Аркуша О.Г., Бородін Є.І., Віднянський С.В., Гай-Нижник П.П. та ін. Нариси історії державної служби в Україні

Подождите немного. Документ загружается.

521

Розділ 22

мії: ректор В.Луговий, проректори О.Воронько, В.Кашуба, В.Князевий, Б.Кравченко,

В.Куценко, Н.Нижник, В.Ребкало, директори Інституту підвищення кваліфікації ка-

дрів П.Назимко, І.Розпутенко, директори філій (з 2004 р. – регіональних інститутів)

Г.Мостовий, С.Серьогін, А.Чемерис, О.Якубовський. Ішлося не лише про приведення

освітньої діяльності НАДУ до вимог Міносвіти, а й про визнання системи навчання

українських чиновників на європейському рівні. Інтенсивно вивчався закордонний

досвід діяльності аналогічних навчальних закладів, налагоджувалися творчі зв’язки з

установами Великобританії, Франції, Канади, Німеччини, Польщі, Росії, США та інших

країн, що дозволило за короткий термін поставити систему освіти українських дер-

жавних службовців на рівень розвинених країн світу.

За ініціативи НАДУ при Президентові України у 1996 р. створюється окремий

напрямок наукового пошуку – наукова галузь «державне управління», у межах якої

в 2002 р. була започаткована спеціальність «державна служба». Створюється мережа

спеціалізованих учених рад по захисту дисертацій у галузі державного управління,

формуються наукові школи. Якщо досі наукові дослідження з проблем державного

будівництва, державної політики здійснювались у рамках різних суміжних наукових

напрямів і спеціальностей, зокрема таких, як філософія, історія, політологія, соціоло-

гія, адміністративне право та ін., то з цього часу вони концентровано зосередились у

новій спеціалізованій галузі. У структурі НАДУ створюється науково-дослідний інсти-

тут з проблем державного управління та місцевого самоврядування, де проводять-

ся як фундаментальні, так і прикладні дослідження в галузі державного управління.

Важливу роль у формуванні наукового напряму відіграли проректор з наукової ро-

боти НАДУ В.Князев, голови експертної ради з державного управління ВАК України

В.Бондаренко та Т.Мотренко, такі відомі українські науковці в галузі державної служби,

як В.Авер’янов, В.Бакуменко, Ю.Битяк, Н.Гончарук, С.Дубенко, Н.Нижник, О.Петришин,

М.Рудакевич, В.Князєв, І.Коліушко, А.Колодій, Г.Леліков, В.Луговий, Н.Липовська, М.Пав-

лен чик, О.Оболенський, Т.Пахомова, В.Олуйко, С.Серьогін, А.Сіцинський, Ю.Сурмін,

С.Хаджирадєва, В.Цвєтков і багато інших, чий вклад у теорію державної служби сприяв

її швидкому практичному становленню.

Окремим питанням розглядалася служба в органах місцевого самоврядування.

Після прийняття в 1997 р. Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» постало

питання про долю посадових осіб місцевого самоврядування, адже до того часу вони

були прирівняні до державних службовців, чим порушувався принцип автономності

інституту місцевого самоврядування, визначений Європейською хартією про місцеве

самоврядування. Тому в 2001 р. Верховна Рада ухвалила Закон «Про службу в орга-

нах місцевого самоврядування»

, що відокремило цей інститут публічної влади від

державної служби.

Згідно з Законом «Про службу в органах місцевого самоврядування», служба

в органах місцевого самоврядування є професійна, на постійній основі діяльність

громадян України, що обіймають посади в органах місцевого самоврядування та їх

апаратів, яка спрямована на забезпечення завдань і функцій місцевого самовряду-

вання, реалізацію повноважень цих органів. А посада в органах місцевого самовряду-

вання – це передбачена законодавством України, статутом відповідної територіальної

громади та визначена структурою і штатним розкладом первинна структурна одиниця

522

Розділ 22

органів місцевого самоврядування та їх апарату з установленими повноваженнями

щодо виконання завдань і функцій місцевого самоврядування та відповідальністю за

здійснення цих повноважень.

