Аркуша О.Г., Бородін Є.І., Віднянський С.В., Гай-Нижник П.П. та ін. Нариси історії державної служби в Україні

Подождите немного. Документ загружается.

371

Розділ 16

Найвищим органом влади СРСР проголошувався з’їзд рад, у період між з’їздами

рад – Центральний Виконавчий Комітет Союзу РСР, який складався з Ради Союзу та

Ради Національностей. Між сесіями ЦВК СРСР вищою владою вважалася Президія

ЦВК, до складу якої входили Президії Ради Союзу та Президії Ради Національнос-

тей. ЦВК СРСР та її Президія здійснювали законодавчу роботу, розв’язували питання

взаємовідносин РНК СРСР з РНК союзних республік, слідкували за проведенням у

життя Конституції СРСР тощо. Крім того, ці органи центральної влади мали право

призупиняти рішення і постанови РНК СРСР і всіх органів влади (включно зі з’їздами)

союзних республік. У свою чергу, ЦВК СРСР мав право скасувати рішення Президії ЦВК

СРСР

. Чергові з’їзди рад мав скликати ЦВК СРСР один раз на рік

. У квітні 1927 р.

до Конституції СРСР було внесено зміну – відтепер з’їзди рад СРСР скликалися один

раз на два роки

. Передбачалася також можливість скликання надзвичайних з’їздів

рад – за постановою ЦВК СРСР, Союзної Ради, Ради Національностей або ж за вимогою

двох союзних республік. Введення такої норм мало слугувати доказом рівномірного

врахування інтересів усіх суб’єктів СРСР.

Хоч у нормативних документах постійно підкреслювалася рівність усіх респу-

блік, система влади СРСР була побудована на домінуванні РСФРР. Адже Рада Союзу

обиралася пропорційно до населення республік, в чому РСФРР мала беззаперечну

перевагу, а Рада Національностей складалася з представників усіх союзних та авто-

номних республік (по 5 від кожної з них) і по одному представникові від автономних

областей. Тобто норми представництва союзних республік були ідентичними з авто-

номними, що входили до складу однієї з республік. Наміри Х.Раковського добитися

того, щоб у Раді Національностей були представлені лише суб’єкти Союзу РСР – союзні

республіки, були засуджені як такі, що заважали представництву національностей на

правах рівності. Тож і в цій палаті ЦВК СРСР абсолютну перевагу мала РСФРР, оскіль-

ки в її складі було чимало автономних республік та областей. Приміром, на початку

1927 р. до складу РСФРР входило 10 автономних республік і 13 автономних областей

Таке нормування представництва республік у вищих органах влади СРСР призвело

до парадоксальної ситуації: у середині 1920-х рр. керівництво надцентралізованої

ВКП(б) досить часто виступало своєрідним захисником прав національних республік

і, зокрема, України, намагаючись пом’якшити нехтування центральними органами

влади її державних прав.

У радянській пропаганді постійно повторювалися тези про рівність усіх народів

і союзних республік. Структуру вищих органів влади СРСР, функції яких ми описали

вище, графічно зображено на схемі 2. У ній не зазначено пропорції представництва

республік у кожному з названих вищих органів влади. Кількісні дані складу вищих

органів влади СРСР вказано станом на 1927 р., а загалом вони змінювалися, причому

така зміна залежала від кількості союзних республік у складі СРСР станом на той чи ін-

ший період і наявності в складі цих республік автономних національних утворень.

Основні важелі поточного управління радянською вертикаллю влади знаходи-

лися у Ради народних комісарів СРСР, що визначалася як виконавчий та розпорядчий

орган ЦВК СРСР. Склад РНК СРСР (перелік наркоматів і віднесення його до тієї чи іншої

категорії) зазначено станом на 1927 р. у схемі 3. Звертаємо увагу на відсутність у цій

схемі частини наркоматів, утворення яких було прерогативою кожної республіки.

Формально вони не мали єдиного координуючого центру (необ’єднані наркомати).

