Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления
Подождите немного. Документ загружается.
сглаживания социальных конфликтов, решения проблем занятости и многих
других проблем.
Состояние местных бюджетов, их характеристики в отдельных странах
сильно различаются. Это обусловлено историческими традициями,
действующем законодательством (оно определяет размеры и формы
государственного контроля за местными финансами и компетенцию органов
местной власти), сложившимися взаимоотношениями местных бюджетов и
банковского сектора.
В большинстве западных государств для местных финансов характерны:
возрастание доли налоговых и неналоговых поступлений в бюджетах местных
и региональных органов власти; уменьшение доли государственных субсидий в
структуре доходов местных органов власти; увеличение удельного веса
доходов местных и региональных органов власти в общем объеме ВВП;
возрастание финансовой независимости местных властей и рост их реальных
возможностей по реализации возложенных на них функций и задач. Особенно
эти позитивные в целом тенденции характерны для таких стран, как Германия,
Великобритания, Швеция, Бельгия и США.
Органы местного самоуправления для создания благоприятных условий
жизни на своей территории должны заботиться о получении постоянных и
равномерных доходов.
Местные доходы складываются из четырех частей: налоги, неналоговые
доходы, субсидии и дотации из центрального бюджета, займы.
В 90-е годы во многих странах Запада наблюдался заметный рост
доходов местных органов власти. Наиболее быстро увеличивались доходы от
местного налогообложения, а также субсидий из государственного бюджета.
Доходы от налогов являются одним из наиболее важных, хотя и не всегда
основных источников доходов местных бюджетов. Местные налоги отличаются
от общегосударственных большей множественностью. Например, в Бельгии
насчитывается около 100 местных налогов, во Франции — более 50, в Италии
— более 30, в Японии — 30. В Великобритании местные бюджеты
формируются за счет всего лишь одного налога, взимаемого с недвижимого
имущества — земли, домов, магазинов, учреждений, заводов и фабрик.
Местные налоги обязаны платить все жители, даже если их доходы ниже
официального прожиточного минимума. Местные органы не имеют права
налоговой инициативы, поэтому все виды местных налогов утверждаются
правительством.
В зарубежных странах принято различать две группы местных налогов.
Во-первых, это собственные налоги (местные налоги в строгом смысле),
которые действуют в рамках данной административной единицы и в полном
объеме поступают в местный бюджет. Контроль за взиманием этих налогов
осуществляют местные власти. Они не могут самостоятельно или с
определенными ограничениями регулировать ставки собственных налогов. Во-
вторых, это — общие налоги, перераспределяемые через центральный бюджет
в пользу местных органов. Ставки данных налогов устанавливаются
государством и не могут быть изменены решением на местах. Примерами могут
171
служить подоходный налог в Германии, поступления от которого
распределяются между федерацией, землями и общинами; отчисления от
подоходного налога в США; отчисления от подоходного налога и налога на
добавленную стоимость во Франции. Местные налоги подразделяются на
прямые и косвенные. Широко распространены такие прямые налоги, как
поимущественный налог, профессиональный налог (т.е. от любых форм
занятости), подоходный налог на физических и юридических лиц, налог на
жилье, налог на землю.
Косвенные налоги включают налоги с продаж, акцизы на бензин, табак,
спиртные напитки, потребление электроэнергии и газа и некоторых других
товаров. Кроме того, существует весьма разнородная группа так называемых
прочих налогов (налоговые сборы на зрелища, на владельцев собак, занятие
торговлей, автотранспорт, выдачу лицензий и т.п.), которая обычно не имеет
существенного финансового значения в местных бюджетах большинства стран
Запада.
Система налоговых льгот, действующая в настоящее время, базируется
на законах о региональном развитии и заключается в ос- ^ новном в
уменьшении или даже полном освобождении от обложения местными
налогами.
Анализ изменений в системе финансирования местных сообществ
показывает, что налоговые поступления продолжают играть ведущую роль в
формировании местных бюджетов подавляющего большинства западных стран.
Особенно заметна их значимость в таких странах, как Германия (налоговые
поступления составляют более 70% доходов местных бюджетов),
Великобритания (свыше 65%), Швеция (57), Бельгия (52), Австрия (48),
Франция (47%). В США налоговые поступления превышают половину всех
доходов муниципалитетов.
Существенно меньшую роль в местных бюджетах стран Запада играют
неналоговые поступления, включающие плату за коммунальные услуги,
доходы от коммерческой деятельности, продажи недвижимости,
многочисленных штрафов, денежных сборов, пошлин и т.п. Поступления в
местные бюджеты по этой статье колеблются в среднем в пределах 10—30%.
Так, например, неналоговые поступления в доходах местных бюджетов
Бельгии превышает 30%, муниципалитетов США — 27, Швеции — 15,
Норвегии — 14,5, Великобритании, Австрии — 14%.