Згідно зі ст. 3 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядуван-

ня», посадами в органах місцевого самоврядування є:

− виборні, на які особи обираються територіальною громадою;

− виборні, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою;

− посади, на які особи призначаються сільським, селищним, міським головою,

головою районної, районної в місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою

процедурою, передбаченою законодавством України.

Правовий статус посадових осіб місцевого самоврядування (сільського, селищ-

ного, міського голови, голови районах, районних у містах та обласних рад, інших

виборних посад, та осіб, які призначаються) визначається Конституцією України, За-

конами України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 12, 42, 47, 50, 51, 54, 55,

56), «Про службу в органах місцевого самоврядування» (ст. 5, 7, 10, 12, 15, 18, 20),

«Про статус депутатів місцевих рад», «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських,

селищних, міських голів» та іншими Законами України.

Після набуття чинності Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» відбу-

лося остаточне розмежування державної служби і служби в органах місцевого само-

врядування, що відповідає нормам організації публічної влади європейських країн.

Отже, одночасно зі становленням державності в Україні відбувається і процес

становлення власної державної кадрової політики. Відтоді кадрові проблеми держав-

них органів влади починають вирішуватися не за партійно-номенклатурним принци-

пом, а на засадах демократії. Для забезпечення альтернативності під час формування

інститутів влади на практиці впроваджується процедура виборності, конкурсу, з ура-

хуванням професіоналізму, відданості державній справі. Починається період легітим-

ного існування інституту державної служби України.

Але вже з 1998 р., після проголошення необхідності проведення в Україні ад-

міністративної реформи, постало питання про потребу одночасного реформування

й державної служби. Згідно з Концепцією адміністративної реформи, передбачається

розробити і впровадити класифікацію державних органів і посад державних служ-

бовців. Планується виділити і законодавчо визначити такі основні типи державних

посад: політичні, патронатні, адміністративні.

Згідно з цим підходом, до політичних посад пропонується віднести посади всіх

членів Кабінету Міністрів, перших заступників міністрів, голів обласних державних

адміністрацій та їх перших заступників. Окремо передбачалося визначити особли-

вий статус служби в органах місцевого самоврядування, єдиний порядок проведення

конкурсу та стажування зі складанням іспиту, систему об’єктивної оцінки (атестації) ді-

яльності державних службовців, основою якої має стати продуктивність, ефективність,

якість і своєчасність роботи. Головною ознакою діяльності державних службовців має

стати пріоритет прав та інтересів особи

Проект концепції адміністративної реформи визначає потребу в розробці нової

управлінської ідеології, спрямованої на оновлення адміністративної культури, форму-

вання готовності управлінського апарату до прийняття рішень в умовах зростаючої

523

Розділ 22

свободи дій та підвищення особистої відповідальності, гласності в діяльності посадо-

вих осіб, правової захищеності та політичної нейтральності державних службовців,

створення умов мотивації, стимулювання і заохочення державних посадових осіб.

Зрозуміло, що адміністративна реформа потребує значного часу і повинна про-

водитися в умовах суспільного порозуміння, активної співпраці всіх гілок влади, адже

цей процес спрямований на визначення і встановлення системи ефективних владних

відносин між ними в умовах побудови правової суверенної держави.

Взагалі 90-ті роки ХХ ст. для України характеризуються пошуком моделі влас-

ного державного устрою, побудови структури органів державного управління і само-

врядування, визначенням конституційних засад державної політики, відпрацюванням

шляхів досягнення наміченої Конституцією мети – створення суверенної і незалежної,

демократичної, соціальної, правової держави.

4. Адаптація державної служби України

до стандартів Європейського Союзу

Указом Президента України у 1999 р. Головне управління державної служ-

би при Кабінеті Міністрів було перейменовано на Головне управління

державної служби України та набуло спеціального статусу, що посилило його вагу в

системі кадрового забезпечення органів державної влади.

