Авер'янов Вадим Борисович. Вибрані наукові праці

Подождите немного. Документ загружается.

комітету, Фонду державного майна і Державною комітету телебачення і ра-

діомовлення України (п. 24 частини першої ст. 85, и. 14 частини першої ст. 106).

Але останнім часом створення ЦОВВ зі спеціальним статусом набуло

неконтрольованого характеру. Наприклад, па сьогодні кількість таких органів

більша, ніж міністерств (17 проти 16-ти), і це об'єктивно призводить до

невиправданого звуження сфери впливу уряду на функціонування деякої частини

органів виконавчої влади. Більше того, мають місце навіть випадки безпідставного

надання "спеціального статусу" або власне міністерствам (зокрема, Міністерству

економіки та з питань європейської інтеграції), або державним комітетам (зокрема,

Державному комітету з питань регуляторної політики та підприємництва,

Державному комітету ядерного регулювання). Хоча згідно вимог Концепції і

чинного законодавства ЦОВВ "зі спеціальним статусом" та інші види ЦОВВ мають

суворо розмежовуватись.

Виходячи з наведеного, видається за доцільне ліквідувати загалом такий вид

органів, як ЦОВВ зі спеціальним статусом. Що ж стосується існуючих на цей час

таких органів, то їх - після суттєвого скорочення кількості - треба було б

перетворити в окремий вид органів виконавчої влади, але без віднесення їх до

категорії "центральних". Водночас для підтвердження їх належності до виконавчої

гілки влади можна було б запропонувати таку їх назву - "спеціальні органи

виконавчої влади" (скорочено — СОВВ).

На відміну від "центральних органів виконавчої влади", ключові установчі та

кадрові питання стосовно СОВВ повинні вирішуватись в індивідуально

визначеному порядку, закріпленому або Конституцією, або відповідними

статусними законами України. А ступінь їх підвідомчості уряду має визначатись

залежно від конкретного характеру наданого їм "спеціального статусу". Важливо

передбачити, що на СОВВ не можуть автоматично поширюватись положення п. 15

частини першої ст. 106 Конституції України, згідно якого вирішення питань їх

утворення, реорганізації чи ліквідації покладено на Президента України.

У подальшому з наданням органам виконавчої влади "спеціального статусу"

необхідно бути дуже обережним. А саме - кількість СОВВ не повинна бути

настільки значною, щоб це послаблювало керованість у самій системі органів

виконавчої влади. Принаймні на цей час фактичне існування трьох СОВВ

передбачено згаданими положеннями Конституції України, де йдеться про

особливий порядок призначення на посаду та звільнення з посади голів

Антимонопольпого комітету, Фонду державного майна, Державного комітету

телебачення і радіомовлення України. На сьогодні виправдано було б також надати

статус СОВВ лише двом органам - Службі безпеки і Державній судовій

адміністрації України.

Резюмуючи проведений аналіз, слід зробити висновок, що при реформуванні

системи органів виконавчої влади надзвичайно важливого значення набуває

належне доктринальне тлумачення конституційно визначених засад побудови і

функціонування цієї системи. Виявлені при цьому окремі застереження мають

належною мірою враховуватись і втілюватись у законодавчому забезпеченні

подальших заходів адміністративної реформи.

170

2.10. Державне управління і виконавча влада: зміст і співвідношення*

Державне управління як складова змісту діяльності держави контекстно до її

суб'єктів вивчається багатьма науками, зокрема, що мають соціально- управлінське,

економічне, соціологічне, політичне та інше спрямування. Сьогодні можна

стверждувати про існування певного конгломерату міждисциплінарних знань про

державне управління, який уможливив виокремлення в якості наукової

спеціальності для кваліфікації наукових кадрів так званих "наук з державного

управління". Гносеологічне ядро цих наук складає теорія державного управління,

що є комплексною науковою галуззю.

