Аркуша О.Г., Бородін Є.І., Віднянський С.В., Гай-Нижник П.П. та ін. Нариси історії державної служби в Україні

Подождите немного. Документ загружается.

331

Розділ 15

4. Місце державної служби у реалізації ленінської

утопії

Щоб реалізувати свої наміри з побудови нового суспільства, володарям

Кремля потрібно було мати надійну опору на місцях. Оскільки будоване

державосуспільство не мало історичних традицій, перед ленінським керівництвом

постало завдання створення абсолютно нової системи державної влади на місцях.

На вибір форм і методів державної служби впливало багато чинників, серед яких в

Україні важливе місце посідали найближчі плани Кремля та ставлення місцевого на-

селення до більшовицької програми.

Кінець 1917 – початок 1918 р. відчутно відрізняється від подальшого періоду

більшовицького панування. Основних відмінностей було дві. По-перше, радянська

влада в Україні у цей час лише здобувала свій вплив, ішов процес втягнення ради-

кально налаштованих низів суспільства до політичної боротьби. По-друге, більшо-

вики, особливо в Україні, не набули значної популярності в суспільстві навіть серед

його активних низів, а отже, не були панівною силою в радах. Тому про організацію

державної служби з боку більшовиків, і особливо про владу на місцях, у цей час годі

було й говорити, навіть після опанування більшовиками більшої частини території

України. Особливості кінця 1917 – початку 1918 рр. потребують окремого розгляду.

Натомість у 1919 р. більшовицькі керманичі мали вже конкретні плани щодо

державного будівництва в Україні. Їхньому виникненню сприяв досвід, набутий за рік

керівництва Росією. Володарі Кремля були впевнені в популярності радянської влади,

під якою розуміли вже не систему рад як форму влади, а контроль над суспільством

підпорядкованої їм комуністичної партії. Суспільству постійно нав’язувалася думка

про те, що терміни «радянський» і «більшовицький» є синонімами й іншого бути не

може. Оскільки «влада рад» передбачала виборність радянських органів, то ЦК РКП(б),

розуміючи, що за умов виборів рад більшовики не здобудуть контролю над україн-

ським селом, пішло іншим шляхом.

Про обрану на початку 1919 р. модель влади під час опанування України свід-

чать перші два документи радянського уряду України, що стосуються організації

владної вертикалі. У першому з них, декреті та положенні «Про організацію влади

на місцях», ішлося про владну вертикаль, що має існувати «до організації Рад Робіт-

ничих Батрацьких, Селянських і Червоноармійських Депутатів»

. У документі зазна-

чалося, що з’їзди рад можна організовувати «не раніше встановлення елементарно-

го порядку та очищення від білогвардійських контрреволюційних банд відповідних

місцевостей». Інакше кажучи, створювати місцеві ради (а відтак проводити вибори

та демонструвати народність нового режиму) на сільському рівні та визнавати їх за

місцеву владу Кремль погоджувався лише після того, як більшовики цілком опанують

ситуацію в Україні. До того ж часу владна вертикаль мала такий вигляд: низовими

органами радянської (більшовицької) влади проголошувалися комітети бідноти та

«рухливі Військово-Революційні комітети» (ВРК). Вони підпорядковуються повітовим

ВРК, якими своєю чергою керували губернські РВК. Вищим керівництвом для всіх

ревкомів ставав відділ (з 29 січня 1919 р. – народний комісаріат) внутрішніх справ

уряду радянської України

. Саме ця функція – керівництво всією роботою з органі-

332

Розділ 15

зації «радянської» влади на місцях – і було основним завданням цього відділу від

часу його створення

Терміни «радянський» і «комуністичний» ототожнювалися в комуністичній про-

паганді. Про це, зокрема, свідчить таке: ревкоми створювалися з «безумовних при-

хильників радянської влади» (і це за фактичної відмови від рад як форми влади!).