1 жовтня 2003 р. Указом Президента України начальником Головного управлін-

ня державної служби України був призначений Т.В.Мотренко. Він мав значний досвід

роботи у сфері державного управління, зокрема працював заступником міністра Ка-

бінету Міністрів України, заступником урядового секретаря Кабінету Міністрів Укра-

їни, заступником державного секретаря Кабінету Міністрів України. Це дозволило

йому по новому побудувати роботу Головного управління державної служби. Вона

спрямувалася передусім на інституційне становлення і приведення законодавства

про державну службу України до стандартів Європейського Союзу. В Україні було

створено регіональну мережу підрозділів ГУДС, розпочалася й продовжується робота

щодо впровадження в управлінську діяльність міжнародних стандартів управління

якістю, розроблено низку проектів нормативно-правових актів щодо реформування

державної служби в напрямі приведення її у відповідність до європейських вимог.

Починаючи з 2000 р. відбулася суттєва активізація процесу вдосконалення за-

конодавчого забезпечення інституту державної служби. У цьому сенсі варто згадати

насамперед низку указів Президента України. Передусім це Указ «Про Координаційну

раду з питань державної служби при Президентові України» від 21 березня 2000 р.

яким було затверджено Положення про раду, серед основних завдань якої було на-

звано: визначення шляхів, засобів і форм реалізації основних напрямів державної

політики у сфері державної служби, об’єднання зусиль державних органів щодо під-

вищення її ефективності; розгляд проектів реформування системи державної служби

та підготовка пропозицій до плану заходів її впровадження, аналізу і можливого ко-

ригування дій; розгляд проектів законів та інших нормативно-правових актів з питань

524

Розділ 22

державної служби, служби в органах місцевого самоврядування, кадрового забез-

печення державної служби та державних підприємств, установ, організацій; аналіз

взаємодії центральних і місцевих органів виконавчої влади щодо реалізації кадро-

вої політики та з питань державної служби, підготовка пропозицій щодо підвищення

ефективності цієї роботи та велика низка завдань щодо державного забезпечення

кадрової політики.

Важливе значення для професійного розвитку державної служби мав Указ Пре-

зидента «Про Комплексну програму підготовки державних службовців» від 9 листо-

пада 2000 р.

, в якому було чітко визначено, що професійна підготовка державних

службовців передбачає: здобуття вищої освіти за спеціальностями освітньої галузі

«Державне управління»; навчання за програмами функціональної спеціалізації «Дер-

жавна служба» спеціальностей інших галузей, спрямованих на діяльність у певній

сфері державного управління, а також навчання за професійними програмами під-

вищення кваліфікації; навчання в аспірантурі та докторантурі.

Суттєві зміни в системі державної служби були передбачені Указом Президен-

та «Про Концепцію розвитку законодавства про державну службу в Україні» від 20

лютого 2006 р.

, згідно з яким законодавство про державну службу передбачалося

привести у відповідність до світових норм.

За останні роки було прийнято ще низку важливих нормативних актів, серед

яких слід назвати Концепцію адаптації інституту державної служби в Україні до стан-

дартів Європейського Союзу, Програму розвитку державної служби на 2005–2010 рр.

та ін., ключовою ідеєю яких було визначено реформування державної служби з метою

наближення до світових демократичних зразків.

