Авер'янов Вадим Борисович. Вибрані наукові праці

Подождите немного. Документ загружается.

позбавлену багатосмислового тлумачення редакцію правових норм.

Приймаючи закони, рішення, депутати повинні виходити насамперед із законодавчої політики нашої держави, що

тісно переплітається із законодавчою діяльністю. Ця політика, на наш погляд, має грунтуватися на таких принципах

правової держави, як гуманізм, надання переваги загальнолюдським цінностям, демократизм, гласність, пріоритет норм

міжнародного права. Повинні враховуватись також принципи соціальної справедливості, соціальної захищеності тощо.

Чітке проведення в життя сукупності цих принципів сприятиме забезпеченню ефективності законодавчої діяльності,

захистить її від суб'єктивізму, волюнтаризму, бюрократизму та інших нашарувань, породжених юридичною

зарегульованістю та відомчою заорганізованістю.

Велике значення має аналіз результатів застосування нормативних актів. З цього приводу є позитивний досвід. Так, у

Болгарії запроваджена єдина система обліку порушень нормативних актів у сфері управління економікою. Спеціальна

комісія систематично оцінює отримані результати, стан законності в економіці, формує пропозиції по вдосконаленню

законодавства і діяльності державних та господарських органів

Варто було б розробити обгрунтовану законодавчу стратегію, що відповідала б певним етапам побудови Української

правової держави. У своїй більшості законопроекти поки що мають несистемний характер, готуються лише зацікавленими

відомствами, у результаті чого інтерес і права особи не завжди враховуються повністю.

Сучасний стан нашого суспільства вимагає вирішення двоєдиного завдання: розкриття усіх можливостей для

самостійного, вільного розвитку особи і водночас зміцнення гарантій твердого порядку, дисципліни, організованості,

відповідальності, забезпечення правової основи боротьби із злочинністю, підвищення поваги до законів.

В умовах переходу до ринку формується нова система суспільних відносин, яка розширює мережі альтернативних

варіантів рішень, що схвалюються. З особливою силою проблема альтернативності починає виявлятися під час підготовки

законопроектів. Відсутність традицій альтернативності у законодавчому процесі, прагнення до уніфікації суспільних явищ -

все це та інші причини не давали змоги вирішувати питання методології і правового забезпечення альтернативних ідей і

напрямів не тільки в галузі юридичної науки, айв інших сферах життя. Вважаємо, що альтернативність, терпимість до

інших думок мають стати обов'язковими умовами здійснення законодавчої діяльності.

ІІри підготовці проектів законів мають вирішуватися питання про те, які варіанти варто запропонувати, які з них

цінніші, ймовірніші, якими вони є з точки зору законодавця. Надії на те, що проекти завжди будуть рівноцінними, мало.

Проте якщо навіть допустити цс, постає питання: чи однакових зусиль, знань, досвіду вимагатиме від законодавця вибір

кожного із запропонованих альтернативних проектів законів і закріплених у них норм? Якщо виходити із симетричності

позитивних і негативних, більш або менш соціально бажаних наслідків, то треба прагнути до додержання однакового

"Сонстское государстно н прпно. - 1986. - N° 8. - С. 6.

рівня конкретності й упорядкованості будь-яких норм.

Із врахуванням того, ідо законодавець при роботі з проектом закону далеко не

завжди прагне вникнути в суть проблеми, а під впливом емоцій зосереджує увагу

на тих позиціях, іцо легше сприймаються, кидаються в очі, стає зрозумілим, що

критерії рівноцінності альтернативних проектів законів потребують чіткого

визначення.

Для визначення рівноцінності альтернатив, які мають єдину основу у вигляді

вимог, характерних для законодавчої діяльності, важливе значення має врахування

відповідності сутності правових рішень загальним принципам і напрямам

законодавчої політики держави, а через них - об'єктивним і суб'єктивним

суспільним потребам.

