Аркуша О.Г., Бородін Є.І., Віднянський С.В., Гай-Нижник П.П. та ін. Нариси історії державної служби в Україні

Подождите немного. Документ загружается.

361

Розділ 16

територія України була поділена на 503 адміністративні одиниці: Молдавську АРСР,

484 райони та 18 міст (з міськрадами) республіканського підпорядкування. Серед

названих адміністративних одиниць була певна кількість національних районів: ро-

сійські, німецькі, болгарські, грецькі, єврейські та польський. Однак безпосереднє ке-

рівництво з Харкова такою кількістю районів (зменшеною на початку 1931 р. до 382

)

виявилося неефективним. У 1932 р. відбулося повернення до триступеневої системи

управління (центр – область – район). 27 лютого 1932 р. було утворено 5 областей

(Вінницьку, Дніпропетровську, Київську, Одеську, Харківську); 2 липня 1932 р. – Доне-

цьку, 7 жовтня 1932 р. – Чернігівську. В лютому 1935 р. відбулося розукрупнення ра-

йонів. До жовтня 1937 р. кількість областей не змінювалася, проте у Донецькій області

восени 1933 р. було створено Старобільський округ, а на території прикордонних

районів Київської та Вінницької областей у лютому 1935 р. було утворено 6 округів.

Вони існували до реорганізації цих областей. У наступні роки тривало утворення та

перебудова областей, створювалися райони, уточнювалися межі цих адміністративно-

територіальних одиниць. 22 вересня 1937 р. було утворено Житомирську, Миколаїв-

ську, Полтавську, Кам’янець-Подільську (з 1954 р. – Хмельницьку) області. Донецьку

область 3 червня 1938 р. було поділено на Сталінську та Ворошиловградську. 10 січня

1939 р. було створено Запорізьку, Кіровоградську та Сумську області.

Отже, відбувалися майже безперервні зміни в адмінподілі України протягом

1923–1939 рр. Водночас із трансформацією другої після республіканського центру

ланки в адмінподілі республіки (відповідно губернія – округ – район або міськрада –

область) незмінними залишалися низові ланки – сільради, міськради, райони. Однак

кількість низових ланок постійно змінювалася. І якщо процес збільшення міськрад

був цілком закономірний, оскільки основним пріоритетом компартійної влади була

індустріалізація суспільства, то постійні трансформації районів та сільрад пояснити

так прямолінійно неможливо. Ці зміни проілюстровано табл.16.1.

Таблиця 16.1. Кількість районів та сільрад на території УСРР

Назва

адмінодиниць

12.04.23

17.12.26

1.07.29

25.05.31

1.12.35

6.01.37

Райони 706 622 579 382 481 487

Сільради … 10 733 10 990 … 11 050 …

Зміни були наскільки швидкоплинними, що навіть при друці даних за той чи

інший рік цифри у різних колонках могли різнитися. Приміром, лише за першу по-

ловину 1929 р. кількість сільрад в Україні було збільшено на 32, а кількість районів

зменшено на 2

. І це при тому, що жодних загальних рішень щодо зміни принципів

районування у цей час не було видано.

Важливу роль у внутрішній політиці відігравало ставлення українського керів-

ництва до проблем розвитку національних меншин, що відобразилося у трансфор-

мації низових адміністративно-територіальних одиниць. Ідеться передусім про наці-

ональні сільради та райони, що почали формуватися з 1924 р. Про плинність цього

процесу свідчать дані, наведені Л.Якубовою. Зважаючи на постійні зміни, дослідниця

підкреслює, що «відомості таблиці по роках є орієнтовними, оскільки фіксовані дані

362

Розділ 16

практично неможливо навести через постійну змінюваність кількості національних

сільрад»

(табл.16.2, 16.3).

Таблиця 16.2. Кількість національних районів протягом 1925–1934 рр.