Наявність значної кількості нормативно-правових актів, які регулюють дер-

жавну службу, жодною мірою не означає, що сучасний стан законодавства України

про державну службу є завершеним. Справді, одним із важливих напрямів реалізації

адміністративної реформи (на чому безпосередньо наголошувалось у Концепції адмі-

ністративної реформи) є подальший розвиток законодавства про державну службу та

вдосконалення її нормативно-правової регламентації. У цьому сенсі йдеться не тільки

про внесення низки базових змін до вже чинного законодавства, а й про прийняття

нових законів, які б, враховуючи всі недоліки попередніх, відповідали тим сучасним

вимогам, які висуваються як до державної служби загалом, так і до окремих катего-

рій державних службовців. Так, наприклад, на думку О.Оболенського, у сучасному

законодавстві про державну службу повинні бути чітко сформульовані насамперед

її завдання. До них належать: професійне сприяння формуванню державної політики;

забезпечення результативності й ефективності державної служби; сприяння політич-

ному та соціальному партнерству шляхом професіоналізації регулювання суспільних

відносин; адміністративно-процесуальний супровід виконання положень конституції

і законів держави; забезпечення реалізації державної політики на умовах політичної

та конфесійної нейтральності; професійна підготовка, перепідготовка та підвищення

кваліфікації персоналу державної служби

Постановою Кабінету Міністрів України від 8 червня 2004 р. була затверджена

Програма розвитку державної служби на 2005–2010 рр., яка відзначала, що державна

служба є складовою державного управління, спрямованою на задоволення потреб

525

Розділ 22

суспільства, забезпечення захисту основних прав і свобод людини і громадянина,

послідовного і сталого розвитку країни та поступового входження її до європейської

спільноти

Метою цієї Програми, що розроблена відповідно до Конституції України, за-

конодавства України, положень Послання Президента України «Європейський ви-

бір. Концептуальні засади стратегії економічного і соціального розвитку України на

2002–2011 роки», Указу Президента України від 5 березня 2004 р. «Про концепцію

адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу»

є визначення та здійснення комплексу заходів, спрямованих на забезпечення ефек-

тивної діяльності органів державної влади, інших державних органів (далі – державні

органи) та досягнення європейських стандартів рівня життя громадян України.

Програма передбачає спрямування зусиль державних органів на розвиток про-

фесійної, ефективної та прозорої державної служби в Україні.

Однією з ключових проблем сучасної державної служби в Україні є відсутність

механізмів забезпечення тих принципів, які покладені в основу правового забезпе-

чення діяльності цього інституту влади. Щоб визначити відповідність законодавства

про державну службу обраному курсу на приведення інституту державної служби

в Україні до європейських стандартів, слід порівняти принципи, що сповідуються в

Європі, з принципами, що відповідають нормам українського законодавства.

Перший принцип, що, безумовно, лежить в основі організації і діяльності су-

часних демократичних систем державної служби – це принцип професіоналізму. Тому

цілком обґрунтованою є теза, що на сьогодні немає фактично жодного питання ор-

ганізації та функціонування державної служби, яке б не було пов’язане з професіо-

налізмом державних службовців

. До речі, як один з головних принципів державної

служби принцип професіоналізму закріплено в ст. 3 Закону України «Про державну

службу». А в ч. 2 ст. 29 цього ж закону міститься норма щодо постійного підвищення

державними службовцями рівня їхнього професіоналізму та кваліфікації.

Досліджуючи діяльність виконавчої гілки державної влади, В.Авер’янов звернув

увагу на необхідність чіткого розмежування функцій між «політикою» та «управлін-

ням» з метою забезпечити, з одного боку, пріоритет політики, а з другого – певну не-

залежність від політичної кон’юнктури і стабільність професійних кадрів управління

що відповідає класичному принципу, виведеному ще М.Вебером і В.Вільсоном щодо

розмежування політики й адміністрування. У зв’язку з цим призначення на політичні

посади, як і звільнення з них, доволі часто відбувається з огляду насамперед на по-

літичні міркування, а не на кваліфікаційні якості.

