Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления
Подождите немного. Документ загружается.
Советы рабочих депутатов. Возникли и другие формы Советов: Советы
крестьянских депутатов, Советы солдатских (матросских, казачьих) депутатов и
смешанные формы. Советы рабочих депутатов (а их во время первой
революции было более 50) возникли в процессе борьбы против самодержавия и
крупной буржуазии как органы руководства политическими стачками,
демонстрациями, митингами, вооруженными восстаниями. В то же время
попытки Советов установить контроль над производством, ввести 8-часовой
рабочий день, уменьшить цены и налоги не увенчались успехом.
С первых дней своего существования Советы стремились либо заменить
органы местного самоуправления, либо поставить их под свой контроль. Для
подобных действий Советов имелись и теоретические обоснования. Можно
привести высказывание В.И. Ленина в известных «Апрельских тезисах»: «Не
парламентарная республика — возвращение к ней от С.Р.Д. было бы шагом
назад, — а республика Советов рабочих, батрацких и крестьянских депутатов
по всей стране, снизу доверху»
1
.
Вместе с тем многие политики, в том числе и умеренные большевики,
допускали возможность сосуществования исторически сложившейся системы
самоуправления и Советов (Л.Б. Каменев В.П. Ногин, например, рассматривали
их как временные переходные органы, предназначенные прежде всего для
овладения властью). Характерно, что в резолюциях Апрельской конференции
РСДРП(б) Советы были названы в качестве лишь альтернативных органов
будущей власти наряду с Учредительным собранием и местным
самоуправлением. А. Луначарский в статье «Муниципальная политика»,
опубликованной 15 октября 1917 г. в первом (и последнем) номере издаваемого
большевиками журнале «Город и земство», писал: «Пытаются изобразить дело
так, будто муниципалитеты являются конкурентами Советов ... какой вздор!
Советы расчищают путь самоуправлениям, Советы защищают их бытие ...
Советы и самоуправления должны дополнять друг друга, разделив сферы
деятельности: политическую закрепить за Советами, хозяйственную же и
культурную за самоуправлениями». В этом же журнале П. Стучка утверждал:
«Демократические городские думы и демократические земства являются
низшими ячейками местной власти, как экономической, так и политической,
так и административной.» Вот такие мысли были у многих большевиков по
поводу местного самоуправления и Советов за десять дней до Октябрьской
революции!
Так на протяжении многих десятилетий в дореволюционной России
методом проб и ошибок складывалась оригинальная система
муниципальной (коммунальной) самодеятельности, которая в самой
причудливой форме впитала в себя все то положительное, что накопилось на
протяжении столетий, и то негативное, что оставили после себя многовековое
крепостничество, многочисленные войны, сословное неравенство. Местное
самоуправление являлось одним из важнейших факторов развития
российского государства, сохранения его как единого целого. Однако
1
ЛенинВ.И.Полн.собр.соч.Т.31.С. 115.
71
местное самоуправление в России так и не достигло стадии своей зрелости, не
смогло в полной мере реализовать заложенные в нем внутренние
потенциальные возможности. Общественные и государственные структуры не
успели (или не смогли?) мобилизовать ресурсы и приложить усилия,
достаточные для сдерживания и преодоления негативных явлений и сторон
развития местного самоуправления.
2.3. СОВЕТСКИЙ ЭТАП РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ И
САМОУПРАВЛЕНИЯ
Революционные, события 1917 г. в России положили начало
принципиально новому, беспрецедентному по своим последствиям этапу
организации власти на местах. Слом государственной машины на всех
иерархических уровнях власти и замена ее новым государственным аппаратом
с самого начала сопровождались реализацией ленинской идеи сращивания
государственной власти и местного самоуправления, единства всех высших и
местных органов (сверху донизу) государственной власти. На месте
разрушенной российской государственной машины была организована власть
Советов, что означало создание и государственное оформление диктатуры
рабочего класса под руководством коммунистической партии.
В результате на многие десятилетия разошлись пути Советского
государства и западных демократий в устройстве власти на местах. Советская
модель устройства местного управления, противопоставленная «буржуазному»
местному самоуправлению, стала порождением общества тоталитарного типа,
превратилась в важный инструмент командно-административной
суперцентрализованной системы. Она в то же время выполняла функцию
демократического камуфляжа последней.
Советские органы местного управления видоизменялись вместе с
изменением их задач и функций. В советском периоде развития местного
управления можно выделить, по меньшей мере, четыре стадии различных по
протяженности во времени.