Важным источником финансирования местных бюджетов стран Запада
являются государственные субсидии и дотации. Во многих странах они
обеспечивают значительную часть местных бюджетов. К таким странам
относятся Норвегия (почти 80% всех поступлений в местные бюджеты), Дания
(свыше 50), Франция (более 40), Испания, Австрия, Швеция (28%).
В целом государственные субсидии местных бюджетов составляют от 1/4
до 1/2 их доходов. В Нидерландах существует свыше 500 различных целевых
субсидий, в США — более 200, в Италии — свыше 100, в Великобритании —
около 50. Получение субсидий общего назначения (дотации) не оговаривается
172
какими-либо условиями, и местные органы обладают свободой в их
расходовании.
Однако, при предоставлении местным органам власти дотаций
обязательно учитывается численность и плотность местного населения,
развитость инфраструктуры, количество нуждающихся в разного рода пособиях
и т.п. В некоторых странах (Франция) такие дотации выплачиваются через
регионы, которые, как считают, могут лучше судить о местных потребностях.
Напротив, при получении целевых, специальных субсидий (субвенций)
местные органы обязаны ассигновать полученные средства в строго
предписанных направлениях. При этом предоставление подобных субсидий
обусловливается требованиями к местным властям относительно их долевого
финансового участия в соответствующих проектах, программах (как правило,
на уровне 50%). Если дотации выступают в качестве компенсации недостатка
налоговых поступлений, то субвенции используются по большей части на
финансирование капиталовложений.
Еще одним источником местных бюджетов являются займы.
Традиционно их роль была весьма ограниченной, но в 90-е годы
произошел интенсивный рост займов, осуществляемых местными властями, в
частности, средне- и краткосрочных. Наиболее распространенной формой
местных долгосрочных займов являются закладные листы и муниципальные
облигационные займы. Основная форма краткосрочных займов —- боны.
Процентную ставку по займам местные органы власти устанавливают с учетом
уровня процента на рынке ссудных капиталов в момент выпуска, срока займов,
а также состояния финансов местной администрации.
Важнейшая часть финансовой автономии органов местного
самоуправления — это их право самостоятельно определять свои расходы (так
называемая компетенция по расходам, которая корреспондируется с
компетенцией в сфере доходов).
Бремя расходов органов местного самоуправления определяется в
соответствии с их общим объемом и характером решаемых задач.
За нормативно устанавливаемые и обязательные статьи расходов отвечает
представительный орган местного самоуправления (совет). Расходная часть
местных бюджетов по своему целевому назначению подразделяется на
капитальные и текущие расходы, а также на расходы по погашению долговых
обязательств. Величина расходов местных бюджетов свидетельствует о роли
местных органов власти в экономической и социальной жизни той или иной
страны. Наиболее высокой долей расходов местных бюджетов в валовом
внутреннем продукте ( свыше 30%) отличаются такие страны, как Дания,
Швеция, Голландия, Финляндия, Норвегия, Канада.
О стремительном росте расходов на местные нужды всех органов
местного самоуправления в США говорят данные официальной статистики: в
1950 г, они составляли 20 млрд. долл., в 1962 г. — 45, 1987 г. — более 364, в
1992 г. — 655, 3 млрд. долл.
Во Франции бюджеты местных органов власти представляют собой
мостик, через который осуществляется основная связь с органами
173
государственной власти и определяется уровень зависимости от них. Местные
органы власти располагают разнообразными источниками финансовых
поступлений.
В доходах коммун прямые и косвенные налоговые поступления
составляют около 40,0%, различные трансферты (при передаче 'каких-то новых
функций) — 32,2%, займы финансовых учреждений — 15,5%, прочие доходы, в
том числе от хозяйственной деятельности и от использования коммунального
имущества — 12,3%. Среди прямых налогов около 44% приходилось на
«профессиональный налог» (т.е. налог на любые формы экономической
деятельности), более 25% — налог на здания и сооружения, в основе которого
их стоимость, и на налог на землю, который платят все землевладельцы, более
26% — на налог на жилье, который уплачивается всеми налогоплательщиками.
В целом доходы местных бюджетов во Франции обеспечиваются за счет
местного налогообложения (41,7%) государственных субсидий (33,8%) и
неналоговых доходов (24,5%). За 1980—1990 гг. налоговые поступления в
местные бюджеты возросли на 66%, что было связано в значительной степени с
увеличением уровня Налогообложения (налоговой базы и налоговых ставок) на
25%.
В местных бюджетах Франции законодательно предусматриваются два
раздела статей расходов: текущие расходы (расходы на функционирование) и
инвестиционные расходы.
