Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления

Подождите немного. Документ загружается.

Местное самоуправление рассматривается Конституцией как одна из

основ государственного устройства России. Согласно ст. 12 в «Российской

Федерации признается и гарантируется местное самоуправление». Это

означает, что без полноценного местного самоуправления Россия не сможет

быть демократическим правовым государством, а ограничение его прерогатив

должно рассматриваться как посягательство на основы конституционного строя

РФ.

Особого внимания заслуживает ч. 2 ст. 3 Конституции, по которой «народ

осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы

государственной власти и органы местного самоуправления». Эта норма

позволяет утверждать, что местное самоуправление является одной из

конституционных форм осуществления народовластия. Характеристика

органов местного самоуправления как части механизма народовластия

определяет их природу, способы формирования, объем полномочий и

ответственность перед населением.

Местное самоуправление осуществляется двояким образом. Во-первых,

непосредственно населением путем выборов, местного референдума, участия в

собраниях (сходах) граждан, народной правотворческой инициативы,

обращений граждан, создания различных форм территориального

общественного самоуправления. Во-вторых, через выборные и иные органы

местного самоуправления, выборных и иных должностных лиц и

муниципальных служащих, через образуемые муниципальные предприятия и

учреждения.

Местное самоуправление ориентировано прежде всего на личность. Для

тоталитарного режима главной" задачей является мобилизация масс на

выполнение уже принятых сверху решений. Отсюда и вытекает главная

функция «приводных ремней» — довести по сознания каждого человека смысл

уже поставленных задач.

Принцип действия саморазвивающейся системы, каковой является и

местное самоуправление, совсем иной. В его основе лежит идея участия

граждан в принятии решений и реализации их, опираясь на собственные силы.

Среди ряда федеральных законов, регулирующих отдельные вопросы

построения и функционирования местного самоуправления, в частности,

организацию местного самоуправления в закрытых административно-

территориальных образованиях, в приграничных территориях, основ

муниципальной службы, земле- и природопользования, собственности, налогов,

бюджета, охраны правопорядка и т.п. решающее значение имеет Закон РФ «Об

общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации» (1995 г.).

В соответствии с Конституцией РФ данным Законом более четко

определен понятийный аппарат местного самоуправления, установлены роль и

место местного самоуправления в осуществлении народовластия,

сформулированы единые принципы развития основ местного самоуправления в

стране (правовых, территориальных, организационных и финансово-

экономических), разграничены полномочия федеральных органов

101

государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в

области местного самоуправления. Выделены и обоснованы юридические

права, установлены государственные гарантии осуществления местного

самоуправления.

Перечислим те основные права, которые даны органам местного

самоуправления на основе Конституции РФ и Федерального закона о

самоуправлении.

1. Право юридического лица. Согласно этому праву органы местного

самоуправления могут заключать контракты, приобретать и отчуждать

имущество, быть истцом и ответчиком в суде, принимать на себя разного рода

обязательства и т.п., гарантируя исправное выполнение своих обязательств

всем муниципальным имуществом.

2. Право владения, пользования и распоряжения объектами

муниципальной собственности, право самостоятельно утверждать перечень

объектов (имуществ), составляющих муниципальную собственность.

3. Право формирования, утверждения и исполнения местного бюджета,

установления собственных сборов (местных налогов),распоряжения

муниципальными финансами, выпуска местных займов для развития

социальной и производственной инфраструктуры.

4. Право издания обязательных постановлений, право надзора за

соблюдением постановлений и право соответствующих санкций за нарушение

обязательных постановлений.

Все местные административные учреждения должны соблюдать единые

правила и условия, предусмотренные законами, чтобы проводить в жизнь

политику, которую они сами определяют и которая для разных местных

организаций может быть различной.

Подходя к местному самоуправлению как к институту, важному с

государственной точки зрения, государство обосновывает и устанавливает

гарантии местного самоуправления.