2.3.1. Зарождение советской модели местного управления и самоуправления
(1917—1920 гг.)
25 октября 1917 г. из всех возможных вариантов будущего России был
выбран путь социалистического развития. Под лозунгом «Да здравствует
первое в мире государство рабочих и крестьян!» началась коренная ломка идей,
принципов и институтов старого государственного аппарата и сложившегося
местного самоуправления. На II Всероссийском съезде Советов рабочих и
72
солдатских Депутатов, открывшемся вечером 25 октября (7 ноября),
большевики объявили «временную революционную власть Советов высшей
властью России».
Уже в начале 1918 г. I Всероссийский съезд председателей
губисполкомов (власть мест) поддержал взятый большевиками курс на
сращивание государственной власти и советского местного самоуправления, на
жесткую централизацию и усиление высших эшелонов Советов: Совет
народных комиссаров, Высший Совет народного хозяйства (ВСНХ) и Совет
рабочей и крестьянской обороны, преобразованный в 1920 г. в Совет труда и
обороны (СТО).
Декретом от 12 ноября 1917 г. были упразднены все старые сословия и
гражданские чины. Служащие нового советского аппарата были уравнены с
рабочими.
Однако отказываться от своих прерогатив законно избранные народом
городские думы и земства не собирались. Всероссийский союз городов
обратился к самоуправлениям с воззванием: «Советам не подчиняться!». Но и
Советы не склонны были уступать. В наиболее крупных городах — Москве,
Петрограде, Саратове, Нижнем Новгороде городские думы были
ликвидированы декретом от 15 ноября 1917 г.
В дореволюционном министерстве внутренних дел функционировало
Главное управление по делам местного хозяйства, в ведении которого
находились земства и городские думы. Но в результате саботажа служащих
управление бездействовало. По просьбе левых эсеров на основе их соглашения
с большевиками декретом СНК от 16 декабря 1917 г. был образован Народный
комиссариат по местному самоуправлению. В декрете указывалась и основная
задача нового комиссариата: «... для объединения деятельности всех городских
и сельских учреждений». Но это не означало стремления большевиков
упрочить положение данных органов власти в системе государственного
аппарата. Необходимость слома старых органов была предрешена.
Осуществлять же его предполагалось постепенно, в том числе и путем передачи
исполнительных органов (управ), где имелись специалисты-профессионалы,
под начало Советов. Думы предусматривалось заменить Советами.
Наркомат по местному самоуправлению, который возглавляли левые
эсеры, просуществовал всего три месяца и был упразднен после того, как левые
эсеры в марте 1918 г. в знак протеста против заключения Брестского мира
вышли из состава советского правительства.
Органы земского и городского самоуправления заменялись
советским управлением. Следует, однако, заметить, что установление
советской власти не всегда сопровождалось немедленной ликвидацией земств,
городских дум, и последние некоторое время (от нескольких недель до
нескольких месяцев) существовали параллельно с Советами рабочих и
крестьянских депутатов. В некоторых районах страны, и в частности на Урале,
процесс упразднения органов местного самоуправления затянулся и был
завершен только концу 1918 — началу 1919 г. Такое снисходительное
отношение большевиков к органам буржуазной власти было вынужденным.
73
Советы, не располагая на первых порах кадрами и соответствующим
аппаратом, не имели возможности взять на себя все функции органов
самоуправления. Временное сохранение земств и дум объясняется и тем, что
они в период октябрьских событий пользовались поддержкой широких слоев
населения деревни и города, умеренных социалистических партий (эсеров и
меньшевиков), и новая власть не могла не учитывать этого обстоятельства. И
тем не менее к концу марта 1918 г. в стране основная часть земского и
городского самоуправления была ликвидирована «как не отвечающая
интересам трудового класса рабочих и крестьян» и заменена органами
пролетарской диктатуры — областными, губернскими, уездными и
волостными Советами.
В мае 1918 г. были распущены Всероссийский Земский Союз и
Всероссийский Союз городов. Были предприняты решительные и быстрые
действия по национализации Уральских горных округов в первой половине
1918 г. Одним из первых было национализировано имущество Богословского
горнозаводского общества декретом СНК РСФСР от 7(20).12.1917 г.
Конституция РСФСР, принятая 10 июля 1918 г. V Всероссийским
съездом Советов, окончательно закрепила принцип единства Советов как
органов государственной власти с жесткой подчиненностью нижестоящих
органов вышестоящим. В пределах своего ведения, подчеркивалось в
конституции, каждый областной, губернский (окружной), уездный (районный)
и волостной съезды Советов, каждый городской и сельский Совет есть «высшая
в пределах данной территории власть».