Местные органы располагают тремя видами текущих расходов:
1) структурные издержки, предназначенные для обеспечения
деятельности местных коммунальных служб (в общей сумме доля расходов на
содержание персонала составляет 41,7%, собственные нужды - 30,0%);
2) затраты на выплату долговых процентов (13,8%);
3) трансфертные платежи (14,5%).
Местные органы власти выступают главными государственными
инвесторами, действуя либо прямо, либо посредством дотаций на
оборудование, которые представлены в инвестиционном разделе бюджета. За
1987—1990 гг. расходы местных бюджетов на инвестиции росли ежегодно на
6,8%, достигнув к 1990 г. 170,5 млрд. фр. (против 109 млрд. фр. у государства).
Особенно быстрыми темпами увеличивались инвестиционные фонды районов,
которые вкладывали значительные суммы в развитие лицеев и системы
профессиональной подготовки. В целом на функционирование деятельности
самих муниципалитетов приходится 67,9% расходов и на инвестиции
различного рода — 32,1%.
Перераспределение средств между коммунами осуществляется
департаментом, а из государственного бюджета выделяются целевые субсидии
для выравнивания экономического положения отдельных территорий. Помощь
государства осуществляется опосредованно путем предоставления льгот по
уплате налогов (освобождение от уплаты НДС в регионах с большим числом
безработных, компенсации сельскохозяйственным регионам разницы между
полученным и вычитаемым НДС и т.п.). Во Франции существует и
перераспределение доходов коммун через центральный бюджет. Так, например,
174
коммуны, на территории которых расположены атомные электростанции,
получают значительный доход от налогов на профессию. Излишние средства
изымаются и передаются финансово слабым коммунам через центральный
бюджет.
Муниципальный бюджет ФРГ подразделяется на бюджет текущих
операций и инвестиционный. В бюджете текущих операций учитываются
расходы на текущее управление и источники их финансирования, в
инвестиционном — отражаются расходы, направляемые на развитие
муниципального имущества (например, строительство школ и дорог), и
средства для их финансирования, а также кредиты и их погашение. Кроме того,
в инвестиционном бюджете отражаются бюджетные обязательства. Это
поручение на подписание в текущем бюджетном году договоров, финансовые
последствия которых приведут к расходам лишь в будущие годы. Конкретные
доходы и расходы как бюджета текущих операций, так и инвестиционного
бюджета, делятся на разделы в соответствии с целевым назначением.
Главным источником поступления местных бюджетов являются
поступления от налогов на хозяйственную деятельность, на землю, от
подоходного налога, а также неналоговые доходы и субсидии центрального
правительства и земель. При этом налоги продолжают оставаться основной
составляющей в формировании доходной части. В среднем на них приходится
свыше 40% всех денежных поступлений.
Структура расходов местных органов характеризуется высокой долей
затрат на оплату служащих местных органов управления, на эти цели
выделяется более 2/5 общего объема бюджета. На втором месте в местных
бюджетах после расходов на аппарат стоят коммунальные затраты на
социальные нужды. По сравнению с 1980 г. затраты на социальные нужды
возросли к 1995 г. более чем в 3 раза и составляли около
1
/3 всех коммунальных
расходов.
В инвестиционном бюджете наиболее велики расходы на развитие
экономической и социальной инфраструктуры, на регулирование и размещение
производительных сил, охрану окружающей среды. Значительные средства
местные власти тратят на приобретение земельных участков и подготовку их к
размещению производственных объектов.
Как федерации и земли, так и самоуправляющиеся территориальные
общности обязаны в работе с бюджетом исходить из федерального пятилетнего
финансового планирования. Задача финансового планирования заключается в
том, чтобы дать наиболее полное представление о развитии финансов
самоуправляющихся территориальных общностей в будущем. Кроме того,
'финансовое планирование позволяет проводить сравнения с развитием
финансовых систем других общин и районов (уездов). Финансовое
планирование осуществляется ежегодно на непрерывной основе, т.е.
финансовый план каждый год продлевается и корректируется.
Инвестиционная программа составляется как дополнение к финансовому
плану также на 5 лет. В ней предусматриваются на планируемый период сумма
175
инвестиций, а также средства для проведения мероприятий по стимулированию
инвестиционной деятельности.
Федеральные законы и нормативные акты местных органов власти
требуют от исполнителей бюджета прежде всего экономии и бережливости, а
также учета необходимости сбалансированности экономики в целом.
В соответствии с Конституцией США или другими законодательными
актами местные органы власти должны поддерживать сбалансированный
бюджет. Как правило, местные представительные (законодательные) органы
утверждают бюджет с расходами равными или меньшими, чем реально
ожидаемый годовой доход. В течение всего бюджетного цикла органы
управления путем корректировки доходных и расходных статей поддерживают
сбалансированность их.