Там, де вже діяли «партійні організації комуністів», вони перебирали на себе органі-

зацію місцевого ревкому. Водночас відділ внутрішніх справ мав право як призначати

потрібних людей до будь-яких ревкомів, так і в будь-який момент змінювати склад

ревкому

У всіх ревкомах мали створитися такі відділи: військовий, по боротьбі з контр-

революцією, продовольства, народної міліції, організації господарства. Причому перші

три відділи обов’язково створювалися навіть у комітетах бідноти (інші – за можливості

та за потреби). Передбачалася також організація спеціальних ревкомів на залізницях,

телеграфах і телефонах, які мали підпорядковуватися відповідними відділам

Спеціальним положенням, опублікованим 17 січня 1919 р., регулювалася ді-

яльність сільських і волосних комітетів бідноти. Наголошувалося на тому, що саме

комбідам має належати вся влада на селі до створення системи рад. Тобто члени ко-

мітетів бідноти проголошувалися державними службовцями. Щоправда, у положенні

підкреслювалася тимчасовість такого стану речей (у майбутньому планувалося владу

передати радам). Сільський комбід складався з трьох осіб і право обирати його членів

мали усі, «за виключенням куркулів та багатіїв-хазяїв, що мають надлишки хліба та

іншого продовольства»

. Для обрання волосного комбіду скликався волосний з’їзд

з представників комбідів сіл волості з нормою представництва 1 делегат від 200 ви-

борців. Уже на цьому з’їзді обирався волосний комбід у складі не менше 5 і не більше

7 членів

. Але, нагадаємо, склад будь-якого комбіду міг у будь-який час бути зміненим

наркоматом внутрішніх справ.

Про те, що члени комбідів були державними службовцями у повному розумінні

цього терміна, свідчать їхні обов’язки. Чільне місце серед них посідало «здійснення

усіх постанов Тимчасового Робітничо-Селянського Уряду України, як і відповідальність

за невиконання декретів та розпоряджень Радянської влади»

. Основною ж прина-

дою для участі в комбідах було надане їм право розподілу хліба, предметів першої

необхідності та сільськогосподарських знарядь праці

З часом функції комбідів уточнювалися й розширювалися. У травні 1919 р. було

ухвалено нове, вже без визначення його тимчасовим, положення «Про сільські ко-

мітети бідноти». У ньому ми бачимо вже нові відділи, що існували в складі волосних

комбідів або ревкомів. Ішлося, зокрема, про відділи освіти, землеробства і управління.

Рішення цих та інших відділів волосних комбідів були обов’язковими для виконання

сільськими комбідами

. У новому положенні було записано, що до «заснування скрізь

Рад» комбіди «мають усю повноту адміністративної влади»

. Та основним завданням

комбідів проголошувалося сприяння започаткованій 12 квітня 1919 р. примусовій

продрозкладці. Щоб заохотити членів комбіду до застосування примусу стосовно

своїх земляків, комбідам передавались у розпорядження «законні» 10% від реквізо-

ваного хліба, а також усі надлишки, що залишалися після виконання продрозкладки

У цьому разі йшлося про продовольство, зібране понад план продрозкладки.

333

Розділ 15

У цьому ж таки положенні наголошувалося, що комбіди фінансуються з ко-

шторису наркомату внутрішніх справ

. І саме звернення до фінансових органів до-

зволяє нам скласти уяву про приблизну кількість сільських комбідів і витрати на

їхнє утримання. Так, у пояснювальній записці від наркомату внутрішніх справ щодо

кошторису витрат на комбіди з 1 травня до 1 червня 1919 р. називалася цифра у

34 559 комбідів. Причому, як наголошувалось у документі, ця цифра «вирахувана за

справжньою наявністю (комбідів) в губ. України, крім повітів: Харківського, Сумсько-

го, Куп’янського, де взято середню кількість 15 сіл на волость». Волинської губер-

нії: «Володимир-Волинського повіту, Житомирського, Ковельського, Кременецького,

Луцького, Новгород-Волинського, Овруцького та Острозького повітів, де взято 29

сіл на волость. Таврійської губернії: Бердянського, Дніпровського, Євпаторійського,

Перекопського, Ялтинського та Феодосійського, де взята середня кількість 30 сіл на

волость»

Щодо витрат на цих низових державних службовців, то називалися такі циф-

ри: по 300 рублів на утримання кожного члену комбіду плюс 600 рублів на поточні

організаційні витрати комбіду. Тобто одне таке представництво більшовицької влади

на селі виливалось у 1500 рублів.

Щоб переконати населення у тому, що більшовицька влада є радянською, РНК

УСРР 8 лютого 1919 р. опублікувала постанову під назвою «Про організацію місцевих

органів Радянської влади і порядок управління (тимчасове положення)»

. У цьому

положенні нічого не говорилося про право вищих органів влади змінювати місцеве

керівництво. Натомість указувалося, що виборці, які обирали того чи іншого депутата,

мають право в будь-який час відкликати його й організувати вибори нового. І хоча

це стосувалося лише нижчої ланки обраних депутатів – місцевих рад, – така норма

начебто свідчила про схожість рад зразка 1919 р. із радами 1917–1918 рр. Та й сам

термін повноважень низового депутата – 3 місяці – мовби змушував його бути близь-

ким до потреб місцевого населення.