Національні

райони

1925 1926 1927 1928 1929 1930 1931 1932 1933 1934 1936

Російські - - 9 9 9 8 8 8 7 7 9

Німецькі 5 5777777777

Болгарські 3 3444333333

Грецькі - - - 3 3 3 3 1 1 2 2

Польські 1 111111111 -

Єврейські - - 1 1 2 3 3 3 3 3 3

Разом 9 9 22 25 26 25 25 23 22 23 24

Таблиця 16.3. Кількість національних сільрад протягом 1925–1934 рр.

Національні

сільські ради

1925 1926 1927 1928 1929 1930 1931 1932 1933 1934

Російські 69 122 292 283 498 379 379 ? ? ?

Німецькі 117 221 237 251 253 252 252 ? ? ?

Болгарські 28 43 45 45 45 46 46 46 ? ?

Грецькі 28 27 30 30 30 30 30 30 30 30

Польські 64 129 139 143 150 164 164 ? ? ?

Єврейські 19 34 56 77 92 115 115 ? ? ?

Чеські 13 13 13 13 13 12 12 12 12 12

Албанські - - 3 3 333333

Білоруські 1122222222

Шведські - 1 1 1 111111

Інші 5 57 54 159 - 81 3 ? ? ?

Разом 344 648 872 1007 1087 1085 1007 1112 ? ?

Нестабільність адмінподілу була логічним наслідком реалізації планів крем-

лівської верхівки, яка прагнула створити «нову людину», «нове суспільство», нову

систему взаємовідносин між людьми. Тож відсутність усталеності та високий ступінь

вертикальної мобільності суспільства допомагали Кремлю знаходити кадри для вико-

нання поставлених завдань. Кожного разу зміни адмінподілу найбільш безпосереднім

чином стосувалися радянського, а за ним і партійного апарату: «наближали до місць»,

«якісно зміцнювали» «спрощували роботу» апарату тощо. Приміром, у постанові РНК

від 14 лютого 1925 р. «Про скасування губерень і перехід на триступеневу систему

управління» говорилося, що це робиться з метою «наблизити владу до населення»

363

Розділ 16

Вдосконалення було безперервним, і у цих змінах був певний сенс. Крім реальних

пошуків оптимального варіанта адміністративно-територіального устрою, ці його

трансформації слугували одним із засобів мобілізації державних службовців на ви-

конання поставлених завдань.

Компартійно-радянське керівництво досить швидко усвідомило, що сталість

адмінподілу стане можливою лише після завершення перебудови країни на кому-

ністичних засадах. Тому сам орган, що був покликаний вирішити проблему терито-

ріального устрою, зробили постійним. У спільній постанові ВУЦВК та РНК УСРР від

13 березня 1925 р. зазначалося: «Центральна Адміністраційно-Територіальна Комісія

(ЦАТК) при Президії ВУЦВК є постійна комісія у справах районування і складається з

голови та 8-ох членів, призначуваних персонально Президією ВУЦВК»

. У підпорядку-

ванні ЦАТК знаходилися губернські та округові територіальні комісії, що складалися

(кожна) з голови та чотирьох членів

. Губернські та округові комісії мали подавати

звіти про свою роботу з виправлення недоліків адмінподілу відповідним виконкомам

та ЦАТК один раз на місяць, а сама Центральна адміністративно-територіальна комісія

не рідше одного разу на три місяці звітувала про свою діяльність перед Президією

ВУЦВК та РНК УСРР.

3. Організація управління

3.1. Контроль над виборчим процесом (до виборів 1937 р.)

Радянська Україна від початку свого існування проголошувалася державою ши-

роких мас: за Конституцією 1919 р. УСРР була «організацією диктатури працюючих і

експлуатованих мас пролетаріату і біднішого селянства», а за Конституцією 1929 р. –

«соціалістичною державою робітників і селян»

. Більшовикам вдалося захопити владу

саме завдяки взяттю на озброєння найрадикальніших народних вимог, і виконання

тих вимог суперечило планам більшовицького керівництва. Незважаючи на це, Крем-

лю вдалося зберегти та навіть зміцнити свою диктатуру. Вирішальним у цьому стало

вміння кремлівських керманичів діяти за принципом «розділяй і володарюй». Успіху

не можна було досягнути без реального залучення до управління державою широких

верств населення. Більшовицьке керівництво змогло «поділитися владою», зберігши

за собою усі важелі впливу на суспільство.

