Авер'янов Вадим Борисович. Вибрані наукові праці

Подождите немного. Документ загружается.

1. Безформування нової доктрини адміністративного права системне

реформування цієї галузі українського права неможливе. До цього часу вже

зроблено певні кроки по формуванню зазначеної доктрини, і прикметним є той

факт, що від самого початку в цій роботі досить вагомим був саме європейський

вектор.

Адже ще в період 1996-1997 pp. експерти із західі юевропейських країї і

почали посилатися на так звані європейські стандарти (принципи)

адміністративного права. З'ясувалося, що вони мали на увазі довідник Ради Європи

"Адміністрація і Ви" (1996). ГІри спробі застосувати ці принципи (стандарти) до

вітчизняних умов стало зрозумілим, що їх втілення вимагає серйозного перегляду

традиційних для нас понятійно-термінологічного апарату, ключових конструкцій, і

головне - самої ідеології розуміння адміністративного права і механізму його

застосування. А такий перегляд неможливий без створення власної концепції

місця, ролі, функцій і механізму дії адміністративного права.

Цс'іо'зіілчшюнеобхідіиапьфо/щяантгіово'пищіопшьно ративного прсшсі. Під

"доктриї юю" тут мається і іа увазі і іе вся сума тсоретичі іих і прикладних знань в

галузі адміністративного права, а сукупність ключових положень, визначальних

засад, теоретичних домінант, що виконують своє- рідігу методологічну роль щодо

самої науки адміністративного права.

Основні параметри цієї доктрини були представлені в проекті Концепції

реформи адміністративного права України, що був підготовлений у 1998 р. З того

часу пройшло більше 5 років і, зокрема, стосовно європейського виміру розвитку

адміністративного права вимоги також істотно змінилися. Адже тепер ми говоримо

про перспективу входження України до Європейського адміністративного

простору, в якому принципи адміністративного права - це вже не тільки

теоретичний орієнтир, а обов'язковий атрибут правової системи, і ключове

завдання полягає в адаптації українського законодавства до стандартів ЄС

(оскільки ці принципи відображені в "акі комюнитер" - нормативній основі

функціонування ЄС).

2. Після оприлюднення проекту Концепції реформи адміністративного права

серед учених-адмністративістів відбулася певна дискусія з питання щодо

ииіяхівреформування адміністративного права. Зокрема, передбачалось рухатися

або шляхом вичікування, тобто еволюційним, або шляхом рішучих і нагальних

змін, тобто, так би мовити, радикальним шляхом. Судячи по публікаціях, начебто

перемогла друга точка зору. Але, насправді ж, ми обрали третій (суто український)

шлях - ні еволюція, ні революція, а "інволюція" (тобто зворотний розвиток). Це,

звичайно, певна гіперболізація, але ж в наших умовах, вважаю, не рухатись вперед

- це і є рух назад.

А те, що ми не рухаємося вперед, дуже легко підтвердити. Адже розвиток

доктрини забезпечується тільки втіленням її ідей в широку наукову СВІДОМІСТЬ

'В.1>. Лвер'янов. Проблеми формування нової доктрини адміністративного права.

36. Адмін. право в контекст і європейського вибору України, К, 200-4. - С. 5-9.

і безперечною активізацією уваги науковців на ключових проблемах теорії, що має

постійно поглиблюватись. У нас же фактично і досі немає ані першого, ані другого.

і8і

Подивимось на реальні факти. Наприклад, в науково-дослідницькій сфері за

останні 5 років захищено більше десяти докторських дисертацій. Але серед них по

проблемах теорії адміністративного права - лише дві (причому і вопи тяжіють до

прикладного аспекту). Всі інші - по проблемах, що не мають доктринального для

теорії адміністративного права навантаження. А де ж тоді повинні вирішуватись

завдання формування нової доктрини адміністративного права, якщо не в

докторських дисертаціях?