Финансово-экономическая база местного самоуправления большинства
стран Центральной и Восточной Европы, ставших на путь рыночных реформ,
пока проходит этапы становления и не является устойчивой.
Например, в Польше после введения в 1991 г. новой местной, финансовой
системы местные доходы состоят из: 1) местных налогов, пошлин и сборов; 2)
общих правительственных дотаций; 3) правительственных дотаций для
переданных полномочий; 4) доходов от аренды собственности местной власти и
от продажи коммунальной собственности; 5) остатков бюджета от
предыдущего года; 6) доход от займов и облигаций. Наиболее важными
источниками местных доходов являются налог на собственность и дорожный
налог. Муниципалитеты имеют доли в некоторых доходах центрального
бюджета.
В Болгарии законом разрешается муниципалитетам иметь следующие
источники доходов: полный объем местных налогов и пошлин; часть налогов,
взимаемых государством; доходы от распоряжения муниципальной
собственностью; субсидии из государственного бюджета; банковские кредиты,
а также выпуск ценных бумаг. Местные налоги включают в себя налог на
недвижимость и налог на получение наследства. Местные пошлины налагаются
на использование систем водоснабжения и канализации, на вывоз мусора, на
пользование детскими садами и профилакториями, на технические услуги,
предоставляемые муниципалитетом и т.п.
Таким образом, финансово-экономические источники развития местных
сообществ, их характеристики в отдельных зарубежных странах имеют
различия, которые обусловлены историческими традициями, действующим
законодательством, компетенцией местных органов власти, сложившимися
взаимоотношениями между местными бюджетами и банковским сектором.
176
ЛИТЕРАТУРА
1. Абрамов В.Ф. Российское земство: экономика, финансы и культура. М.: ФГ
«Ника», 1996.
2. Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Местное самоуправление: история и
современность. — Екатеринбург: Изд-во Урал. гос. экон. ун-та, 1998.
3. Бакушев В. В., Ивановский В.А., Молчанова Л.А. Городское управление и
самоуправление в России: эволюция столичного опыта. - М.: СВАРОГ и К,
1998.
4. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. — М.: МГУ, 1996.
5. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. — М.-Л., 1928.
6. Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления
муниципальным хозяйством. Учебное пособие. — М.: Дело, 1998.
7. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России: Учебник. —
Екатеринбург: Изд-во Урал. гос. юридической академии, 1997.
8. Городские финансы. Сб. материалов/Под ред. Ю.В. Кириллова. — Обнинск:
Ин-т муниципального управления, 1996.
9. Емельянов И.А. Местное самоуправление в России. Генезис и тенденции
развития. — М. - Тула: ТИГИМУС, 1997.
10.Институты самоуправления: историко-правовое исследование. — М.: Наука,
1995.
11.Комментарии к Федеральному закону «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации»/ Отв. редактор Ю.А.
Тихомиров. — М.:. ИНФРА-М—НОРМА, 1997.
12.Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации.
Учебник. — М.: Юристъ, 1997.
13.Лаптева Л.Е. Региональное местное управление в России (вторая половина
XIX века) / Институт государства и права РАН. — М., 1998.
14.Местное самоуправление / Сборник международных терминов из области
право и управления. Русско-немецкий. Серия Р. Т. 2. Баварская школа
управления. — Мюнхен, 1995.
15.Местное самоуправление. — М.: Национальная ассоциация местных властей
Дании и Союз Российских городов, 1995.
16.Местное самоуправление в Германии (на примере положения об общинах
земли Баден-Вюртемберг). — М.:. ДЕ-ЮРЕ, 1996.
17. Местное самоуправление в Российской Федерации: Сборник нормативных
актов. - М.: Белые альвы, 1998.
18. Мещерякова О.В. Налоговые системы развитых стран мира: Справочник -
М.:. Фонд «Правовая культура», 1995.
19.Моргачев В.Н. Формы и методы территориального управления в США и
Канаде. - М.: Наука, 1987.
20.Органы местного управления в Зарубежных странах: Сравнительные
исследование. - М.: ИНИОН РАН, 1994
21.Органы местного самоуправления в странах Центральной и Восточной
Европы и в СНГ. 1994 г. Антология описательных материалов / Институт
самоуправления и государственной службы. - Будапешт, 1994.
177
22.Управление и самоуправление в крупном городе: теория, опыт, организация.
- М.: Наука, 1997.
23.Харлоф Э. Местные органы власти в Европе/Пер, с англ. и предисл. В.И.
Камышанова. - М.:. Финансы и статистика, 1992.
24.Шрейдер Г.И. Наше городское общественное управление. СПб.: Восток,
1902. - Т. 1.
25.Экономические аспекты региональной политики в странах Европы: опыт для
России (Сборник обзоров). - М.: ИНИОН РАН, 1996.
178