Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления

Подождите немного. Документ загружается.

включаются в государственный реестр муниципальных образований субъекта

РФ. Так, порядок ведения реестра в Свердловской области определяется

законом «Об областном реестре муниципальных образований» от 3 апреля 1996

г. Областной реестр — перечень всех муниципальных образований, а также

всех населенных пунктов, входящих в каждое муниципальное образование. Он

включает также описание границ муниципальных образований. Согласно

Постановлению Правительства РФ от 19 января 1998 г. № 65 «О Федеральном

реестре муниципальных образований в Российской Федерации» все

муниципальные образования на территории РФ подлежат внесению в

Федеральный реестр.

Наименования многих муниципальных образований имеют древние

корни. Изменение названия возможно в двух случаях. Во-первых, в случае

изменения границ муниципального образования или слияния нескольких

муниципальных образований. В последнем случае новое муниципальное

образование может именоваться по названию крупнейшего из прежних

территориальных общностей, либо получить новое название. Во-вторых, в

случае простого изменения названия, если это, например, омоним,

порождающий путаницу, или унизительное название. Процедура изменения

названия проводится в соответствии с уставом муниципального образования,

законами субъекта РФ с учетом национальных, исторических и иных местных

традиций.

Каждый объект местного самоуправления включает население,

численность которого различна. Она устанавливается путем периодически

проводимой переписи (последняя — в 1989 г.) на всей территории страны.

Официальное число жителей имеет большое значение, в том числе и для

местного сообщества, ибо оно необходимо: а) для установления объема

определенных субсидий и налоговых выплат в бюджет муниципального

образования со стороны государства; б) для установления правил,

регулирующих выборы и касающихся состава органов самоуправления,

поскольку эти правила могут в детальных вопросах меняться в соответствии с

численностью жителей.

Важным признаком муниципального образования является социально-

демографическое взаимодействие, т.е. соседские отношения, общие правила и

нормы поведения, общность ценностей, чувство принадлежности,

сопричастности к событиям в местном сообществе и т.п.

Каждое муниципальное образование наделяется соответствующей

территорией в определенных границах, на которую распространяется

юрисдикция органов местного самоуправления.

Мировая и отечественная практика свидетельствуют о том, что местное

самоуправление осуществляется как в рамках небольших территориальных

единиц, так и в границах достаточно крупных по своим размерам территорий.

Территория является совокупным ресурсом, материальной базой отдельных

видов деятельности, решающим условием жизнедеятельности как отдельного

человека, так и всего населения муниципального образования. В состав

муниципального образования входят все земли в его границах независимо от

111

форм собственности и целевого назначения. Территория муниципального

образования складывается из земель, находящихся в муниципальной,

государственной, частной и других формах собственности. По своему целевому

назначению земли, входящие в состав территории муниципального

образования, подразделяются на следующие виды: а) земли городских и

сельских поселений; б) прилегающие к ним земли общего пользования; в)

земли сельскохозяйственного назначения; г) земли рекреационного назначения;

д) земли, занятые лесами; е) земли, необходимые для развития поселений и т.д.

Особо следует выделить две проблемы. Сразу после Октябрьской

революции вся земля, находящаяся под городскими застройками, была изъята

из частной собственности, национализирована и передана в пользование

городам. Земли, расположенные вне селитебной черты, в большинстве своем

были изъяты и отданы сельскохозяйственным, лесохозяйственным,

землеустроительным и иным органам и предприятиям. В результате начался

процесс обезземеливания городов. Многие города и особенно поселки

оставались без своей земли. Сейчас идет сложный процесс территориального

переустройства муниципальных образований.

Другая проблема связана с тем, что в РФ отсутствует общепринятый в

мировой градостроительной практике закон о зонировании, т.е.

законодательное регулирование использования городских и пригородных

земель, которое позволяет обществу следить за размещением

производственных и инфраструктурных сооружений, соблюдением

градостроительных стандартов и ограничений на характер застройки.