Або звернемося до підручників. Тут не краща ситуація. В останні роки вийшло

кілька відомих підручників: тільки у 2003 р. - два. Майже всі видання посилаються

па Концепцію реформи адміністративного права. Але й тут переважають

стандартні радянські і, так би мовити, "неорадянські" підходи і штампи. Зокрема,

всупереч цілям згаданої Концепції в підручниках, як правило, не враховується

головна спрямованість адміністративного права - на забезпечення прав і свобод

людини і громадянина, що підтверджується, наприклад, наступним:

а) у визначенні адміністративного права у більшості випадків немає навіть

згадки про людину, про її пріоритетне місце у сфері адміністративно- правового

регулювання;

б) традиційно не висвітлюються (і навіть не формулюються) принципи власне

галузі адміністративного права (серед яких мав би домінувати принцип

верховенства права);

в) дається стереотипне трактування адміністративних правовідносин як

односторонніх владовідносин, в яких людина є суто "підвладним об'єктом"

управлінського й адміністративно-примусового впливу;

г) не надається пріоритет судовим засобам захисту громадян (а тільки через

"стандартні" засоби забезпечення законності в державному управлінні);

д) нарешті, цілком ігнорується сучасна пануюча європейська доктрина і

практика адміністративного права, нібито ми живемо окремо від загальних

закономірностей світового співтовариства.

Отже, загалом стосовно нової доктрини адміністративного права склалася

парадоксальна ситуація: є Концепція реформи адміністративного права,

проводяться національні конференціїз адміністративного права, готуються доктори

наук, всі підручники посилаються на відповідну Концепцію, але майже немає

головного - справжнього просування вперед від радянських і неорадянських

стереотипів і догм.

Тому очевидною є вирішальна вимога до процесу формування доктрини

адміністративного права, яка зараз висувається на перший план - цс невідкладність,

нагальність реальної (а не в деклараціях) активізації дослідницької роботи з

формування нової доктрини адміністративного права.

3. Щодо потрібіюїоргаїїізаціГпюїпідтриикії виконання зазначеної вимоги

можна запропонувати наступні заходи.

По-перше, треба розпочати роботу з перегляду і оновлення проекту Концепції

реформи адміністративного права, точніше її першої частини, котра присвячена

новій доктрині адміністративного права. Доцільно зібрати відповідні пропозиції і

доповнення і сформувати Робочу групу, яка б підготувала новий текст першої

частини Концепції.

і8і

По-друге, було б бажано розробити рекомендаційний перелік тем докторських

і кандидатських дисертацій з проблем теорії адміністративного права, який треба

поширити серед усіх наукових і навчальних закладів України для спрямування

зусиль здобувачів наукових ступенів за спеціальністю 12.00.07.

По-третє, слід організувати публічне обговорення всіх нових підручників з

адміністративного права і на цій основі розробити модельну структуру підручника,

а також перелік доктринальних позицій, які б обов'язково мали б знайти тс чи інше

відображення в кожному вузівському підручнику. Було б корисно залучити до цієї

роботи провідних зарубіжних експертів для оцінки відповідності наших пропозицій

принципам європейського адміністративного права (і особливо - "акі комюнітер").

По-четверте, варто було б започаткувати з цього року всеукраїнські наукові

дискусії окремо по ключових інститутах теорії адміністративного права (предмет,

метод, норми, правовідносини тощо) і передбачити публікацію в провідних

юридичних виданнях докладних матеріалів таких дискусій.

Можливо, подібні заходи допоможуть перейти від слів до реальних справ зі

створення нової доктрини адміністративного права.

Певна річ, вирішальне значення для цієї роботи має, на мій погляд, необ-

хідність радикального перегляду фундаментальних основ адміністративно-правової

науки.

Тут наголос саме на "радикальності" і "фундаментальності". Нова доктрина

тільки і можлива на якісно нових фундаментальних засадах. Але сам по собі термін

"реформа" цього, на жаль, не передбачає, а тому потрібна "радикальна реформа".

