Авер'янов Вадим Борисович. Вибрані наукові праці

Подождите немного. Документ загружается.

ности аппарата, к поиску возможностей сокращения численности занятых и

работников. Однако это стремление нельзя автоматически сводить к идее

настойчивого «всемерного» сокращения численности служащих и снижения

управленческих расходов, которая довлеет над иными практическими

работниками. Здесь важна не экономия вообще, а экономия в необходимых

случаях и в разумных пределах, ибо любая структура ценна лишь тогда, когда в

состоянии выполнять свое главное служебное назначение - быть средством

эффективной деятельности органа. И сегодня актуально указание В.И. Ленина

о том, что удешевление аппарата управления должно достигаться не просто

путем механического сокращения, а быть результатом его «наиболее

совершенной организации ...»'.

Важное значение имеет также требование сокращения количества В1гут-

риорганизационных связей, через которые реализуются функции органов

управления. Поэтому в зависимости от числа структурных уровней, в которых

выполняется та или иная функция, требуется та или иная сумма связей, которая

тем выше, чем более широкий круг подразделений так или иначе участвует в

реализации функций, то одним из главных путей сокращения количества этих

связей является рациональное сочетание децентрализации одних функций с

централизацией других. По общему правилу децентрализации подлежит

выполнение тех функций, преимущественный объем работы по которым может

быть вполне компетентно, но более оперативно, своевременно осуществлен на

более низких структурных уровнях органа.

Освобождение высших уровней от выполнения подобных функций не

только ведет к сокращению количества внутриорганизационных связей, но и

создает реальные возможности для переориентации первых на решение не

всех, а только свойственных именно им вопросов. По некоторым данным, в

условиях централизованного решения руководителем широкого круга вопросов

80 % выполняемой им работы дают лишь 20 % его результатов. Кроме того,

сокращение количества внутриорганизационных связей способствует

повышению оперативности принятия управленческих решений, на что

обращалось серьезное внимание на XXV съезде КПСС

Принципиальным требованием к обеспечению соответствия между

функциями и структурой органов управления является установление опти-

мальных соотношений между объемами задач и полномочий должностных лиц

(служащих) каждого органа, с одной стороны, и их юридической от-

ветственностью - с другой. Необходимо, указывал В.И. Ленин, «добиваться

того, чтобы на деле обеспечивалась./? и н и а я ответственность к а ж д о

г о за определенную, строго и точно означенную работу или часть работы»

Какое- либо «смягчение» этого необходимого условия совершенно

недопустимо, так как оно ведет к неоправданному умалению роли

юридической ответственности и государственном управлении, выступающей,

как убеждает опыт, одним из действенных инструментов повышения

эффективности деятельности любого государственного органа.

' В.И. Ленин. Поли. собр. соч.. т. -15. С. 310.

См.: Материалы XXV съезда КПСС. С. 60-61.

В.И. Ленин. Поли. собр. соч., т. 39, С. 308

Товарищ Л.И. Брежнев в выступлении на ноябрьском (1978 г.) Пленуме

ЦК КПСС со всей определенностью подчеркнул, что необходимость поднять

работу органов управления на уровень тех высоких требований, которые

предъявляет партия к решению актуальных экономических задач,

«выдвигает на передний план практической деятельности вопросы

управленческого, организационного характера. Я имею в виду повышение

персональной ответственности руководящих хозяйственных кадров, более

четкую и действенную постановку контроля за исполнением принятых

решений ...

Все наши решения должны подкрепляться продуманными четкими

организационными мерами. Что, где и в какие сроки нужно сделать, кто

конкретно отвечает за данный участок работы, кто - и опять-таки

конкретно - проверяет исполнение»

. По сути дела, речь идет об активном

воплощении в жизнь принципиальной линии партии, состоящей в том,

«чтобы каждый, имея для этого необходимые права и неся в их пределах

всю полноту ответственности, занимался своим делом».-

1.3. Специфика структурной и функциональной

сторон организации апарата управления

(избранное*)

Характеристику организации аппарата управления образует в первую

очередь определенный «набор», перечень входящих в него органов. Каждый

из них представляет собой обладающий организационно-правовой самосто-

ятельностью элемент управленческого аппарата, образуемый в установ-

ленном законом порядке, осуществляющий посредством специфических

методов и форм свою профилирующую - управленческую - деятельность от

имени государства, на основе и в рамках закрепленной за ним компетенции

(т.е. юридически оформленных задач и полномочий), объем и характер

которой зависит от его места во всей системе органов управления.