Для законодавчої діяльності вагомим є вибір моменту створення норми та

визначення її змісту. Допущені при цьому помилки можуть призводити до вжиття

заходів, які хоча і відповідають загальним принципам і напрямам законодавчої

політики, але не узгоджуються з можливостями й конкретними умовами, що

існують у той або інший момент розвитку у певній галузі суспільного життя.

У процесі здійснення законодавчої діяльності треба прагнути до досягнення

рівноваги між інтересами різних соціальних груп. У багатьох випадках уміння

знаходити альтернативи є не менш корисним, ніж здатність правильно вибрати

одну з них.

Отже, необхідна чітка процедура оцінювання альтернативних проектів законів

з визначенням методів такої оцінки, а також з'ясування причин виникнення

помилок, вироблення найефективніших способів запобігання їм та заходів по

контролю за цим. Вибір одного з багатьох варіантів проектів законів у більшості

випадків і можливий, і необхідний. При цьому треба лиш домагатися, щоб такий

проект відповідав загальним потребам суспільного розвитку, а також специфічним

рисам тієї галузі суспільних відносин, де він буде застосовуватись. Тому варто

розробити оргаї іізаційі ю-правовий мехаї іізм розподілу функцій і повноважень

законодавця, поклавши в його основу науково обґрунтовані критерії.

Не менш важливо обдумано підійти до ресурсозабезпечення законодавчих

актів. їх прийняття не завжди супроводжується засобами матеріального,

організаційного, кадрового, наукового і пропагандистсько-виховного характеру,

що потребують певних ресурсів і затрат. Як наслідок, закої юдавство не

спрацьовує, залишаючись декларацією, навіть якщо передбачено юридичні засоби

захисту прав, санкції за невиконання обов'язків або порушення заборони. Ось чому

необхідно, повідомляючи про введення удію закону, вказувати на його

ресурсозабезпечення. Тоді буде ясно, які сили й засоби потрібні для реалізації

закону.

Сучасне оновлення законодавства у сфері державного управління суворо

потребує глибокого вивчення та розкриття закономірностей і тенденцій його

розвитку, що сприятиме його ефективності. Без зміни теоретичної і повсякденної

правової свідомості не можна вирішувати перспективи і поточні завдання

Української держави, змінити ставлення до праці, підвищити правову та

управлінську культуру, активізувати діяльність народу як суб'єкта управлінського

процесу, послідовно і повно розкрити гуманістичний і

демократичний характер держави.

Головним і визначальним недоліком стану законодавства, іцо регулює

державне управління, стала помітна відірваність його від життя, нездатність

впливати на розвиток соціально-економічних, політичних і духовно- моральних

процесів, що відбуваються у нашій діяльності, виявленню їх причин, а також

тенденцій подальшого розвитку; звідси слабка, неефективна роль законодавства у

перевтіленні суспільства та незначний вплив на правову свідомість, падіння його

авторитету в масах.

Наше законодавство, яке регулює державне управління, протягом десятиріч

було ізольоване від світової науки, ігнорувало творчі досягнення вітчизняної

думки, не завжди вдало оволодівало сучасною методикою наукових досліджень.

Вирішальною причиною цих деформацій, що привели до кризи, стало багаторічне

господарювання командно-адміністративної бюрократичної системи в управлінні

державою, а відповідно і у створенні та дії законодавства. Ця законодавча криза

посилювалася штучним стримуванням росту кадрового потенціалу правознавців,

що готувались у системі вищої освіти, а також залишковим принципом

фінансування та матеріально-технічного забезпечення правової науки.

Оцінюючи роль права у перебудові державного управління, інших сфер життя,

важливо бачити межі його можливостей. Це допоможе уникнути як переоцінки, так

і недооцінки правового потенціалу. В юридичній науці побутує думка про широкі

соціальні можливості права, його творчу роль у створенні суспільних відносин.