Це положення загалом мало досить привабливий вигляд, що відповідав уяв-

ленням населення про радянську владу. Основний зміст побудови місцевої влади

видно з табл.15.2

Як бачимо, нерівність між селянами та робітниками за цим положенням вияв-

лялася вперше на рівні губерній, бо саме там і формувалося спільне представництво

мешканців великих міст і менших населених пунктів. Адже міста з населенням понад

10 000 осіб, які на губернських з’їздах мали п’ятикратну перевагу над іншими, не

надсилали своїх представників на повітові з’їзди рад. Демократичним було правило

про визнання вищою владою загальних зборів виборців у селах, де їхня кількість

була меншою за 300 осіб. Однак цей документ виявився лише пропагандистським

кроком. Адже місцеві ради могли реально обиратися тільки після остаточного за-

кріплення більшовицької влади. До того часу реальною місцевою адміністрацією, як

уже зазначалося вище, були ревкоми та комбіди. Якщо ж урахувати, що більшовицька

політика, насамперед у земельному та національному питанні, викликала потужний

повстанський рух, то можна впевнено наголосити, що 1919 р. влада у формі рад в

Україні не могла бути створена. А на початку червня 1919 р., як зауважує О.Ганжа,

наркомат внутрішніх справ УСРР (а саме він керував державною службою на міс-

цевому рівні) спеціальним розпорядженням зобов’язав усі місцеві державні органи

334

Розділ 15

втриматися від організації сільських рад аж до спеціального загальнодержавного

розпорядження

На відміну від низових органів влади, де навіть формально влада рад лише

проектувалася, але фактично не існувала, ігнорувати радянські форми влади на най-

вищому рівні компартійне керівництво не наважилося. Воно усвідомлювало нелегі-

тимність уряду радянської України, адже свого часу навіть В.Ленін у ході захоплення

влади опирався на ІІ Всеросійський з’їзд рад. Тому в опублікованій 28 січня 1919 р.

«Декларації Тимчасового робітничо-селянського уряду України» наголошувалося, що

незабаром збереться ІІ Всеукраїнський з’їзд рад, якому ТРСУУ і поступиться владою

і який остаточно сконструює радянську владу в Україні

Володарі Кремля декілька раз «перестрахувалися» від небезпеки небажаного

складу цього з’їзду. Вище вже наголошувалося, що солдати Червоної армії мали деся-

тикратну перевагу над робітниками та селянами України під час виборів делегатів на

Таблиця 15.2. Формат радянської влади на місцях за положенням

Вищі

органи

влади

Місто

Інші населені пункти

(менше 10 000 осіб)

Склад рад

і принципи вибору

їх членів

Виконавчі органи (відповідальні

перед з’їздом рад)

Склад рад

і принципи вибору

їх членів

Губерн-

ські з’їзди

рад (не

більше

300 деле-

гатів)

1 депутат від 2 тис.

виборців

Губернський виконком: 25 осіб,

12 відділів.

Президія виконкому: голова, 2 то-

вариши голови, секретар

1 депутат від 10 тис.

виборців

Повітові

з’їзди рад

(не біль-

ше 300

делегатів)

— Повітовий виконком: 20 осіб, 12

відділів.

Президія виконкому: голова, то-

вариш голови та секретар

1 депутат від 1 тис.

осіб. Сільські ради

менше 1 тис. осіб

об’єднуються для

вибору депутата

Волосні

з’їзди рад

— Волосний виконком: 5 осіб, 4 від-

діли.

Президія виконкому: голова, се-

кретар

1 депутат від 10 чле-

нів сільради або від

1 населеного пункту

Ради

окремих

насе-

лених

пунктів

Рада депутатів

1 депутат від 1 тис.

виборців, але не

менше 50 і не біль-

ше 500.

Строк повнова-

жень – 3 місяці

Виконком

обирається з чис-

ла депутатів: 1

особа на кожні

30 депутатів, але

не менше 3 і не

більше 15 (для

великих міст – 25)

осіб.

Президія викон-

кому: голова і се-

кретар

Виконком

обирається з

числа депута-

тів: 1 особа на

кожні 30 де-

путатів, але не

більше 5 осіб.