Стосовно ж фундаментальних засад теорії адміністративного права слід, в

першу чергу, звернутись до визначення предмета і метода регулювання цієї галузі

права. Якщо говорити коротко, то ключові новації тут зводяться до наступного.

4. В частині визначення предмету адміністративного права перший висновок

полягає в тому, що не управлінський характер переважає у характеристиці

предмету адміністративного права. Якщо говорити про об'єктивний критерій

виокремлення з маси суспільних відносин тих, що складають предмет саме

адміністративного права, то ним правильно вважати не управлінський характер

регульованих відносин, а обов'язкову наявність в цих відносинах особливого

суб'єкта - тобто такого, в якому уособлюється такзвана 1публічна

адміністрація" - у вигляді або державних органів виконавчої влади, або вико-

навчих органів місцевого самоврядування.

Стосовно ж характеру зазначених відносин слід радикально змінити ставлення

до доктринального тлумачення поняття адміністративного права. А саме, це -

галузь права, що регулює переважним чином не управлінські відносини між

державними і недержавними публічно-владними органами, з одного боку, і

підвладними керованими об'єктами - з другого. Натомість адміністративне право

регулює різноманітні взаємостосунки між цими органами і приватними особами

щодо забезпечення згаданими органами ие- обхіді шхумов для ефеюпиві

юїреалізації) іапеха іихприваті аш особам прав, свобод ізако} тих і) тересів.

І лише як додаткова - тобто не пануюча, хоча і важлива - риса поняття

адміністративного права має враховуватись "управлінська" (тобто, за етимологією

і8і

цього терміну, власне "адміністративна") складова предмету регулювання цієї

галузі права.

Другий висновок полягає в тому, що в узагальненому вигляді адміністративне

право - це аж ніяк не "управлінське право", а головним чином "пуб- лічно-

сервісне право", тобто право, що спрямоване на обслуговувануія потреб та

інтересів приватних осіб у їхніх стосу} іках з органами публічіюї адміністрації.

Цей акцепт і має стати домінантою в тлумаченні "адміністративної" природи

розглядуваної галузі права.

5-У частині визначення методу адміністративного права слід визнати, що

природа цього методу заслуговує на принципово нове бачення. Адже в сучасних

умовах демократичного суспільства метод адміністративного права не можна

ідентифікувати як класичний імперативний метод правового регулювання. Тут діє

особливий метод, в якому оргауично і досить пропорційно поєд)іуються 037іаки

як. імперативного, так і диспозитивного методів. Тобто треба говорити про

самостійне існування метод)' зі змішаною природою, який властивий тільки і

винятково адміністративному праву.

Найбільш характерний вираз цей метод знаходить у встановленні гак званих

реордюіаційних відноснії ("реординація", як відомо, є явищем, протилежним

"субординації") у стосунках органів виконавчої влади, їх посадових осіб з

громадянами (а також у відповідних випадках з юридичними особами), зберігаючи,

зрозуміло, і правове регулювання субординації між ланками та службовцями

державного апарату.

Зазначене дозволяє загалом говорити про створення якісно відмінного від

колишнього адміністративно-правового режиму регулювання відносин між

державою, її органами та посадовими особами і громадянами. Ця відмінність

полягає в тому, що громадяїитмав би стати в певіїому сенсі "рівно-

цін)іим"учаашкамапосунківз державою.

Забезпечення подібної "рівноцінності" повинне становити стрижень сучасної

адміністративної правотворчості і правозастосування, що потребує комплексного

реформування багатьох інститутів українського адміністративного права. Адже

випадків, де встановлюється рівність взаємних вимог і відповідна рівність

юридичного захисту сторін адміністративних правовідносин, існуватиме все

більше. І саме це, як свідчить світовий досвід, властиве демократичним державам.

3.10. Нові риси предмету українського адміністративного права (вибране*)

Загальновідомо, що адміністративне право є необхідною умовою і засобом

функціонування публічної влади щодо забезпечення прав і свобод людини і

громадянина. Але сучасне українське адміністративне право поки що не відповідає

достатньою мірою своєму об'єктивному призначенню. Не останню роль в цьому

відіграє тс, що фактична роль цієї галузі права залишається істотно деформованою.