372

Розділ 16

Схема 2. Організація вищих органів влади СРСР

Схема 3. Структура РНК СРСР

373

Розділ 16

Як видно зі схеми, у ній, крім наркоматів, зображені Рада праці та оборони (РПО)

та Об’єднане державне політичне управління (ОДПУ). РПО СРСР формально мала по-

вноваження постійної комісії при РНК СРСР. Її очолював Голова Раднаркому СРСР і до

її відання належали розгляд і практичне проведення через відповідні органи в життя

господарського та фінансових планів СРСР, розгляд питань оборони країни й уживан-

ня заходів для поліпшення військової справи, керування наркоматами СРСР у царині

державного господарства та оборони СРСР тощо. Крім РПО, при Раднаркомі СРСР

існували й інші постійні комісії, склад і функції яких не були закріплені в Конституції

СРСР. Найважливішими з них у 1920-ті роки була Адміністраційно-фінансова комісія

(насамперед підготовка проектів фінансових, бюджетних і податкових рішень РНК і

РПО СРСР), Комісія законодавчих проектувань і Головний концесійний комітет

Загальносоюзні наркомати не були залежними від РНК республік і не вели

роботу безпосередньо з управлінськими структурами республік. Центральні органи

об’єднаних наркоматів надавали директиви та загальні настанови своїм республікан-

ським «тезкам», які вже й вели безпосередню роботу в республіці й фінансувалися

з республіканського бюджету. Об’єднане державне політичне управління мало осо-

бливе становище. Його республіканська філія формально підпорядковувалася рес-

публіканським органам влади та звітувала перед ними, а водночас вона виконувала

безпосередні накази московського центру. Зокрема, це стосувалося і формування

кадрового складу. Слід зазначити, що така структура взаємин почала складатися ще

до формального створення СРСР. Про особливе значення ОДПУ свідчить також і та

обставина, що в першій Конституції СРСР йому, на відміну від кожного з інших нарко-

матів, присвячено окрему главу

. ОДПУ з його республіканськими розгалуженнями

виконувало функцію цементування більшовицького тоталітарного режиму. Далеко не

останнім завданням було й інформування центру щодо настроїв республіканського

компартійно-радянського керівництва.

Саме у взаєминах між центральними наркоматами СРСР та УСРР виникало

найбільше непорозумінь. Представники загальносоюзних органів з самого початку

досить часто нехтували правами союзних республік. Часом сам факт розташування

центральних органів влади СРСР у Москві заважав українським урядовцям відстояти

інтереси республіки. Так, приміром, при розгляді питання бюджетних взаємовідносин

з центром та економічного розвитку народного господарства республіки на березне-

вому 1927 р. пленумі ЦК КП(б)У нехтування правами УСРР так допекло голову україн-

ського уряду Власа Чубаря, що у відповідь на чергове урізання фінансування України

він не витримав і зауважив: «Коли ми захищали в союзних установах наш бюджет,

у таких умовах, звичайно, виникла внутрішня думка – чи треба так гарно складати

бюджет, коли в ньому буде все видно, щоб потім попасти під механічне скорочення?

Ми провадили державну лінію, ми себе обмежували, складаючи бюджет без запасу і

коли різали – різали по живому тілу»

. Висловлення В.Чубаря були цілком доречни-

ми, оскільки, наприклад, навіть з поданого РНК УСРР бюджету (який потім урізали)

випливало, що видатки на одну душу населення в Україні найнижчі в СРСР, а зріст

зарплатні – найменший. Для прикладу: загальні витрати на одну особу в УСРР стано-

вили 8 руб. 21 коп., у РСФРР – 8 руб. 44 коп., зріст зарплати за рік був запланований

в Україні на 6,6%, а в Росії на 11,1% тощо

. Делегації УСРР вдалося схилити на свій бік

багатьох відповідальних за ухвалення рішення діячів, не вистачило зовсім небагато

374

Розділ 16

голосів. Тому М.Скрипник зауважив, що українські інтереси треба більш наполегливо

обстоювати у Москві. Внаслідок того, що значна частина членів Бюджетної комісії

ВЦВК СРСР від України залишалася вдома, «більшістю у 3-4 голоси провалюється пи-

тання, яке має для нас величезне значення»

Централізація управління від самого початку існування радянської влади бачи-

лася більшовицькими керманичами та господарниками єдино можливим шляхом роз-

витку. Приміром, ще наприкінці 1920 р. керівник уряду формально незалежної УСРР

Християн Раковський наголошував: «Тенденція соціалістичної революції є політичний

і економічний централізм»

. Однак з частковим переходом до економічних важе-

лів управління державою керівництво УСРР, і Х.Раковський насамперед, усвідомило

необхідність та економічну і політичну доцільність надання реальних повноважень

республіканському керівництву.