Оскільки державне управління має організаційну природу, то поширилось

уявлення щодо аспектів державного управління, що є предметом вивчення

юридичними науками, як "організаційно-правових аспектів" державного

управління. Враховуючи, що серед галузей права, що регулюють суспільні

відносини, які складаються у державному управлінні, ключова роль належить

адміністративному праву, дослідження організаційно-правових аспектів

державного управління є складовою частиною саме адміністративно- правової

науки. Через папраіцовання переважно цієї наукової галузі юриспруденція робить

свій "внесок" у розвиток теорії державного управління.

Доречно нагадати, що у вітчизняній науці адміністративного права

радянського періоду категорія-"державне управління" вважалася базовою і

домінуючою. Проте, ця категорія так і не отримала цілком однозначного

тлумачення. У вітчизняній адміністративно-правовій літературі досить активно

дискутувалось співвідношення так званих "широкого" та "вузького" тлумачень

поняття державного управління.

Так, широке тлумачення державного управління як сукупності усіх видів

діяльності держави (тобто усіх форм реалізації державної влади) є прийнятним

лише на рівні аналізу в цілому загальносоціальної системи управління, який

пов'язаний з виокремленням її відносно самостійних підсистем. У такому разі

категорія державного управління дає змогу відмежувати державні інститути

управлінського впливу (тобто з боку держави) від впливу з боку усіх інших, тобто

недержавних, інститутів.

На більш конкретному рівні аналізу системи управління держава — як

інтегрований суб'єкт управління - вимагає вже диференційованого розгляду, тобто

розгляду як сукупності державних органів, між якими певним чином розподілені

різні види діяльності держави. Відтак, категорія державного управління у

вузькому, більш спеціалізованому, значенні відображає відносно самостійний

різновид діяльності держави, що його здійснює певна частина державних органів.

Причому тут надзвичайно важливим є той факт, що критерії класифікації видів

державної діяльності, з-поміж яких виокремлюється "державне управління", на

сьогодні — у порівнянні з радянським періодом — принципово змінилися.

Зокрема, за радянських часів державне управління визначалося

'Лвср'янов В.Б. Державне управління і виконавча влада: зміст і

співвідношення // Вісник державної служби України. - 200-1. - N"1. - С. 13 - 1 6.

як один з чотирьох основних видів діяльності держави — поряд із такими її

видами, як здійснення власне державної влади — це діяльність Рад народних

депутатів всіх рівнів; правосуддя; прокурорського нагляду. Натомість нині, із

171

запровадженням в Україні конституційного принципу поділу державної влади,

подібна класифікація видів державної діяльності втратила своє значення.

Основними видами діяльності держави тепер вважаються здійснення:

а) законодавчої влади;

б) виконавчої влади;

в) судової влади.

Отже, такий вид, як "державне управління", у новій класифікаційній схемі не

потрапляє до переліку основних видів державної діяльності. Проте це аж ніяк не

означає, що власне'явище "державне управління", а, отже, і відповідна категорія

(поняття) зникає із змісту державної діяльності.

Державі іе управл іі іня у вузькому розуміпі іі, тобто як специфічний різі ювид

діяльності органів держави, існувало і продовжує існувати цілком об'єктивно.

Адже його основний зміст, сутність — організуючий вплив з боку носіїв державно-

владних повноважень на суспільні відносини і процеси з метою їх впорядкування,

координації і спрямування шляхом різного роду нормо- творчих і розпорядчих дій

на виконання законів та інших правових актів держави (звідси, до речі, поширена

характеристика державного управління як "виконавсько-розпорядчої" діяльності)

— не тільки зберігається, але й набуває все більшого значення в умовах загальної

трансформації ролі держави у новостворюваному громадянському суспільстві з

його ринковими механізмами, стандартами демократичної і відкритої державної

влади.

Водночас стає зрозумілим, що на розглядуваному рівні наукового аналізу

використовувати широке розуміння державного управління немає ніякої потреби.