Це виявляється передусім в тому, що й досі не тільки у суспільній свідомості, а й

серед фахівців-юристів зберігається властива радянському періоду певна

абсолютизація лише двох аспектів суспільного призначення адміністративного

права, а саме: а) з одного боку, як "управлінського" права, тобто як засобу

і8і

управлінського впливу держави на суспільні процеси; б) з другого — як

"карального" права, що регламентує застосування державою у відносинах з

громадянами різноманітних засобів адміністративного примусу, включаючи і

заходи адміністративної відповідальності.

З огляду на сказане українське адміністративне право потребує радикального

реформування. Його вирішальним спрямуванням має бути принципова зміна

суспільної ролі і призначення цієї галузі права у функціонуванні публічної влади.

Для цього треба керуватися фундаментальною конституційною формулою: "Права

і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності

держави" (частина друга ст. З Конституції України). Ця формула означає

підпорядкування діяльності усіх державних інститутів потребам реалізації та

захисту прав людини, їх пріоритетність перед іншими цінностями демократичної,

соціальної, правової держави.

Вирішальне значення для формування нової національної доктрини"

адміністративного права має переосмислення ключових фундаментальних засад

теорії адміністративі юго права, базове місце серед яких посідає наукове

тлумачення предмета регулюваюія цієї галузі права (у загальновживаному

визначенні - предмет адміністративного права). Адже саме завдяки цій осно-

воположі іій категорії адміністративне право виокремлюється як власне самостійна

галузь українського права і визначається сфера її регулятивної дії.

На сьогодні загальнопоширеним є визначення предмету' адміністративного

права, згідно з яким за управлінськими відносинами зберігається провідне,

визначальне місце. Це означає не що інше, як збереження і консервацію традиції

колишньої радянської адміністративно-правової науки, яка полягала у тому, що у

цій науці категорія "державне управління" вважалася не тільки базовою, а й

домінуючою.

Всупереч поширеним поглядам,, дана галузь покликана переважно регулювати

пс тільки управлінські відносини між публічно-владними органами, з одного боку, і

підвладними керованими об'єктами - з другого (хоча управлінська спрямованість

адміністративного права зберігає безперечно важливе значення).

"В.В. Лнер'янон. Ноні риси предмету українського адміністративного права //

Персонал - 2005 - № -4, с. 76-80.

""Доктрина" уданому разі означає не нею суму теоретичних і прикладних знань

і'алузі адмі- ністратшиюго права, а сукупність іс'іючовпх положень, визначальних

засад, теоретичних домінант, що виконують своєрідну методологічну роль у самій

науці адміністративного прана.

Поряд з цим аж ніяк не менш вагоме суспільне призначення адміністративного

права -у регулюванні численних і різноманітних взаємостосунків (відиосин)між

щишоршнтшіпривсту{шш(фізі(Ч}{шіиіЩпіді(ч>

згада>іимиорг£тами}іеобхідшс<умовдтефеютшної{х.'алізаціі,апри>іеоб\ід>іоапі

-і захисту, належних приватним особам прав, свобод і законних інтересів. Тобто

"управлінська" (за загальноприйнятою етимологією цього терміну - власне

"адміністративна") складова предмету адміністративного права не є домінуючою, а

виступає лише однією з основних складових, причому не першорядною.

Подібна "дихотомія" змісту предмета адміністративного права є

незвичною тільки для колишньої радянської і сучасної пострадянської (а фактично

- неорадянської) вітчизняної моделі адміністративного праворо- зуміння. У світовій

же юридичній науці нового часу така "подвійність" завжди визнавалась, що

і8і

підтверджено, зокрема, вітчизняними представниками так званої "старої,

дореволюційної" школи.

