Авер'янов Вадим Борисович. Вибрані наукові праці

Подождите немного. Документ загружается.

существующие материальные и духовные ценности, а, напротив, воздействие на

последних со стороны людей происходит в рамках отношений, в ходе управления

людьми. Другими словами, управленческие отношения выступают социальной

формой упорядочения процесса управляющего воздействия.

Следующий аспект анализа отношений управления связан с определением

субъектов, или сторон данных отношений. Изучая определенные общественные

отношения, указывал В. И. Ленин, мы тем самым изучаем «и реальных личностей,

из действий которых и слагаются эти отношения»

. Поэтому стороны

управленческих отношений всегда представлены людьми, которые определенным,

специфическим образом«относятся друг к другу*

'. Поскольку управление есть

особая форма общественного труда, возникающая в самой трудовой кооперации,

люди вступают в управленческие отношения не изолированно, а лишь

включившись в структуру тех или иных социальных образований

(государственных и общественных органов и организаций, трудовых и иных

коллективов людей, других более мелких ячеек общества). Эти образования как

целиком, так и в лице своих структурных подразделений также могут наряду с

отдельными личностями выступать в качестве сторон управленческих отношений.

Следовательно, стороны отношений управления - это всегда люди и их

объединения

. Разумеется, само по себе признание данного факта не раскрывает

специфики управленческих отношений, которая отличала бы их от иных

разновидностей общественных отношений. Она вытекает из ролевого положения

самих сторон и их соотношения в структуре управленческих связей и

взаимодействий.

Первое определяется тем, что одна из сторон рассматриваемых отношений

обладает компетентностью и властными полномочиями, позволяющими облачать

ей свою волю в форму управляющих команд или решений, обязательных для

исполнения. Эта сторона управляет и именуется субъектом управления. Другая же

сторона управленческих отношений призвана подчиняться властной воле субъекта

управления и неукоснительно исполнять его решения; она управляема и носит

название объекта управления. Соотношение сторон отличается достаточно четко

выраженной полярностыо, полюса которой - субъект и объект управления -

противостоят друг другу «по вертикали». Главный смысл «вертикальности»

состоит в данном случае в способности и возможности одной из сторон (субъекта)

навязывать свою волю и в необходимости другой (объекта) следовать этой воле. И

хотя, по меткому замечанию Ф. Энгельса, «...оба эти выражения звучат неприятно

и выражаемое ими отношение тягостно для подчиненной стороны...»

, в этой

категорической «неравноправности», неравнозначности сторон управленческих

отношений выражается их (отношений) принципиальная природа, важнейшая

специфика и социальная ценность в жизни всякого, в том числе и

социалистического общества-

1й

Лепим В. И. Поли. собр. соч. Т. 1. С. 424.

Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 13, С. 498.

1М

О составе субъектом (сгорон) управленческих отношений и советском социалист ическом об-

щсстнс подробно см.: Петров Г. И Основы советского социального управления, С. 97- 102;Дейнеко О. А.

Методологические проблемы науки управления производством. М., 1970, С. 222.

В связи с тем, что характер управленческих отношений как составной части сист емы общест -

венных отношении определяется в конечном счете чипом господствующих производственных

Связи между сторонами управленческих отношений строятся на началах

общего принципа «власть - подчинение», или же, что более предметно,

«распоряжение - исполнение». Подчеркнем, что лишь в таком смысле можно

говорить о «вертикальном» характере управленческих отношений. Они

«вертикальны» постольку, поскольку субъект управления обладает возможностью

властного распорядительства в отношении корреспондирующей ему стороны, а

последняя обязана подчиняться соответствующим властным велениям

(управленческим решениям). Социальную обусловленность отмеченного качества

управленческих отношений оа ювоположники марксиз- ма-ленинизма усматривали

прежде всего и главным образом в том, что, во- первых, «...во всех работах, при

выпол I гении которых кооперируются между собой многие индивидуумы, связь и

единство процесса необходимо представлены одной управляющей волей.., как это

имеет место с дирижером оркестра», и, во- вторых, «...с одной стороны, известный

авторитет, каким бы образом он ни был создан, а с другой стороны, известное

подчинение, независимо от какой бы то ни было общественной организации,

обязательны для нас при тех материальных условиях, в которых происходит

производство и обращение продуктов»