Для выполнения возложенных на органы советской власти задач при
Советах (городских и сельских) и исполкомах (областных, губернских, уездных
и волостных) были образованы соответствующие отделы.
Таким образом, на разрушение создаваемого в течение полувека
аппарата местного самоуправления большевикам понадобилось менее
года.
Почему большевики не подчинили себе старую систему самоуправления?
Казалось бы, традиции местного самоуправления дореволюционной России
должны были получить свое дальнейшее Развитие в практике государственного
строительства Советской России. Однако сложившаяся система
самоуправления оказалась не совместимой с той системой власти, которая
формировалась большевиками. Идеи местного самоуправления,
предполагающие известную децентрализацию власти, независимость и
самостоятельность органов местного самоуправления в решении местных дел,
вступили в противоречие с практическими задачами государства пролетарской
диктатуры, являющегося по самой своей природе централизованным
государством. В.И. Ленин прямо писал:
«... историческое призвание Советов быть могильщиком, наследником,
преемником буржуазного парламентаризма, буржуазной демократии вообще»
1
.
1
Ленин В.И. Поли. Собр. Соч. Т. 41. С. 75.
74
Характерно, что сам В.И. Ленин не использовал термин
«самоуправление», а прибегал к таким, как «народоправство»,
«народовластие», «участие трудящихся в управлении государством и
общественными делами». Ленин в отличие от тех, кто выдвигал идею передачи
власти муниципалитетам, абсолютизируя роль Советов в общественных
процессах, рассматривал их как представительные органы нового типа,
сочетающие в своей деятельности всю власть: принятие решений, их
исполнение и контроль за проведением решений в жизнь.
Однако большевики от постулата — «каждая кухарка будет управлять
государством» отказались очень быстро после того, как взяли власть. Крайне
низкий уровень управленческих знаний и навыков тех людей, которые на
революционной волне попали в составы Советов и исполкомов, их
неготовность к самостоятельной деятельности по управлению
территориальными единицами и образованиями способствовали тому, что в
аппарате Советов оставалось значительное количество служащих
упраздненных земских и городских управ, «сочувствующих советской власти и
успешно ведущих свою работу.» Те чиновники, которые не подали заявление о
согласии работать в новых структурах власти, считались оставившими службу
и уволенными.
Советы, которые должны были быть опорой нового государства
диктатуры пролетариата, не были и не могли быть в достаточной степени
демократическими органами власти, ибо строились по классовому принципу и
не представляли интересов всего народа.
В конце 1920 г. и в начале 1921 г. Совнаркомом был принят ряд декретов,
ограничивающих сферу хозяйственных и финансовых отношений, что свело на
нет поступления доходов в бюджет от местных источников и резко ограничило
функции местных Советов по контролю за местным хозяйством.
Государственный и местный бюджеты слились в один нераздельный бюджет.
Законодательные функции целиком были переданы центру,
хозяйственные вопросы — местным (региональным) государственным органам
ВСНХ, которым придавалось исключительное значение. Оставшаяся
компетенция местных Советов была незначительна и сводилась к исполнению
поступавших из центра приказов, что лишало их самостоятельности.
В некоторых случаях (в первую очередь в полосе боевых действий)
функционирование Советов на местах временно приостанавливалось. В этих
районах власть переходила к различным чрезвычайным органам, которые не
предусматривались Конституцией.
В сохранившихся органах губерний и уездов наиболее значимыми стали
не сами Советы, а их исполкомы с отделами. СТО и ВСНХ в своей
деятельности опирались на экономические совещания (ЭКОСО) и Советы
народного хозяйства (совнархозы) при губисполкомах. Компетенция
губисполкомов была довольно широкой. В частности, им предоставлялось
право контролировать и ревизовать деятельность почти всех учреждений, не
входящих в состав отделов губисполкома. Они руководили деятельностью
местных органов советской власти, начиная с уездных Советов и кончая
75
сельскими Советами. Тем самым было положено начало практики, при которой
исполнительные комитеты, по существу, подменяли представительные
советские органы и по существу трудящиеся «оттирались» от управления
государством.