Для цього доцільніше знайти інший прийнятний термін — наприклад "державне

впорядкування (або регулювання) суспільних процесів".

У вузькому тлумаченні державне управління — як в цілому, так і у вигляді

своїх окремих функцій, форм, методів та інших елементів змісту — у тому чи

іншому обсязі здійснюється різними державними органами, що належать до різних

гілок державної влади.

Для органів виконавчої влади державне управління є головним напрямок

діяльності, оскільки саме ця гілка влади покликана забезпечити виконання

законодавчих та інших актів держави.

Для органів же інших гілок державної влади - законодавчої і судової, а також

решти державних органів (наприклад, органів прокуратури, Рахункової палати,

Вищої ради юстиції тощо) - здійснення державного управліні ія обмежується

внутрітньоорганізаційними межами і має обслуговуюче значення стосовно їх

профілюючих (основних) завдань і функцій. Таке

внут- рішньоорганізаціїте

управління" (здається, це прийнятна дефініція) властиве і самим органам

виконавчої влади.

Найсуттєвіша різниця між розглянутими проявами вузького розуміння

державного управління полягає у тому, що для органів виконавчої влади державне

управління означає, фактично, здійснення повноважень виконавчої аіади, а

внутрішньоорганізаційне управління, що здійснюється всередині як самих органів

виконавчої влади, до цих повноважень жодним чином не відноситься. З огляду на

це, найбільш доцільним було б запровадити й у науковому, і нормотворчому обіїу

термінологічне розмежування між власне "державним управлінням" (тобто таким,

172

що здійснюється з боку органів тільки викої іавчої влади по відношеї іню до

зовнішніх керованих об'єктів) і так званим "внутрішньоорганізаційним

управлінням" (тобто здійснюваним всередині усіх державних органів, включаючи і

самі органи виконавчої влади).

З огляду на відзначений тісний змістовний зв'язок понять державного

управління, що використовуються в юридичних дослідженнях (у вузькому

розумінні) і виконавчої влади, треба застерегти проти спрощеного підходу до

співвідношення даних понять. Виникнення таких поглядів зумовлена, на моє

переконання, тим, що той вид діяльності держави, котрий за радянських часів

визначався як "державне управління", почали механічно ототожнювати з

реалізацією (здійсненням) виконавчої влади. Це цілком допустимо в деяких

випадках, але не прийнятно для потреб цілісної доктринальної оцінки. Варто

зупинитися на цьому докладніше.

Дійсно, значне коло повноважень виконавчої влади реалізуються у формі

державного управління. У такому разі обсяги понять "державне управління" і

"виконавча влада" практично збігаються. Хоча завжди треба зважати на певну

лексичну умовність зіставлення термінів "управління" і "влада", адже сама по собі

"влада" та "реалізація (здійснення) влади" (що і є власне "управлінням") — не

тотожні явища. Тут приблизно така ж різниця, як і гіри співвіднесенні категорій

"функція" і "функціонування", тобто вона більш характерна для співвідношення

"статики" і "динаміки".

Однак зовсім інша справа, коли йдеться про реалізацію багатьох тих

повноважень виконавчої влади, в яких ознак управління - у справжньому,

науковому розумінні поняття "управління": як владно-організуючого впливу на

суспільну діяльність з метою ЇЇ впорядкування, координації і спрямування - аж ніяк

не виявляється. Зокрема, уся діяльність органів виконавчої влади щодо:

•застосування до громадян заходів адміністративного примусу, зокрема,

адміністративних стягнень;

• позасудового захисту порушених прав і свобод громадян (в порядку

адміністративного оскарження);

• розгляду і вирішення індивідуальних адміністративних справ за зверненнями

приватних осіб, включаючи надання багатоманітних адміністративних

(управлінських) послуг - у вигляді дозвільно-реєстраційних та інших подібних

ДІЙ;

• і навіть прийняття зобов'язуючих рішень щодо приватних осіб в процесі

вирішення так званих "публічних потреб" (наприклад, відвід земель, будівництво

шляхів, мостів тощо) - ця діяльність за своєю суттю не є управлії іською.