То или иное определение состава органов управления во многом зависит

от критерия (признака) их классификации. Она, как известно, имеет нема-

ловажное теоретическое и прикладное значение, особенно для оптимизации

функционирующих внутри аппарата взаимосвязей. В основу такой класси-

фикации в специальной литературе обычно кладут признаки, которые отра-

жают устойчивую специфику различных видов и група органов управления.

В частности, в их составе выделяются в зависимости от территориаль-

ного масштаба деятельности или объема компетенции - центральные и

местные органы; от характера компетенции или содержания функций - ор-

I «Правда». 28 ноября 1978 г.

Материалы

XXV съезда КПСС, С. 61.

'В.Н. Аверьянов. Специфика структурном и функциональной сторон организации аппарата управления /

Организация аппара та государстве! 111010 управления (ст рукчурно-функциональный аспект). - К.:

Наукова думка. 1985. - С. 50-53.

ганы общей, отраслевой и межотраслевой, функциональной

компетенции, а также органы управления народным

хозяйством (экономикой), социально-культурным строительством и в административно-политической сфере; от

методов реализации компетенции или порядка разрешения подведомственных вопросов - коллегиальные и

единоначальные; от занимаемого места в системе - выше- и нижестоящие; от порядка, способа образования

-создаваемые представительными органами государственной власти и создаваемые другими органами

государственного управления, а также избираемые, образуемые и назначаемые (применительно к руководящему

персоналу); от источника финансирования и способа распоряжения имуществом - госбюджетные и так называемые

«хозрасчетные»

. Иногда предлагаются и другие основания классификации, например, характер подчинения органа

другим органами управления (вертикальное, горизонтальное и двойное подчинение)^, форма органа, выражающаяся

в его наименовании (министерство, госкомитет, управление и т.д.)"

Наряду с этим в целях четкого разграничения места каждого органа на соответствующем уровне иерархической

«пирамиды» аппарата управления целесообразно исходить из такого их обобщающего признака, как органи-

зационно-правовой уровень. В зависимости от него в системе органов государственного управления выделяются: а)

высшие органы (Совет Министров СССР, Советы Министров союзных и автономных республик); б) центральные

органы (министерства, госкомитеты; другие центральные ведомства)

; в) местные органы (исполкомы местных

Советов народных депутатов, их отделы и управления, а также органы соответствующих министерств и ведомсгв на

местах, не подведомственные Советам); г) низовые органы (администрация производственных объединений,

предприятий, учреждений и организаций)

. Особенность данного классификационного подхода состоит в том, что

он охватывает полный перечень организационно-правовых «рангов», существующих в аппарате управления, и

одновременно дифференцирует разновидности органов, действующих как в центре, так и на местах.

Другой стороной содержания организации аппарата государственного управления является совокупность

взаимосвюей, взаимодействий (отношеиий)

, в которых находятся друг с другом отдельные органы и их

подсистемы.

' В отдельных источниках «специальную» компетенцию относят и к отраслевым, и к функциональным органам

управления (Научные основы государственного управления в СССР. - М„ 1968, с. 160).

Советское административное право. Государственное управление и административное право.

- М., 1978, с. 167-174.

Аппарат управления социалистического государства, ч.1, с. 180.

Научные основы государственного управления в СССР, с. 168.

Речь идет об образуемых в соответствии со ст. '21 Закона СССР о Совете Министров СССР (Ведомости

Верховного Совета СССР, 1978, N° 28, ст. 436) органах управления при Правительстве СССР. Они имеют самые

различные наименования, которые зачастую не связаны с различиями в организационно-правовом положении.

Справедливо считается возможным все эти наименования унифицировать, избрав какое-то о/ц ю, в частности, i ю

мнению А.Е. Лу11ева, «Комитет- при Совет е Мш шетров» (Лунев А.Е. Теоретические проблемы государственного

управления. - М., 1974, с. 107).