Одним із кроків у цьому напрямку була спроба запровадження в Україні інсти-

туту державних секретарів. Мається на увазі Указ Президента України від 29 травня

2001 р. «Про чергові заходи щодо подальшого здійснення адміністративної реформи

в Україні»

. Зокрема, Указом встановлено, що організаційне, експертно-аналітичне,

правове, інформаційне, матеріально-технічне та інше забезпечення діяльності Кабіне-

ту Міністрів України та міністерств організовується відповідно Державним секретарем

Кабінету Міністрів України та державними секретарями міністерств. При цьому Дер-

жавний секретар Кабінету Міністрів України очолює Секретаріат Кабінету Міністрів

України, організовує забезпечення діяльності Прем’єр-міністра України, Першого віце-

526

Розділ 22

прем’єр-міністра та віце-прем’єр-міністрів, затверджує за погодженням з Прем’єр-

міністром України та Міністерством фінансів України штатний розпис та кошторис

видатків Секретаріату, відповідно до законодавства призначає на посади та звільняє

з посад його працівників. Що ж до державних секретарів міністерств, то на них по-

кладались обов’язки організації забезпечення діяльності міністра та поточної робо-

ти з виконання покладених на міністерство завдань, подання міністрові пропозицій

щодо розподілу відповідних бюджетних коштів, координації роботи територіальних

органів міністерства, підприємств, установ та організацій, що входять до сфери його

управління, керування роботою апарату міністерства.

Функціонування цього інституту скасоване іншим Указом Президента Украї-

ни. Однак слід відмітити, що ліквідація інституту державних секретарів пов’язана не

стільки з відмовою від самої ідеї розподілу політичної та управлінської діяльності,

скільки з відмовою від тієї специфічної ситуації, яка склалася в органах виконавчої

влади, коли в них було утворено фактично два центри управління: політичний та

адміністративний.

Хоча Концепцією розвитку законодавства про державну службу в Україні перед-

бачалося запровадження в апараті Кабінету Міністрів і міністерствах посад державних

секретарів як вищі адміністративні посади в цих органах із збереженням посад за-

ступників міністрів як політичні посади.

Звертаючись до ідеї чіткого розподілу на такі дві категорії, як «державні служ-

бовці» та «політичні діячі», варто згадати, що вона знайшла своє відображення й у ін-

ших нормативно-правових актах. Так, скажімо, в Указі Президента України «Про деякі

питання впорядкування статусу державних службовців» від 11 червня 2001 р.

з ме-

тою впорядкування статусу, у тому числі умов матеріального та соціально-побутового

забезпечення працівників органів державної влади, інших державних органів, а також

усунення диспропорцій і перекосів в оплаті праці державних службовців постановля-

лося: вважати недопустимим дорівняння будь-яких посад в органах державної влади,

інших державних органах, їх посадових і службових осіб за статусом, у тому числі за

умовами матеріального та соціально-побутового забезпечення, до членів Кабінету

Міністрів України. При цьому, згідно з указом, народним депутатам України, Націо-

нальному банку України було рекомендовано під час реалізації права законодавчої

ініціативи утримуватися від внесення пропозицій стосовно дорівняння будь-яких по-

сад, посадових і службових осіб за статусом до членів Кабінету Міністрів України.

Наступним наріжним принципом ідеології організації і функціонування держав-

ної служби в умовах демократії є принцип прозорості. На жаль, протягом тривалого

часу йому не просто не приділялося достатньої уваги, але він взагалі заперечувався,

оскільки як держава загалом, так і діяльність окремих органів державної влади й

установ була оточена ореолом таємничості та секретності.

Зрозуміло, що у демократичному суспільстві діяльність державної служби пови-

нна бути не тільки публічною, а й відкритою для різноманітних форм контролю з боку

громадян. Тобто громадяни повинні знати, яким чином функціонує державна служба,

які рішення і на яких підставах приймаються окремими державними службовцями.