Президія ви-

конкому: голо-

ва і секретар

Рада депутатів

1 депутат на 100 ви-

борців, але не мен-

ше 5 і не більше 50

депутатів на кожне

поселення.

Строк повнова-

жень – 3 місяці. У

селах менше 300 ви-

борців вищим місце-

вим органом влади є

загальні збори

335

Розділ 15

цей з’їзд. Згідно з постановою РНК УСРР від 19 лютого 1919 р. «Про вибори на ІІІ з’їзд

рад робітничих, селянських та селянських депутатів», права обирати і бути обрани-

ми були позбавлені: «а) особи, що вживають найманої праці з метою добувати зиск;

б) особи, що живуть на нетрудовий прибуток, як от: відсотки з капіталу, прибутки з

підприємств, надходжень з майна тощо; в) приватні купці, торговельні та комерційні

посередники; г) ченці і духовні служники церков усіх віровизнань; ґ) службовці й

аґенти колишньої поліції, особливого корпусу жандармів, охоронних відділів і дер-

жавної варти, а також члени царського, гетьманського або будь-якого королівського

роду; д) особи, визнані встановленим порядком за психічно хворих або божевіль-

них, а так само особи, що перебувають під опікою; е) особи, засуджені на реченець,

встановлений законом або присудом за корисливі і ганебні злочини»

. Цей перелік

позбавлених виборчих прав осіб став частиною Конституції УСРР 1919 р., а отже,

повсякденною нормою виборчого процесу

Крім адміністративної заборони вибирати та бути обраними особам, що визна-

чали продукційну міць держави та її духовну опору, існувала ще не одна перепона

для виборів на Всеукраїнський з’їзд рад опонентів Кремля. По-перше, не існувало

прямої системи виборів, тобто пересічні виборці на селі обирали не делегата на Все-

український з’їзд рад, а свого представника на волосний з’їзд, а у місті – до Ради

депутатів міста. Але навіть такої багатоступеневої системи вибору в переважній біль-

шості губерній волосні з’їзди не мали. Як уже розглядалося вище, до часу зміцнення

«радянської» (тобто більшовицької) влади саме комбіди та ревкоми складали список

делегатів на волосний «з’їзд» рад. Оскільки склад комбідів і ревкомів мав право змі-

нити у будь-який час наркомат внутрішніх справ, то говорити про вибори делегатів

ІІІ Всеукраїнського з’їзду рад від волосних з’їздів рад не доводиться. Тому не дивно,

що делегатів – членів КП(б)У на з’їзді було 1435 із 1787. Другою за кількість стали

українські соціалісти-революціонери (боротьбисти) – 150 депутатів

Більшовики завдяки названим засобам спромоглися досягти абсолютної пере-

ваги на ІІІ Всеукраїнському з’їзді рад, що давало їм формальні підстави мало зважати

на позицію боротьбистів чи українських лівих есерів. Але насправді склад депутатів

з’їзду не відображав волі навіть найбіднішого селянства, а про все українське сус-

пільство годі й казати. Система сконструйованої більшовиками місцевої влади з її

завданням беззастережно виконувати накази Кремля виявилася занадто далекою від

народу. В Україні розгорнувся широкий повстанський рух, який досить часто про-

ходив під радянськими гаслами. Адже сама по собі радянська влада в її «чистому»

вигляд, що начебто передбачав справжню підконтрольність і підзвітність влади ви-

борцям, подобалася широким верствам суспільства. Керівництво КП(б)У щосили на-

магалося залишити за собою «радянський бренд». У резолюції пленуму ЦК КП(б)У, що

відбувся на початку квітня 1919 р., визнавалося: «В настоящий момент кулацкая контр-

революция проводит злостную демагогическую политику механического соединения

контрреволюционных лозунгов с Советскими, прикрывая свою кулацкую погромно-

шовинистическую сущность большевистской фразеологией: мы украинские больше-

вики, “мы за власть Советов, но против жидов, за самостийную Украину”»

Щоб ліквідувати вказану небезпеку, керівництво РНК УСРР було змушене йти

на формальні поступки основній українській партії, яка мала прорадянські симпатії –

боротьбистам. На залученні їх до влади, усвідомивши відірваність КП(б)У від україн-

336

Розділ 15

ського суспільства, наполягав особисто В.Ленін. Раковський так сповіщав ЦК РКП(б)

про виконання цієї вимоги: «Предложение принято со следующей формулировкой:

“В виду того, что за время последних контрреволюционных выступлений украинские

социалисты-революционеры выдержали вполне определенную линию – пролетар-

ской диктатуры, ЦК партии находит возможным их вхождение в Правительство”»

Основним результатом стало введення 12 травня 1919 р. трьох боротьбистів до

складу РНК УСРР. М.Лебединець очолив наркомат юстиції, М.Литвиненко – фінансів,

Г.Михайличенко – освіти. Боротьбистам також було віддано посади заступників на-

родних комісарів внутрішніх справ, народного господарства, продовольчих справ.