В приведенной классификации специфично положение администрации промышленных объединений: она

занимает' как бы промежуточное место между центральными и низовыми органами государственного управления.

7 В данном случае все эти однопорядковые явления обозначаются термином «связь».

Сложность организации аппарата управления выражается не только и не

столько в многообразии его составных элементов, сколько в множествен-

ности и разнообразии связей между ними.

Способы этих связей различны и от них зависит характер конкретных

взаимоотношений элементов аппарата. Разумеется, основу того или иного

построения связей составляет принадлежность органов к соответствующему

организационно-правовому уровню. Наиболее типичными проявлениями

внутренних связей выступают так называемые вертикальные (связанные с

подчинением) и горизонтальные (не связанные с подчинением) отношения

между органами управления.

Внутренние связи аппарата управления неотделимы от его внешних

связей, т.е. связей его элементов с объектами окружающей среды. Все прак-

тически значимые процессы, изменения, происходящие внутри аппарата,

вызываются, как правило, взаимопереплетением, совокупным действием

В1гутренних и внешних связей.

Вычленяя в содержании организации аппарата управления его

элементный состав и внутренние связи, мы придерживаемся общенаучной

позиции, объединяющей эти стороны всякой системы в едином понятии

структуры.

О широком понимании государственного управления и его

аппарата*. Небезосновательны Соображения о правомерности и

предпочтительности употребления в государственно-управленческих

исследованиях термина «государственное управление» в смысле

деятельности всех органов государства, а не одних только исполнительно-

распорядительных, памятуя о том, что теория государственного управления

призвана выявлять закономерности совокупного воздействия на

общественную жизнь всех составных частей государственного аппарата,

равно как и ее рекомендации должны учитывать взаимодействие

последних и тогда, когда относятся непосредственно к какой-то одной из

них

Тем более, что все виды государственных органов можно рассматривать

как формы проявления единой государственной власти с присущими им

общими и специфическими признаками.

По мнению других авторов, занимающих аналогичную позицию, ха-

рактеристика государственного управления не может основываться лишь

на воспроизведении специфики организации, форм и методов

деятельности исполнительных и распорядительных органов. А должна быть

более содержательной и исходить из сущцостных проявлений

государственного управления. Они состоят в том, что посредством

согласованной и целенаправленной активности своих органов,

должностных лиц, вовлеченных в управление общественных организаций,

коллективов и граждан государство

В.Б. Аверьянов. Целостность — оо юннос мсгодологическоетребованне системного исследования

организации аппарата управления / В.15. Ансрьянон. Организация аппарата государственного управления

(структурно-функциональный аспект). - К.: Наукона думка, 1985. - С.21-2-1.

Проблемы общей теории социалистического государственного управления, С. 165.

в целом постоянно воздействует на общественные процессы, направляет и стимулирует их

движение к определенной цели, координирует и интегрирует их в соответствующем

социальном русле, предупреждает нежелательные отклонения

В русле указанных взглядов уместны в то же время предостережения относительно

того, что поскольку широкое понимание государственного управления может достигаться

путем обобщения организующего характера деятельности всех органов государства, то

важно учитывать таящуюся здесь опасность отождествления различных видов

государственной деятельности и механического расширения смысла государственного

управления, против чего справедливо выступают сторонники его административно-

правовой (узкой) трактовки.

Очень важно, чтобы широкое понимание государственного управления имело

серьезные методологические основания

. Думается, что таким основанием служит строго

определенный гносеологический уровень использования категории «государственное

управление». А именно широкое рассмотрение государственного управления как

совокупности всех видов деятельности государства правомерно лить на уровне

характеристики в целом социального управления, выявления его относительно

обособленных подсистем. На этом общесоциальном уровне в качестве интегрированного

управляющего субъекта выступает вся политическая система общества, а управляемого

объекта - в целом общество.

В государственно-управленческих исследованиях единый субъект государственного

управления - государство - представлен уже дифференцированно, т.е. как совокупность

конкретных организационных носителей управленческих функций - государственных

органов, между которыми распределены различные виды деятельности государства.