Процесс советизации проходил при активном вмешательстве наркомата
внутренних дел (НКВД). Основным методом работы НКВД по руководству
строительства местных Советов был административный с такими элементами,
как приказы, принуждение, запреты, распорядительство, единоличная
ответственность должностных лиц. Местные органы управления, по существу,
были выведены из подчинения местным Советам и подчинялись
непосредственно центральным органам. Многочисленные инструкции НКВД
прямо предусматривали строительство Советов на местах по образу и подобию
центрального. Центр заботило не столько укрепление самостоятельности
Советов, сколько введение единой структуры государственной власти сверху
донизу.
По мнению современников, не только мировая война, революция, и
последовавшая за ней гражданская война положили начало хозяйственной
разрухе, но в значительной степени способствовали этому сама логика,
принципы и политика военного коммунизма с его тотальным централизмом и
милитаризацией общества. Однако лидеры большевиков осознали, что нельзя
отбрасывать Советы: это лишило бы большевистскую власть революционной
легитимности, поддержки народа. Большевики, прежде всего В.И. Ленин,
добивались, чтобы компартия, сохраняя всю власть в своих руках, проводила ее
через советские органы.
2.3.2. формирование местного управления в условиях децентрализации
власти и новой экономической политики (1921—1927 гг.)
Рассматриваемый период в истории формирования советской власти —
это время мучительного поиска путей создания рациональной системы, в
которой достижения социалистической экономики соединились бы с рыночным
хозяйствованием, а мощная централизованная власть — с демократией и
самоуправлением. В начале 20-х годов такие известные представители
интеллигенции, как М. Горький, В. Короленко и другие, предупреждали об
опасности, которую потенциально несло в себе уничтожение всего старого
мира: не только самодержавных учреждений — царской власти, полиции,
губернаторов, но и тех институтов, которые исторически были знаками
самостоятельности гражданского общества (дума, земства, суды, свобода
печати и т.п.).
С течением времени и верхние эшелоны власти стали понимать, что
выход из критической ситуации возможен в децентрализации управления.
Решающую роль сыграл VII Всероссийский съезд Советов (1920 г.), который
76
утвердил официальный курс на децентрализацию и по «вертикали», и
«горизонтали». Съезд поставил Советы между наркоматами и ВЦИК, давая им
право приостанавливать распоряжения наркоматов, если они противоречат
интересам мест, обращаясь за разрешением спорных вопросов непосредственно
во ВЦИК. Это решение дало Советам право защищать свои экономические
интересы. Важная роль максимальной инициативы местных органов в
экономическом строительстве отмечалась и III Всероссийским съездом
совнархозов (1920 г.). В частности, подчеркивалась необходимость
децентрализации хозяйственного руководства, передачи ряда функций, не
имеющих решающего значения, областным и местным органам, расширения их
самостоятельности в целях повышения гибкости планирования и управления.
Стремление найти опору в широких массах населения, опасность
нарастания сопротивления революционным преобразованиям (Кронштадтский
мятеж, крестьянские восстания), опасность реставрации капитализма побудили
высшие эшелоны большевистского руководства начать новую
экономическую политику (НЭП). НЭП — это своеобразная контрреволюция
сверху по отношению к военному коммунизму. Политика, экономика,
идеология, культура, управление представляли собой сложный клубок старых
идей и новых подходов. После административного «нетоварного» военного
коммунизма снова восторжествовала система рыночно - товарного
регулирования, которая составила сущность НЭПа. Потребовалось
переосмысление и возможностей местного управления и самоуправления.
Специальным постановлением ВЦИК возобновлялись регулярные перевыборы
Советов и определялись сроки созыва съездов Советов.
В 1921 г. не только при губерниях, но и при уездных исполкомах для
планирования хозяйства были созданы экономические советы или совещания
(ЭКОСО), а при них — плановые комиссии. Согласно постановлению ВЦИК
экономические совещания должны были согласовывать, регулировать и
руководить деятельностью всех местных хозяйственных органов на
подведомственной территории, рассматривать их хозяйственные планы,
согласовывать их с общехозяйственными планами и задачами центральных
органов. ГубЭКОСО просуществовали недолго. По постановлению ВЦИК от 3
октября 1923 г. «Об упрощении аппаратов губернских исполкомов» они были
упразднены, а их функции переданы непосредственно президиумам
губисполкомов с сохранением при них существующих плановых комиссий.