«Вертикальная» полярность во взаимоположении (субординационность)

субъекта и объекта управления, которую, как правильно отмечается в литературе,

не следует сводить к конкретной организационной подчиненности отдельных

органов-

, - важнейший и специфический атрибут управленческих отношений. Без

него последние теряют свой объективный социальный смысл, не оправдывают

своего вЛастно-организующего назначения в обществе. В этой связи трудно

согласиться с мнением о том, что наличие управленческого отношения в системе

«субъект-объект» не обязательно влечет за собой признание «властвования» одной

стороны над другой

. Приводимый в обоснование этого пример, когда

управляющее воздействие государственного органа по жалобе гражданина

адресуется не второй стороне отношения (гражданину), а третьей (должностному

лицу), свидетельствует, на наш взгляд, не о том, что между органом и

гражданином существует управленческое отношение, лишенное своего

атрибутивного качества - властности, а о том, что данная связь вообще не может

считаться управленческим отношением: здесь уместнее, на наш взгляд, говорить о

горизонтальном административно-правовом отношении

'. Как уже указывалось,

административ- но-правовая форма общественного от! юшения I ге обязательно

свидетельствует о его управленческой природе: в ряде случаев (например, в

рассматриваемом)

отношений, различие управляющих и управляемых сторон управленческих отношений при социализме

имеет принципиально иную экономическую и социально-политическую основу в сравнении с буржуазным

обществом. В условиях капитализма противоположность управляющих и управляемых есть, по сущест ву,

классово-антагонистическая противоположность, обусловлю гная господствующим положением в

экономике, политике, управлении представителей класса, владеющего основными средствами

производства. В социалистическом обществе, несмотря на то что степень участия различных слоев

трудящихся в непосредственном осуществлении управленческого труда неодинакова, в принципе «каждый

член общества есть и управляющий и управляемый одновременно». (Афанасьев В.Г.Научное управление

обществом, с. 105)

Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 25, ч. 1, с. 422; т. 18, С. 304.

Козлов Ю. М. Административные правоотношения. М., 1976, С. 152.

" Там же, С. 20-21.

Козлов Ю. М. Административные правоотношения. М„ 1976, С. 152.

категории «административно-правовое отношение» и «управленческое отношение» не

являются взаимозаменяемыми. В данном примере фактическое управленческое

отношение (имеющее административно-правовую оболочку) складывается между

органом и должностным лицом.

Необходимо отметить также, что в юридической литературе распространена

позиция, в соответствии с которой категория «управленческие отношения» толкуется

расширительно, т. е. она охватывает не только отношения, выражающие

непосредственно властно-организующее воздействие субъекта на объект управления,

но и примыкающие к ним общественные отношения, не обладающие таким характером

(в частности, типа «субъект - субъект» или «объект - объект»), что служит основанием

для самостоятельного выделения «горизонтальных» (т. е. лишенных признака «власть -

подчинение») управленческих отношений и для соотнесения их с «вертикальными»

отношениями управления. По-видимому, данная позиция является результатом не

всегда оправданного перенесения известных выводов учения об административных

правоотношениях на анализ управленческих отношений, в качестве особого вида

которых первые и трактуются.

Мы полагаем, что сама идея разграничения вертикальных и горизонтальных

административных правоотношений не равнозначна аналогичному подход)' к делению

управленческих отношений: если справедливость первой очевидна, поскольку она

адекватно отражает реально существующие различия между двумя большими

группами классифицируемых отношений, то второй подход недостаточно

последователен в силу того, что невозможно охватить единым родовым понятием

явления, отличающиеся по своему принципиальному признаку, по существу.

Всякое признание «горизонтальности» в управленческих отношениях (разумеется,

лишь в плане противопоставления ее «вертикальным» управленческим отношениям)

ведет к утрате да иным и отношениями их качественной определенности как

собственно управленческих, к «растворению» их в массе иных, неуправлснчсских

общественных отношений. Следовательно, в отличие от характеристики

административно-правовых отношений применительно к отношениям управления

термин «горизонтальные» не несет научно-классифицирующей смысловой нагрузки и,

значит, неправомерен.