На ситуацію з формуванням центральних органів влади значний вплив мав

національний чинник. Оскільки одним із гасел більшовиків під час захоплення та

встановлення власної диктатури було право націй на самовизначення, а СРСР про-

голошувався «добровільним об’єднанням рівноправних народів», то деяких фор-

мальностей доводилося таки дотримуватися. За Конституцією СРСР, національним

республікам надавалося право на вихід з СРСР. Тому деякі ознаки центральної, а не

територіальної влади в республіці збереглися навіть після остаточного встановлення

тоталітарного ладу.

Всеукраїнський з’їзд рад (з 1935 р. – з’їзд рад УСРР, а з 1937 р. – Верховна Рада

УРСР) офіційно залишався вищим органом влади України. Саме він обирав центральні

виконавчі органи влади, зі складу його делегатів обирався ВУЦВК. У ст.6 Конституції

УСРР 1919 р. (зі змінами від 1925 р.) та в ст.3 Конституції УСРР 1929 р. наголошувалося

на тому, що «Українська соціалістична радянська республіка входить до складу Союзу

радянських соціалістичних республік як незалежна (у конституції 1929 р. – суверен-

на. – Авт.) договірна держава»

. Слід наголосити, що ця термінологія («незалежна

Україна у складі СРСР») була досить-таки вживаною в тогочасній пропаганді. Так, зо-

крема, М.Скрипник у 1928 р. у відкритому листі до Д.Лебедя підкреслював: «Укра-

їнська Соціалістична Радянська республіка, як суверенна держава в складі єдиної

Республіки, Союзу Радянських Соціалістичних Республік, і є і незалежна, і самостійна

Україна (виділення наше. – Авт.). Виступати проти цього – це значило б лише допома-

гати Волобуєвим

. Навіть у 1937 р. голова РНК УСРР П.Любченко з під час доповіді на

ХІV Всеукраїнському з’їзді рад з приводу ухвалення Конституції УРСР 1937 р. виступав

у ролі керівника незалежної держави, який вдячний за допомогу в завоюванні цієї

незалежності «великому російському народу», а творцями цієї незалежності називає

Леніна та Сталіна

Наочно проілюструвати структуру центральних органів влади радянської Укра-

їни та їхню залежність від вищого органу – Всеукраїнського з’їзду рад – допоможе

схема 4. Зауважимо, що зображений на ній принцип діяв до конституційної реформи

кінця 1936 р., яка реально вступила в свої права лише після перших виборів Вер-

ховної Ради СРСР наприкінці 1937 р. Подається схема центральної влади зрізом на

1927 р. Згодом кількість «самостійних» наркоматів, тобто таких, яких не існувало на

загальносоюзному рівні, зменшилася.

375

Розділ 16

Схема 4. Організація центральних органів влади Української СРР

Отже, у республіканській вертикалі влади формально діяв той же принцип, що

і в загальносоюзній – у період між Всеукраїнськими з’їздами рад найвищим органом

влади був ВУЦВК (з лютого 1935 р. – ЦВК УСРР), а в період між його сесіями «вищим

законодавчим, виконавчим та розпорядчим органом УССР» була Президія ВУЦВК. Кіль-

кісні характеристики ВУЦВК не були сталими. Наприклад, на VIII Всеукраїнському з’їзді

рад (січень 1924 р, перший після утворення СРСР) було обрано ВУЦВК у складі 251

376

Розділ 16

особи, на ХІ (травень 1925 р.) – 300 осіб, на Х (квітень 1927 р.) – 3030, на ХІ (травень

1929 р.) – 315, на ХІІ (березень 1931 р.) – 427 осіб

тощо. Беззмінним головою ВУЦВК

з 1919 р. був Г.Петровський.