Хоча доволі часто як важливу складову принципу прозорості та його забезпечення

виділяють не лише прозорість у прийнятті рішень, а й прозорість у призначеннях на

527

Розділ 22

вакантні посади державної служби (тобто повинна існувати система оприлюднення

переліку вакантних посад, яка дозволяє створити для більшості цих вакансій конку-

ренцію між найкваліфікованішими кадрами

Фактично принцип прозорості державної служби забезпечується правовими

засобами, адміністративною, а за потреби – судовою практикою. Звичайно, відкритість

державної служби має певні межі. Скажімо, у законодавстві практично всіх сучасних

держав передбачено існування інституту державної таємниці. Не є в цьому плані ви-

нятком і Україна. Наприклад, у Законі України «Про державну таємницю» від 21 січня

1994 р. державна таємниця визначається як вид таємної інформації, що охоплює ві-

домості у сфері оборони, економіки, науки і техніки, зовнішніх відносин, державної

безпеки та охорони правопорядку, розголошення яких може завдати шкоди націо-

нальній безпеці України та які визнані у порядку, встановленому законом, державною

таємницею і підлягають охороні державою.

Однак при цьому інформація, що складає державну таємницю чи може бути

віднесеною до неї, чітко визначена (ст. 8 Закону «Про державну таємницю»), а тому

будь-які спроби застосовувати цей інститут відносно державної служби, коли це не

має правової основи, слід тлумачити не як піклування про «безпеку», а як спробу об-

межити конституційні права громадян і вивести державну службу з-під громадського

контролю

Важливим кроком щодо нормативно-правового забезпечення відкритості та

прозорості у функціонуванні державної служби стало видання Указу Президента

України від 1 серпня 2002 р. «Про додаткові заходи щодо забезпечення відкритості

у діяльності органів державної влади»

. Цей указ зобов’язував Кабінет Міністрів Укра-

їни організувати вивчення практики виконання у 2000–2002 рр. органами державної

влади й органами місцевого самоврядування Закону України «Про інформацію» та

інших нормативно-правових актів, зокрема в частині: забезпечення додержання прав

громадян на отримання в установлені строки достовірної інформації про діяльність

органів державної влади й органів місцевого самоврядування; обов’язкового опублі-

кування відповідних нормативно-правових актів; оперативного оприлюднення інфор-

маційними службами органів державної влади й органів місцевого самоврядування

інформації про діяльність цих органів; здійснення систематичного відкритого публіку-

вання статистичної інформації про явища та процеси, що відбуваються в економічній,

соціальній, культурній та інших сферах життя, забезпечення відкритого доступу до

неопублікованих статистичних даних, які не підпадають під дію обмежень, установ-

лених законами; недопущення обмеження права на одержання відкритої інформації,

зокрема шляхом необґрунтованої відмови в її наданні, а також запровадження плати

за надання інформації в розмірах і випадках, не передбачених законодавством, вста-

новлення економічно необґрунтованих цін і тарифів на надання інформації.

Що ж до керівників центральних і місцевих органів влади, то на них покла-

дався обов’язок забезпечити: а) проведення регулярних за заздалегідь оприлюдне-

ним розкладом прес-конференцій, у тому числі з використанням засобів глобальної

інформаційної мережі Інтернет, а також періодичне надання публічних відповідей

на запитання громадян через засоби масової інформації; б) постійне оновлення веб-

сторінок відповідних центральних і місцевих органів виконавчої влади, створення

528

Розділ 22

за їхньою допомогою можливості для оперативного оприлюднення відповідей на

найпоширеніші звернення та іншої інформації, широкого обговорення актуальних

суспільних проблем і вивчення громадської думки про шляхи їхнього розв’язання.

Хоча, крім щойно розглянутих загальних принципів організації державної служ-

би, які дозволяють охарактеризувати її як таку, що відповідає моделі демократичної

та правової держави, слід згадати ще кілька принципів, поза реалізацією яких годі

й казати про взаємну узгодженість організації державної служби до демократичної

організації держави та суспільства. Передусім це принцип взаємної довіри державної

служби до громадян і громадян до державної служби. Інакше кажучи, для того щоб

демократія і демократичне державне управління стали реальністю, між державою (яку

репрезентують ті чи інші органи державної влади та державні службовці, які в них

працюють) і суспільством має утворюватися певний вихідний консенсус легітимності,

коли обидві сторони ставляться одна до одної як до рівноправних партнерів.