Система государственных гарантий осуществления местного

самоуправления охватывает всю совокупность условий и средств,

обеспечивающих их реализацию и правовую защиту. Она включает: общие

гарантии, к которым относятся экономические (экономическая система

общества, в том числе разнообразие и равноправие форм собственности,

включая муниципальную), политические (политико-правовой режим

государства), духовные (система духовных ценностей и ориентации

деятельности человека, уровень культуры, правосознания) и специальные

(собственно юридические) гарантии.

Конституция РФ, федеральные законодательные акты, законодательные и

иные правовые акты субъектов РФ, гарантируя местное самоуправление,

обеспечивают правовыми средствами и мерами не только организационную и

материально-финансовую самостоятельность органов местного самоуправления

в решении вопросов местного значения, но и защиту прав местного

самоуправления.

102

Решения органов местного самоуправления, принятые в пределах их

компетенции, обязательны для исполнения всеми расположенными на

соответствующей территории субъектами права. В случае неисполнения этих

решений применяются меры юридической ответственности, используется

механизм государственного принуждения.

Особую важность в системе гарантий, обеспечивающих правовую защиту

местного самоуправления, имеет конституционное право местного

самоуправления на судебную защиту. Органы местного самоуправления могут

обжаловать касающиеся их решения органов государственной власти по

мотивам противоречия данных решений законодательству в соответствии с

правилами подсудности, установленными законами РФ.

Особо следует выделить государственную поддержку как способ

укрепления гарантий и стимулирования местного самоуправления.

Государственная поддержка местного самоуправления выражается в

реальных формах, среди которых: а) издание законодательных актов по

вопросам организации и деятельности местного самоуправления; б)

рассмотрение предложений и обращений местного самоуправления и принятие

мер по их удовлетворению; в) оказание материально-финансовой помощи в

виде увеличения размеров отчислений в местные бюджеты, выделения дотаций,

предоставления кредитов и т.п.

Со своей стороны, государственные властные структуры сохраняют

определенный контроль во избежание выхода органов местного

самоуправления за пределы, установленные законами, либо таких их действий,

которые наносят ущерб общенациональным интересам или интересам других

муниципальных образований.

Органы государственной власти регулируют особенности организации

местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых

административно-территориальных образованиях и т.п. Органы

государственной власти могут и должны контролировать лишь законность

действий местных органов власти, но не их целесообразность. Если местные

органы власти приняли законное решение, государственные властные

структуры не должны мешать им исполнять эти решения. В частности, органы

государственной власти регулируют и устанавливают ответственность органов

местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за

нарушение законов. Осуществляется прокурорский надзор за соблюдением

законности в деятельности органов местного самоуправления и должностных

лиц местного самоуправления, т.е. контроль решений, принимаемых органами

местного самоуправления, контроль за лицами, нацеленный на наказание за

проступки (превышение полномочий, уклонение от обязательств и т.п.),

совершенные этими лицами при исполнении служебных обязанностей.

Конституция РФ отнесла к совместному ведению России и ее субъектов

«установление общих принципов организации системы органов

государственной власти и местного самоуправления» (ст. 72, ч. 1, п. «н»). Это

означает, что федеральные акты о местном самоуправлении не могут быть

единственными документами, окончательно регулирующими соответствующие

103

отношения. Поэтому, например, Закон РФ «Об общих принципах организации

местного самоуправления» является рамочным, несмотря на то, что это акт

прямого действия, в том плане, что его положения обязательны и субъекты РФ

должны с ним считаться. Тем не менее установочные положения закона могут

быть развиты в законах о местном самоуправлении, принимаемых субъектами

РФ. Кроме того, федеральный закон в ряде случаев предлагает несколько

вариантов, какого-то правила, и тогда субъекту тем более необходимо самому

определять, чему он отдаст предпочтение, учитывая при этом национальные,

исторические, региональные, социально-экономические и иные особенности.