При ВУЦВК створювалися комісії. Про місце і значення Центральної адміністра-

тив но-територіальної комісії (ЦАТК) уже йшлося вище. Крім того, значний вплив на

розвиток УСРР мала Центральна бюджетна комісія, що складалася з представників

центральних відомств і губернських (з 1925 р. – окружних) виконкомів і готувала

аналіз та показники як республіканського, так і місцевих бюджетів. Непересічну роль

в історії України зіграла Центральна Комісія у справах національних меншин (ЦКНМ),

що діяла до 1934 р. і сприяла тому, що, як у травні 1931 р. із задоволенням констату-

вав М.Скрипник, «Рада Національностей СРСР дійшла висновку, що на Україні забез-

печення національних меншин стоїть ширше, глибше й розвиненіше, аніж у будь-якій

іншій республіці»

Виконавчим органом ВУЦВК була Рада народних комісарів України, що коорди-

нувала та організовувала роботу всіх виконавчих центральних установ, здійснювала

поточне керівництво республікою. Раднарком УСРР мав право скасовувати й змінювати

постанови комісій при ньому, народних комісаріатів та інших центральних установ,

а також губернських виконкомів. До складу РНК УСРР входив голова РНК, його за-

ступники і народні комісари об’єднаних та необ’єднаних наркоматів, які мали право

ухвального голосу (у випадку відсутності наркома право ухвального голосу отримував

його заступник). Уповноваженим загальносоюзних наркоматів чи іншим особам право

ухвального голосу надавалося спеціальною постановою ВУЦВК

. Як приклад, можна

навести постанову ВУЦВК про включення до складу РНК УСРР з правом ухвального

голосу керівника ЦСУ С.Мазлаха

. У разі, коли спеціальна постанова не ухвалювалася,

уповноважені союзних наркоматів, як і голова ДПУ УСРР, керівник ЦСУ УСРР і голови

комісії розгляду законодавчих проектів, Адміністраційно-фінансової комісії, Державної

планової комісії, концесійної Комісії, керуючий справами РНК УСРР і голова Української

економічної наради, брали участь у засіданнях РНК із правом дорадчого голосу

. Що-

правда, така норма щодо керівництва ДПУ в Україні фактично не діяла – уповноваже-

ний ОДПУ в Україні В.Балицький одночасно з цим від 1923 до грудня 1930 р. (тобто

до ліквідації НКВС УСРР як наркомату) обіймав посаду наркома внутрішніх справ. За-

значимо, що саме через зазначені вище комісії та Українську економічну нараду РНК

УСРР здійснювалося планування та управління українською економікою.

До приходу на посаду генерального секретаря ЦК КП(б)У Л.Кагановича радян-

ські органи влади, зокрема Президія ВУЦВК і Раднарком УСРР, відігравали значну

роль в управлінні Україною. Хоча ця роль дещо послабла після від’їзду з України

такого масштабу діячів, як Х.Раковський і М.Фрунзе. З приходом Кагановича вектор

ухвалення рішень категорично змістився в бік політбюро ЦК КП(б)У. Звичайно, це не

могло задовольнити тих представників компартійно-радянського керівництва, які не

вважали порожнім папірцем записані в Конституції права УСРР як союзної республіки

та повноваження радянських (у тому числі й центральних) органів влади. Невиріше-

ність цих суперечностей і категорична підтримка Сталіним Кагановича змусила голову

РНК В.Чубаря та голову Центральної контрольної комісії КП(б)У В.Затонського прохати

Сталіна про від’їзд з України, а одного з керівних працівників РНК УСРР Власенка спо-

нукала на об’єднаному засіданні пленуму ЦК КП(б)У та президії ЦКК КП(б)У відверто

377

Розділ 16

заявити про те, що Каганович в Україні ліквідував радянську владу

. Звичайно, що

далеко не всі розуміли небезпеку зосередження всіх владних функцій у компартійно-

му апараті. Навіть деякі діячі з числа прихильників національного вектору розвитку

УСРР сприйняли діяльність Кагановича в царині переформатування основних важелів

влади як загрозу. Багато хто з них продовжував щиро вважати радянську Україну

«незалежною договірною республікою».

Після зміцнення своєї влади Сталін доклав чимало зусиль, щоб централізува-

ти економічне й уніфікувати культурне життя СРСР. Про повне використання Крем-

лем виголошеного в Конституції СРСР права загальносоюзних органів влади визна-

чати галузі промисловості або окремі промислові підприємства такими, що мають

загальносоюзне значення

, свідчить поступове та неухильне скорочення відсотка

необ’єднаних наркоматів і відповідне збільшення загальносоюзних. Цей процес на-

очно проілюстровано в табл.16.5.