Віра у магічну силу закону співіснує з поширеним правовим нігілізмом: коли

прийнятий акт не вирішує проблеми, втрачається віра у соціальну цінність права

взагалі. Справа не тільки у відсутності слушних і детальних законів, а і в якості та

стабільності вже існуючих. Закон має утверджувати принципи юридичної політики

у тій чи іншій сфері на перспективу, юридичні гарантії прав громадян і організацій.

Інакше він втратить стабільність - важливу складову його авторитету і дієвості.

Кожний новий закон, щоб бути ефективним, має бути інтегрованим у культуру

суспільства, соціальних груп, окремих осіб, стати необхідним елементом життя і

діяльності.

Зараз важлива проблема полягає у недосконалості механізмів втілення законів

у соціальну практику. Якоюсь мірою це наслідок командного, адмі- ністративно-

вольового керівництва. При такому стилі державного керівництва, як відомо,

недостатньо уваги приділялося, зокрема, чіткому встановленню в самому законі

конкретних заходів юридичної відповідальності як засобу забезпечення належного

виконання вимог даного закону. Ця тенденція залишається й досі.

Як приклад наведемо ст. 4 Закону України «Про сприяння соціальному

становленню та розвитку молоді в Україні» (Голос України, 1993, 3 берез.), де

передбачається, що Кабінет Міністрів затверджує норми і нормативи щодо

соціального становлення та розвитку молоді, облік яких обов'язковий для всіх

органів державної виконавчої влади, місцевих Рад народних депутатів, а також

підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності. Якщо відносно

вказаних державних органів є реальна можливість забезпечити виконання цієї

вимоги, то досить невизначепа ситуація складається щодо під-

приємств (установ, організацій), особливо недержавних форм власності.

І справді, які можуть бути для них негативні наслідки в разі невиконання

подібних «обов'язкових» приписів Уряду. Зазначений Закон, як і інші законодавчі

акти, відповіді на це не дає. Тому є підстави вважати, що реалізація відповідної

вимоги закону, не підкріплена заходами відповідальності, буде проблематичною.

Адже, згідно зі ст. 4 Закону України «Про підприємства», Кабінет Міністрів має

право самостійно встановлювати для підприємств конкретні підстави

відповідальності лише тоді, коли це передбачено законами. Але в даному випадкові

таке передбачення в законі відсутнє.

Тому для забезпечення ефективності дії відповідної норми закону необхідно,

щоб адекватні заходи відповідальності були б вказані в даному або в інших

законодавчих актах. Як це зроблено у зв'язку із встановленням в аналізованому

Законі квоти робочих місць для працевлаштування молоді. Зокрема, у ст. З п. 7

Закону визначеію, що в разі відмови у прийі іятті і іа роботу молодих громадян у

межах встановленої місцевими органами державної виконавчої влади квоти

підприємства, установи, організації сплачують штраф у розмірі середньої річної

заробітної плати за кожну таку відмову. Ці кошти спрямовуються в державний

фонд сприяння зайнятості населення для фінансування витрат на створення

додаткових робочих місць для молоді, а також на їхню професійну, підготовку та

перепідготовку.

Серед недоліків законодавчих актів, що також ускладнюють їх втілення у

соціальну практику, назвемо понятійно-термінологічігу недосконалість нор-

мативного матеріалу. Особливо це стосується організаційно-структурних аспектів

державного управління, оскільки йдеться про правозастосовчі органи, їхній

правовий статус та взаємодію з іншими державними органами.

Для ілюстрації повернемось до тексту щойно згаданого Закону. У ст. 4 під

назвою «Державні і місцеві органи управління молодіжною політикою» йдеться

про склад центральних і місцевих органів державної виконавчої влади, які упов-

новажені здійснювати державі гу політику щодо молоді. Насамперед привертає

увагу те, що тут легалізується неконституційне визначення органів державної

виконавчої влади як «державних органів управління», що вже неприпустимо для

законотворчої практики. Більш того, із змісту статті випливає, що до місцевих

органів управління належать молодіжні громадські організації, хоча водночас

говориться і про їхні «всеукраїнські об'єднання».