Нормативной базой в сфере местного самоуправления являются также

законы о местном самоуправлении, разделы конституций и уставов отдельных

субъектов РФ. Таковым является, например, Закон «О местном самоуправлении

в Свердловской области», принятый Свердловской Областной думой 5 апреля

1995 г. В данном нормативно-правовом акте дается довольно лаконичное

определение местного самоуправления, излагаются основные принципы

организации местного самоуправления, т.е. основополагающие идеи, подходы к

устройству местного самоуправления на территории области, раскрываются

вопросы местного значения, дается определение местного сообщества

(граждане РФ, постоянно проживающие в городском или сельском поселении

или на иных территориях, объединенные общими интересами в решении

вопросов местного значения). Важнейший раздел областного закона посвящен

организации финансово-экономических основ местного самоуправления, в

котором наиболее полно раскрыты права и обязанности органов местного

самоуправления в формировании собственной экономической основы, при

определении порядка создания и функционирования муниципальной

собственности, в осуществлении финансово-бюджетной деятельности.

Следующий блок связан с организационными основами местного

самоуправления. В законе говорится, что местное самоуправление

осуществляется как непосредственно — путем выборов, местного референдума,

собрания (сходов), так и через выборные и другие органы местного

самоуправления, а также органы территориального общественного

самоуправления.

Один из узловых блоков областного закона касается правовых

взаимоотношений органов государственной власти с органами местного

самоуправления: государственная поддержка и гарантии местного

самоуправления; взаимное делегирование полномочий; защита интересов

местных сообществ; компетенции и полномочия органов местного

самоуправления и т.п.

Необходимым компонентом правовой основы местного самоуправления

являются уставы, которые принимаются муниципальными образованиями

самостоятельно (п. 2 ст. 8 ФЗ от 28.08.95 г.). Они являются, по существу,

«малыми конституциями» соответствующих территорий, выражают

демократическое начало самоорганизации и саморегулирования в рамках

закона и исходят из признания территориальных (местных) сообществ

населения субъектами политических отношений властвования. Следует

104

отметить, что полномочие представительных органов самоуправления

принимать устав муниципальных образований не имеет аналогов в истории

российского земства и городского самоуправления и тем более в практике

функционирования командно-административной системы СССР, где

официальная доктрина отрицала совместимость местного самоуправления с

советской формой организации власти.

Принятие уставов муниципальных образований восходит в значительной

мере к опыту организации местного самоуправления в США. Впервые

необходимость принятия уставов о местном самоуправлении была

законодательно закреплена в Законе «О местном самоуправлении в РСФСР»

(1991 г.). Этот законодательный акт предусматривал (ст. 5) обязательное

принятие районным и городским Советами положения (устава) о местном

самоуправлении, а поселковый и сельский Советы могли по своему

усмотрению принимать положение (устав). Закон «Об общих принципах

организации местного самоуправления в Российской Федерации» исходит из

того, что каждое муниципальное образование должно иметь свой устав. Ст. 8

данного Закона содержит четырнадцать обязательных положений, на которых

базируется устав любого муниципального образования. Каждое из положений

является императивным, поскольку оно должно непременно содержаться в

уставе. Но определение их конкретного содержания относится к сфере ведения

местного самоуправления, которое непосредственно и самостоятельно решает

соответствующие вопросы. Перечень регулируемых в уставах вопросов жестко

не ограничен. В уставах могут закрепляться иные положения, касающиеся

вопросов местного значения, распределения функций внутри структуры

местного самоуправления и т.п.

Федеральный закон предусматривает два способа принятия устава

муниципального образования: представительным органом местного

самоуправления или населением непосредственно, т.е. местным референдумом

или на сходе граждан. После этого устав подлежит государственной

регистрации в порядке, установленном законом субъекта РФ.

В Свердловской области процедура государственной регистрации уставов

муниципальных образований определяется областным законом «О порядке

государственной регистрации уставов муниципальных образований в

Свердловской области», принятый Свердловской областной Думой 19 января

1996 г. Данный закон, помимо порядка государственной регистрации уставов,

определяет процедуру внесения в них изменений, порядок обжалования отказов

в государственной регистрации и других действий. Устав вступает в силу после

его официального опубликования (обнародования) в местной прессе, в

бюллетенях, вестниках и иных информационных изданиях.