Таблиця 16.5. Динаміка змін наркоматів ССР та УСРР за категоріями

З’їзд рад

(порядковий

номер і дата)

Кількість наркоматів, їхні назви або внесені зміни

Загальносоюзні Об’єднані наркомати Необ’єднані

Конституція

СРСР, введена

в дію 6 липня

1923 р. та рати-

фікована ІІ з’їз-

дом рад СРСР

(січень 1924 р.)

5 наркоматів (31%):

«З військових і мор-

ських справ», «Шляхів

сполучення», «Пошти

та телеграфу», «Інозем-

них справ», «Зовніш-

ньої торгівлі»

5 наркоматів (31%):

«Вища рада народного

господарства», «Про-

довольства», «Праці»,

«Фінансів», «Робітниче-

селянської інспекції»

6 наркоматів (38%):

«Внутрішніх справ»,

«Юстиції», «Освіти»,

«Землеробства»,

«Охорони здоров’я»,

«Соціального забез-

печення»

ІІІ з’їзд рад

СРСР (травень

1925 р.)

5 наркоматів (31%) 5 наркоматів (31%):

Замінено:

«Продовольства» на

«Внутрішньої торгівлі»

6 наркоматів (38%)

IV з’їзд Рад

СРСР (квітень

1927 р.)

5 наркоматів (30%):

Замінено:

«Зовнішньої торгівлі»

на «Зовнішньої і вну-

трішньої торгівлі»

6 наркоматів (35%):

Додано:

«Центральне статис-

тичне управління».

Замінено:

«Внутрішньої торгівлі»

на «Торгівлі»

6 наркоматів (35%)

XII Всеукраїн-

ський з’їзд рад

та VІ з’їзд рад

СРСР (березень

1931 р.)

6 наркоматів (37,5%):

Додано:

«Водного транспорту».

Замінено:

«Зовнішньої і внутріш-

ньої торгівлі» на «Зо-

внішньої торгівлі»

6 наркоматів

(37,5%):

Виключено:

«Центральне статис-

тичне управління».

Замінено:

«Торгівлі» на «Поста-

чання»

Додано:

«Землеробства»

4 наркомати (25%):

Виключено:

«Внутрішніх справ» та

«Землеробства»

378

Розділ 16

З’їзд рад

(порядковий

номер і дата)

Кількість наркоматів, їхні назви або внесені зміни

Загальносоюзні Об’єднані наркомати Необ’єднані

VІІ з’їзд рад СРСР

(лютий 1935 р.)

12 наркоматів (55%):

«З іноземних справ»,

«Оборони СРСР», «Вну-

трішніх справ», «Зо-

внішньої торгівлі»,

«Важкої промисловос-

ті», «Лісової промис-

ловості» «Легкої про-

мисловості», «Харчової

промисловості», «Зер-

нових та тваринниць-

ких радгоспів», «Шляхів

сполучення», «Водного

транспорту», «Зв’язку»

4 наркомати (18%):

«Землеробства», «Вну-

трішньої торгівлі», «Фі-

нансів», «Внутрішніх

справ»

6 наркоматів (27%):

«Місцевої промис-

ловості», «Комуналь-

ного господарства»,

«Юстиції», «Освіти»,

«Охорони здоров’я»,

«Соціального забез-

печення»

Конституція

СРСР 1936 р.

(VІІІ Надзвичай-

ний з’їзд рад

СРСР, грудень

1936 р.);

Конституція

УРСР 1937 р. (XIV

Надзвичайний

з’їзд рад УСРР,

січень 1937 р.)

8 наркоматів (36%):

Виключено:

«Внутрішніх справ», «Лі-

сової промисловості»,

Легкої промисловості,

«Харчової промисло-

вості», «Зернових та

тваринницьких рад-

госпів».

Додано:

«Оборонної промисло-

вості»

10 наркоматів (46%)

(союзно-республікан-

ські):

Виключено:

«Внутрішньої торгів-

лі».