На сьогодні необхідність перегляду оцінки характеру предмета адмініст-

ративного права об'єктивно підтверджується закономірностями суспільного

розвитку і, зокрема, фактичі ю йдеться про більш точне визі іачеі іня пріоритетів у

діяльності держави, механізмі реалізації публічної влади загалом. Адже існуюча

дотепер пострадянська модель адміністративного права залишається в решках

колишньої "управлінсько-юрисдикцішюї" ідеології. В цих рамках людина

позиціонується виключно як "об'єкт владарювання" з боку держави, але жодним

чином не як головний адресат надання суспільству з боку держави певних послуг,

тобто не як суб'єкт, котрому має "служити" держава.

Натомість європейські традиції адміністративного праворозуміння зводяться

до проголошення і практичного втілення ідеї утвердження верховенства і захисту

прав громадян у сфері функціонування публічної влади. Важливо те, що дефініція

"послуги " досить точно акцептує увагу па виконанні обов'язків держави перед

приватними особами. Діяльність з надання послуг, і в першу чергу

адміністративних, можна дещо умовно назвати "публічио-сервісною" (від лат.

"ьеп/е" - служити). Цс - діяльність відповідних державних і недержавних органів

щодо забезпечення в ході їх взаємостосунків з населенням, конкретними

приватними особами умов для ефективної реалізації та захисту ними своїх прав,

свобод і законних інтересів.

Отже, визначальне місце у предметі адміністративного права посідають не

"управлінські" відносини, а відносні шіцодо "забезпеченім реалізації та захисту

прав і свобод громадян" (а у відповідних випадках також інших фізичних і

юридичних осіб), обов'язковою стороною яких є суб'єкти публічного (державного і

самоврядного) управління. 1 цей висновок не повинен сприйматися якоюсь

штучною спробою простої зміни дефініцій.

В той же час елі;; наголосити, що пропонований підхід означає досить

радикальну зміну звичних для пострадянської юридичної літератури

доктринальпих поглядів щодо предмету даної правової галузі. Принципова відмії

шість полягає, зокрема, у відході від домінування УправлінськоГ складової

предмету адміністративного права і визнанні не просто рівноцінною, а більш

важпивою його такзваїюї"публічно-сервісної"" складової. Це і іе суперечі п ь,

до речі, й етимології самої назви галузі - "адміністративне" право. Адже одним із

мовних джерел цієї назви можна вважати латинські не тільки "асітіпіяі- ratio" -

керування, управління, а й "administro" - прислуговую, допомагаю. Інакше кажучи,

у назві адміністративного права навіть етимологічно присутній зв'язок не тільки з

"управлінням", а й з "обслуговуванням", "служінням".

З огляду на наведене уточнення визначення предмету адміністративного права

потребує подолання існуючої у багатьох фахівців недооцінки ролі процедур в

діяльності органів виконавчої влади, насамперед у частині їх взаємостосунків з

громадянами. До речі, у чинному адміністративному законодавстві України як раз

процедурна частина (за винятком регулювання адміністративно-юрисдикційних

проваджень) є найменш розвинутою.

Слід розуміти, що такі процедури, котрі узагальнено визначаються як "адмі-

ністративні", здатні істотно сприяти підвищенню ефективності управлінської

діяльності, чіткому виконанню функцій і повноважень органів та посадових осіб.

і8і

Але головне - адміністративні процедури забезпечують суворий > іравовий

іхіжіш дотрішаї а ія прав і свобод г/хімадяї і івиоп)>пають дійовішзасоболі

захисту проти суб'єктивізм)' ісвавіяпяз боку сі) окбовців органів вико>

иівчоівпади.

Невипадково, що в більшості європейських країн існують кодифіковані акти,

присвячені дуже детальній регламентації подібних процедур

. Причому подібні

закони в цих країнах складають серцевину адміністративного законодавства і

визначають рівень демократичності державного управління. Тому серед завдань

реформування адміністративного права, що регулює найбільш наближену до

людини виконавчу гілку влади, з якою кожна особа має постійні контакти,

надзвичайно вагомим постає завдання ретельного регулювання раціональних за

змістом і демократичних за спрямованістю адміністративних процедур.