Антисемітські гасла повстанського руху змусили більшовиків замислитися над

ще однією складовою національної політики – вибором управлінських кадрів більшо-

вицької влади. 30 травня на засіданні політбюро ЦК КП(б)У за пропозиції А.Бубнова

було ухвалено рішення про заміну на радянських посадах євреїв неєвреєми

. Проти

такого рішення протестував Г.П’ятаков, який заявив: «Піддатися паніці і зробити з

факту наростання (антиєврейських настроїв. – Авт.) архі-опортуністичний і безумовно

неправильний висновок про необхідність усунути з радянських посад євреїв, або, в

крайньому разі усунути якомога більше, означає лише сприяти тому процесові, про

який я говорив вище. Селянин має працювати разом з євреєм і переконатися, що не

всі євреї спекулянти»

Небажання замінювати євреїв на радянських посадах мало ще одну вагому при-

чину. В умовах антиселянської політики та недовіри більшовицького керівництва до

представників українських прорадянських партій знайти потрібну кількість людей з

«неєврейськими» прізвищами було важко. Компартійно-радянське керівництво України

зразка 1919 р. негативно ставилося до представників будь-яких інших політичних сил і

навіть й у думках своїх боялося допустити існування «українськості» у власному серед-

овищі. Це небажання «українськості» вилилося в недооцінку важливості національно-

культурних вимог українців, за що Ленін піддав жорсткій критиці керівників УСРР на

VІІІ Всеросійській конференції РКП(б), яка відбулася 2-4 грудня 1919 р.

Подібного нехтування кадровою складовою національної політики більшовики

надалі не допускали. Але водночас Кремль стежив за тим, щоб у середовищі КП(б)У не

поширювались українофільські настрої. 11 грудня 1919 р., невдовзі після звільнення

від денікінських військ Харкова та Полтави, більшовицьке керівництво (а формально –

голова РНК УСРР Х.Раковський і голова ВУЦВК Г.Петровський) зініціювали створен-

ня Всеукраїнського революційного комітету. До його складу увійшли Г.Петровський,

В.Затонський, Д.Мануїльський, «один представник українських комуністів (бороть-

бистів) і один представник українських лівих соціалістів-революціонерів меншості

(борбистів)»

. Ними стали відповідно Г.Гринько та В.Качинський, якого незабаром

заступив Е.Терлецький. Тобто всі члени Всеукрревкому були вихідцям з України.

У перші місяці основною формою державної служби на місцевому рівні стало

членство в ревкомах, які, так само як і в 1919 р., знову ставали основною формою

радянської влади на селі. Як зауважила О.Ганжа, «намагаючись приховати призна-

ченський характер ревкомів, влада пішла на деяку їх виборність. Але, по-перше, це

стосувалося виключно низових ревкомів, а, по-друге, ці вибори затверджувалися ли-

ше у тих випадках, коли склад ревкомів відповідав розрахункам режиму. Там же, де

більшовики не були впевнені в результатах виборів, ревкоми призначалися»

337

Розділ 15

Іншим видом державної служби, своєрідним «ноу-хау» доби воєнного комунізму

стало створення Укррадтрударму спільною постановою РНК РСФРР і ВУЦВК від 10

лютого 1920 р. На чолі нової управлінської структури став Й.Сталін. Завданням цьо-

го утворення називалося «максимальне збільшення здобичі продовольства, палива,

сирцю, встановлення трудової дисципліни в підприємствах, постачання підприємств

робітничою силою»

. В умовах будованої держави-комуни поставала потреба в усе

більшому апараті насильства, не менш потрібною була й організована робоча сила.