Отже, виконавча влада реалізується не тільки у формі державного управління,

а й в різноманітних інших формах державної діяльності, які також підлягають

регулюванню адміністративним правом. У свою чергу, сфера державного

управління не обмежується тільки діяльністю органів виконавчої влади. Тобто

розглядувані явища і категорії за своїм змістом не збігаються, їх співвідношення є

значно складнішим і виглядає таким чином.

Так, сфера державіюго управлії іня визначається тим, що воно здійснюється:

1)у межах діяаьності органів виконавчої влади, а саме:

173

• у процесі реалізації їх повноважень стосовно керованих об'єктів зовнішнього

суспільного - економічного, соціального і т. ін. - середовища;

• у процесі виконання місцевими державними адміністраціями повноважень

органів місцевого самоврядування, делегованих відповідними місцевими радами,

враховуючи, що самій виконавчій владі дані повноваження первісно не належать;

•у процесі спрямування вищими органами виконавчої влади роботою нижчих

органів;

•у процесі керування роботою державних службовців в межах кожного органу

(та його апарату) виконавчої влади;

2) позамежами діяльності органів виконавчої влади, а саме:

•всередині апарату будь-яких інших (крім органів виконавчої влади) органів

державної влади — у процесі керування роботою державних службовців

(наприклад, в апараті парламенту, судів, органів прокуратури тощо);

• всередині державних підприємств, установ і організацій — у процесі

керування роботою персоналу їх адміністрацій (перші два напрямки відносяться до

згадуваного "внутрішньоорганізаційного управління");

• з боку відповідних уповноважених державою суб'єктів у процесі управління

державними корпоративними правами;

• з боку різноманітних дорадчо-консультативних органів, утворюваних

державними органами (наприклад, Президентом України і т. д), в частині

виконання наданих їм організаційно-розпорядчих повноважень щодо інших органів

і посадових осіб.

Сфера здійснення виконавчої влади визначається тим, що:

1) поряд з напрямами реалізації виконавчої влади, які опосередковані у ви-

гляді власне державно-управлінської діяльності (державного управління), значне

місце займають ті напрямки, в яких відсутні іманентні ознаки поняття

"державнеуправління". А саме, крім перелічених вище прикладів неуправлінських

видів діяльності органів виконавчої влади, при оцінці будь-якого іншого напряму

реалізації виконавчої влади слід обов'язково виходити з його конкретного змісту -

для з'ясування його управлінського чи неуправлінського характеру, а точніше, зі

змісту закріплених за даними органами функцій і повноважень;

2) до того ж у випадках, коли здійснення виконавчої влади відбувається у

формі власне управлінської діяльності, слід врахувати, що у демократичній державі

ця діяльність може здійснюватись не тільки виключно державними органами, а й

окремими недержавними суб'єктами, адже функції та новіюваження

виконавчоївладиможуть бути делеговані державою, по-перше, органам місцевого

самоврядування; по-друге, деяким іншим недержавним інституціям (наприклад,

окремим громадським організаціям) тощо.

Підсумовуючи наведене, слід зробити висновок, що як державне управління у

певній своїй частині реалізується поза межами виконавчої влади, так і виконавча

влада у певній своїй частині реалізується (або може реалізовуватися) поза межами

державного управління.

Заслуговує на уваїу також те, що управлінські функції виконавчої влади за

своїм об'єктивним змістом є однорідними з аналогічними функціями місцевого

самоврядування, яке виступає окремою формою реалізації в цілому публічної

влади (другою її формою, як прийнято вважати, є державна влада). Цей факт може

174

слугувати концептуальною підставою для легалізації у науковому обігу і

законодавстві поняття "самовряднеуправління", яке б співвідносилося з усталеним

поняттям "державне управління". Відповідно родовим (узагальнюючим) для

зазначених понять доцільно визнати поняття "публічнеуправління", яке слід було б

розуміти як форму здійснення (реалізації) згаданої вище публічної влади в цілому.