Начинали решаться вопросы, связанные с имуществом и средствами,
необходимыми местным Советам для обеспечения переданной им
компетенции. 22 августа 1921 г. появился декрет СНК о местных денежных
средствах, а в ноябре 1923 г. принято положение об имуществе местных
Советов. Это несомненное влияние НЭПа, ^ обусловившего формирование на
местах всего спектра собственности: государственной, муниципальной,
кооперативной, частной, личной. Восстановление налоговой системы и
платежей за услуги (в первую очередь, квартирной платы), связанное с отказом
от бестоварных отношений, принудительного распределения и переходом к так
называемой модели «социализма товарно-денежных отношений», привели к
77
тому, что доходы от налогов и плата за услуги также постепенно были
переданы в ведение местных Советов.
В 20-е годы в стране была осуществлена крупная административно-
территориальная реформа. В основу построения новой системы
территориального управления были положены три главных принципа:
1) экономический, т.е. формирование административно-территориальных
единиц как экономически организованных комплексов (объединений) с учетом
природных, хозяйственных и иных . Ресурсов и перспектив развития;
2) национальный, т.е. соблюдение политики партии большевиков в
национальном вопросе;
3) политический, т.е. максимальное укрепление государственного
аппарата, приближение его к населению.
В результате россияне получили тот тип государственного устройства,
который, как показало время, не мог не завести страну в тупик. По
первоначальному замыслу, экономический принцип оказывался основным и
должен был обеспечить новое административное деление и территориальное
управление по экономическим районам страны. Учитывая сложность
проведения коренной административно-территориальной реформы, XII съезд
РКП(б) (1923 г.) поручил ЦК партии провести ее сначала в двух экономических
районах — промышленном и сельскохозяйственном, чтобы полученный опыт
использовать для проведения реформы на всей территории страны.
Из промышленных районов был избран Урал, а из сельскохозяйственных
— Северный Кавказ (в феврале 1924 г. был образован Юго-Восточный край,
переименованный затем в Северо-Кавказский край). ВЦИК постановлением от
3 ноября 1923 г. утвердил положение об Уральской области, образовав ее на
территории пяти бывших губерний — Пермской, Тобольской, Уфимской,
Оренбургской и частично Вятской. Вскоре после образования Уральской
области Президиум ВЦИК принял предложение УралЭКОСО о делении
области на округа. Постановлением от 12 ноября 1923 г. область была
разделена на 15 округов. На 1 февраля 1926 г. в области насчитывалось 16
округов и 205 районов, организованных из 984 волостей.
В это время в стране началась острая борьба вокруг идеи
самоуправления. Представители ряда политических партий и течений
отстаивали мысль о сохранении сложившегося в России муниципального
самоуправления, предполагая, что при передаче управления местным органам
власти можно отказаться от жесткой централизации. При этом особый упор
делался на сохранение ими в основном хозяйственных функций (аналогично
дореволюционным думам и управам). В 1924 г. начинает активно обсуждаться
проблема расширения прав Советов и в политико-административной сфере.
Советское правительство вплотную подошло к разрешению вопроса о
разграничении и статусе городских и сельских поселений
1
. Специальным
постановлением утверждался порядок выполнения проекта планировки города.
1
См.: Общее положение о городских и сельских поселениях. Утверждено ВЦИКом 15 сентября 1924 г. // Собр.
Указ: и расп. правительства РСФСР. 1924. № 73. Ст. 726.
78
Он разрабатывался не в центре и не государственным институтом, а в самом
городе рабочей группой, выбранной и оплачиваемой горсоветом.
Превалирование методов и средств военного коммунизма в
государственном управлении послереволюционного периода, очевидно и
обусловило отсутствие в тексте Конституции СССР 1924 г. определения роли
местных Советов как территориальных органов управления экономикой.
Однако выдвижение планов индустриализации страны в разряд
первоочередных государственных задач потребовало дополнительных решений
ЦК РКП(б) и ВЦИК по расширению полномочий Советов в решении
финансовых и хозяйственных вопросов.
Административно-территориальный район низового звена (район как
административная единица был учрежден в 1924 г.) мыслился и формировался
в качестве основной административно-хозяйственно-политической единицы, в
границах которой сосредоточивался весь спектр производственных (в основном
сельскохозяйственных), партийных и организационных функций (а также
культурных, социальных, демографических). Через становление и развитие
системы органов районных и сельских Советов последовательно осуществлялся
принцип органического объединения и сращивания государственной власти с
общественным самоуправлением. Местное самоуправление сводилось к
возложению на органы Советской власти и выборные общественные
организации задач государственного управления, обеспечения на местах
соблюдения классовых интересов.