Этим отнюдь не отвергается реальность существования обществе1 п 1ых оп га-

шений, стороны которых расположены «по горизонтали», т. с. безотносительно к

принципу «власть-подчинение». Возникают подобные отношений (кроме

многочисленных иных случаев) также в связи и по поводу управленчееской дея-

тельности (управленческих отношений). Причем они тесно связаны с последними и

оказывают на них серьезное влияние. К ним относится, например, отношения,

возникающие внутри конкретного субъекта (органа) управления (в частности,

отношения по поводу принятия управленческого решения коллегиальным органом

управления), отношения между соподчиненными и одноуровневыми субъектами

управления (в частности, отношения в связи с осуществлением управленческого

воздействия на один объект нижестоящими

Имеются н виду отношения именно неупранлснчсского характера, и поэтому речь не идет

о властно-организующих отношениях, возникающих между руководителем органа управления

и подчиненным ему аппаратом служащих, т. е. о так называемых внутриуправлеических отно-

вышестоящим органами управления, по поводу принятия равными по положению

субъектами совместных управленческих актов или согласования самостоятельных

управленческих действий) и некоторые другие отношения, которые играют

значительную вспомогательную роль в эффективном осуществлении субъектами

управления их властно-распорядительных полномочий-".

Как бы близко эти отношения ни примыкали к непосредственному

управляющему воздействию, характера последнего они не приобретают, а стало

быть, не могут квалифицироваться в качестве разновидности управленческих

отношений. В противном случае теряется смысл в использовании родового

понятия «управленческие отношения», призванного отражать саму властно-

организующую сущность социального управления.

Содержанием управленческих отношений является особого рода деятельность

людей, выступающая в виде взаимодействия сторон данных отношений (субъектов

и объектов управления). Именно посредством активной деятельности стороны

входят в общение друг с другом, формируя тем самым содержание управленческих

отношений. Взаимодействие сторон реализуется по «каналам» прямых (от

субъекта к объекту) и обратных (от объекта к субъекту) связей, обусловливающих

циклически-непрерывный порядок осуществления управленческих отношений.

В предыдущем параграфе было показано, что наиболее ярко и глубоко это

взаимодействие проявляется во властно-организующей сущности управляющего

воздействия субъекта I ш управляемый объект. Она выражается в сосредоточении

на стороне субъекта управления всех властно-распорядительных полномочий,

позволяющих ему достигать, прежде всего в организационном плане,

определенного уровня упорядоченности и целенаправленности существования и

развития управляемого объекта путем выполнения, по словам К. Маркса, «общих

функций», возникающих «из движения всего производственного организма в

отличие от движения его самостоятельных органов»". Реализация в ходе

управляющего воздействия организующих функций: планирования,

координирования, контролирования, обеспечения материальными, финансовыми,

кадровыми ресурсами деятельности управляемого объекта, подчинена задаче

оптимального достижения желаемого организационно-управленческого эффекта.

Властно-организующее воздействие субъекта управления на управляемый

объект состоит при более конкретном рассмотрении в том, что, во-первых, вы-

рабатываются общие цели, достижению которых подчинена деятельность сторон

управленческого отношения. Поскольку обычно имеется не одна, а множество

связанных между собой целей - конечных и промежуточных, ближайших и

перспективных и т.д., субъект управления устанавливает определенную иерархию

целей («дерево целей»), в которой определяет их

тениях, нс имеющих выхода за рамки данного органа. Иногда их определяют как отношения

служебного подчинения (т.е. отношения по управлению вышестоящими органами работой

нижестоящих органов управления). См.: Ьсю\ч'<>к1.|. Юегототст-о I

рос1рог/ас1ко\уатс\уас1ттЬ1гаср рапх1\уо\ус|. - «Рапхнуо 1 рга\\'о, 1974, N 1 , 5 . 23-2-4.

■"Об отношениях такого рода см.: Козлов М. Горизонтальные управленческие отношения. - Сов.