Але більш істотно те, що залишається незрозумілим власне характер впливу

зазначених органів на об'єкт управління. Оскільки йдеться про «державну»

молодіжну політику, навряд чи правомірно молодіжні громадські організації

зараховувати до суб'єктів управління у цій сфері діяльності держави. Цілком

зрозуміло, що вони не можуть бути носіями державно-управлінських функцій, хоча

і не варто нехтувати необхідністю врахування їхніх специфічних можливостей у

роботі органів законодавчої та державної виконавчої влади. Проте цс зовсім різні

аспекти діяльності, які в законі мають бути відображені досить чітко.

На жаль, наведені приклади не поодинокі, і в сукупності вони негативно

впливають на ефективність дії законодавства у сфері державного управління.

Найбільш виразним проявом ефективності законодавства у сфері, що

розглядається, є його регулюючий вплив на рівень організації та діяльності власне

механізму державного управління. Як відомо, дієвість управління багато в чому

визначається рівнем впорядкованості всієї сукупності суспільних відносин, що є

керованими. Ця зумовленість істотно підвищується щодо впорядкованості власне

управлінських відносин. Тому важлива роль законодавства у забезпеченні

регулювання самої державно-управлінської сфери. Регулюючий вплив

законодавства на цю сферу має такий самий характер, як і па будь-яку іншу сферу

суспільних відносин. Він полягає в опосередкуванні управлінських відносин

юридичними нормами, що визначають міру можливої та вимушеної поведінки

їхніх учасників шляхом встановлення взаємоузгоджених прав, обов'язків і

відповідальності останніх. Юридична форма, не змінюючи істотної визначеності

управлінських відносин, падає діям їхніх учасників необхідну єдність та

організованість, забезпечує реальність дотримання ними бажаних державі меж та

порядку діяльності.

Однак правова форма не в змозі вичерпно відобразити всю багатогранність

властивостей та особливостей управлінської діяльності, всі її прояви, хоча

закріплює найбільш загальні й істотні з них. Значне місце у регулюванні

управлінських відносин посідають також норми неюридич- пого характеру —

політичні, корпоративні, моральні тощо. У зв'язку з цим актуальним є

встановлення з позиції ефективності законодавства оптимального співвідношення

між тими елементами управлінських відносин, які потребують юридичної

регламентації та захисту, і тими, які доцільніше забезпечити іншими, неправовими

формами та засобами.

Регулюючий вплив законодавства на управлінські відносини має різні <•

виміри», що пояснюються складністю елементного змісту, багатогранністю

проявів управлінської діяльності, які потребують правового опосередкування.

Першочергове значення має чітке визначення правового становища органів

державного управління, їхніх структурних підрозділів та посадових осіб. Це

означає науково обгрунтоване встановлення їхніх завдань, компетенції (прав та

обов'язків), відповідальності, співпідпорядкованості та порядку організації роботи.

Водночас треба враховувати, що найбільший ефект законодавства може бути

досягнутий при врегулюванні правового становища не тільки окремих органів, а й

їхніх систем чи підсистем. У цьому разі забезпечується скоординованість, взаємна

узгодженість діяльності всіх або багатьох органів управління. Виходячи з цього,

доцільно було б розробити та прийняти такий принципово новий узагальнюючий

правовий акт, як Закон про організацію системи державного управління в Україні.

На наш погляд, доповнення цим законом нормативної бази державного управління

сприятиме підвищенню ефективності законодавства у даній сфері функціонування

держави.

Серед законодавчих актів про правовий статус органів державного управління

найважливіше значеі п ія в плаї іі забезпечені ія ефективі юсті закоїюдавства має

Закон про Кабінет Міністрів (Уряд) України, зміст якого повинен базуватися на

науково проробленій організаційно-правовій моделі цього органу. У зв'язку з цим

доцільно обґрунтувати наступні основні положення даної моделі.