Поэтому на уровне системы управления «государство - объекты государственного

воздействия» категория «государственное управление» должна использоваться в более

специализированном значении, а именно с учетом предметной характеристики управления,

в том числе и государственного, как самостоятельной, специфической разновидности

социальной деятельности

Это также широкое рассмотрение государственного управления, но уже с

методологически требуемым учетом факта объективно обусловленного существования,

наряду с собственно управленческой, других специфических видов государственной

деятельности.

Если утверждение широкого понимания государственного управления действительно

способствует преодолению известных терминологических противоречий и стереотипов,

нередко бытующих в юридической литературе, ТО, ВИДИМО, в меньшей мере ЭТО

МОЖ1 ю отнести к выводимому отсюда широкому

' Советское государственное строительство и право, С. 220.

В целом 1юзмож1 юсгь широкого толкования государственного управления бесспор! ю признается, хотя

и указывается, что нет оснований считать это толкование уч шверсальным (Советское административное

право. Государственное управление и административное право, С.20).

Дюрягин И.Я. К вопросу о понятии государственного управления. - Конституционное законодательство

и государственное управление, 1977, вып. 51, С. 60-61.

Подробнее см.: Социальные и государственно-правовые аспекты управления в СССР. - К., 1978, С.1 1-

22.

определению аппарата государственного управления: как совокупности трех

относительно обособленных и отчасти взаимопроникающих и организационно

взаимосвязанных систем государственных органов - представительских,

административных (по традиционной терминологии - исполнительно-

распорядительных) и контрольных (к которым отнесены суд, органы народного

контроля, прокурорского надзора, арбитража, следственные и оперативно-

розыскные службы, ведомственные государственные инспекции)

Такая предельно «синтетическая» конструкция понятия аппарата го-

сударственного управления делает его слабо специализированным, а значит

мало содержательным и непродуктивным в теоретико-познавательном

отношении.

С одной стороны, при характеристике единого субъекта государственного

управления на общесоциальном уровне неизбежна подмена традиционного

понятия «государственный аппарат». В этом нет необходимости, тем более что

в общепринятой оценке политико-управляющего потенциала Советского

государства достаточно ясно выражено требование объединения

организующих усилий всех его составных частей. Кроме того, надо принять во

внимание внутридисциплинарные интересы собственно теории

социалистического государства в сохранении родового значения категории

«орган государства», которая занимает важное место в понятийном массиве

названной теории.

С другой стороны, расширительная трактовка управленческого аппарата

не позволяет установить его внутреннее содержательное единство по

определяющему основанию, а именно по целевому назначению и пред-

метному (сущностному) характеру его профилирующей, основной деятель-

ности. Хотя данный аппарат, как и вообще каждое самостоятельное со-

циальное образование, оказывается теснейшим образом связанным в сущ-

ностном и структурно-функциональном отношениях с другими аналогичными

или боле обширными социальными организмами, вместе с тем он

одновременно ограничивается от последних главным образом благодаря своей

функционально-целевой характеристике.

Известно, что именно цель является объективным критерием выбора из

среды всех элементов и отношений, образующих систему-. Применительно к

аппарату государственного управления таким критерием выступает то, что он

призван быть аппаратом именно управления, т.е. только он создан

исключительно для управления как специфического вида социальной (в том

числе и государственной) деятельности, сущность которого - в повседневном и

оперативном организующем воздействии на-многочисленные и разнообразные

управляемые объекты во всех областях жизни общества.

I Проблемы общей теории социалистического государственного управления, С. 177.

Саратовский

В.11. Системная деятельность и ее философское осмысление. - Системные исследования, 1980. М„ 1981,

С.65.

1.4. Ефективність законодавства у сфері державного

управління

Проблема ефективності законодавства, як зазначалося, має комплексний

багатофакторний характер. Її вирішення залежить від загального політико-

правового рівня суспільства, стану функціонування державних інститутів,

політичної культури службовців та населення. Поряд з цим важливе значення має

глибина теоретичного осмислення зазначеної проблеми, що дає змогу

конструювати конкретні напрями, шляхи й методи удосконалення законотворчої,

правозастосовної діяльності держави і посадових осіб.

Головна своєрідність вирішення проблеми ефективності законодавства у сфері

державного управління полягає, гадаємо, у тому, що переважно саме в цій сфері

здійснюється практичне виконання законодавчих актів і більшості підзаконних

правових актів, які конкретизують норми законів або забезпечують їх дотримання в

діяльності органів державної виконавчої влади, їх посадових осіб та громадян.