государство и право, 1973, № 12, С. 67-69.

^ Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 23, С. 342.

последовательность и согласованность

Цели должны отражать объективные потребности рационального

функционирования и прогрессивного развития данного участка общественной жиз!

1и, в масштабах которого складывается управленческое отношение (общество в

целом, отрасль народного хозяйства, предприятие, цех и т.д.). Затем принимается

управленческое решение, в котором формулируется данная цель (цели), намечается

конкретная программа действий (задачи, средства, формы и методы) по ее

достижению. Наконец, проводится практически- организующая деятельность, в

ходе которой во исполнение поставленных целей и задач, на основе избранных

средств, форм, методов, путем осуществления комплекса управленческих функций

реализуется принятое решение, контролируется и оценивается деятельность

управляемого объекта, а также по мере необходимости корректируется сама

программа достижения цели

Итак, своеобразие анализируемых отношений вытекает из рассмотрения их в

трех основных аспектах, образующих в своем единстве теоретическую

конструкцию понятия «управленческие отношения»: объект отношений,

выражающий их социально-генетическую основу и целевое назначение; субъекты,

или стороны отношений (субъект и объект управления), составляющие

статистический момент их структуры, вполне определенно характеризуются

«вертикальной» полярностью взаимоположения, обусловленной природой самого

управления; содержание управленческих отношений, выражающее динамический

момент их структуры, определяется властно-организующей сущностью

воздействия субъекта па объект, состоящего в преро- гативном осуществлении

субъектом комплекса функций, обеспечивающих преимущество в

организационном плане целесообразный «режим» поведения управляемого

объекта. Изложе! шое позволяет определитьуправлегтеские отношен шя как такие

обществе? и те огт юшения, которые складываются в ич ипе- ресах 1 шиболее

эффективного достатке! шя желаемого общегорезультата дея - телъности сторт I,

взаимодействрощихтаким образом, что одна из них (субъект управления) властно-

организующим путем определяет и обеспечивает целенаправленное поведение

корреспондирующей стороны (объектауправления).

«Отношенческий» аспект социального управления призван не только

дополнить и обогатить понимание последнего. Он необходим юридической науке

и для решения ряда научно-практических проблем правового регулирования

социально-управленческих отношений, в первую очередь и главным образом их

основного и преобладающего вида — государственно- управленческих отношений

социалистического общества. Возможности и пределы использования

нормативных и иных правовых средств при регулировании данных отношений

закономерно вытекаю!'из специфики социальных свойств, состава и структурных

особенностей социалистических управленческих отношений, анализ которых,

безусловно, нуждается в дальнейшем углублении и конкретизации.

2В

Ьахрах Д.Н. Особенности социального управления,— Правоведение, 1974, № 2, С. 21.

См.:

Теоретические проблемы социального управления, вып. 2, С. 84-85.

1.2. Сущность советского государственного управления и организационно-правовые условия его

эффективного осуществления

Советское государственное управление - это особый, специфический вид социального управления в

развитом социалистическом обществе, в силу чего ему присущи все общие признаки, характеризующие

социалистическое социальное управление.

В целом социальное управление является объективной функцией любого общества, ибо без управления

невозможно его целенаправленное функционирование. Еще К. Маркс указал на всеобщий характер

управления как «необходимого момента» всякого способа производства

. «Всякий непосредственно

общественный или совместный труд, - писал он, - осуществляемый в сравнительно крупном масштабе,

нуждается в большей или меньшей степени в управлении, которое устанавливает согласованность между

индивидуальными работами и выполняет общие фу! подии, возникающие из движения всего произ-

водственного организма в отличие от движения его самостоятельных органов. Отдельный скрипач сам

управляет собой, оркестр нуждается в дирижере»

Несмотря на всеобщность, содержание социального управления не одиозначно, а обусловлено

определенной общественно-экономической формацией.