Запровадження цих понятійних новацій слід визнати цілком корисним для

адміністративно-правової науки, оскільки це значно збагатило б уявлення про її

предмет. Тим більше, що дотепер переважає тенденція своєрідного "одержавлепня"

управлінських відносин, що складають предмет регулювання адміністративного

права. Насправді ж сфера дії цієї правової галузі набагато ширша: реалізація

виконавчої влади далеко не вичерпується, як було підтверджено вище, тільки

управлінням, а тим більше - управлінням державним.

Російський вчений Ю.М. Старилов, який доволі часто цитується в українській

фаховій літературі, характеризує предмет адміністративного права таким чином: це

- суспільні відносини управлінського характеру, що складаються у сфері організації

та функціонування виконавчої влади, державного управління і місцевого

самоврядування, а також у процесі адміністративно-юрисдикційної діяльності

Така ж сама позиція превалює й у вітчизняних джерелах. На наш погляд, це - явне

перебільшення.

Насправді реальне значення управлінських відносин у сфері дії

адміністративного права не слід визнавати домінуючим. Переконливим

підтвердженням цієї тези слід вважати те, що в сучасних умовах поступово

змінюється сама ідеологія виконавчої влади - від "панування держави" над

людиною до "служіння держави" інтересам людини.

Відповідно все більше коло відносин у сфері реалізації виконавчої влади

набуває ознак, невластивих "класичній", так би мовити, природі управління, що

характеризується загальновизнаною формулою "влада-підпорядкування". А саме у

зазначених відносинах втілюється новий, якісно відмінний від колишнього,

адміністративно-правовий режим регулювання відносин між державою (її органами

та посадовими особами) і громадянами. Ця нова якість полягає в тому, що

громадянин як би стає в певному сенсі "рівноправним" учасником стосунків з

державою.

Забезпечення подібної рівноправності має становити стрижень сучасної

адміністративної правотворчості і правозастосування, що потребує комплексного

реформування багатьох інститутів українського адміністративного права.

Таким чином, на сучасному етапі розвитку нашого суспільства важливо

Старилов ЮН. Административное право: сущность, проблемы реформы и

новая система //

Правоведение. - 2000. - № 5. - С. 6.

домогтися цілком рівноцінного врахування у правових актах як потреб виконання з

боку громадян обов'язків перед державою, так і потреб виконання з боку держави

обов'язків щодо забезпечення прав і свобод громадян, за що держава несе

відповідальність згідно з Конституцією України (частина друга ст. 3).

Такий підхід повніше відповідає новій ідеології "служіння держави" людині.

"Служіння" з боку виконавчої влади — це передусім надання її органами

адміністративних (управлінських) послуг

175

Це цілком закої гамірний підхід, оскільки сама державна влада у

демократичній крани—не тільки реалізація правомочностей, що зобов'язують

громадян, а й виконання чітко визначеним: обов'язків держави перед

громадянами,за які вона має нести чітко визначену відповідальніапь перед ними. І

таких обов'язків з боку держави з'являтиметься дедалі більше - в міру подальшої

демократизації українського суспільства.

Отже, наведений аналіз підтверджує необхідність проведення подальших змін

в теорії та практиці правового регулювання діяльності органів виконавчої влади, з

урахуванням її стратегічної орієнтації на забезпечення ефективної реалізації прав і

свобод громадян, задоволення їх потреб і правомірних вимог.

2.11. Український Уряд у вимірі конституційно-правових вимог

(вибране*)

. . . Якщо ж перейти до оцінки суто політичної прийнятності (виправданості)

власне факту скасування парламентом свого попереднього рішення про схвалення

Програми діяльності уряду, то варто було б почати з того, що за своєю природою

ці програми повинні бути актом формування державної політики, яку репрезентує

той чи інший склад Кабінету Міністрів.