Головний критерій детальності регулювання адміністративних процедур - це

ефективність утвердження і забезпечення прав і свобод людини, як того і вимагає

ст. З Конституції України. Натомість дотепер основні питання розгляду заяв і скарг

громадян врегульовані Законом України "Про звернення громадян", який має

багато в чому декларативний і неконкретний характер і до того ж побудований

переважно за ідеологією колишнього аналогічного нормативно-правового акту

радянського часу.

Враховуючи це, останнім часом розроблено проект Адміністративно-про-

цедурного кодексу України, який перебуває зараз на розгляді у Верховній Раді.

Ним передбачено засади правової регламентації таких найтиповіших процедур, як

підготовка і прийняття, а також оскарження індивідуальних адміністративних актів

органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб з

питань реалізації прав, свобод і охоронюваних законом інтересів фізичних і

юридичних осіб. Загалом сукупність процедур, що увійшли до предмету регу-

лювання Кодексу, складають два види адміністративних проваджень: провадження

по індивідуальній адміністративній справі і провадження за скаргою на

індивідуальний адміністративний акт.

Певна річ, грунтовно розбиратися в тонкощах адміністративних процедур

мають в першу чергу професіонали-управлінці та юристи, а не "пересічні" гро-

мадяни. Це аналогічно тому, як далеко не па пересічних громадян розраховане

текстуальне оформлення процедур розгляду справ, наприклад, у судах. У цих

процедурах також складно розібратися, в тому числі навіть і юристам, які спе-

Виконавча влада і адміністративне право / За заг. ред. В ІЗ. Лвер'янова. - К.,

2002. - С. 148-155

ціально не знайомі з процесуальним законодавством і практикою.

Інакше кажучи, складність ретельно врегульованих адміністративних

процедур - це проблема правозастосування в середині самого управлінського

апарату і вирішуватись вона повніша насамперед за рахунок зростання кваліфікації

та професіоналізму державних службовців. Для громадян же складність

адміністративних процедур не повинна бути перешкодою у задоволенні їхніх

потреб й інтересів.Для громадян головне - цс, з одного боку, простота звернення

до суб'єкта виконавчої влади з певною вимогою або за певною послугою, а з

і8і

другого - своєчасність отримання справедливого, об'єктивного і законного

результату розгляду подаї юї ними заяви чи скарги.

Таким чином, найпомітніші нові риси сучасного тлумачення предмету україї

іського адмії іісіративі юго права зумовлеї іітим, що ця галузьмаєбути спрямована

і іа утвердження пріоритету прав і свобод людини а усіх сферах її взаємодії з

державою, її органами і посадовими особами. Г Іракгичі ю це означає, 11 ю

адміністративно-правовий режим взаємовідносин органів виконавчої влади і

людини повинен виходити зі становища особи як такого суб'єкта, перед яким

виконавча влада відповідальна за свою діяльність, і має груп ітуватися на безза-

перечному визнанні пріоритету прав людини, її законних інтересів, правомірності

її вимог і очікувань від діяльності державних органів, їх посадових осіб.

Зокрема, у змісті адміністративно-правового статусу громадянина перевага має

надаватись визначенню не тільки його обов'язків перед державою, а,; іасамі іеред,

його > ірав, зазабезі іечеі а'ія реалізаі ці або за пору чиєї и ія які їх держава несе

відповідальність. При цьому органи виконавчої влади, їх посадові особи повинні

зважати не лише на правовий статус людини і громадянина, закріплений у

національному законодавстві, а й па положення відповідних міжнародно-правових

актів. Зрозуміло, що їх сприйняття і деталізація у національному законодавстві

повинні відбуватися з урахуванням реальних, перш за все матеріальних,

можливостей здійснення у повсякденному житті.