Первым законодательным актом, заложившим фундамент советского
городского самоуправления, было «Положение о городских Советах»,
введенное в действие 7 декабря 1925 г. на основании ст. 5 постановления
Второй сессии ВЦИК XII созыва от 25 октября 1925 г. Согласно ст. 1
названного Положения городские Советы депутатов были образованы во всех
городах и поселках СССР. Ст. 3 устанавливала, что «городские Советы в
пределах своего ведения являются высшими органами власти на территории
соответствующего города или поселка и объединяют все трудящееся население
Для участия в местном и государственном управлении и строительстве».
Одновременно вышел декрет «О выделении самостоятельных городских
бюджетов». Хозяйственная функция Советов наращивалась в основном по
«горизонтали»: шла передача им государственных функций от местных органов
ВСНХ и СТО и постепенное прекращение деятельности этих органов, что
позволило ликвидировать засилие этих ведомств на местах. Была создана новая
«горизонталь» — Всероссийское заготовительное общество коммун (ВЗОК).
К 1926 г. Советы, по существу, стали хозяевами подведомственных им
территорий. В «Положении о местных финансах Союза СССР» от 25 апреля
1926 г. подробно были перечислены функции местных Советов и
обусловленные ими расходы, относимые на местные средства. В частности,
среди девяти основных групп полномочий органов местного самоуправления и
связанных с ними расходов можно выделить обязательства по народному
образованию, народному здравоохранению, социальному обеспечению,
содержанию коммунального имущества и предприятий, благоустройству
79
населенных пунктов, сельскому хозяйству, промышленности и торговле
местного значения. Уже в 1927—1928 гг. объем местного бюджета СССР
приблизительно вдвое превысил соответствующие земско-городские бюджеты
России 1913 г. Всего за 5 лет (1922/ 1923— 1926/1927 гг.) местный бюджет
СССР возрос с 336.3 до 1796,9 млн. руб., т.е. более чем в 5 раз.
Среди источников доходов местных органов власти выделялась группа
самостоятельных источников (коммунальные предприятия, самостоятельные
местные налоги и сборы, местные займы, имущества местных Советов и др.) и
группа финансовых источников, связанных с государственными доходами и
передаваемых в местный бюджет в виде различного рода отчислений, а также в
виде прямых пособий из государственных средств.
Заложенные основы самостоятельности Советов позволили им
приступить к активной деятельности по возрождению народного хозяйства. С
1923 по 1927 гг. города были восстановлены до уровня 1913 г. В 1926 г. 87%
городов страны подготовили обмерные планы, на основе которых начали
разрабатываться проекты планировки. К этому времени была сформирована
иерархия Советов (на местном уровне — сельские, районные, окружные и
областные Советы). Существенную роль в «советском строительстве» сыграли
сохранившиеся кадры городских и земских деятелей, честно и преданно
служившие советской власти в те годы. Их усилиями в структуру и
организацию Советов был внесен богатый профессиональный опыт «земского и
городского дела», обеспечившие возможность в очень короткий (всего 4 года!)
период восстановить российские города, победить разруху
Резюмируя вышесказанное, можно утверждать, что к концу 20-х годов в
СССР стала складываться одна из самобытных моделей местного
(муниципального) управления. Зададимся вопросом, который еще в 20-е годы
поставил известный профессор Л. Велихов: существует ли «местное
самоуправление» в Советской России? Следует сказать, что на этот вопрос
имелись различные ответы. Многие отождествляли Советы с массовыми
общественными организациями. И. В. Сталин в январе 1926 г. в работе «К
вопросам ленинизма» писал, что «Советы есть массовая организация всех
трудящихся города и деревни». Он относил «Советы с их многочисленными
разветвлениями в центре и на местах в виде административных, хозяйственных,
военных, культурных и других государственных организаций плюс
бесчисленное множество самочинных массовых объединений трудящихся,
облегающих эти организации и соединяющих их с населением», к «рычагам» и
«приводам», с помощью которых партия коммунистов управляет страной.
Советам отводилось второе место в системе этих приводов после профсоюзов.
Л. Велихов оценивал роль местных Советов следующим образом: «Если
мы будем придерживаться тех теорий, которые выдвигают это самоуправление
как противовес государственному началу, то придется отрицать существование
местного самоуправления в СССР..., если станем исходить из государственной
теории местного самоуправления с соответствующими важными классовыми
поправками ...», то можно прийти к выводу, что в СССР в конце 20-х годов
сформировался особый вид пролетарского самоуправления, «еще мало
80