В антагонистическом обществе социальное управление имеет двойственный характер, отражающий

двойственность самого общества, разделенного на антагонистические классы. К.Маркс отмечал, что

«управление капиталиста есть не только особая функция, возникающая из самой природы общественного

процесса труда и относящаяся к этому последнему, оно есть в то же время функция эксплуатации

общественного процесса труда

Управление же в социалистическом обществе, где собственность па средства производства является

общенародной, основывается на совпадении коренных интересов рабочего класса, колхозного крестьянства

и других социальных слоев трудящихся. Высшая цель социалистического управления

- построение бесклассового коммунистического общества. И при коммунизме управление будет

необходимым, но оно к тому времени трансформируется в систему общественного коммунистического

самоуправления и утратит свою классовую, политическую сущность. Ф. Энгельс указывал, что функции

управления в условиях коммунизма «потеряют свой политический характер и превратятся в простые

административные функции, наблюдающие за социальными интересами»

Глубокой характеристикой социалистического управления является ярко выраженная его политическая

природа. Она обусловлена наличием и функционированием в социалистическом обществе государства,

государственной

* Сущность советского государственного управления и организационно-правовые условия его эффективного

осуществления / В.В. Цветков, В.Б.Аверьянов. Государственное управление и право.

- К., общество «Знание» Украинской ССР, 1979- - С. 5-16 (Серия «Юридическая»),

См.: К. Маркс и Ф. Энгельс. Соч. Т. 25, ч. II. - С. 356.

К. Маркс и Ф. Энгельс. Соч., Т. 23. - С .342.

' Там же. - С. 343.

К. Маркс и Ф. Энгельс. Соч., Т. 18. - С. 305.

власти, которая служит инструментом реализации классовых интересов рабочих и

крестьян, а в условиях развитого социализма - общенародных интересов, воли

всего народа. «Вся власть в СССР, - сказано в статье 2 Конституции СССР, -

принадлежит народу. Народ осуществляет государственную власть через Советы

народных депутатов, составляющие политическую основу СССР».

Социалистическое управление реализуется преимущественно посредством

государства на правовой основе. Именно государственно-правовые начала

социалистического управления являются исходными при выявлении его

политической природы. Важно учесть также, что социалистическое управление

выступает важнейшим орудием практического претворения в жизнь политики

Коммунистической партии, которой по праву принадлежит авангардное место в

политической системе социалистического общества.

Неотъемлемым признаком социалистического управления является его

организующее начало. Для успешного управления, подчеркивал В.И. Ленин,

«необходимо... уменье практически организовать. Организующая деятельность

людей неизбежно предполагает подчинение воли ее участников - субъектов и

объектов управления. Это достигается предоставлением субъектам управления

власти, распорядительных полномочий, с одной стороны, и возложением на

объекты обязанности подчиняться властной воле управляющих субъектов - с

другой.«... Беспрекословное подчинение единой воле для успеха процессов

работы ..., - указывал В.И. Ленин, - безусловно необходимо»-. Только при таких

условиях управление реально осуществимо и эффективно. Следовательно, властно-

организующая природа социалистического управления - еще одна существенная

его черта.

Наиболее полное и рельефное выражение названные признаки социалис-

тического управления получают в государственном управлении. Хотя его

интегрированным (единым) субъектом выступает Советское общенародное

государство в целом, однако не все государственные органы в одинаковой мере

осуществляют непосредственную управленческую деятельность. В силу

существующего общественного разделения труда по реализации многообразных

функций государства общее руководство всеми отраслями государственного,

хозяйственного и социально-культурного строительства возложено на органы

государственной власти - Советы народных депутатов, являющиеся

полновластными выразителями воли народа и обладающие всеохватывающей

компетенцией. Так, местные Советы народных депутатов, как сказано в статье 146

Конституции СССР, «руководят на своей территории государственным,

хозяйственным и социально-культурным строительством; утверждают планы

экономического и социального развития и местный бюджет; осуществляют

руководство подчиненными им государственными органами, предприятиями,

учреждениями и организациями, обеспечивают соблюдение законов, охрану

государственного и общественного порядка, прав граждан; содействуют

укреплению обороноспособности страны».

Непосредственную, конкретную и оперативную работу по управлению

выполняет разветвленная система специальных органов, состоящая в основ-

В.И. Ленин. Поли. собр. соч. - Т. 36. - С. 173.