Інший принцип, який має бути чітко визначеним на нормативно-правовому

рівні, – це принцип заборони адміністративної сваволі. Фактично він випливає з ба-

зових конституційних цінностей і закріплений на рівні міжнародного права. Однак

в Україні, як і в інших посттоталітарних державах, його забезпечення є однією з до-

волі складних і болючих проблем. Цей принцип означає, що адміністративний розсуд

державних службовців під час виконання ними своїх службових обов’язків не може

змінюватися залежно від статі, віку, соціального походження, майнового чи фінансо-

вого стану окремих громадян. Інколи цей принцип визначають ще як заборону на

дискримінацію в ставленні державних службовців до громадян.

Отже, характеризуючи значення правового забезпечення щойно проаналізова-

них принципів організації і функціонування державної служби (сукупність яких може

бути позначена поняттям філософії сучасної державної служби), стверджується, що

саме вони, а точніше – рівень їхньої реалізації, виступають основою і одночасно запо-

рукою становлення і розвитку в Україні ефективної системи державної служби, яка б

органічно вписувалася в демократичну модель взаємодії держави і суспільства. Тобто

всі ці ознаки повинні розглядатися не тільки як результат процесу реформування, але

насамперед як база, на якій ці реформи відбуваються.

Але водночас не можна забувати: для того щоб досягти ідеалу професійної

державної служби, принцип професіоналізму має бути закладений у модель дер-

жавної служби від самого початку (причому не лише закладеним, а й законодавчо

забезпеченим). Те саме стосується інших принципів, забезпечення і реалізація яких

є необхідною умовою формування сучасної державної служби в Україні, адекватної

потребам демократичної держави і громадянського суспільства.

Як відзначається в Звіті про підсумки діяльності у 2007 р. Головного управління

державної служби України

, попри наявні проблеми, в Україні відбувається невпинне

наближення державної служби до стандартів Європейського Союзу. Зокрема Голо-

вдержслужбою відпрацьовано та погоджено з Мінюстом проект нової редакції Закону

«Про державну службу», який орієнтований на дотримання європейських норм. У

межах різних міжнародних проектів відбувається впровадження в державну службу

України новітніх кадрових технологій, розробка нормативно-правової бази, удоскона-

лення освіти державних службовців. Розроблено низку нових законопроектів, зокре-

529

Розділ 22

ма, «Про доброчесну поведінку осіб, уповноважених на виконання функцій держави»,

який визначає норми поведінки таких осіб, сприяє протидії корупційним проявам,

«Про заохочення та дисциплінарну відповідальність державних службовців», а також

проектів постанов Уряду, які забезпечать професіоналізацію державної служби та її

політичну нейтральність.

Згідно із зазначеним Звітом, станом на 01.01.2008 р. у системі органів державної

влади на посадах державної служби працювало 276 559 людей, а на службі в органах

місцевого самоврядування аналогічно 98 948 посадових осіб.

За даними Головного управління державної служби України, в останні роки

відбувається поступове зростання кількості державних службовців та посадових осіб

місцевого самоврядування (табл.22.1).

Таблиця 22.1. Динаміка чисельності державних службовців і посадових осіб міс-

цевого самоврядування (станом на 01.01.2007 р.)

Роки

Чисельність

державних службовців

посадових осіб місцевого

самоврядування

1999 183 224 59 416

2000 187 379 65 605

2001 192 409 67 468

2002 208 992 67 660

2003 226 985 77 442

2004 240 528 85 432

2005 251 471 89 588

2006 257 112 91 925

2007 265 703 95 641

Разом із тим кількість державних службовців в Україні у відсотковому відношен-

ні до чисельності населення країни в 10 разів менше, ніж у розвинених європейських

країнах. Якщо коефіцієнт співвідношення державних службовців до загальної кількос-

ті населення країни в розвинених європейських країнах становить близько 4,6%, у

країнах Латинської Америки – 1,9-2,2%, то в Україні – 0,8% (з урахуванням посадових

осіб місцевого самоврядування). Наведені данні свідчать про наявність проблем з

кадровим наповненням державної служби України та чисельністю її складу.