За логікою чинної Конституції, ця політика мала б вироблятися відповідно до

«засад внутрішньої і зовнішньої політики», визначення яких покладено на

Верховну Раду (пункт 5 статті 85). Але в реальному житті зазначена логіка не

спрацьовує. І не тільки й не стільки через тс, що Верховна Рада не вживає

акцентованих заходів щодо «визначення засад» державної політики, хоча більше

жодному іншому суб'єкту Конституція прямо не надає права виробляти (чи

формувати, визначати) такі засади. Суттєвіша причина вбачається в тому, що

програми діяльності уряду де-факто так і не набули значення розрахованого на

більш-менш тривалу перспективу політико- стратегічного документа, а

перетворились натомість на цілком формальний засіб отримання урядом від

парламенту своєрідної гарантії своєї «політичної недоторканності» протягом

одного року з дня схвалення програми.

'Авер'яновВ. Українським Уряд у вимірі констптуціино-правових вимог//

Вибори та демократія. - 2004. - №2. - С. 58-65.

- Концепція адміністративної реформи в Україні. Державна комісія з

проведення в Україні адміністративної реформи. - К.. 1998. - С. 11.

Поступово склалася практика, коли, без глибокої змістовної прив'язки до тих

чи інших унормованих парламентом (переважно в поточних законах) «засад»

державної політики, програми діяльності урядів ґрунтуються на посланнях

Президента до Верховної Ради про внутрішнє й зовнішнє становище України. Хоча

зрозуміло, що цими посланнями не може бути замінене легітимне джерело

«визначення засад» державної політики, адже Конституцією Президент не

наділений подібною функцією. Не випадково, що такі послання навіть не

обговорюються парламентом, а тільки заслуховуються (пункт 8 статті 85

Конституції).

176

Принагідно зауважимо, що сказане аж ніяк не слід сприймати аргументом на

користь твердження про повігу відстороненість Президента від участі у виробленні

«засад» внутрішньої й зовнішньої політики. Адже серед конституційно визначених

повноважень Президента чітко зафіксовано, що він:

• «забезпечує державну незалежі іість, і іаціоиальну безпеку і правонаступ-

пицтво держави»;

• «представляє державу в міжнародних відносинах, здійснює керівництво

зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори та укладає міжнародні

договори України»;

• «здійснює керівництво у сферах наї у оі іальної безпеки та оборої ш

держави»;

• «вносить до Верховної Ради України подання про оголошення стану війни»

(пункти 1,3, 17, 19 частини першої статті 106). Цілком очевидно, що виконання

зазначених повноважень неможливе без активної і безпосередньої ролі Президента

у виробленні засад державної політики, і головним чином, - у сферах

зовнішньополітичної діяльності, національної безпеки та оборони держави.

І тим не менше об'єктивним є факт, що за умов, які склалися останнім часом, у

програмах урядів беззастережно втілюється політичний курс Президента,

сформований у його посланнях до Верховної Ради. Хоча, до речі, відповідно до

Конституції Кабінет Міністрів не зобов'язаний спрямовувати власну Програму

діяльності на виконання положень послань Президента. Адже останні не мають

форми «актів» Президента, виключно якими, поряд з Конституцією й законами

України, уряд повинен керуватися у своїй діяльності (частина третя статті 113

Конституції).

З огляду на реальний характер програм урядів, парламент, як провідний суб'єкт

визначення засад державної політики, не може бути позбавлений важелів дійового

впливу на той політичний курс, що проводиться конкретним урядом. Тому засобом

оперативного втручання в поточне здійснення політичного курсу, який не

влаштовує парламент, цілком може вважатися право Верховної Ради скасувати

своє попереднє рішення про схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів.

5. Отже, шляхом розглянутого скасування попереднього рішення про

схвалення Програми уряду парламентом усунено формальну перешкоду для

прийняття резолюції недовіри Кабінетові Міністрів.

