Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления

Подождите немного. Документ загружается.

правительственного и земского начал, в связи с чем появилась необходимость

возложения на земства отдельных функций государственной власти. На всем

протяжении существования земств вектор политики самодержавия был

направлен на регламентацию и ограничение возможностей земских

учреждений. Первый успех земской реформы заставил правительство всерьез

заняться и вопросами общественного самоуправления городов.

Подготовка городской реформы началась в 1862 г. по инициативе

Министерства внутренних дел. Для выработки предложений на местах было

образовано 509 комиссий, на основе которых в Министерстве внутренних дел в

186.4 г. был составлен первый вариант проекта реформы. Третий по счету

проект получил силу закона 16 июня 1870 г.

Городская реформа 1870 г. для своего времени имела прогрессивное

значение, ибо она (совместно с земской реформой) породила в стране

принципиально новый тип общественных учреждений, незнакомый прежнему

городскому управлению, основанный на началах всесловности,

имущественного ценза, разделения распорядительной и исполнительной

властей самоуправления. Она также преследовала цель создать условия для

подъема городского хозяйства и привлечь в органы самоуправления

предпринимателей.

Городовое положение 1870 г. было первым законодательным актом, в

котором отчетливо говорилось о самостоятельном действии общественных

городских управлений, хотя термин «самоуправление» еще не употреблялся.

Статья 5 гласила: «Городское общественное управление в пределах

предоставленной ему власти действует самостоятельно». Разработчики

Городового положения (как и земского) находились под значительным

влиянием общественно-хозяйственной теории самоуправления, трактуя

городские учреждения как общественные по своей сути (отличные от

государственных орга- -нов). Однако и земские учреждения, и органы

городского самоуправления обладали полномочиями публичной власти,

решения которых в пределах их компетенции были общеобязательными.

Право голоса независимо от сословия получили горожане, состоявшие в

русском подданстве, достигшие 25-летнего возраста, в пределах города

владевшие недвижимой собственностью, облагаемой налогом в пользу города,

либо содержавшие торгово-промышленные заведения по купеческому

свидетельству, а также лица, прожившие в городе не менее двух лет и

уплатившие в его пользу установленные торгово-промышленные сборы и

налоги.

Серьезным недостатком Городового положения 1870 г. явилось

заимствование прусской трехразрядной избирательной системы. По закону все

лица, имеющие право участия в выборах, вносились в списки в том порядке, в

каком они следовали по сумме причитающихся с каждого из них сборов в

доход города. Затем производилось деление на три разряда. К первому

Городовое положение 1870 г. // Полн. собр. Законов Российской империи. Собр. 11. Т. XLV. Отд. 1. 1870. №

48498.

причислялись те граждане из показанных в начале списка, которые уплачивали

вместе треть общей суммы сборов со всех избирателей; ко второму —

следующие за ними по списку, уплатившие также треть сборов; к третьему—

все остальные. Первый разряд насчитывал лишь десятки (даже единицы)

избирателей, принадлежавших к наиболее крупным владельцам недвижимости

в черте города; второй разряд представляли сотни содержателей торговых и

промышленных заведений, обладателей купеческих и промысловых

свидетельств и приказчики первого разряда; к третьему разряду относилась

основная масса городского населения. Но несмотря на это, каждый из трех

разрядов посылал в городскую думу одинаковое количество представителей

(гласных).

Фактически лишенными избирательного права оказались наемные

рабочие, в подавляющем большинстве не имевшие недвижимости, а также

широкие слои интеллигенции, люди умственного труда (инженеры, врачи,

преподаватели, судьи, литераторы и др.), которые зачастую не являлись

домовладельцами и снимали квартиры. В целом в самоуправлении преобладали

купечество, мещане и городская буржуазия.

Внутренняя организация городского управления была достаточно

рациональной. Распорядительным органом общественного управления в городе

оставалась городская дума. Число гласных (депутатов) в думах разных городов

колебалось от 30 до 74; в Москве полагалось 180 гласных, в Петербурге — 250.