Для ведомственно-административной системы не нужен был подобный

закон, а приоритет индустриального развития городов привел к гипертрофии

промышленных зон (в некоторых уральских городах они занимают до 50%

городской территории), использованию не по назначению лучших участков,

размещению опасных производств (химических, металлургических) в жилых

районах, резкому ограничению площадей под жилищно-гражданское

строительство и по этой причине — к непомерной плотности жилых строений и

многим другим негативным явлениям.

Границы любых муниципальных образований выполняют управляющие,

регулирующие и организующие функции. Они фиксируют пространственные

параметры действия органов самоуправления, отражают местные особенности

производства и жизни населения. В силу этого границы выступают как

основные элементы территориально-экономической структуры

муниципального образования.

Конкретное начертание современных и будущих границ, масштабы и

пространственно-временные размеры муниципального образования как

целостного территориального социально-экономического комплекса, как

объекта градостроительной деятельности, как совокупности местных

сообществ зависят от целей, объема и набора функций, которые следует

регулировать, а также от совокупности исторических, природных,

демографических, социально-экономических, политических и иных условий и

факторов.

112

Вопрос о границах территорий местного самоуправления имеет два

основных аспекта: а) защита сложившихся, установленных границ и б)

установление новых, ранее не существовавших.

Понятно, что установление новых границ требует разработки

определенных критериев и изменения административно - территориального

деления, чему препятствуют: существующая территориальная организация

общества, системный кризис, поразивший нашу страну, неопределенность

нормы Конституции России в отношении границы между государственной

властью субъекта РФ и местным самоуправлением, а также то, что решение

вопросов административно - территориального деления находится в

исключительной компетенции государственных органов власти субъектов РФ.

К этому следует добавить, что Закон «Об общих принципах организации

местного самоуправления в Российской Федерации» (п. 1 ст. 13) определил:

«установление и изменение границ муниципального образования, в том числе

при образовании, объединении, преобразовании или упразднении

муниципальных образований, осуществляется с учетом исторических и иных

местных традиций по инициативе населения, органов местного

самоуправления, а также органов государственной власти субъекта Российской

Федерации». В п. 2 этой же статьи на субъекты РФ возложена обязанность

принятия законов, устанавливающих гарантии учета мнения населения при

решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется

местное самоуправление.

Так как методика установления границ территорий местных сообществ у

нас слабо разработана и к тому же проблема границ приобрела особую остроту

в связи с экономическими и иными преобразованиями, остановимся более

подробно на основных принципах установления границ муниципальных

образований.

Исходя из современных отечественных и зарубежных научных

представлений об эволюции населенных пунктов, других муниципальных

образований территориальные размеры (площадь, масштабы, внешние

границы) поселений, в пределах которых осуществляется местное

самоуправление, могут рассматриваться в терминах «пространство — время —

потребности человека». В границах территориальной общности должен найти

свое завершение ежесуточный социально-воспроизводственный цикл человека:

жилье — труд— обслуживание (услуга) — отдых. Исходя из этой

методологической посылки, территориальные размеры (например, города)

должны быть способными удовлетворить многочисленные и постоянно

растущие ежедневные (ежесуточные) и отчасти еженедельные потребности

человека на всех этапах его жизни с минимальными потерями времени в

соответствии со сложившимися уровнями производства, транспорта,

национальными традициями, культурными ценностями и т.п. Именно город в

его сложившихся границах представляет собой определенную целостность с

точки зрения среды жизнедеятельности, саморегулирования, управления и

контроля. В границах города и его относительно автономных исторически

113

сложившихся местных сообществ реализуется сегодня. более 80% жизненных

потребностей населения.

Следует подчеркнуть, что понятия «административная черта города» и

«городская черта» могут на практике не совпадать. Административная черта

(граница) — это линия ограничения территории, административно подчиненная

(подведомственная) органам городского самоуправления (городской думе,

администрации города). В границах административной черты может быть

расположено несколько населенных пунктов, которые являются относительно

самостоятельными местными сообществами. Так, например, в

административных границах муниципального образования «Екатеринбург»

находятся 32 городских и сельских населенных пункта (включая и сам г.