Додано:

«Лісової промисловос-

ті», «Легкої промисло-

вості», «Харчової про-

мисловості», «Зерно-

вих та тваринницьких

радгоспів», «Юстиції»,

«Охорони здоров’я»

4 наркомати (18%)

(республіканські):

Виключено:

«Юстиції», «Охорони

здоров’я»

З табл.16.5 видно, що відбувалася постійна зміна назв і функцій наркомату, осно-

вною функцією якого було забезпечення продовольством. Ця динаміка змін прямо

відображала економічні стосунки Кремля із селянством. Так, постановою ВУЦВК і РНК

УСРР від 11 червня 1924 р. наркомат продовольства був ліквідований, а переважну

частину його функцій було передано новоутвореному наркомату внутрішньої торгів-

Продовження табл.16.5

* Особливістю 1935 р. була й обставина, що в змінах до Конституції СРСР НКВС було назва-

но серед загальносоюзних наркоматів, а в змінах до Конституції УСРР – серед об’єднаних.

Ця колізія пояснюється особливим значенням організованого в 1934 р. на місці колиш-

нього ОДПУ загальносоюзного Наркомату внутрішніх справ, що мав особливе становище

в управлінській вертикалі влади. Формальне віднесення НКВС до двох видів наркоматів

зумовлено тим, що в складі РНК РСФРР не було передбачено посади наркома внутрішніх

справ, а отже, у союзній Конституції він був названий серед загальносоюзних. Була внесена

також примітка, що в усіх національних республіках, крім РСФРР, НКВС входить до складу

республіканських РНК на правах об’єднаного комісаріату.

379

Розділ 16

лі

. Це було викликано насамперед переходом до економічних стосунків у взаєминах

із селянством. Бачимо, що з початком «великого перелому», коли економічні стосунки

знову ліквідовувалися, термін «торгівля» було замінено на «постачання». У лютому

1935 р., після певного відступу, який деякі історики називають «неонепом», знову в

назву цього наркомату повернулося слово «торгівля», яке знову-таки було вилучене

з переліку за Конституцією СРСР 1936 р.: у країні «побудованого соціалізму» наркомат

торгівлі було згадувати недоречно.

У зв’язку з аналізом стосунків українських органів влади з Кремлем слід згадати

ще один орган влади УСРР, про який досить рідко згадується у документах. У ст. 8 Кон-

ституції 1919 р. (зі змінами від 1925 р.) зазначалося: «Взаємовідносини поміж найви-

щими органами влади УСРР і Союзу РСР, а також взаємовідносини між центральними

органами УСРР і центральними органами Союзу РСР встановлюються Конституцією

Союзу РСР». Поряд із цією статтею – примітка: «УСРР має свого Постійного Представ-

ника при Уряді СРСР»

. На цього представника, особливо в перші роки існування

СРСР, як перед тим із часу утворення восени 1921 р. представництва УСРР при уряді

РСФРР, покладалося чимало завдань щодо обстоювання економічних та політичних

прав радянської України.

2 січня 1924 р. ВУЦВК та РНК УСРР ухвалили дві постанови. В одній із них гово-

рилося про скасування постанови ВУЦВК від 14 вересня 1921 р. «Про Повноважного

Представника УСРР в справах господарського будівництва при Робітниче-Селянському

уряді РСФРР». Наголошувалося, що цю посаду слід вважати скасованою «з 6-го липня

1923 р. – від дня утворення Союзу РСР»

В іншій постанові йшлося про заснування Постійного представництва УСРР при

уряді СРСР з метою «здійснення найтіснішого зв’язку Української Соціалістичної Ра-

дянської Республіки з Спілкою Радянських Соціалістичних республік і безпосередньо-

го максимального виявлення в загальноспілковому будівництві політичних, економіч-

них, культурних, побутових і подіб. особливостей і потреб УСРР, а також для захисту

її інтересів»

. Представництво мало також здійснювати зв’язок між УСРР та РСФРР.

Серед завдань поточної роботи називався обов’язок брати участь у законодавчій

підготовці різного роду рішень центральних союзних органів влади, обмін інфор-

мацією в справах необ’єднаних наркоматів, виконання доручень уряду УСРР тощо.

Аналіз поставлених завдань і методів їхнього вирішення спонукає зробити висновок,

що постійне представництво було чимось середнім між посольством і наркоматом.

За положенням РНК УСРР від 14 лютого 1925 р., постійний представник мав два за-

ступники, до складу представництва входило економічно-правове бюро, секретаріат,

адміністраційно-господарська частина. Усього штат Постійного представництва налі-

чував 55 осіб

. На початку існування СРСР Україна, навчена гірким досвідом ігнору-

вання власних потреб під час формальної дії союзного Договору УСРР та РСФРР від 28

грудня 1920 р., намагалася створити умови для обстоювання своїх інтересів. На якийсь

час ситуація навіть поліпшилася, потреби України стали враховуватися більш повно.