Центральне місце у визначенні юридичного статусу Кабінету Міністрів посідає

питання про його становище в механізмі здійснення державної

влади. Оскільки воно зводиться зрештою до співвідношення законодавчої та виконавчої

гілок державної влади, то й оцінювати його варто у світлі принципу «поділу влад». У цьому

зв'язку нагадаємо, що створений Ш.-Л. Монтеск'є класичний варіант цього принципу

виходить із заперечення єдності державної влади і визнання трьох незалежних одна від

одної влад: законодавчої, виконавчої та судової. Поряд із цим тривкі традиції має

запропоноване Ж.-Ж. Руссо трактування цих влад лише як особливих проявів єдиної

державної влади, заснованої на суверенітеті народу, тобто тут «поділ влад» набуває

специфічного, можна сказати, функціонально-організаційного характеру. Тепер ми дедалі

глибше осмислюємо теоретично і послідовно прагнемо реалізувати на практиці висновок

Ф. Енгельса, що «поділ влад» «не що інше, як прозаїчний діловий поділ праці,

застосований до державного механізму для спрощення і контролю»

Враховуючи щойно процитоване, треба заперечити висловлені деякими фахівцями

пропозиції констатувати Уряд як найвищий орган державного управління або як

виконавчий і розпорядчий орган Верховної Ради. Не вважаємо правомірною і новелу,

сприйняту в окремих державах СНД — встановлення прямої «підлеглості» Уряду

Верховній Раді республіки. Це безпідставно призвело б, по-перше, до офіційного

включення Уряду до системи представницьких органів державної влади і, по-друге, до

фактичного заперечення відносно самостійного значення виконавчої влади у

співвідношенні із законодавчою. Більш прийнятною є формула про відповідальність

Кабінету Міністрів перед Верховною Радою і підзвітність їй, що підкреслює верховенство

найвищого представницького органу держави.

Важливе місце у майбутньому статусі Уряду має зайняти реальне врегулювання його

відносин з Верховною Радою. Зважаючи на те, що члени Уряду не мають депутатських

мандатів, за ними варто було б закріпити право бути присутніми на засіданнях Верховної

Ради, її постійних та інших комісій і викладати свою позицію з розглядуваних цими

органами питань. А Прем'єр-міністрові падати можливість участі у роботі й Президії

Верховної Ради. Він повинен мати також право від імені Уряду виносити питання на

пленарні засідання сесій Верховної Ради республіки, одержувати від народних депутатів

роз'яснення з поставлених ними питань про діяльність Уряду в цілому чи окремих його

членів. У свою чергу, депутатам Верховної Ради має бути надано право брати

безпосередню участь у засіданнях Кабінету Міністрів і вносити питання до їх порядку

денного.

У законопроекті треба було б зафіксувати хоч і добре відомі зарубіжній

парламентській практиці, але нові для нас інститути: право Уряду, а також його членів на

відставку; винесення йому вотуму довіри (недовіри) Верховною Радою. Відставка Прем'єр-

міністра або не менше половини членів Уряду також повинна спонукати до складення

повноважень останнього в цілому. Вважаємо, що було б виправданим встановити правило

розпуску Уряду Верховною Радою з ініціативи Прем'єр-міністра у разі його незгоди з

членами кабінету з принципових питань урядової діяльності.

" Маркс К., Енгельс Ф. Тнори. - Т. 5. - С. 196.

Водночас досить спірною є, з нашої точки зору, висловлена деякими

фахівцями думка про запровадження для членів Уряду інституту недоторканості по

аналогії зі статусом народного депутата республіки. Навряд чи це буде

демократичною установкою. Принаймні таким чином можна було б ставити

питання щодо випадків притягнення членів Уряду до кримінальної

відповідальності, але не пов'язувати із заходами адміністративного стягнення, що

накладаються в судовому порядку.