В Уставе Екатеринбурга, принятом Екатеринбургской Городской думой

16 октября 1995 г. и зарегистрированном Управлением юстиции Свердловской

области 20 ноября 1995 г., представлена, с одной стороны, четкая картина

общих интересов и обязанностей горожан в формировании и обустройстве

городской среды, с другой стороны, в Уставе дается детальная схема

105

организации самоуправления в городе. Устав Екатеринбурга как

муниципального образования, закрепляет:

1) наименование, границы и состав муниципального образования;

2) вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального

образования;

3) форму, порядок и гарантии непосредственного участия населения в

решении вопросов местного значения;

4) полномочия, структуру, порядок формирования и функционирования

органов местного самоуправления, основания и виды их ответственности, а

также гарантии прав членов выборных органов и должностных лиц местного

самоуправления;

5) экономическую и финансовую основы осуществления местного

самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения

муниципальной собственностью;

6) другие положения об организации местного самоуправления. Кроме

Устава, на муниципальном уровне принимаются и другие нормативно-

правовые акты, регламентирующие отдельные вопросы организации и

деятельности местного самоуправления: регламенты представительных

органов, положения о территориальном общественном самоуправлении и т.п.

Резюмируя сказанное, следует подчеркнуть, что Россия находится на

начальном этапе создания основ правового пространства местного

самоуправления. Создана лишь минимальная правовая база, обеспечивающая

деятельность органов местного самоуправления. Движение по пути

реформирования и становления местного самоуправления будет сопровождать

дальнейшим наращиванием его правовой основы. Так, на федеральном уровне

законодательными органами разрабатываются более 20 новых законодательных

актов: о порядке передачи объектов федеральной собственности в

муниципальную собственность; о порядке наделения органов местного

самоуправления отдельными полномочиями Российской Федерации; о

муниципальных банках; о государственных и муниципальных землях; о городе

федерального значения, столице республики, административном центре края,

области, автономной области и автономного округа; об основах бюджетного

устройства и бюджетного процесса; о пригородной зоне городов и т.п.

Предполагается принять государственную программу муниципальной

политики России, в которой на основании законодательной базы должны четко

определяться вопросы децентрализации и деконцентрации власти, понятия

муниципальной власти, муниципальных образований, муниципальной

политики, формулироваться цели и задачи реформ местного государственного

управления и самоуправления.

106

3.2. ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ

Вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с его

территориальным устройством, ибо функционирование государственных и

муниципальных органов власти и управления осуществляется в границах

определенных территориальных единиц, на которые делится территория

государства. Следует подчеркнуть, что проблемы муниципально-

территориального устройства вызывают наиболее острые дискуссии. Это

обусловлено рядом причин.

Государственная власть на местах организуется в соответствии с

административно-территориальным делением, которое имеет несколько

иерархических территориальных уровней, что предопределяет

соподчиненность в построении единой центральной системы государственных

органов. Однако в настоящее время отсутствует федеральный закон об общих

принципах административно - территориального устройства страны и не

представляется возможным определять те территориальные уровни, на которых

создаются либо органы государственной власти, либо органы местного

самоуправления.

Местное самоуправление — это специфический уровень власти, особая

форма ее существования, которая предполагает иные принципы организации и

взаимодействия органов самоуправления, нежели те, что характеризуют

государственную систему управления. Вместе с тем органы местного

самоуправления тоже функционируют в границах определенных

территориальных единиц, составляющих территориальные основы местного

самоуправления.