Тому права та обов’язки нової організації визначалися так: «В розпорядження Укррад-

трударму передаються військові частини, резервні або із запасних частин фронту

(дивлячись по умовах), в розмірі не менше армії. Ці частини використовуються як

робітнича сила або як знаряддя примусу зглядно на обставини»

Від самого початку діяльності Української трудової армії вона поширювала свою

діяльність «на район Південно-Західного фронту і Олександро-Грушівського району

бувшої Донської округи»

. За наведеними на ІV Всеукраїнському з’їзді рад даними,

чисельність Української трудової армії на початок травня становила 30 тис. осіб. Зна-

чна частина цих осіб, перебуваючи формально на військовій службі, працювала у

відновленні транспорту, у вугільній промисловості тощо

Незважаючи на залучення величезної армії, більшовицьке керівництво усвідо-

мило, що навіть за допомогою військових формувань війна проти всього українського

селянства є безперспективною справою. Комітети бідноти за великим рахунком не

виправдали себе. В умовах відмови влади від поділу поміщицької землі між усіма

селянами комбіди, та ще й наділені усією повнотою влади на селі, виглядали як суто

окупаційна структура. Тому в 1920 р. влада вирішила створити більш досконалу форму

своєї опори на селі.

В ідеалі такою опорою були, звичайно, сільради. Але, як визнав Х.Раковський

у доповіді ІV Всеукраїнському з’їзду рад, «ще мине деякий час доки Ради в Україні

стануть справжніми органами сільського середняка і сільської бідноти і що в даний

момент на селі панують куркулі»

. Тому було ухвалено закон про комнезами. Ха-

рактеризуючи його, Х.Раковський наголошував, що «це ті ж самі комітети бідноти,

що існували в минулому році, але з обмеженими правами. Тому ми їх називаємо не

комітетами бідноти, а комітетами незаможних селян»

. Завданням комнезамів він

назвав не стільки здійснення радянського будівництва на селі, скільки «слідкувати за

тим, щоб село стало радянським»

. Тобто основною функцією комнезамів мав стати

облік і контроль, і за це вони отримували винагороду.

Навіть після того, як законом від 13 квітня 1921 р. комнезами були проголошені

«органами державного значення»

, вони виконували не організаторські, а контролю-

ючі функції на селі. Водночас, згідно з цим законом, було значно збільшено переваги

комнезамівців в отриманні економічної допомоги, сільськогосподарського інвентарю,

землі, права на безоплатну світу та ветеринарну і медичну допомогу тощо

. Також

комнезамівці одержували рівнозначні робітникам переваги у зайнятті посад на дер-

жавній службі, але самé перебування у комнезамах не означало належності селянина

до виконавчої гілки влади.

Поряд із наявними пільгами не менш важливим для організації комнезамів стало

надання їм частини репресивно-поліційних прав. Так, їм дозволялося користуватися

збройною підтримкою міліції (і самим мати зброю й організовуватись у збройні заго-

338

Розділ 15

ни самооборони) і конфісковувати товари у «спекулянтів», «самогонників», «бандитів»

«злісних дезертирів» тощо. Мало того, до компетенції комнезамів входило також пере-

селення представників названих категорій у хати бідняків, а також арешт і відправка

до концтаборів найбільш «злісних» куркулів та «інших ворогів Радянської влади»

Щоб унеможливити спільний виступ селянства проти більшовицької влади,

було ухвалено рішення про те, що всі господарства з розміром землі меншим за 3

десятини звільняються від продрозкладки. Крім того, їм надавалося від 10 до 25% (за-

лежно від губернії) вилученого в ході продрозкладки зерна. Проте було одне «але»,

що мало стосовно комнезамівців уже й каральний вигляд. Усі ці блага незаможники

діставали лише в разі виконання плану. Якщо хліб не зібрали в потрібних кількостях,

то представники наркомпроду (досить часто – за допомогою підпорядкованих Укр-

радтрударму загонів) були зобов’язані забирати хліб і в тих, хто мав землі менше за

3 десятини. «Інакше могло б трапитися, що куркуль приховує своє зерно у середняка

і навіть бідняка», – пояснював цю норму Х.Раковський

. Тобто більшовицька влада

намагалася не дати селянам жодного шансу на взаємне порозуміння і організацію

спільного опору новій владі. Політика більшовиків, на жаль, увінчалася успіхом – за

допомогою комнезамів Кремлю вдалося розколоти українське селянство на ворогу-

ючі табори.