- Там же. - С. 200.

ном из органов общей (от Совета Министров СССР до исполкомов местных Советов) и

отраслевой (от отраслевых министерств до отделов, управлений исполкомов местных

Советов и администрации предприятий, учреждений) компетенции. Необходимо иметь

в виду, что по сложившейся в государственно-правовой практике традиции, которая

подтверждена и в новой Советской Конституции, именно эти органы определяются как

«органы государственного управления», а осуществляемая ими деятельность

именуется собственно «государственным управлением». И это оправдано, поскольку

лишь для этих государственных органов повседневное выполнение практических задач

по управлению самыми различными сторонами и участками общественной жизни

является профилирующим (основным) направлением работы.

Отличительная особенность деятельности органов государственного управления -

ее исполнительно-распорядительный характер. Он выражается, с одной стороны, в

безусловном исполнении управленческими органами законов, принимаемых высшими

органами государственной власти (Верховными Советами) СССР, союзных и

автономных республик, а также решений местных Советов народных депутатов. С

другой стороны, в процессе исполнительной деятельности органы государственного

управления реализуют от имени государства по отношению к управляемым объектам

широкий круг распорядительных, юридически-властных полномочий (прав и

обязанностей), необходимых для надлежащего выполнения стоящих перед ними задач.

В силу отмеченного характера деятельности органов государственного управления в

Конституции СССР они называются еще и как «исполнительные и распорядительные

органы», а в практике государственной жизни это название используется сокращенно -

«исполнительно-распорядительные органы».

Тот или иной объем властных полномочий органов государственного управления

образует основу их компетенции, которая определяется в соответствующих

юридических актах, обычно именуемых компетенционными. Так, компетенция

администрации предприятий в общем виде определена в Положении о

социалистическом государственном производственном предприятии

, а компетенция

министерств - в Общем положении о министерствах СССР-

. Первостепенной задачей

любого органа государственного управления является строжайшее соблюдение

предоставленного ему государством объема властных полномочий, ни под каким

предлогом не допуская ни превышения его, ни уклонения от максимально полного

использования. «Каждая организация и ведомство, каждое предприятие и учреждение,

- отмечал товарищ Л.И. Брежнев, - должны четко выполнять свои обязанности и

полностью отвечать за то дело, которое им поручено... В рамках своей компетенции

каждая организация имеет все возможности и обязана проявлять инициативу, не

ожидая дополнительных указаний и не пытаясь перекладывать на других то, что ей

положено делать самой»

Наличие у органов управления государственно-властных полномочий не означает,

что любые их действия имеют юридическое значение, а все

- См.: СП СССР, 1967. № 17, ст. 116.

1 См.: СП СССР, 1965. № 19-20. ст. 155.

2' Л.II. Брежнев. Ленинским курсом. Речи и статьи, Т.З., М.. Полнппдлт, 1972, С. -)8.

проявления управленческой деятельности облекаются в правовую форму.

Множество действий органы управления в своей повседневной работе осу-

ществляют в неправовых, сугубо организационных формах. К ним относятся:

инструктирование, организация контроля и проверки исполнения, распространение

передового опыта работы по управлению, организационная работа по

привлечению трудящихся к участию в осуществлении задач, стоящих перед

органами управлении, в выработке управленческих решений и другие

организационные мероприятия. Вместе с тем, следует иметь в виду, что какая-либо

недооценка в условиях социализма правовых форм в конечном счете с

неизбежностью ведет к объединению властно-организующей природы

государственного управления, к ослаблению исполнительской дисциплины, к

появлению признаков неорганизованности, бюрократизма и безответственности, к

снижению в целом его эффективности.

Советское государственное управление оказывает исключительно широкое,

почти всеобъемлющее воздействие на жизнедеятельность развитого

социалистического общества, охватывая все социально важные ее стороны. Иначе

говоря, в самом широком плане объектами государственного управления

выступают общество в целом, отдельные сферы и отрасли общественной жизни.