Екатеринбург).

Вместе с тем органы местного самоуправления, находящиеся в

этих .поселениях, по существу, являются структурными подразделениями

единого муниципального органа самоуправления. Городская черта (граница) —

это линия ограничения территорий, которые обеспечивают социально-

воспроизводственный цикл жизнедеятельности населения, комплексное

развитие данного населенного пункта. В пределах городской черты находятся

земли, которые состоят в ведении органов местного самоуправления города,

собственников на землю и иных пользователей земельных участков.

Если возникает необходимость объединения городской и

административной черты в одну, то населенные пункты, которые входят в

состав подведомственной территории, лишаются правового статуса

самостоятельного поселения и становятся составной частью расширившегося

города.

Социальные границы города в отличие от административных можно

определить как ареал повседневной жизнедеятельности населения,

проживающего или только работающего на территории муниципального

образования (т.е. города) и его окружения. Социальное пространство города

очерчивается достаточно определенной повседневной (будничной)

подвижностью населения, пространственными перемещениями его от жилища

до места работы и учреждений культурно-бытового обслуживания. Поэтому

социальные границы современного города (особенно крупнейшего),

охватывающие пригородную зону и нередко всю агломерацию, не совпадают с

его административными границами.

При определении границ волостей, уездов и других подобных

муниципальных образований соответствующие органы государственной власти

субъектов РФ учитывают территориально-ресурсный и демографический

потенциал, эколого-экономическое единство территории, а также применяют

такие критерии установления границ, которые обеспечивают целостность

территории всех муниципальных образований.

Определенный интерес представляет изучение характеристик и свойств

границ муниципальных образований. Так как пространственно-временные

циклы жизнедеятельности населения отличаются относительным постоянством,

114

то и границы территориальных общностей населения характеризуются

стабильностью, крайней инерционностью, устойчивостью.

Мировой и российский опыт показывает, что изменения границ внутри

государства происходят крайне редко, медленно и болезненно, а попытки

радикальной перестройки административно - территориального деления

наталкиваются на многочисленные трудности. В современной территориальной

организации общества город или другое муниципальное образование с четко

очерченными сложившимися границами фигурирует как символ относительной

стабильности, устойчивости и автономии.

Именно на свойстве статичности границ территориальных общностей

основываются конституционные гарантии, долговременность и эффективность

действия законов, принимаемых обществом (в том числе и в развитии местного

самоуправления), во многом обеспечивается стабильность государства в целом.

Сложившиеся границы позволяют также осуществлять долговременное

управление (регулирование, прогнозирование, проектирование) различными

социально-экономическими процессами.

В то же время, отмечая позитивные стороны стабильности, устойчивости

административно-территориальных границ, в том числе и на уровне

самоуправляемых единиц, нельзя забывать о диаметрально противоположных

свойствах границ. Статичность, законсервированность границ во времени и

пространстве при изменяющихся социально-экономических, политических

ситуациях и колеблющихся жизненных ритмах человека могут стать

препятствием дальнейшего развития территориальных общностей (в том числе

и городов), тормозом реформационных процессов и преобразований.

Если в ходе развития общества возникают такие противоречия, то, как

показывает мировой опыт, возможны три основных пути их разрешения:

а) переустройство, корректировка внешних и внутренних границ с учетом

сложившейся ситуации и традиции;

б) сохранение границ при условии перераспределения, передачи

компетенции, полномочий, функций как сверху вниз, так и снизу вверх;

в) развитие полифункциональных границ, т.е. отсутствие стремления

втиснуть в административные границы, например, одного города и тем более

его районов, все функции управления как государственного, так и местного

значения, для чего рекомендуется параллельно развивать другие формы

территориального управления (например, формирование специализированных

округов — школьных, избирательных, судебных и т.п.), а также активно

формировать территориальное общественное самоуправление.

Уровень проницаемости границ муниципального образования зависит

как от количества и качества коммуникаций, пересекающих границы, так и от

характеристики самой границы. Внешние связи дают главные импульсы к

развитию любого поселения. Исторически тенденция такова, что каждый город,

каждое село (как муниципальные образования) оказываются все более

связанными с другими пунктами не только экономически, но социально,

демографически и экологически.