Водночас слід зазначити, що конституційно-правовий інститут відпові-

дальності уряду перед парламентом охоплює дві стадії: 1) «розглянути питання про

відповідальність Кабінету Міністрів України»; 2) «прийняти резолюцію недовіри

Кабінетові Міністрів України» (частина перша статті 87 Конституції). Якщо друга

стадія створює юридичний факт для дострокового припинення повноважень уряду,

то перша необхідна для обгрунтування підстав цього припинення.

Конституція не обмежує парламент у визначенні підстав дострокового

припинення повноважень уряду. І це зрозуміло, оскільки відповідальність уряду

перед парламентом носить суто політичний характер (хоча й називається нерідко

«конституційно-правовою») і не передбачає обов'язково вчинення якого-небудь

правопорушення, так само, як і не потребує встановлення конкретної вини членів

уряду. Але в будь-якому разі політична відповідальність уряду - це реалізація

177

санкції конституційно-правової норми, яка полягає в достроковій відставці

Кабінету Міністрів (частина четверта статті 115 Конституції).

З огляду на це, парламент повинен дати оцінку реальних підстав для

дострокового припинення повноважень уряду. Конституція, повторимо, не

визначає конкретних підстав відповідальності уряду, але так само й не спонукає до

безпідставного прийняття парламентом резолюції недовіри. Інакше немає потреби

в «розгляді питання про відповідальність».

За логікою Конституції, розгляд питання про відповідальність уряду (стаття

87) є виявом парламентського контролю за діяльністю Кабінету Міністрів. Це

прямо підтверджується положенням частини другої статті 113, яким встановлено,

що Кабінет Міністрів «підконтрольний і підзвітний Верховній Раді у межах,

передбачених у статтях 85, 87 Конституції України».

Як і будь-яка контрольна діяльність, розгляд питання про відповідальність

уряду передбачає збирання, аналіз та оцінку парламентом інформації про роботу

Кабінету Міністрів. Краще - шляхом заслуховування звіту уряду, але Конституція

не визнає це обов'язковим. Разом з тим, обов'язковою має бути оцінка результатів

діяльності уряду, яка покладається в основу резолюції недовіри (вотуму недовіри).

Безпосередньо в абзаці другому пункту 7 Постанови подібної оцінки не

міститься, і це елі/; визнати формальним недоліком цієї частини документа.

Формальним, тому що аналіз преамбули Постанови дозволяє говорити (щоправда,

тільки посереднім чином) про кілька негативних оцінок діяльності уряду, а саме: 1)

«порушення виборчого законодавства» під час проведення виборів Президента

Украії їй (що, за логікою, передбачає й порушення, допущені власне Прем'єр-

міністром та окремими членами уряду); 2) «неналежне виконання органами

виконавчої влади» (отже, і Кабінетом Міністрів) передбачених Законом України

«Про вибори Президента України» обов'язків, що призвело до спотворення і

неможливості з'ясування волевиявлення Українського народу; 3) «невжиття

конституційними інститутами державної влади» (тобто й урядом) встановлених

законодавством заходів щодо забезпечення законності в діяльності органів

виконавчої влади. Визнати, що перелічені недоліки діяльності уряду є достатньою

підставою (підставами) для висловлення йому недовіри - це дискреційне (тобто на

власний розсуд) право Верховної Ради.

7. Звертаючись до пункту 8 Постанови, в якому Президентові пропонується

невідкладно на період до вступу на посаду новообраного Президента України

сформувати за участю Голови Верховної Ради персональний склад Кабінету

Міністрів Уряду народної довіри, слід зауважити, що чинна Конституція

передбачає поетапний порядок формування уряду.

Згідно зі статтею 114 Конституції, спочатку Президент призначає Прем'єр-

міністра за згодою більшості від конституційного складу Верховної Ради. Після

цього Президент призначає, за поданням Прем'єр-міністра, персональний склад

уряду. За логікою Конституції, на обох етапах Президент має право залучати до

участі у процедурах формування уряду Голову Верховної Ради.