Однак зі зміцненням влади Сталіна Кремль розпочав наступ на права республік, а

* В українському оригіналі – «спілки». У середині 1920-х рр. термін «спілка» в україномовних

варіантах уживався не рідше, ніж «союз».

380

Розділ 16

радянські органи влади, у тому числі й центральні, втрачали вагу в системі розподілу

владних повноважень. На перше місце відверто стає компартійний апарат.

Від середини 1930-х рр. ключове місце в системі централізованої влади посі-

дають репресивно-каральні органи, що своїм впливом затьмарили навіть компартій-

ний апарат. Така ситуація стала логічним продовженням еволюції каральних органів.

Реформа ДПУ 1922–1923 рр. була спрямована на поліпшення іміджу цієї організації

та взяття курсу на демонстративну законність. Водночас, як зауважує В.Окіпнюк, уже

«на цьому етапі почав проявлятись певний конфлікт між концептуальними засадами

реформи органів держаної безпеки, які проголошувалися, і фактичною практикою по-

вернення ДПУ УСРР позасудових повноважень, зокрема, законодавчим закріпленням

за ними права застосовувати адміністративну репресію»

. Формально перебуваючи

в складі НКВС УСРР, ДПУ виявляло дедалі більше самостійності.

З утворенням СРСР і правовим оформленням Об’єднаного державного полі-

тичного управління (ОДПУ) як особливої структури в системі радянської влади, ДПУ

УСРР було виведене зі складу НКВС і в республіканській системі влади напряму під-

порядковано РНК УСРР. Водночас, за зауваженням В.Окіпнюка, «функції ДПУ УСРР по-

чали визначатися нормами союзного законодавства та відомчими актами ОДПУ. Вплив

республіканських державних інститутів на органи ДПУ поступово зменшувався»

Протягом 1924–1928 рр., незважаючи на спроби демонструвати дотримання закон-

ності, поступово розширювалися функції ДПУ як органу, що відповідає за безпеку

держави. До його повноважень входив політичний контроль, цензура друкованих

видань, перевірка дотримання режиму таємності у листуванні партійних та радян-

ських органів та інше. Приміром, ще в травні 1923 р. на закритому засіданні РНК УСРР

пожежі було визнано діями політичного значення, а після ухвалення 4 квітня 1927 р.

постанови Президії ЦВК СРСР на ОДПУ була покладена відповідальність за боротьбу

з диверсією та за стан загальної протипожежної охорони підприємств державного

значення. Отже, недбалість і халатність працівників, а, можливо, часом і фахова непід-

готовленість, наслідком якої ставали руйнування, вибухи, пожежі та інші надзвичайні

ситуації, прирівнювалися до державних злочинів

. Передача цих та інших подібних

повноважень до ДПУ сприяла посиленню його ролі в суспільстві.

Крім, так би мовити, «гласної» існувала ще й «негласна», тобто законодавчо

неоформлена, діяльність ДПУ, яка після початку «великого перелому» допомогла ста-

лінській верхівці втримати владу та досягти поставлених цілей. Вплив у 1920-х – на

початку 1930-х рр. партійних органів на цей вид діяльності ДПУ так охарактеризував

В.Окіпнюк: «Оперативна діяльність ДПУ УСРР, і передусім такі її важливі напрямки як

розвідка та контррозвідка, негласний контроль за окремими категоріями громадян,

на відміну від процесуальної, законодавчо не закріплювалися і регулювалися виключ-

но відомчими нормативно-правовими актами. Останні, як правило, приймались в

розвиток рішень чи постанов вищих партійних органів»

. Саме органи ДПУ, завдяки

їхній добрій поінформованості щодо стану суспільства та відстеженню потенційно не-

безпечних діячів, зіграли вирішальну роль в успішному здійсненні сталінського плану

колективізації й у створенні Голодомору в Україні. Крім того, завдяки своїй добрій

поінформованості (країна була вкрита мережею секретних співробітників) органи ДПУ

виконували «економічні» замовлення компартійного апарату. Так, лише на початку