115

Следует подчеркнуть, что формирование приграничных полос с

различными интересами нередко оказывает «угнетающее» влияние на

хозяйственное освоение приграничных территорий муниципальных

образований.

3.3. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ

Важнейшим условием развития местного самоуправления является его

организационная структура, представляющая собой своего рода несущую

конструкцию, от правильного построения которой во многом зависят

эффективность самоуправления, оптимальность сочетания местных,

региональных и общегосударственных интересов.

Организационные основы местного самоуправления представляют

собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих

структуру органов местного самоуправления, порядок, формы и принципы

их деятельности, а также регулирующих организацию муниципальной

службы.

Организационные основы эволюционировали по мере развития местного

управления и самоуправления, поиска оптимальных организационных моделей

местного самоуправления, форм и методов работы муниципальных органов.

В современный период при формировании организационных основ

местного самоуправления учитываются следующие концептуальные

положения.

Во-первых, согласно Конституции Российской Федерации органы

местного самоуправления, которые наделяются собственной компетенцией в

решении вопросов местного значения, не входят в систему органов

государственной власти, а с точки зрения структурно-организационной

осуществление полномочий местного самоуправления органами

государственной власти и государственными должностными лицами не

допускается.

Во-вторых, принимая во внимание, что внутренняя структура органов

местного самоуправления определяется населением самостоятельно, на местах

важно разработать и внедрить такие структуры, которые пригодны к работе в

конкретных социально-экономических и политических условиях при учете

сложившихся национальных и других традиций. Решение данного вопроса

связывается с принятием устава муниципального образования, в котором

указываются структура и порядок формирования органов местного

самоуправления. Однако не исключается возможность утверждения по

результатам местного референдума отдельно структуры органов местного

самоуправления. В этом случае представительный орган местного

самоуправления, принимая устав, не вправе вносить какие-либо изменения в

структуру органов местного самоуправления.

116

В-третьих, при формировании структуры органов местного

самоуправления ключевая идея должна состоять в разделении властей:

первичным органом местного самоуправления является представительный

орган, а исполнительный орган ему подотчетен.

Разделение властей не означает, что между ними создаются

непроницаемые перегородки. Напротив, обе ветви власти взаимопроникают,

взаимодополняют и взаимоуравновешивают друг друга. I Последовательное

осуществление данного принципа обязательно предусматривает наличие

третьей, равноправной ветви власти — судебной.

В-четвертых, понятие «структура органов местного самоуправления» не

однозначно. Оно не определяется ни Конституцией РФ, ни Федеральным

законом об общих принципах организации самоуправления. Толкование этого

понятия допускает два варианта: в широком смысле оно включает процедуру

организации внутренней структуры всей системы самоуправления, в том числе

и представительного органа, в узком смысле — рассматривается как система

имеющих самостоятельный статус органов, через которые на данной

территории осуществляются функции и полномочия местного самоуправления.

В-пятых, в структуре органов местного самоуправления выделяются две

группы, отличающиеся друг от друга по способу своего образования. Одна из

них формируется на основе выборов, другая — путем назначения,

делегирования, кооптирования и т.п. Порядок образования выборных органов

определяется Федеральными законами, законами субъектов РФ, уставами

муниципальных образований. Федеральный закон не определяет, какие

конкретно выборные органы местного самоуправления могут быть

сформированы. Ст. 15 устанавливает лишь обязательность создания выборного

представительного органа. В ст. 16 определяется возможность существования

выборного главы муниципального образования и иных выборных должностных

лиц местного самоуправления. Создание невыборных органов местного

самоуправления Закон целиком оставляет на усмотрение самих муниципальных

образований. Однако независимо от того, являются ли муниципальные органы

выборными или назначенными, статус служащих там лиц устанавливается

федеральными органами государственной власти и органами государственной

власти субъектов РФ и учитывается в Уставе муниципального образования.