Вирішальною метою адміністративно-правового регулювання взаємостосунків

громадян з органами виконавчої влади має стати регламентація таких осі юві іих

форм і і іапрямків діяльності зазначеі іих органів, їх посадових осіб, які б

забезпечували справді демократичний режим цих взаємостосунків на основі

непорушності конституційних прав і свобод людини і громадянина. Відповідно, у

доктринальному визначенні суспільної цінності адміністративного права

головними рисами мають стати не згадані "управлінська", а тим більше "каральна"

його функції, а такі нові функції, як "правозабезпе- чувальна" (що пов'язана із

забезпеченням реалізації прав і свобод людини) і "правозахисна" (що пов'язана із

захистом порушених прав).

Зараз конче потрібний переважаючий наголос на завданнях галузі

адміністративного права щодо найповнішого забезпечення реалізації та захисту

належних приватним (фізичним і юридичним) особам прав, свобод і законних

інтересів в їхніх стосунках з органами публічного (державного і самоврядного)

управління. Такий підхід сприятиме утвердженню в юридичній науці, освіті і

практиці сучасних європейських цінностей права у взаємостосунках публічної

влади з людиною і наближенню вітчизняної доктрини адміністративного права до

адміністративно-правових моделей, що панують нині у демократичних країнах

світу.

3.11. Інноваційні аспекти розвитку адміністративного права України

(вибране*)

Формування нової адміністративно-правової доктрини як інноваційна

проблематика. Сучасні тенденції розвитку адміністративного права в Україні

обумовлюються політичними, соціальними, економічними, культурними та іншими

і8і

чинниками розвитку правової системи країни в цілому. Інноваційні аспекти

розвитку цієї галузі права пов'язані з основними напрямами радикального

оновлення вітчизняної адміністративно-правової доктрини

, що має бути покладено

в основу модернізації існуючих та запровадження нових інститугів

адміністративного права, відповідної практики правозастосування.

На сьогодні реформування вітчизняного адміністративного права - це не тільки

далекосяжний намір чи бажання, а нагальна життєва необхідність, органічно

пов'язана з євроінтеграційним вибором України. Радикально змінити згадані «дух»

і світоглядну ідеологію ВІТЧИЗІІЯІІОГО адміністративного права неможливо без

докорінного перегляду попередніх радянських і нинішніх пострадянських науково-

правових стереотипів шляхом створення нової національної доктрини цієї правової

галузі (далі адміністративно-правова доктрина).

І хоча досягнення вказаної вагомої мети розраховано на певну перспективу,

вже зараз можна розглянути ключові концептуальні позиції нової доктрини

адміністративного права як окремі аспекти розв'язання однієї з інноваційних

проблем у вітчизняній правовій науці.

Перш за все, нова адміністративно-правова доктрина передбачає істотну змії іу

розуміння суспільної (соціальної) цінності галузі адміністративного права.

На противагу існуючому однобічному визначенню її переважно як «уп-

равлінського» права (тобто як регулятора владно-організуючого впливу держави на

суспільні відносини і процеси), ця галузь в сучасному європейському розумінні

виступає основним регулятором гармонійних відносин між публічною

адміністрацією-суб'єктами (органами і посадовими особами) виконавчої влади і

місцевого самоврядування - та громадянами.

Слід ясно бачити, що перше визначення свідчить, про так звану «державо-

центристську» ідеологію, в якій державницькі інтереси (так би мовити, «благо

держави») превалюють над інтересами людини і. зрештою, всього суспільства.

В основу ж нової адміністративно-правової доктрини має бути покладена

протилежна - «людиноцентристська» ідеологія, згідно з якою держава повинна,

умовно кажучи, «слугувати» інтересам громадян, тобто діяти на «благо людини»

шляхом всебічного забезпечення пріоритету її прав, свобод та законних інтересів у

сфері діяльності публічної адміністрації. Цей крок цілком відповідає загальній

тенденції сучасного розвитку державно-правової

'Авср'янов В.Б. Інноваційні аспекти розвитку адміністративного права України //

Інноваційний розвиток України: політико-правові аспекти. К: Юридична думка. -

2006. - С. 205-219.