Водночас Конституція чітко фіксує єдину назву уряду Кабінет Міністрів

України (частина перша статті 113) і не допускає будь-яких інших дублюючих його

найменувань. Це не дозволяє використовувати пропоновану в Постанові дефініцію

«Уряд народної довіри» як другу офіційну назву Кабінету Міністрів.. . .

178

2.12. Уряд у механізмі поділу влади: недосконалість

вітчизняної конституційної моделі*

У сучасному державознавстві уряд визнається вищим колегіальним органом

виконавчої влади і у кожній країні виступає вагомим чинником побудови

національної конституційної моделі поділу державної влади.

Запроваджений Конституцією України поділ державної влади на законодавчу,

виконавчу та судову-гілки (частина перша ст. б) означає не що інше, як засадничий

принцип побудови і функціонування державного механізму. Цей поділ полягає у

тому, що державна влада - як цілісне (інтегроване) виявлення політичної волі

народу - реалізується через відповідні види державних органів. їхні повноваження

розподілені таким чином, що у встановлених Конституцією межах зазначені органі

є самостійними у реалізації своєї компетенції і взаємодіють між собою за

допомогою певної системи взаємних "стримувань" і "противаг".

Відтак, саме через взаємостосунки уряду з іншими вищими державними

органами підтримується той чи інший "баланс" розподілених влад (гілок влади). Як

відомо, вагомий демократичний потенціал принципу поділу влади полягає у

досягненні певної рівноваги між окремими гілками влади - з тим, щоб жодна з них

навіть у власній сфері не залишалася безконтрольною, щоб вона не діяла у цій

сфері довільно

З огляду на це в Конституції України чільне місце відведено врегулюванню

відносин уряду - Кабінету Міністрів - насамперед з Верховною Радою (пар-

ламентом) і Президентом України. Втім, рівень врегулювання різних за характером

віді юсиі 11 іеоднаковий: у стосуі іках з Президентом більше уваги приділено

питанням формування і зміни уряду, а у стосунках з Верховною Радою - питанням

його підконтрольності і підзвітності. Проте в будь-якому випадку консти- туї ийііі

приписи стаї ювлять вирішальі іе джерело правового регулювання організації та

діяльності Кабінету Міністрів, тим більше, що інших законодавчих джерел, на

кшталт Закону "Про Кабінет Міністрів України", допоки немає.

'Лнер'янон Ii.Ii. Уряд у механізмі поділу нлади: іісдосконалість нїі'чшмяної

консплуційної моделі // Прано України. - 2005. - N'-'4. - с. 1 0- 1 6 .

Чпркпн В. її. Оспош.і срашштелі.ного правонедения. - М.. 1997 - С. 84.

Жодний суб'єкт згаданих правовідносин - ані уряд, ані парламент, ані Пре-

зидент - не може вважати себе незв'язаним рівною мірою вимогами Конституції.

Принципово важливо, що коли розв'язання якихось конкретних питань прямо і не

передбачено у конституційних-приписах, то відсутність законодавчого врегу-

лювання цих питань не повинне визнаватися підставою для виправдання дій, що

виходять за межі загальноприйнятого у світовій державно-правовій теорії та

практиці політичного сенсу відповідних конституційних інститутів. І тим більше

така відсутність не може зумовлювати відмову від реалізації (використання,

виконання, дотримання) суб'єктами зазначених правовідносин закріплених за ними

Конституцією - навіть у пайзагальнішій формі - прав і обов'язків.

Як відомо, у такій "правовій зв'язаності" органів влади - загальновизнана

сутність справді правової держави і демократичного суспільства. Як зазначав свого

часу знаний український розробник теорії правової держави Б.О. Кістя- ківський,

"панування правової ідеї у сучасній державі виявляється у тому, що усі дії влади у

ньому обумовлені і регулюються правовими нормами. Особи, які наділені владою у

179