеною традицією, вважається імперативний
метод правового регулювання, або метод владних приписів
8
.
З огляду на це, нова адміністративно-правова доктрина закономірно
передбачає переосмислення звичного розуміння характеру методу регулювання
адміністративного права. Це чи не найбільш складне інноваційне завдання, позаяк
у даному питанні надзвичайно міцними є фундаментальні позиції радянської
науково-правової школи, яка оцінювала метод адміністративного права як
імперативний. Про можливість використання окремих елементів другого
основного методу правового регулювання - диспозитивного - говорилося як би
"сором'язливо-стримано", наче про щось другорядне та загалом неприродне для
адміністративного права.
Тим не менше потребує врахування, що в структурі адміністративно-пра-
вових відносин усі взаємозв'язки, що виникають на основі "взаємного права
вимоги", будуються (принаймні, в рамках цих взаємозв'язків) за схемою
зобов'язальних правовідносин. Саме ж "право вимоги", яким одночасно наділені
обидві сторони адміністративних правовідносин, має розглядатися як своєрідний
"дозвіл". За висновком авторитетного радянського і російського теоретика права,
"суб'єктивне право, яке зводиться тільки до одного права вимоги (що характерно
для ... відносних правовідносин типу зобов'язань у цивільї юму праві), також
виражає своєріді іе дозволения, і воі ю також науково
7
Концепція адміністративної реформи в Україні. Державна комісія з проведения в Україні адмі-
ністративної реформи. - К., 1998. - С. 11.
8
Див., напр.: Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т 1. - М., 2002. - О. 353-356;
Адміністративне право України / За ред. ІО.П. Битяка. - С. 27.
109