Необхідно підвищити роль Кабінету Міністрів республіки як суб'єкта права

законодавчої ініціативи, активізувати його участь у підготовці законопроектів.

Йому має бути надано право, як це було в 20-ті роки, попередньо розглядати

законопроекти, що вносяться до Верховної Ради. Всі проекти законодавчих актів,

підготовлених міністерствами та іншими центральними відомствами України,

повинні вноситися до Верховної Ради через Кабінет Міністрів.

Враховуючи досвід 20-х років, необхідно також розширити, на нашу думку,

коло осіб, які мають право опротестовувати постанови Кабінету Міністрів. Крім

Генерального прокурора України, це право надати депутатам Верховної Ради,

членам Кабінету Міністрів, керівникам центральних установ, які виносили питання

на розгляд Уряду, обласним Радам народних депутатів. Таке опротестування не

зупиняє виконання постанов Кабінету Міністрів. У Законі про Кабінет Міністрів

треба було б також чітко вирішити питання про порядок висвітлення роботи Уряду

засобами масової інформації із врахуванням дедалі більшої гласності і відкритості,

участі в діяльності Уряду представників громадських організацій.

Із врахування легітимованої організаційно-правової моделі Кабінету Міністрів

наступним кроком має стати підготовка законів про міністерства та інші

центральні органи державної виконавчої влади, а також про організацію

виконавчої влади на місцях та місцеве самоврядування.

У правовому регулюванні управлінської сфери є прогалини, які потребують

негайного усунення. Це стосується насамперед такого важливого інституту

державності, як державна служба. Тим більше, що зараз є спроби замінити

законодавче регулювання даного інституту прийняттям окремих підзаконних актів,

присвячених лише деяким аспектам. Вважаємо, що такий шлях не відповідає

потребам формування і здійснення цілісної законотворчої політики української

держави та не сприятиме підвищенню ефективності законодавства у сфері

державного управління. У зв'язку з високою актуальністю і принциповістю цієї

проблеми слушно, на наш погляд, звернути увагу на необхідність послідовного

виконання таких осьових положень Закону про державну службу в Україні, які

забезпечують його належну дієвість.

По-перше, необхідність прийняття зазначеного Закону спричинена тим, що

державна служба залишалась поза межами правового регулювання. Україна разом

із країнами, які входили до колишнього Союзу PCP, одна із небагатьох країн світу,

яка не мала системи законодавства про державігу службу. Роль державної служби в

Україні, правовий статус державного службовця, питання забезпечення

професіоналізму, відповідальності в роботі та соціального захисту

службовців не були визначені чинним законодавством.

На наш погляд, доцільно вважати основними завданнями державної служби неухильне

виконання положень Конституції та законодавства України, забезпечення їїдержавного

суверенітету, ефективі юї роботи державних оргаї гів, прав, свобод та законних інтересів

громадян. Для цього державна служба повинна базуватися на принципах служіння

народові, законності, демократизму, гуманності, поваги до особистості, відкритості і

підконтрольності, доступності, професіоналізму. З метою проведення державної політики

по формуванню і підготовці кадрів державних службовців із врахуванням світового досвіду

вважаємо за доцільне створити також спеціальний орган державної виконавчої влади,

наприклад, Міністерство державної служби України.

Для забезпечення дієспроможності і незалежності державної служби, завоювання

державною службою необхідного престижу та для запобігання будь-яких проявів

хабарництва чи корупції у державних органах необхідно запровадити певні обмеження,

пов'язані із зайняттям посади та проходженням державної служби. Зокрема, державні

службовці не можуть брати участь у діях, що порушують або перешкоджають нормальному

функціонуванню державного органу. Службовець не повинен вчиняти дії, які можуть бути

розцінені як використання своєї посади в особистих цілях, не повинен проявляти

необ'єктивність чи особисту прихильність до будь-якого підприємства, установи,

організації, об'єднання громадян або конкретної особи. Як передбачено у законодавстві,