Підсумовуючи, можна стверджувати, що розвиток і вдосконалення інституту

державної служби в контексті загальних змін в системі державного управління тісно

пов’язаний із запровадженням низки фундаментальних принципів організації та ді-

яльності державної служби. Загалом ці принципи можна описати поняттям нової іде-

ології державної служби. Її специфіка полягає в тому, що суттєво змінюються вихідні

умови діяльності державних службовців, коли разом із підвищенням рівня свободи

їхніх дій, спрямованих на служіння громадянам, значно зростає і їх відповідальність.

530

Розділ 22

У цьому сенсі з’являються нові інститути апеляційного оскарження дій державних

службовців, а громадяни та їх об’єднання отримують можливість контролювати якість,

оперативність, професійність і повноту надання управлінських та інших послуг, які

входять до кола обов’язків тих чи інших державних службовців чи органів державної

влади, в яких вони обіймають свої посади.

Наголошуючи на значенні принципу політичної нейтральності державної служ-

би, було б неправильно робити висновок про відсутність політичної значущості інсти-

туту державної служби. Головною метою в процесі функціонування державної служби

в Україні має бути відсутність як у системі загалом, так і в окремих державних служ-

бовців будь-яких політичних мотивів, які б могли змусити їх жертвувати загально-

державними чи загальносуспільними інтересами заради задоволення тих чи інших

політичних амбіцій або заради вигоди окремих політичних сил. Однак сам інститут

державної служби не може бути вилучений із політики, оскільки саме завдяки йому

відбувається реалізація практично всіх дій у сфері політичної діяльності. Навіть біль-

ше, політика та політичні рішення набувають свого оформлення і конкретизації в діях

структурних елементів цілісної системи державної служби, які, уособлюючи державу

і державну владу, є тим специфічним механізмом, що безпосередньо репрезентує

державу в її взаємодії з суспільством та окремими громадянами. Отже, проблеми

реформування державної служби, підвищення рівня її професійності й ефективності

слід розглядати не як суто технічні завдання в адміністративній сфері, а як важливі

політичні цілі, які є необхідним кроком у процесі формування в Україні демократичної

системи державної влади.

Важливий момент реформування системи державної служби, який дозволяє

органічно поєднати її з новою системою державного управління, – встановлення

чітких зв’язків між такими двома сферами, як політична та адміністративна влада.

Через це вкрай небезпечною є спроба вивести державну службу з-під політично-

го контролю, оскільки у цьому разі може з’явитися нова гілка влади, яка поряд із

класичними законодавчою, виконавчою та судовою владою може бути окреслена

як «бюрократична влада». При цьому за демократичної політичної системи, коли

державна влада реалізується на засадах демократії, не постає питання про те, які

інтереси – державні чи суспільні – мають домінувати в діяльності державної служби,

оскільки сама демократична держава (і відповідно всі її інститути, у тому числі інсти-

тут державної служби) перетворюється на засіб забезпечення сталого суспільного

розвитку і суспільної безпеки.

Розвиток і вдосконалення державної служби в умовах пострадянських відбу-

вається під впливом двох груп факторів: а) властивості самого транзитивного періо-

ду; б) глобальні чинники, зумовлені змінами загальних вимог до державної служби.

Остання група факторів характеризує всі системи державної служби. Тобто державна

служба має бути не лише демократичною і відкритою, а й конкурентноздатною. Ре-

алізація цієї мети уможливлюється завдяки такому комплексу заходів: залучення до

державної служби талановитих і високоосвічених кадрів, які усвідомлюють відпові-

дальність за здійснювану ними діяльність; стимулювання розвитку творчої атмосфе-

ри в системі державної служби; чітке нормативне врегулювання службової кар’єри;

налагодження тісної взаємодії та відповідальності між органами державного апарату