В-шестых, лица, наделенные местным сообществом полномочиями по

осуществлению представительных, распорядительных, исполнительных и

контрольных функций местного самоуправления и не относящиеся к категории

государственных служащих, являются должностными лицами местного

самоуправления.

Профессиональная деятельность — служба в органах местного

самоуправления именуется муниципальной службой. В Федеральном законе

«Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января

1998 г. № 8-ФЗ статья 2 гласит, что муниципальная служба — это

«профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной

основе на муниципальной должности, не являющейся выборной». Областное

законодательство (например, областной закон «О муниципальной службе в

117

Свердловской области» от 3 апреля 1996 г. № 17-03) под муниципальной

службой понимает профессиональную деятельность лиц, занимающих штатные

должности и обеспечивающих реализацию полномочий органов и должностных

лиц местного самоуправления.

Исходя из приоритета прав и свобод личности, в системе органов

местного самоуправления можно выделить две составляющие — политическую

и организационно-управленческую. К первой относятся: избирательная система

при выборах представительного органа (мажоритарная, пропорциональная,

смешанная или иная) и способ выборов главы муниципального образования

(населением или из состава представительного органа; механизм формирования

местной администрации (главой муниципального образования,

представительным органом, наем на конкурсной основе). Формирование этой

составляющей в большой степени зависит от численности жителей, культурно-

политических и социально-экономических особенностей территории. Одно

дело г. Екатеринбург — один из крупнейших городов страны, другое —

расположенный рядом город-спутник Березовский, и совсем другое — любое

село. Организация местной власти у них будет политически различной.

Во второй составляющей местного самоуправления выделяются три

устойчивых элемента местной власти: представительные и исполнительные

органы, главное должностное лицо. Они в соответствии с Конституцией РФ и

законами реализуют цели самоуправления и государственной политики (в

случае наделения органов самоуправления отдельными государственными

полномочиями). Наименование органов местного самоуправления

устанавливается уставами муниципальных образований в соответствии с

законами субъектов РФ с учетом национальных, исторических и иных местных

традиций.

Например, в законе «О местном самоуправлении в Свердловской

области» записано, что представительным органом местного самоуправления

является Дума (Совет), а исполнительным органом — администрация. По

закону «О местном самоуправлении в Саратовской области»

представительными органами местного самоуправления являются: городской

Совет (Собрание), районный Совет (Комитет), окружной сельский

(поселковый) Комитет. Руководство местной администрации в области

возложено на главу местного самоуправления — главу администрации. В

Воронежской области действуют Муниципальный Совет г. Воронежа,

Муниципальный Совет района, Совет народных депутатов сельсовета и др.

Исполнительными органами местного самоуправления являются органы

местной администрации.

Учитывая российскую специфику и традицию, сложившуюся в последние

годы, нежелательность сочетания в представительных и исполнительных

органах одного и того же уровня местного самоуправления русских и

иностранных слов, во многих муниципальных образованиях используют

терминологию: «дума (совет) — администрация — глава местного

самоуправления».

118

Современное общероссийское законодательство о местном

самоуправлении допускает использование нескольких моделей организации

аппарата власти муниципальных образований. И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов,

например, на основе анализа функциональной специализации разных органов и

должностных лиц, а также с точки зрения их формирования, выделили шесть

основных моделей организации местного самоуправления в России. Самой

распространенной сегодня моделью местного самоуправления, по их мнению,

является такая, при которой предусматривается введение должности главы

муниципального образования, который как и Дума избирается непосредственно

населением. Он выступает одновременно и высшим должностным лицом

своего муниципального образования, его официальным представителем, и

главой администрации. На местах, поэтому, главы муниципальных образований

доминируют над всеми иными органами. Строго говоря, при этой модели глава

остается подотчетным Думе только в качестве руководителя местной

администрации.