Основою успішності стихійно виниклих рад була їх наближеність до мас, що

в свою чергу було наслідком їхньої частої виборності. Тому ключем до успішності

більшовизму стало підпорядкування компартійному апарату процесу виборів. Саме

вибори, до участі в яких допускалася переважна частина населення, допомогли біль-

шовикам легітимізувати свою владу в суспільстві.

Місцеві ради та з’їзди рад усіх рівнів, які формувалися в результаті визначено-

го представництва низових рад на з’їздах вищого рівня, були проголошені вищими

органами влади відповідного регіонального чи центрального рівня. Між з’їздами рад

законодавча, виконавча й судова влада формально перебувала в руках обраних ни-

ми органів – виконавчих комітетів. Виконкоми ухвалювали закони та здійснювали

поточне управління, враховуючи накази виборців. Декларувалося, що ці накази, а

не партійні інтереси або власна позиція членів виконавчих комітетів рад, повинні

364

Розділ 16

визначати характер їхньої діяльності. Виборці мали право відкликати депутата в будь-

який момент.

Опора на ради та їхні виконкоми була життєво необхідною для партії. Це не

лише надавало легітимності владі, але й дозволяло залучати до управління позапар-

тійних фахівців та поширити вплив партії на найвіддаленіші куточки країни. Політично

і фахово підготовлених членів РКП(б) не могло вистачити для задоволення державних

потреб. Адже, особливо на перших порах, «політична чистота» членів РКП(б) сполу-

чалася з непідготовленістю до практичної організаційної роботи.

У резолюції VIII з’їзду РКП(б), що відбувся у березні 1919 р., з приводу взаємо-

відносин між більшовицькою партією та радами наголошувалося: «Змішувати функції

партійних колективів з функціями державних органів, якими є ради, ні в якому разі

не слід. Таке змішування дало згубні результати, особливо у військовій справі. Свої

рішення партія повинна проводити через радянські органи, в рамках Радянської Кон-

ституції. Партія намагається керувати діяльністю рад, але не замінювати їх»

. Водно-

час із цим зазначалося, що «практичною, самовідданою працею в радах, висуненням

на всі посади найбільш стійких і відданих членів, РКП повинна завоювати для себе

безроздільне панування в радах і фактично контроль над усією їх роботою»

. Клю-

човими є слова про політичне панування та фактичний контроль над радами. Щоб

його не втратити, компартійне керівництво повинно було жорстко контролювати ви-

борчий процес, а отже, і фільтрувати тих осіб, що ставали державними службовцями

в результаті виборів.

Через те, що низові ради були формою безпосередньої демократії і оновлюва-

лися досить часто (у середині 1920-х рр. – раз на рік), узурпацію владних функцій рад

компартійним органам доводилося відтворювати при кожному оновленні їх складу.

З іншого боку, потреба щоразу отримувати контроль над місцевими радами сприяла

більш щільному контакту членів партії з масами. Тому вибори в радянські органи

влади були для партії справою великої ваги. Були розроблені виборчі процедури,

які дозволяли штучно підбирати персональний склад радянських органів за всіма

параметрами: класовим походженням, партійною належністю, демографічними озна-

ками тощо. Цим процесом керував компартійний апарат при безпосередній підтримці

органів ДПУ. Так вдавалося позбавляти впливу значну частину потенційно активних

виборців, що могли б впливати на модель поведінки місцевих рад у небажаному

напрямку.