У травні 1920 р. на ІV Всеукраїнському з’їзді рад Х.Раковський зауважував, що

там, де місцеві виконкоми «не виконують своє завдання, комітети незаможних селян

мають фактично стати Виконкомами, мають фактично оволодіти владою на селі»

. З

комбідами зразка 1919 р. комнезами єднала підпорядкованість Народному комісаріа-

ту внутрішніх справ. Однак члени президії комнезамів (а їх, як і комбідівців, було троє

в сільській і п’ятеро у волосній президії) фінансування отримували хоч і через НКВС,

але з коштів наркомату продовольства

. Як наголошував Раковський, саме наркомат

продовольства «є найбільш зацікавленим в організації цих комітетів»

Незважаючи на надання таких широких повноважень комнезамам, які, здавало-

ся, лише посилились у квітні 1921 р. після ухвалення нового закону про комнезами,

керівники УСРР сподівалися на те, що основою радянської влади на селі стануть таки

сільради. Тому з часом їм довелося обмежувати діяльність комнезамів, оскільки ті

своїми діями посилювали спротив суспільства і заважали збільшенню сільськогос-

подарського виробництва. Приміром, у циркулярі до губвиконкомів і повітвиконко-

мів від 15 травня 1921 р. наголошувалося, що розпуск сільських рад за постановами

комнезамів неприпустимий. Право на це має лише волосний виконавчий комітет із

затвердженням на повітвиконкомі

У 1920–1921 рр. дещо змінилося законодавство про місцеве управління в сіль-

ській місцевості. Зокрема, ухвалене 26 травня 1920 р. положення про сільради вже

не називалося «тимчасовим», а низові ради депутатів у сільській місцевості назвали

сільськими радами. Вказувалася мінімальна чисельність сільського населеного пунк-

ту, необхідна для створення сільради, – 300 селян. Виконавчі органи влади сільрад

і волостей регулювалися залежно від кількості населення, а оплата членам сільви-

конкому становила 75% від подібної ставки волосного рівня

. Загалом систему дер-

жавної служби у вигляді рад станом на 2 червня 1920 р. можна відобразити так, як

подано в табл.15.3 (принципи вибору міських рад зазначені за постановою ВУЦВК

від 30 березня 1921 р.

339

Розділ 15

Таблиця 15.3. Вертикаль радянської виконавчої влади та ієрархія з’їздів рад за

станом на кінець травня 1920 р.

Органи влади

Місто Село

Склад рад і прин-

ципи вибору

до них одного

депутата

Виконавчі органи (відповідальні

перед відповідним з’їздом рад)

Склад рад і прин-

ципи вибору

до них одного

депутата

Всеукраїн-

ський з’їзд

рад

Від кожних

10 тис. виборців

Червона армія: від кожної тисячі

червоноармійців

Від кожних 50 тис.

виборців

Губернські

з’їзди рад (не

більше 400

делегатів)

Від 2 тис. ви-

борців

Губернський виконком: має 16

відділів.

Президія виконкому: від 3 до 5

осіб

Від 10 тис. ви-

борців (волосним

з’їздом рад)

Повітові з’їзди

рад (не більше

350 делегатів

від усіх рад

повіту)

Від 200 виборців Повітовий виконком: має 14 від-

ділів.

Президія виконкому: 3 особи

Від 1 тис. вибор-

ців

Волосні з’їзди

рад (з пред-

ставників

усіх рад, що є

на території

волості)

— Волосний виконком (на 6 міся-

ців): 3 особи – до 5 тис. мешкан-

ців, 4 – до 10 тис., 5 – до 15 тис.,

6 або 7 – понад 15 тис.; має 4 від-

діли.

Президія виконкому: голова, се-

кретар

Від 100 виборців

(фактично вся

сільрада)

Місцеві ради Міська рада,

1 депутат від

100 виборців

червоноармій-

ців і робітників

і від 300 інших

виборців

Виконком оби-

рається з числа

делегатів: 1

особа на кожні

30 делегатів,

але не менше 3

і не більше 15

(для великих

міст – 25) осіб.

Президія ви-

конкому: голо-

ва та секретар

Голова ради

(відповідаль-

ний перед збо-

рами і вищою

владою) до

10 тис., якщо

населення біль-

ше 10 тис. – 3

члени виконко-

му сільради на

чолі з головою

Сільська рада

У селах не менше

300 мешк., 1 депу-

тат на 100 вибор-

ців, але не більше

50 депутатів на

кожне поселення.

Строк повнова-

жень – 3 місяці.