Конкретные управляемые объекты - это всегда объединения (коллективы) людей -

предприятия, учреждения, иные организации, а также отдельные лица. В конечном

счете управление направлено на упорядочение общественного поведения людей

посредством властно-организующего воздействия на него через волю и сознание

индивидов.

Властно-организующая природа государственного управления не-

посредственно выражается в его функциях. Их практическое осуществление

происходит в стадийном поэтапном порядке: выработка и принятие управ-

ленческих решений; исполнение управленческих решений; проверка и оценка

результатов исполнения управленческих решений, что образует циклически

непрерывный управленческий процесс. Содержательными характеристиками

процесса реализации управленческих функций выступают применяемые

управляющими субъектами методы, приемы и стиль управления. Внешнее же

проявление данный процесс получает в формах управленческой деятельности

(издание правовых актов управления, совершение юридически значимых и

организационных действий, осуществление материально- технических операций) в

используемых средствах оргтехники (от пишущих и копировально-множительных

машин до электронно-вычислительной техники), а также в ее общей культуре.

Конкретные функции государственного управления избирательно направлены

на удовлетворение жизненно важных потребностей управляемых объектов и

наглядно отражают специализацию управленческой деятельности. Причем в

управленческом лексиконе многие одни и тс же управленческие функции

определяются по-разному. Обычно в науке и практике государственного

управления говорится о таких функциях, как прогнозирование, планирование,

организация, финансирование, материально-техническое снабжение, подбор и

расстановка кадров, стимулирование, координация, контроль и другие (свыше

пятнадцати названий).

Естественно, что в зависимости от специфики управляемых объектов, сферы и места их расположения

содержание каждой функции имеет свои отличительные особенности. Поэтому для более ясного представления о це-

левом назначении тех или иных функций, несмотря на разнобой в терминологии, их целесообразно группировать по

признаку направленности на удовлетворение наиболее типичных и универсальных потребностей любого

управляемого объекта, а именно, на обеспечение: а) надлежащего организационно-структурного устройства -

организационное проектирование (моделирование), организация, совершенствование структуры (организационное

развитие) и т.п.; б) объекта ориентирующей информацией - прогнозирование, перспективное и текущее планирование

и т.п.; в) объекта ресурсами и условиями, необходимыми для его эффективной деятельности и развития, -

финансирование, материально-техническое снабжение, подбор и расстановка кадров, повышение квалификации и

воспитание кадров, стимулирование, мотивация и т.п.; г) постоянной согласованности и сбалансированности,

единства и устойчивости действий объекта - координация, регулирование, руководство, коррелирование, контроль и

т.п.

Важно помнить, что функции государственного управления практически реализуются не иначе, как посредством

управленческой деятельности конкретных органов управления, одни из которых могут осуществлять сразу все или

несколько таких функций (например, Госснаб СССР, Госплан СССР). Причем управленческая деятельность

конкретных органов также состоит из совокупности функций, имеющих аналогичное с перечисленными выше

функциями целевое назначение и наименование. Поэтому принято различать функции государственного управления

и функции органа управления, соотнося их как общее и частное.

Функции органа управления отличаются от функций государственного управления тем, что они, во-первых,

устанавливаются органу властно-волевым путем, т.е. путем юридического закрепления в его компетенции комплекса

задач, прав и обязанностей органа. В то же время функции государственного управления существуют объективно,

независимо от того, получили они юридическое закрепление или нет. Их выявление и изучение имеет прежде всего

познавательный смысл, выступая научной основой правильного подхода к установлению функций конкретных

органов управления.

Во-вторых, функция органа управления характеризуется значительно большей мобильностью (подвижностью)

своего внутреннего содержания. Функции государственного управления устойчивы, стабильны в той мере, в какой

неизменна сама властно-организующая сущность государственно управления, их изменение органично связано с

развитием его самых глубоких объективных предпосылок и прямо не зависит от юридических решений, перестроек

управленческого аппарата и других субъективных моментов. Содержание же функций конкретных органов

управления непосредственно определяется рядом объективных и субъективных факторов. Изменение этого

содержания обусловлено постоянным повышением сложности и разнообразия соответствующих управляемых

объектов, качественным усложнением и качественным ростом задач, стоящих перед органами