Виборчими дільницями вважалися підприємства, установи, військові частини,

навчальні заклади. Кандидатури на обрання пропонувалися від імені партійних або

профспілкових організацій, громадськості. Спосіб голосування (подачею записок, під-

няттям руки) визначали самі збори виборців. Як правило, вибори проводилися відкри-

тим голосуванням. У постанові ВУЦВК і РНК УСРР від 10 вересня 1924 р. «Про виборчі

права громадян і порядок проведення виборів» зазначалося: «Вибори проводяться

відкритим голосуванням, звичайною більшістю голосів. Порядок переведення виборів

(за списками або за окремими кандидатурами) визначають виборчі збори»

Людей, які бажали здійснити власний вибір, дисциплінували різноманітними

способами: впливом начальства (оскільки вибори відбувалися на виробництві), через

громадськість, яка займалася розподілом матеріальних благ, загрозою «випадіння»

зі списків виборців. Позбавлення виборчих прав, тобто демонстративна вказівка на

365

Розділ 16

другосортність тієї чи іншої особи, було в добу непу одним із основних важелів впливу

компартійних органів на вибори. У цей час саме «гласні» методи впливу на вибори бу-

ли найпоширенішими. Адже внаслідок реформи 1922–1923 рр. ДПУ було позбавлено

права винесення позасудових вироків і діяльність ДПУ була значною мірою форма-

лізована, тобто зумовлена певними законодавчими нормативами

. Тож репресивна

складова діяльності ДПУ в період непу не була основною. Основною функцією був

збір інформації та інформування вищих компартійних органів, які вже на основі цієї

інформації ініціювали ухвалення того чи іншого рішення.

Взяття з початком непу курсу на «революційну законність» зумовило перене-

сення під час організації виборчого процесу основної уваги компартійних органів на

легальні методи боротьби за ради. Тому з 1924 р. на три категорії був розширений

список осіб, яких позбавляли виборчого права. Повний перелік позбавлених вибор-

чих прав осіб був зазначений у постанові ВУЦВК та РНК УСРР від 10 вересня 1924 р.

Права вибирати та бути обраними до рад позбавлялися такі категорії населення:

«а) особи, що вживають найманої праці з метою визискування;

б) особи, що живуть з нетрудового прибутку, як-ось: відсотків з капіталу, при-

бутків з підприємств, надходжень з майна й т инше, а також приватні купці й приватні

торговельні та комерційні посередники;

в) члени царської фамілії, що панувала в Росії, а також особи, що прямо або

посередньо керували діяльністю поліції, жандармерії й контрреволюційних урядів

(Денікінського, Колчаківського, Врангелівського, Петлюрівського, Гетьманського,

Махнівського, Мусоватського, Грузинсько-Меншовицького й інших), як ось: міністри,

товариші міністрів, генерал-губернатори, губернатори, віце-губернатори, градона-

чальники, губерніяльні і повітові маршалки, урядовці спеціальних доручень при гу-

бернаторах, прокурори судових палат, земські начальники, члени селянських управ,

ісправники, селянські й повітові начальники, службовці і агенти поліції, охоронних

відділів, тюремних управлінь і інші особи, що їх точний перелік встановлюється ін-

струкцією Центральної виборчої комісії;

г) ченці й черниці, попівство й духівництво всіх культів, члени правлінь релі-

гійних громад і жони згаданих осіб;

д) особи, що їх суд визнав за злосних дезертирів Червоної армії і Флоту – про-

тягом 3-х років по винесенні судом відповідного вироку;

е) особи, засуджені за зисколюбні й ганебні злочини на реченець, установлений

законом або судовим вироком, і особи, що відбувають судову кару в формі позбав-

лення волі або примусової праці;

ж) особи, що оптували чужоземне громадянство й протягом установленого

реченця повинні покинути межі УСРР;

з) особи в установленому порядку визнані за душевно хворих або божевільних,

а також яких опікується;

и) особи, заслані адміністраційним порядком як контр-революційний і

соціально-небезпечний елемент, на час їхнього заслання»

Заслуговує на увагу наявність серед позбавленців дружин представників духів-

ництва та членів правління релігійних громад. Зауважимо, що йшлося про «непри-

буткові організації», дозволені владою, статут яких затверджувався в «губернських

(з 1925 р. – окружних) міжвідомчих по справах про об’єднання та спілки комісіях»

366

Розділ 16

(вживалася абревіатура – «Губмекосо»)

. Однак сама наявність в організаторів таких

громад іншого світобачення поряд із їхніми організаторськими здібностями (громади

мали становити не менше 50 осіб) робила їх ворогами в очах компартійного апарату.