треба заборонити державним службовцям займатися під- приємі іицькою діяльністю

безпосереді іьо або через посереді іиків, або бути повіреними третіх осіб у справах

державного органу, де він працює, а також виконувати роботу на умовах сумісництва (крім

наукової, викладацької та творчої діяльності). Службовець не повинен сприяти фізичним і

юридичним особам у використанні своєї посади на здійснення підприємницької діяльності

з одержанням за це винагороди, послуг, пільг, а також входити до складу керівних органів

підприємств, кооперативів, господарських товариств тощо.

У Законі передбачені значно підвищені, ніж раніше, вимоги до проходження служби,

які зумовлюються характером роботи службовців (конкурсний відбір на державну службу,

обов'язкове приведення до присяги, можливість встановлення випробувального строку до

одного рою,', стажування, відсторонення від виконання повноважень за посадою в разі

грубого їх порушення, вікова межа перебування на державній службі та ін.).

З метою забезпечення професіоналізму в роботі державних службовців із врахуванням

світового досвіду і національно-історичних особливостей України доцільно чітко

врегулювати посадовий та професійний ріст державних службовців. Вважаємо, що

введення-класифікації посад та рангів, застосування суворого порядку просування по

службі, створення системи підготовки та підвищення кваліфікації державних службовцівта

кадрового резерву державної служби буде сприяти комплектуванню державних органів

компетентними й ініціативними кадрами.

Виходячи із особливостей державної служби та пов'язаних з цим обмежень, у Законі

доцільно встановити додаткові, крім передбачених Кодексом законів України про працю,

підстави для припинення державної служ-

би. Державні службовці певних категорій повинні також мати право на відставку з

відповідними соціальними гарантіями, як це практикується у більшості країн світу.

Матеріальне та соціальне забезпечення державних службовців повинне відповідати їхньому

правовому статусові, створювати умови для належного виконання посадових обов'язків,

стимулювати професійну, сумлінну і якісну роботу. Вважаємо, що розмір середньої

заробітної плати державних службовців не може бути нижчим середньої заробітної плати

працівників промисловості України.

Для соціального захист)'державних службовців треба запровадити деякі із прийнятих у

законодавстві більшості розвинутих країн світу пільги щодо житлових умов, встановлення

квартирних телефонів, надання службового транспорту, відпочинку, медичного

обслуговування, підтримання необхідного стандарту одягу. Водночас необхідно виключити

можливість встановлення будь-яким категоріям державних службовців негласних

привілеїв.

Складні обов'язки та значні права державного службовця поєднуються з посиленою

відповідальністю. На підставах і в порядку, передбачених законодавством України,

державні службовці можуть бути притягнуті до дисциплінарної, матеріальної,

адміністративної чи кримінальної відповідальності. Треба передбачити розширення

переліку дисциплінарних стягнень, які можуть накладатися на державного службовця,

надати право на оскарження дій посадових осіб, що порушують його права, в суд.

На підставі зазначеного Закону підготовлені та готуються нормативні акти з питань

проходження державної служби, конкурсу, атестації державних службовців, прийняття на

державну службу іноземних громадян і осіб без громадянства, а також потрібно привести

положення деяких чинних законодавчих актів, указів Президента, рішень Уряду України,

нормативних актів міністерств і відомств у відповідність з цим Законом. Це дасть змогу

створити цілісну систему правового регулювання інституту державної служби.

Природно, що введення в дію запропонованого закоігу вимагає певних коштів. Це

значна сума, але вона стає відносно малою, якщо її порівняти із збитками і моральними

втратами, які несе держава внаслідок відсутності дієспроможної та ефективної державної

служби.

При всій важливості питань, що мають бути вирішені у законодавстві про державну

службу, чільне місце посідають завдання підвищення ефективності дії великого масиву

правових актів, що регламентують організаційні структури органів державного управління.