Адже державне управління власне і є сферою функціонування виконавчої влади,

яка за своєю суттю спрямована на ефективну реалізацію правових актів

законодавчої влади.

Однак сфера державного управління потребує власного правового регу-

лювання, в тому числі законодавчого. Причому законодавство, як ми розуміємо,

треба трактувати досить широко, включаючи ті рівні правового регулювання

організації та діяльності органів державної виконавчої влади (органів державного

управління), які забезпечують їх цілеспрямовану практичну управлінську роботу. З

огляду на це узагальнюючим критерієм оцінки ефективності законодавства у сфері

державного управління треба вважати створенням ним умов для досягнення

належних результатів, якості та ефективності власне управлінської (виконавчої і

розпорядчої) діяльності органів виконавчої влади.

Щодо загального підходу до характеристики законодавства у сфері державного

управління необхідно мати на увазі такі його риси, як-, соціально- іуманістична

спрямованість, іцо, на відміну від політико-ідеологічної, повинна завжди

пронизувати законодавство; орієнтація на стандарти та критерії міжнародного

права; формування оновленого законодавства нормативними актами вищої

юридичної сили. Адже раніше це законодавство складали, як відомо, в основному

підзаконні акти; у змісті законодавства - повинні переважати дозволи та позитивні

установки, а не, як раніше, заборони та обмеження.

Сьогодні, коли ускладнились управлінські зв'язки між державами СНД,

з'явилися нові структури в Україні, інтенсивно розвивається та вдосконалюється

законодавство, необхідно виконавчу владу, діяльність органів державного

управління чітко зорієнтувати на закон. Досі, на жаль, багато сторін діяльності

апарату управління неповно і погано врегульовані, що створює або легке, або

надмірне вторгнення державних структур у діяльність керованих об'єктів, в життя

громадян. Сучасні проблеми розвитку суспільства ставлять завдання пошуку більш

ефективних і відносно стабільних законодавчих форм, які забезпечують надійну

саморегуляцію і виживання

' Авер'янов В.Б., Денисов В.Н. та ін. Ефективніст ь законодавства у сфері державного управління /

Авер'янов В.Б. Законодавство: проблеми ефективності. - Київ: «Наукова думка», 1995. - С. 88-103-

економіки в умовах постійної конкуренції з іншими розвиненими регіонами і країнами

світу. Відтак питання ефективності правового регулювання державного управління стають

особливо актуальними.

Ефективність законодавства у сфері державного управління мало досліджена у

юридичній науці, хоча вона є складовою зв'язку державної політики з управлінськими

відносинами і має першочергове значення при побудові правової держави.

В останні роки в науку державного управління ввійшло чимало нових

загальнотеоретичних понять, що мають узагальнюючий характер. До них належать,

наприклад, такі, як механізм законодавчого процесу та ін. Вони з'явилися в результаті тих

процесів, що відбулися і відбуваються у реальній державно-правовій діяльності. Одна з

таких категорій - ефективність законодавства у сфері державного управління. Вона дає

змогу аналізувати і оцінювати всю дсржавно-управлінську діяльність як правозастосовну.

Хоча у і іауці державного управління до проблеми ефективності зверталися деякі

автори

, теоретична розробка концепції ефективності законодавства у державному

управлінні продовжує бути одним із першочергових завдань, від вирішення якого залежить

багато інших правових проблем, а саме питань, пов'язаних з трактовкою права, закону,

декретів Уряду, інших юридичних явищ. Це могло б, на наш погляд, зняти чимало спірних

або не досить чітких аспектів застосування законів та інших нормативних актів у сфері

управління.

Для вирішення проблем ефективності законодавства у сфері державного управління як

вихідне поняття можна взяти визначення В.Г. Афанасьева, що ефективність мав за один із

принципів наукового управління, суть якого втому, щоб забезпечити вирішення

поставлених завдань у якомога коротший строк, при найменших затратах трудових,

матеріальних і фінансових ресурсів^. Хоча перевагу в літературі має позиція, згідно з якою

ефективність права - цс його результативність, ступінь досягання через правове регулю-

вання тих соціальних цілей, які сформульовані правовою нормою*.