Крім цього, в окремому пункті спеціально зазначалося, що державні урядовці «контр-

революційних» урядів, посада яких не зазначена в згаданому пункті в), допускаються

до участі у виборах «тільки в тому разі», якщо вони не знаходяться на особливому

обліку в ДПУ

До такого обліку заносили всіх соціально-небезпечних осіб. Цей висновок ви-

пливає із затвердженого ЦВК СРСР 28 березня 1924 р. положення про права ОДПУ

щодо адміністративних заслань, висилок і ув’язнень до концтаборів. Як наголошував

В.Окіпнюк, у цьому положенні «знайшла закріплення хибна теоретична концепція

щодо визначення певної категорії осіб соціально-небезпечною. Підставами для цього

вважалася не наявність доказів їхньої вини, встановленої судовими органами, а їхнє

соціальне походження, родинні зв’язки з контрреволюційним середовищем тощо»

За такого підходу кількість позбавленців могла довільно збільшуватися і залежала

від позиції Державного політичного управління, що безпосередньо виконувало волю

Кремля.

Разом із тим у добу непу ставлення до представників перших двох категорій

позбавленців було дещо пом’якшене. Виборчих прав не позбавлялися ті, які вико-

ристовували найману працю «не з метою визиску» або «для хатнього обслуження»,

отримували відсотки з радянських ощадних кас чи облігацій та продавали своє майно

або продукти власного виробництва. Щоб отримати виборчі права, представники цих

двох категорій мали «принести посвідку від фабрично-заводського комітету, місцев-

кому, сільської ради або відповідного виконавчого комітету про те, що відтепер ці

особи не експлуатують чужої праці, живуть з засобів, які добувають особистою працею

і цілком довели свою лояльність до радянської влади»

Вагому роль в опануванні українського села, зокрема й під час підготовки та

проведення виборів, відігравали комнезами, які до 1925 р. мали адміністративні функ-

ції і виконували контролюючу функцію на селі. Керівники комнезамів, як і сільрад,

були повноправними державними службовцями, оскільки, як зазначалося у зміненій

9 травня 1923 р. ст. 92 закону «Про комітети незаможних селян», «члени президії

Волосних і Сільських Комітетів Незаможних селян одержують утримання з місцевих

коштів в розмірі відповідних окладів членів Волвиконкомів і сільрад»

. Влада всіма

засобами намагалася унеможливити небезпеку отримати опозиційні до себе ради.

Навіть гіпотетично загроза отримати недостатньо лояльні ради існувала ви-

ключно на рівні сільрад. Адже прямі вибори проводилися лише в місцеві органи

влади. До того ж навіть у виборах до сільських рад, що здійснювалися в перші роки

існування СРСР раз на рік, існувала нерівність. Щоправда, так було лише у тому випад-

ку, коли на території сільради знаходилися фабрика, завод чи якесь інше промислове

підприємство або радгосп – від робітників згаданих закладів, як і від частин Червоної

армії, до сільради обиралося по одному депутату від кожних 20 виборців (або один

делегат від не менше як 10 виборців – це у тому випадку, коли таких осіб було мен-

ше двадцяти), тоді як від селян – від кожних 100 мешканців

. Щоправда, у випадку

виборів від селян ішлося про одного делегата «на кожні сто осіб без винятку», а від

робітників і радянських частин – «на кожних 20 виборців», тобто кількісно різниця

367

Розділ 16

була менше, аніж у 20 разів, але не набагато. Усі з’їзди рад, від районних до всесоюз-

них, формувалися з депутатів місцевих рад. Виборче начало тут зовсім не відчувалося.