Як відомо, провідною лінією, своєрідною «квінтесенцією» сучасних перетворень в апараті

державного управління стало приведення його застарілих організаційних структур до

якнайповнішої, оптимальної відповідності об'єктивно зміненим (у якісно новій соціально-

економічній ситуації) цілям, завданням, функціям, методам, тобто, по суті, всьому змістові

управлінської діяльності. Від рівня такої відповідності, як переконує практика, залежить

ефективність роботи апарату в цілому, його окремих частин і лапок.

У самому змісті управлінської діяльності структуроформуюче значення його складових

елементів неоднакове. Головними передумовами побудови організаційних структур

постають цілі, завдання, а також (і переважно)

функції керуючих суб'єктів. Що ж до методів управлінської діяльності, то свідомо

спрямовувана зміна методів діяльності неодмінно вимагає уточнення функцій

конкретного суб'єкта, доповнення або оновлення його прав та обов'язків (тобто

компетенції'), котрі виступають юридичним виразником виконуваних ним функцій.

З огляду па практичну необхідність забезпечувати з допомогою правових засобів

належну відповідність організаційних структур апарату управління змістові його

діяльності варто пам'ятати, що первинною детермінантою правового регулювання у

сфері державного управління виступають потреби зовнішнього соціального

середовища, в тому числі різноманітних керованих об'єктів. Якщо принципово

спільною для всіх органів управління є цільова спрямованість на максимальне

задоволення суспільно значущих, тобто в певному розумінні «публічних» потреб, то

кожний окремий керуючий суб'єкт додатково націлений на специфічні потреби

кореспондованого йому керованого об'єкта. Вони надзвичайно різноманітні й можуть

бути структуровані за різними ознаками. Наприклад, залежно від рівня об'єктів —

потреби народного господарства, галузі, підгалузі, об'єднання, підприємства; від змісту

самих потреб — потреби в прогностичній і плановій інформації, у кадрових,

фінансових та інших ресурсах, у координації зусиль тощо.

Саме складі іий характер потреб керованого середовища зумовлює так зваї іе

«дерево цілей», яке одержують шляхом декомпозиції останніх на підцілі (завдання)

нижчого рівня. Вони деталізують загальні цілі, локалізуючись у процесі розподілу між

ланками апарату управлії іня. Тому дуже важливо забезпечити повний баланс завдань

суб'єктів зі структурою цілей, відповідність ієрархічних ріві іів і управлінських органів,

відображеі іня цих категорій у розробці компетен- ційних актів усіх видів — положень

про органи (статуги), його структурні підрозділи, посадові інструкції (положення про

посади), а також таких юридично значущих локальних документів, як штатні розклади,

офіційно затверджені схеми організаційних структур управління, документообігу тощо.

Саме комплексом згаданих локально-правових документів нормативно

регламентується зміст діяльності й структура кожного керуючого суб'єкта.

Проте у нормотворчій та нормозастосовній практиці досі, на жаль, не належно

усвідомлений той факт, що документи, які регламентують діяльність і структуру

апарату управління, виконують далеко не формальну роль. У них безпосередньо

втілюються результати всієї попередньої аналогічної роботи з метою поліпшення

роботи кожного органу управління. Тому вдосконалення названих регламентуючих

актів надзвичайно багато важить для успішної перебудови організації та діяльності

управлінського апарату.

Недооцінку цього власне юридичного аспекту організації його роботи певним

чином підтверджують дані вибіркового соціологічного дослідження, проведеного за

участю авторів. Зокрема, приблизно тільки 46 % опитаних господарських керівників

середньої ланки управління вважають, що їхні службові права та обов'язки встановлені

посадовою інструкцією, тоді як для 28 % вони диктуються оперативною управлінською

ситуацією, для 14 % - безпосередньо керівником, а для 9 % — усталеними

управлінськими прецедентами. Симптоматично, що абсолютна більшість керівників не

вважає

бо