Поняття ефективності - принципово управлінське поняття, що порівнює результат

(ефект) діяльності з поставленою метою. Ефективність закої юдавства у сфері державного

управління - не просто результативність, а співвідношення ефекту (результату) чинних

норм до необхідних для його досягнення затрат. Тому інколи розрізняють ефективність як

абсолютігу властивість, що характеризує результативність управління, і ефективність як

властивість відносну, що характеризує управління як відношення результату до мети

На наш погляд, до основних компонентів ефективності законодавства доцільно

віднести потреби, інтереси, мету, завдання, результати діяльності, що характеризуються не

лише з кількісної, а й з якісної сторони, а затрати включають і затрати часу (строки), що

потрібні для досягнення даних ре-

' Омаров A.M. Повышение эффективности производства. - М., 1980; Атаманчук Г.В. Демократизм и

эффективность советского государственного управления (методол. аспекты). - М., 1981. - Вып. 1; Марков М.

Технология и эффективность социального управления. - М., 1982; Попов Г.Х. Эффективность управления. - М.,

1985.

Афанасьев В.Г. Научное управление обществом: Опыт системного исследования. - М., 1973.

* Никитинский В.И. Эффективность норм трудового права. - M., 1971.

Марков M. Технология и эффективность социального управления. - М„ 1982.

зультатів. Взаємозв'язок основних компонентів ефективності законодавства

проявляється в тому, що при визначенні мети необхідно врахувати і затрати на її

досягнення, і планові результати. При оцінці функціонування законодавчої

системи вкладені затрати і досягнені результати, в свою чергу, зіставляються між

собою, а також із запланованою метою. Але поняття ефективності виражає не лише

відношення результату діяльності до її мети. Ефективність - це також показник

способу діяльності: той спосіб, яким потреба, інтерес і мета досягаються швидше і

легше, більш ефективний.

Вихідним пунктом ефективності законодавства, що регулює державне

управління, є потреба, яка усвідомлюється адекватно до соціальної мети, що

відображає інтереси людини, а також передбачає в ідеальній формі майбутні

результати законодавства в управлінській діяльності. Але чи можна вважати

ефективним законодавство, якщо результат цього законодавства мінімальний, а

мета - не реалізована? Тому характеристика ефективності законодавства у сфері

державного управління повинна включати співвідношення потреб і результату,

тобто бути цілеспрямованою.

Ефективність законодавства тим значніша, чим більше воно відповідає

соціальним потребам, що склались у практиці державного управління. Оскільки

закон відіграє важливу роль у зміні соціальної структури і свідомості громадян,

потрібно старанно зважувати можливі наслідки зміни нормативного режиму.

Конструктивним є висновок науковців про правові цілі різних рівнів

Виходячи з цього, ми вважаємо, що ефективність законодавства у державному

управлінні проявляється: на стадії законотворчості; на стадії реалізації

законодавства; при охороні і захисті правових встановлень, а також у процесі

правовиховної практики. При такому підході чітко прослідковується тісний зв'язок

і єдина цільова спрямованість та функціональна взаємодія усіх стадій, оскільки

вони є необхідними компонентами цілісної системи ефективності законодавства,

що регулює державне управління. Ефективність законодавства на кожній стадії

різна.

Свої особливості ефективності законодавчого регулювання сфери державного

управління має на рівні Конституції України, законів, декретів Уряду, тобто на

рівні нормативних актів і на рівні реалізації певних норм. Норми будуть

результативними і ефективними, якщо прийняття законодавчого акту зумовлено

реальними потребами, принципи і методи законодавчого регулювання

узгоджуються з об'єктивними законами розвитку суспільства, виходять з них.

Доцільність нормативного акту, адекватність його державно- управлінським

процесам, відповідність-тенденціям розвитку законодавства є важливими

передумовами його ефективності, яка передбачається науково- обгрунтовною

законотворчою діяльністю, закладається і прогнозується у період підготовки

законопроект)'.

Ефективність законодавства у сфері державного управління багато в чому

залежить від рівня законодавчої і всієї нормотворчоїтсхі ііки, що має забезпечити

точне вираження державної волі у нормативі ю-правових актах, чітку, ясну,

* Эффективност ь правовых норм. - М.. 1980.