Тим більше що й тут було узаконено нерівність. Приміром, відповідно до «Положен-

ня про районові з’їзди рад та районові виконавчі комітети» від 3 вересня 1924 р. ці

з’їзди скликалися «з представників усіх рад, що існують на території району, зокрема

й від міськрад, коли такі є, з розрахунку один депутат від 500 мешканців від сільрад

і по одному депутату на кожні 100 виборців від міських рад та фабрично-заводських

селищ, від рад або загальних зборів виборців фабрик і заводів, що знаходяться поза

селищами, а також від військових частин Червоної Армії»

. На з’їздах рад відповідного

рівня (районні, округові, губернські чи обласні, всеукраїнські), що були формально

вищою владою у своїх межах, обиралися виконавчі комітети, які й вели усю поточну

роботу і членів яких з повним правом можна називати державними службовцями.

Слід наголосити, що списки майбутніх членів виконавчих комітетів відпрацьовувалися

до виборів в партійних комітетах відповідного рівня.

Кожен виборець, якого допускали на вибори, але не обирали, брав участь у

виборах лише раз – до місцевої ради. Тому вибори у місцеві ради, насамперед сіль-

ські, були формальною основою для формування більшовицької влади, в тому числі

верховної. Щоправда, як уже зазначалося вище, попервах в Україні більшовицьке ке-

рівництво, на відміну від РСФРР, щоб бодай чого не трапилося, не наважилося ввести

до Конституції норми представництва різних верств і прошарків населення у виборах

до вищого органу влади – Всеукраїнського з’їзду рад. Цю позицію визначав своєю по-

становою ВУЦВК, і діяв він залежно від обставин. З метою недопущення небажаного

результату більшовики з травня 1920 р. ввели такі виборчі норми, згідно з якими

селянське представництво було меншим за робітниче в п’ять разів, а за червоно-

армійське – в п’ятдесят разів

У Конституції УСРР 1929 р. норму представництва нарешті було введено до

Основного закону. Делегатів до Всеукраїнського з’їзду рад обирали округові (з

1931 р. – районні та міські) з’їзди рад за нормою один делегат на кожні 10 000 ви-

борців від міських та селищних рад та на кожні 50 000 – від сільських рад

. Натомість

у Конституції СРСР подібна норма – 1 депутат від 25 тис. виборців міськрад і місь-

ких поселень та від 125 тис. виборців від губернських з’їздів – була запроваджена з

першого дня існування СРСР як союзної держави (така норма існувала ще в перших

проектах Договору про створення СРСР, датованих кінцем 1922 р., та Договорі, схва-

леному в основному на І з’їзді рад СРСР)

Наголосимо на відмінності згаданих норм між всесоюзним та українським за-

конодавством. Якщо у першому випадку йдеться про п’ятикратну перевагу міських

виборців, то у другому – значно більшу, адже на губернські з’їзди делегати обиралися

вже за нормами п’ятикратної переваги жителів міст та пролетарських селищ. Тобто, як

зауважувалося в одному з посібників, «міське населення двічі входить до розрахунку:

один раз у склад всього населення, а другий раз – окремо. Цим забезпечується ціл-

ком перевага міського пролетаріату на Всесоюзному з’їзді рад, що цілком відповідає

основному принципові радянської конституції, умовам диктатури пролетаріату»

Така відмінність не була викликана принциповими розбіжностями між союзним та

республіканським керівництвом у підходах до виборів. Її можна пояснити як більш

лояльним ставленням російського селянства до радянської влади (під час написання

368

Розділ 16

Конституції СРСР опиралися передусім на російські реалії), так і різною датою ухва-

лення названих документів. Уже на VI з’їзді рад СРСР, що відбувся у березні 1931 р.,

подібна до української норма була внесена й до союзного законодавства: «З’їзд Рад

Союзу Радянських Соціалістичних Республік складається з представників міських рад

і рад міських поселень – з розрахунку 1 депутат на 25 тис. виборців і представників

сільських рад – з розрахунку 1 депутат на 125 тис. жителів»

3.2. Центральні органи влади

Приступаючи до аналізу структури, місця, ролі та компетенції центральних орга-

нів влади, слід підкреслити формальну самостійність органів влади УСРР у перші роки

існування радянської влади в Україні. Хоча Всеукраїнський з’їзд рад називався вищим