В свое время, определяя территориальную основу местного

государственного управления и самоуправления, законодатели исходили из

существовавшего многоуровневого административно - территориального

деления. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного

хозяйства в СССР» (1990 г.) и Закон РСФСР «О местном самоуправлении в

РСФСР» (1991 г.), определяя территориальные основы местного

самоуправления, также исходили из сложившегося административно -

территориального деления. При этом союзный закон выделял первичный

территориальный уровень местного самоуправления: сельсовет, поселок, район,

город (район в городе). Закон допускал также возможность выделения и других

уровней местного самоуправления с учетом местных условий и национальных

особенностей. В Российском законе о местном самоуправлении (1991 г.)

отсутствовало понятие первичного, базового территориального уровня

местного самоуправления. В ст. 2 указанного закона содержался

исчерпывающий перечень административно-территориальных единиц, в

которых должны были действовать органы местного самоуправления: районы,

города, районы в городах, поселки, сельсоветы, сельские населенные пункты.

Закон не допускал возможности осуществления местного самоуправления на

107

каких-либо иных территориях. Таким образом, принципы административно -

территориального устройства, предполагающие отношения соподчинения

органов власти разного территориального уровня, были перенесены на систему

местного самоуправления.

По новому подошли законодатели к решению вопроса о территориальных

основах местного самоуправления, начиная с октября 1993 г., когда были

изданы указы Президента Российской Федерации о реформировании системы

местного самоуправления, принята Конституция РФ и издан Закон «Об общих

принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

(1995 г.).

В Положении об основах организации местного самоуправления на

период поэтапной конституционной реформы, утвержденном Указом

Президента России от 26 октября 1993 г., впервые в отечественной теории и

практике нашел свое отражение так называемый «поселенческий» принцип

территориальной организации местного самоуправления

. Согласно этому

принципу территориальной основой местного самоуправления прежде всего

выступают отдельные населенные пункты: городские и сельские поселения.

Организация местного самоуправления на других территориях возможна на

основе объединения отдельных городских и сельских поселений.

Конституция РФ не дает однозначного ответа на вопрос о том, на каких

территориях население обладает конституционным правом на осуществление

местного самоуправления. Согласно ст. 131 Конституции РФ «местное

самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других

территориях с учетом исторических и иных местных традиций». Конституция

страны, таким образом, не связывает напрямую территориальную организацию

местного самоуправления с административно-территориальным устройством.

Вместе с тем, она и не исключает возможности такого решения вопроса

территориальной основы местного самоуправления.

В силу того, что нормативное регулирование вопросов административно -

территориального устройства субъектов РФ перешло в их собственное ведение

(ст. 71—73, 76 Конституции РФ), современное законодательство субъектов РФ

по-разному подошло к решению проблемы соотношения административно -

территориального устройства и территориальной организации местного

самоуправления. Так, в Законе «Об административно-территориальном

устройстве Пермской области» от 28 февраля 1996 г. заложен принцип

совмещения (отождествления) административно-территориальных единиц всех

видов и муниципальных образований. В части 2 ст. 1 этого закона при

определении административно-территориальной единицы обязательным ее

признаком названо наличие органов местного самоуправления. Совпадение

границ муниципального образования и административно-территориальной

единицы означает, что первая накладывается на вторую и обе структуры

существуют одновременно.

См.: Собр. актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. №44. Ст. 4188.

108

Известен и другой подход, связанный с обособлением административно-

территориальных и муниципальных образований в пределах единого

административно - территориального устройства субъекта РФ. Такой принцип

заложен в Законе «Об административно-территориальном устройстве

Ленинградской области» от 17 апреля 1996 г. № 9-03. Из статей 3 и 6 данного

закона вытекает, что административно - территориальными образованиями в

области являются районы и административные округа в составе районов, а

муниципальными образованиями — городские и сельские поселения, волости,

принявшие уставы муниципальных образований. В административно-

территориальных единицах размещаются и функционируют государственные

органы управления, а в муниципальных образованиях — органы местного

самоуправления.

В республике Татарстан в городах республиканского подчинения местное

самоуправление осуществляется в границах жилых комплексов. В

Оренбургской и Тюменской областях местное самоуправление осуществляется

населением в границах бывших сельсоветов.