Представительный орган местного самоуправления. Федеральный

Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в

Российской Федерации» (ст. 15) устанавливает, что каждое муниципальное

образование должно иметь выборный орган местного самоуправления. Имеется

в виду представительный орган, члены которого избираются всем населением

муниципального образования на основе всеобщего равного и прямого

избирательного права при тайном голосовании, обладают правом представлять

интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на

территории муниципального образования. В отдельных поселениях (главным

образом сельского типа) уставом муниципального образования в соответствии с

законами субъекта РФ может быть предусмотрена возможность осуществления

полномочий представительных органов местного самоуправления собранием

(сходом) граждан, т.е. в форме прямого волеизъявления. Если власть

принадлежит народу (населению муниципального образования) и

осуществляется через посредство его избранных представителей, то именно

депутаты в своей совокупности реализуют его общую волю, а образуемый ими

орган является высшим представительным нормоустанавливающим

органом местного самоуправления. Никакой другой орган местного

самоуправления не вправе издавать подобные правовые акты, в том числе и

избранное всем населением самоуправляющейся территории первое лицо

(голова, мэр), который также является представителем народа и в этом смысле

его представительным органом. Но и представительный орган местного

самоуправления не вправе принимать управленческие акты, устанавливающие

индивидуальную норму, индивидуальное правило, что относится к

полномочиям исполнительного органа местного самоуправления.

Таким образом, с учетом принципа разделения властей представительный

орган местного самоуправления не может являться исключительно высшим

органом местного самоуправления.

Численный состав представительных органов местного самоуправления,

определяемый согласно Закону уставами муниципальных образований, весьма

119

разнообразен. Причем он не одинаков даже. в представительных органах

муниципальных образований одного уровня. Многое зависит от объема работ

данного представительного органа, численности населения муниципального

образования и т.д. В законах о местном самоуправлении некоторых субъектов

РФ устанавливаются предельные нормы численности состава депутатов

представительных органов всех или отдельных уровней, либо общий

минимальный или максимальный состав и т.п. В частности, в Саратовской

области установлено, что количественный состав депутатов определяется в

зависимости от числа жителей муниципального образования: при численности

населения до 1000 чел. — до 5 депутатов; от 1000 до 5000 чел. — до 7

депутатов; от 5000 до 50 000 чел. — до 11 депутатов; от 50 000 до 200 000 чел.

— до 17 депутатов; свыше 200 000 чел. — до 21 депутата.

Согласно Уставу муниципального образования в Екатеринбургскую

городскую Думу входит 27 депутатов.

Одно из непременных условий деятельности представительного органа

состоит в том, что он принимает решения коллегиально. Смысл

коллегиальности — в нахождении наиболее верного решения, которое нередко

отражает разные точки зрения, компромисс между различными политическими

группировками, избранными в представительный орган. Истинная

коллегиальность обеспечивается тогда, когда депутаты регулярно собираются

вместе для решения вопросов, входящих в их компетенцию.

Основной формой деятельности представительного органа являются

сессии (заседания), периодичность созыва которых определяется уставом

муниципального образования и регламентом представительного органа (как

правило не реже одного раза в два (три) месяца). Сессии (заседания)

созываются главой муниципального образования (председателем

представительного органа) в соответствии с планом работы представительного

органа.

В соответствии со ст. 18 Закона № 154-ФЗ депутаты могут осуществлять

свои полномочия на постоянной основе.

Хотя внутреннее строение представительных органов местного

самоуправления, порядок и организационные формы их деятельности

определяются муниципальными образованиями самостоятельно и закрепляются

их уставами, а также регламентами, другими правовыми актами,

принимаемыми этими органами, можно представить типовую схему

представительного органа местного самоуправления. Она включает следующие

структурные звенья (см. рис. I): руководящие органы и должностные лица

(председатель и его заместители, президиум); функционально-отраслевые

подразделения (постоянные и временные комиссии); рабочие звенья

(секретариат, аппарат); территориальные органы (депутатские группы).

Председатель представительного органа и его заместители избираются в

соответствии с уставами муниципальных образований и регламентами

представительных органов местного самоуправления на первом заседании

представительного органа нового созыва. Этими же актами определяются

основания и порядок досрочного прекращения их полномочий.

120