органом влади в Україні до часу реформування державного устрою за Конституцією

УСРР 1937 р., з липня 1923 р. існувала, так би мовити, й вища інстанція – з’їзд рад

СРСР, а у період між ними – ЦВК СРСР. Особливості державної конструкції УСРР і СРСР,

зокрема значне переплетіння повноважень вищих всесоюзних і республіканських

інстанцій, зумовлюють віднесення республіканських органів влади до центрального,

а не місцевого управління. Тож важливим для розуміння суті центральної влади стає

аналіз форм взаємовідносин центральних союзних із центральними республіканськи-

ми органами влади.

Номінально взаємини між всесоюзними й українськими органами влади за-

початковано від набрання чинності 6 липня 1923 р. Конституції СРСР, складовими

частинами якої був Договір і Декларація про створення СРСР. «Але, – зауважувалося

в одному з українських довідників середини 1920-х рр., – ще до 6 липня 1923 р. ці-

лий ряд соціалістичних республік, що виникли внаслідок Жовтневої революції, підо

впливом політичних та економічних причин, а також знаючи, що перемога над капі-

талізмом та буржуазією можлива тільки в єдности пролетаріату – виявляли непохитну

волю до об’єднання. Так, Українська Соціалістична Радянська Республіка в ст. 4. своєї

Конституції 14 березня 1919 року декларувала свою тверду рішучість увійти в склад

єдиної міжнародної соціалістичної радянської республіки, як тільки утворяться умови

для її виникнення»

Керівники УСРР і РСФРР майже до самого акту введення в дію Конституції СРСР

мали різні підходи до принципів створення єдиної держави. Результатом боротьби

цих підходів став компромісний варіант Договору про утворення СРСР – складової

частини Конституції СРСР. Про те, що він суттєво відрізнявся від ухваленого в осно-

вному на І з’їзді рад СРСР документа, незаперечно свідчить той факт, що в проекті

Союзного договору від 30 грудня 1922 р. було 26 статей, а в уведеному в дію 6 липня

1923 р. – 72 статті. Не менш суттєвими були й змістовні відмінності двох документів.

Зокрема, з’явилася нова палата ЦВК СРСР – Рада Національностей, утворенню якої

Й.Сталін спочатку чинив відчайдушний опір

* Так, приміром, в інтерв’ю газеті «Правда», що вийшло друком 18 листопада 1922 р., Й.Сталін

так обґрунтовував свій підхід: «Існує думка про необхідність створення окрім двох союзних

органів (ЦВК і РНК) ще й третього союзного органу, проміжного між ними, так би мовити

верхньої палати з представництвом від національностей порівну від кожної, але ця думка,

369

Розділ 16

Разом із констатацією відмінностей проекту Договору від введеного в дію доку-

мента слід зауважити, що на завершальному етапі більшість пропозицій українського

компартійно-радянського керівництва була таки проігнорована. В першу чергу від-

мінність у підходах стосувалася різного бачення функцій та повноважень Ради народ-

них комісарів СРСР і, зокрема, розподілу наркоматів на загальносоюзні, об’єднані та

необ’єднані. Позиція української сторони була зафіксована на об’єднаному засіданні

Президії ВУЦВК та РНК УСРР 23 травня 1923 р. На цьому засіданні всі попередні ре-

золюції і пропозиції були об’єднані в один документ – проект Конституції СРСР, що за

формою був тотожним проекту Договору про утворення СРСР. Порівняємо пропозиції

УСРР щодо розподілу наркоматів за категоріями за цим конституційним проектом із

Конституцією СРСР, яка набула чинності 6 липня 1923 р. (табл.16.4)

Таблиця 16.4. Порівняння пропозицій УСРР і положень Конституції УСРР у пи-

танні щодо розподілу наркоматів за категоріями

Категорія

наркоматів

Наркомати за Українським

конституційним проектом

Наркомати

за ухваленою Конституцією СРСР

Загальносо-

юзні (в укра-

їнському варі-

анті – «злиті»)

3 наркомати:

«З військових справ», «Шляхів спо-

лучення», «Пошти та телеграфу»

(керівник в союзній республіці має

назву наркома)

5 наркоматів:

«З військових справ», «Шляхів спо-

лучення», «Пошти та телеграфу»,

«Іноземних справ», «Зовнішньої тор-

гівлі» (інтереси наркоматів в респу-

бліках представляли уповноважені

наркоматів)

Об’єднані

наркомати

4 наркомати:

«Іноземних справ», «Зовнішньої тор-

гівлі», «Фінансів», «Вища рада народ-

ного господарства»

5 наркоматів:

«Вища рада народного господар-

ства», «Продовольства», «Праці»,

«Фінансів», «Робітниче-селянської

інспекції»

Необ’єднані

наркомати

9 наркоматів:

«Землеробства», «Продовольства»,

«Праці», «Внутрішніх справ», «Юсти-

ції», «Освіти», «Охорони здоров’я»,

«Робітниче-селянської інспекції»,

«Соціального забезпечення»

6 наркоматів:

«Внутрішніх справ», «Юстиції»,

«Освіти», «Землеробства», «Охоро-

ни здоров’я», «Соціального забез-

печення»

Протягом першої половини 1923 р. українські урядовці добиватися того, щоб

наркомати іноземних справ та зовнішньої торгівлі перейшли з категорії злитих до

категорії директивних (об’єднаних). Крім того, українське керівництво наполягало

на тому, щоб наркомати праці, продовольства і робітничо-селянської інспекції від-

носилися до категорії необ’єднаних

безумовно, не зустріне співчуття в національних республіках хоча б тому, що двопалатна

система при наявності верхньої палати несумісна з радянським будівництвом, в крайньому

разі, на даній стадії його розвитку». Цілком прогнозовано в проекті Договору про утворення

СРСР від 30 грудня 1922 р. положення про Раду Національностей було відсутнє.

370

Розділ 16

У радянській пропаганді наголошувалося на тому, що СРСР – це є союз рівно-

правних республік, а не спілка навколо центру єднання – Російської Федерації. То ж

суть агітаційного вигляду СРСР можна представити схемою 1 (конфігурацію і правопис

схем розділу 16 наведено за кн.: Александренко Г. Конституція УСРР та СРСР / За ред.

А.Л.Малицького. – Х., 1927).

Схема 1. Принцип створення СРСР

Повноваження органів влади були задекларовані в Конституції СРСР лише в

загальному вигляді й надалі уточнювалися в окремих законодавчих актах. До без-

посереднього підпорядкування союзних органів належали такі сфери, як зовнішні

зносини, укладення міжнародних договорів, договорів про вступ до Союзу нових

республік, оголошення війни та укладення миру, встановлення зовнішніх кордонів Со-

юзу, транспорт і зв’язок, зовнішня торгівля. Крім того, до безпосередньої компетенції

союзних органів влади входило також ухвалення зовнішніх та внутрішніх позик для

всього Союзу, надання дозволу на зовнішні та внутрішні позики союзним республікам,

укладення концесійних договорів, затвердження єдиного державного бюджету, до

складу якого входили й бюджети союзних республік, встановлення загальносоюзних

податків і доходів, а також відрахувань від них, що йшли на потреби республіканських

бюджетів, надання окремим галузям промисловості або підприємствам загальносо-

юзного значення. Останнє Кремль неодноразово використовував для підсилення

централізації економічних і політичних процесів у наступні роки.

В інших сферах управління союзні органи влади встановлювали основні засади

або формували систему їх функціонування. Це стосується й встановлення основ і

загального плану розвитку народного господарства республік, формування загаль-

них засад землеустрою та землекористування, основ судового устрою та судового

процесу, цивільного і карного законодавства СРСР. Союзні органи влади формували

підвалини законодавства про працю, народну освіту, охорону здоров’я тощо. Крім

того, на найвищому союзному рівні мали вирішуватися суперечки між союзними рес-

публіками, затверджуватися та змінюватися основні засади Конституції СРСР