В юридическую практику федеральный закон вслед за Гражданским

кодексом РФ (часть первая) ввел новое понятие «муниципальное образование»

(часть первая Гражданского кодекса вступила в силу 1 января 1995 г., а

Федеральный закон о самоуправлении — 1 сентября 1995 г.).

В глоссарии федерального закона указывается: «муниципальное

образование — городское, сельское поселение, несколько поселений,

объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная

территория, предусмотренная настоящим федеральным законом, в пределах

которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная

собственность, местный бюджет и выборные органы местного

самоуправления». Муниципальное образование составляет тем самым всю

совокупность признаков ячейки местного самоуправления. Прежде всего в этом

понятии можно выделить две составные части.

Во-первых, установление исчерпывающего перечня квалификационных

признаков муниципального образования: а) населенность соответствующей

территории; б) осуществление населением этой территории местного

самоуправления в формах, предусматривающих наличие муниципальной

собственности, местного бюджета и выборных органов местного

самоуправления.

Во-вторых, изложение открытого перечня субъектов местного

самоуправления, в качестве которых выступают: а) городское поселение; б)

сельское поселение; в) совокупность поселений, объединенных общей

территорией; г) часть поселения; д) иная населенная территория.

Вопрос отнесения отдельных поселений и территорий к муниципальным

образованиям конкретизируется в п. 1 ст. 12 федерального закона, где

указывается, что города, поселки, станицы, районы (уезды), сельские округа

(волости, сельсоветы) и другие территории могут быть муниципальными

образованиями.

109

Но этот перечень не исчерпывающ, поскольку «другие территории» в

качестве муниципальных образований устанавливаются и конкретизируются в

соответствии с законами субъектов РФ с учетом исторических, национальных и

иных местных традиций. Тем самым в пространственном аспекте местное

самоуправление организуется на основе как поселенческого, так и

территориального принципа. И все-таки крен взят в сторону усиления

поселенческого принципа. Согласно п. 1 ст. 12 федерального закона о местном

самоуправлении население городского, сельского поселения (независимо от его

численности) не может быть лишено права на осуществление местного

самоуправления.

Из изложенного следует, что понятие муниципального образования

необходимо рассматривать как соединяющее в себе и понятие территории, в

пределах которой осуществляется местное самоуправление, и понятие

населения, осуществляющего местное самоуправление на этой территории.

В соответствии со ст. 4 рассматриваемого закона к полномочиям

государственной власти РФ относится регулирование особенностей

организации самоуправления в приграничных территориях, а также закрытых

административно-территориальных образованиях. В исключительных случаях

может быть принято решение федеральных органов государственной власти о

частичном или полном ограничении прав граждан на местное самоуправление

на определенной территории.

На территории муниципальных образований быстро складывается

относительно новая территориальная общность населения, которая

представлена микрорайонами в крупных городах, жилищными комплексами, а

также небольшими поселками и сельскими населенными пунктами, где

осуществляется территориальное общественное самоуправление (ТОС).

Предлагаются различные названия этого низового уровня местного

самоуправления: комитеты общественного самоуправления, соседские

сообщества, жилищные товарищества, сельская община и т.п. Названия в

существенной степени отражают круг деятельности этого уровня

самоуправления, который должен принять на себя значительную долю

повседневных забот о людях (благоустройство, общественный порядок и т.п.).

Каждое муниципальное образование, имеющее свое официальное

наименование, население и территорию, представляет собой юридическую

реальность. В ст. 124 Гражданского кодекса муниципальные образования

рассматриваются как субъекты гражданского права, к которым применяются

нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых

гражданским законодательством.

Масштаб территорий, в пределах которых функционируют

муниципальные образования, их наименование и все вопросы, связанные с их

созданием, упразднением, преобразованием, установлением границ, решаются

самостоятельно органами государственной власти субъектов РФ в соответствии

с Конституцией РФ и Федеральными законами.

Данные государственной регистрации муниципальных образований, все

сведения об изменениях в муниципально-территориальном устройстве

110