' Див.: Авср'янов В.Б. Адміністративне право України: доктринальні аспекти

реформування// Право України. - 1998. - №8; Він же. Актуальні завдання

реформуванняадміністративного права/ /Там само. - 1999. - №8. Він же.

Реформування українського адміністративного права : черговий етап//Там само.-

2000. - №7.

науки і практики, згідно з якою сьогодні відбувається своєрідний <людино-

центристський поворот» вітчизняного праводержавознавства.

Таким чином, суспільна роль адміністративного права вбачається не суто

«управлінською» (і тим більше не суто «юрисдикційною»), а переважно

«обслуговуючою» - у тому розумінні, іцо норми цієї галузі мають слугувати

найдоступнішим та ефективним засобом забезпечення у сфері діяльності публічної

і8і

адміністрації максимально повної реалізації громадянином своїх прав, свобод та

інтересів, а також їх дієвого захисту у випадку якихось порушень. Точніше дану

характеристику адміністративного права доцільно визначити як «публічно-

сервісну» (від англ. to serve служити).

Водночас важливо підкреслити, що виокремлення «публічно-сервісної»

характеристики не має на меті применшити значення і досі важливого місця

«управлінської» характеристики адміністративного права. Йдеться лише про

уточнення цього місця в адміністративно-правовій доктрині шляхом зміщення

переважаючого акценту з категорії «державне управління» на категорію

«забезпечення пріоритету прав людини», яка, на наше переконання, і повинна стати

базовою та домінуючою у згаданій доктрині. У свою чергу, «публічно-сервісне»

призначення адміністративного права охоплює такі його фуі ію иї, як

правозабезпечувалыіа (спрямоваї іа на забезпечені ія реалізації прав громадян, так

само, до речі, як і виконання покладених на них обов'язків); цей аспект доречно

називати «обов'язкозабезпечувальним» та правозахисна (спрямована на захист і

поновлення порушених суб'єктивних прав громадян).

Наступною концептуальною позицією пової адміністративно-правової

доктрини є переосмислення принципів адміністративного права. Адже у нас, за

традицією, що склалася ще в радянський період, принципи адміністративного

права сприймаються не як керівні настанови, положення, а як щось суто

декларативне та абстрактне.

Насправді ж правові принципи загалом виступають своєрідними «нервовими

центрами права», вимогам яких повинні відповідати й підпорядковуватися всі

правові норми, щодо яких принципи мають пріоритет-.

Тим часом, всупереч об'єктивній логіці у радянський період адміністративне

право залишалося чи не єдиною галуззю права, яка не мала власних правових

принципів як таких, а базувалася на принципах державного управління. Хоча

зрозуміло, що державне управління та адміністративне право - цс різні явища, і

тому принципи адміністративного права не можуть підмінюватися принципами

державного управління, на що справедливо було звернуто увагу ще у працях

радянських вчених

Враховуючи, що у загальноприйнятому сенсі для державного управління

головним є досягнення найраціональнішим шляхом запланованих результатів

владно-організуючого впливу на керовані об'єкти, але аж ніяк не прагнення до

всебічного забезпечення пріоритету прав людини, стає зрозумілим, чому саме

завдяки своїм принципам адміністративне право в Європі однозначно орієнтоване

на права та інтереси людей, забезпечення гарантій їх ефективної реалізації та

захист)', тоді як у нас - на потреби функціонування

- Цвік М.В. Фундаментальні проблеми теорії права // Антологія української

юридичної думки: В 10 т. - т.10. - с. 58.

' Лазарев 15.M. Государственное управление на этапе перестройки. - M., 1988. - с.

113- державного апарату управління, створення умов для «зручного» (з точки зору

чиновників) адміністрування.

Не вдаючись у цій книзі до спеціального розгляду принципів адміністра-

тивного права (перелік яких, до речі, тільки починає формуватися українськими

дослідниками)', необхідно наголосити на основоположному значенні в новій

адміністративно-правовій доктрині принципу «верховенства права».

і8і