Села менше 300

об’єднуються

або обирають на

загальних зборах

виборців

Аналіз табл.15.3 дозволяє зробити висновок про певне впорядкування ра-

дянської форми влади. Надалі змінювалася кількість і назви відділів у виконавчих

органах влади, уточнювались та розширювались їхні посадові обов’язки тощо, але

принципи організації місцевої влади залишалися ті ж самі. Чимало такого роду змін

і уточнень було ухвалено на V Всеукраїнському з’їзді рад, що відбувся 25 лютого –

340

Розділ 15

3 березня 1921 р. Вони стосувалися насамперед методів організації поточної роботи

та якомога більш широкого оповіщення місцевого люду щодо планів і дій Раднаркому

та ВУЦВК.

На ІV та V Всеукраїнських з’їздах рад були затверджені також положення про

функції вищих органів влади УСРР. Від самого початку існування радянської влади

вищим органом влади був Всеукраїнський з’їзд депутатів. На зміні принципів вибору

його складу в 1918–1919 рр. ми вже наголошували. Але в 1920 р. сталася ще одна

разюча зміна. Держава, що називала себе «робітниче-селянською», насправді ви-

явила себе відверто «антиселянською». Норми представництва селян були зменшені

вп’ятеро (див. табл.15.3). Тож під час вибору депутатів на Всеукраїнський з’їзд рад (а

з усталенням більшовицької влади справді стало можливим говорити про вибори де-

легатів, а не їхнє призначення) селяни мали в п’ять разів менше прав, аніж робітники,

і в п’ятдесят раз – ніж червоноармійці. Тобто влада була не «робітничо-селянською» і

навіть не «робітничою», а «червоноармійською». Реальних змін до положення про ви-

бори до Всеукраїнського з’їзду рад не було внесено і на наступних з’їздах. Як і раніше,

залишалася чимала кількість осіб, позбавлених права обирати та бути обраними.

Основний перелік «позбавленців», як зазначалося вище, був затверджений у

Конституції УСРР 1919 р. Однак це не заважало відповідальним за вибори органам

влади залежно від ситуації збільшувати перелік таких осіб. Так, за тимчасовим поло-

женням про організацію місцевих органів влади, опублікованим 8 лютого 1919 р., пра-

ва обирати позбавляли також «дезертирів Червоної армії та флоту»

. А участь значної

частини селян у повстанському русі спричинило появу інструкції Центрвиборчкому

напередодні виборів 1922 р., в якій наголошувалося на забороні обирати та бути об-

раними до складу рад для тих осіб, хто «своїми діями зганьбив себе по відношенню до

революції та Радянської влади, незалежно від того, що вони не підпадають ні під яку

категорію осіб, безумовно позбавлених виборчих осіб згідно Конституції УСРР»

Протягом 1919–1921 рр. було остаточно сформовано вищу владну («радянську»)

вертикаль. У проміжку між з’їздами вищим органом влади був ВУЦВК, склад якого оби-

рався на з’їзді. ІІІ Всеукраїнський з’їзд рад (березень 1919 р.) обрав 90 членів ВУЦВК і

27 кандидатів, ІV з’їзд (травень 1920 р.) – відповідно 82 і 44, V з’їзд (лютий–березень

1921 р.) – 155 і 55, VІ з’їзд (грудень 1921 р.) – 208 і 62, VІІ (грудень1922 р.) – 200 і 50.

Як бачимо, кількісний склад не був сталим і мав тенденцію до збільшення

. Уже після

закінчення Всеукраїнського з’їзду ВУЦВК обирав зі свого складу президію, яка, в свою

чергу, за положенням від 26 травня 1920 р. «між засіданнями Всеукраїнського ЦВК

має право затверджувати постанови Ради народних комісарів, а також припиняти її

постанови, передаючи їх на розгляд найближчого пленуму ВУЦВК»

, тобто ставала

вищою владою в УСРР.

Постановою V Всеукраїнського з’їзду рад функції президії ВУЦВК було розшире-

но. Зокрема, йшлося вже про право президії не припиняти, а скасовувати рішення РНК

УСРР, розв’язувати конфліктні питання між різними гілками центральної виконавчої

влади, до президії ВУЦВК передавалися питання адміністративно-господарського по-

ділу та підготовки до сесій ВУЦВК і з’їздів рад

. Взагалі право на скасування постанов

нижчих інстанцій було загальним правилом у взаєминах між різними гілками влади.

Розширення повноважень президії ВУЦВК, що у правовому полі формувалося

постфактум, зумовило висновок українського науковця О.Мироненка про те, що в