Городская дума состояла из председателя, гласных, а также председателя

уездной земской управы и представителя духовного ведомства. Городские

думы в отличие от земских собраний имели право собираться в течение; всего

года по мере накопления дел. Численность заседаний не ограничивалась. Дума

назначала содержание выборным должностным лицам городского

общественного самоуправления, устанавливала размер городских сборов и

налогов (конечно, в установленных законом пределах), принимала правила

заведования городским имуществом, утверждала обязательные постановления

городского общественного управления, принимала решения о ходатайстве

перед высшим правительством и т.п.

Исполнительным органом городского управления стала городская

управа (ранее исполнительными органами были шестигласная и

распорядительная думы). Распределение функций и порядок действия управы и

подчиненных ей органов устанавливались инструкцией, издаваемой думой. Все

члены управы избирались думой. Думой же члены управы могли быть

отстранены от должности и Даже переданы суду.

Председатель городской думы был одновременно и городским головой,

возглавлявшим городскую управу. Известный российский ученый К.А.

Пажитнов писал по этому поводу: «Такой порядок нельзя, однако, считать

правильным, так как он может при известных обстоятельствах легко затруднить

критику действия управы, более целесообразным поэтому является

предоставление думе права выбирать из своей среды особого представителя».

Прогрессивной стороной реформы 1870 г. было предоставление

городскому общественному самоуправлению сравнительно широкой

самостоятельности в ведении городского хозяйства и решении местных дел.

В задачи городского самоуправления входили: забота о благоустройстве города

(водоснабжение, канализация, уличное освещение, транспорт,

градостроительные проблемы), оказание содействия в обеспечении населения

продовольствием (организация рынков, базаров), принятие мер против пожаров

и других стихийных бедствий, забота об «охранении народного здравия» и

призрении нуждающихся (учреждение и содержание благотворительных

заведений, больниц, проведение санитарно-гигиенических мероприятий и др.),

участие в развитии народного образования и культуры (открытие школ,

библиотек, театров, музеев и т.п.), попечение об ограждении и развитии

местной торговли и промышленности, об устройстве бирж, кредитных

учреждений (ст. 2, гл. 1) и т.д.

Закон предусматривал определенные ограничения самостоятельности

городских органов в вопросах бюджетного права, распорядительных функций

дум, выборности. В частности, думы не имели полной свободы в формировании

своих бюджетов. Городской бюджет формировался на основе налогов и сборов

с недвижимости, доходов от эксплуатации городского имущества (торговых

рядов, бань, городских боен и т.п.), пошлинных сборов, клеймения весов и мер,

проведения аукционов, а также отчислений из государственной казны. Вместе с

тем в доходной части бюджета устанавливался максимальный предел взимания

разрешенных городу сборов.

По расходной части бюджета думы были связаны необходимостью

первоочередного удовлетворения «обязательных расходов». К ним были

отнесены: содержание городского управления, общественных зданий и

памятников, улиц, площадей, мостов, расходы на содержание полиции,

пожарных команд, отопление и освещение тюрем, воинский постой и другие

внемуниципальные расходы (ст. 139). Лишь оставшаяся часть денежных

средств могла быть использована на всякие «необязательные расходы», в том

числе на образование и здравоохранение.

В 1872 г. по смете в г. Екатеринбурге было израсходовано 58,1 тыс. руб.,

в том числе на содержание городского общественного управления — примерно

33%, городских общественных зданий и памятников — 1,4, учебных и

благотворительных заведений — 5,3, чинов городской полиции — 16,7,

пожарной команды — 17, на благоустройство города — 6,5, издержки по

отправлению воинского постоя, а также по отоплению и освещению тюрем —

6,6%.

Допускалась возможность административного вторжения в сферу

бюджетных прав общественного управления: губернатор мог отдать

распоряжение, исполнение которого оплачивалось городом

(«непосредственные исполнительные меры за счет города»).

Некоторые постановления городских дум (например, о займах,

поручительствах или гарантиях от имени города, превышающих определенную

сумму (ст. 124), постановления об утверждении планов городов или об

изменениях в ранее утвержденных планах (ст. 113) и т.п.) нуждались в

обязательном утверждении министром внутренних дел или губернатором. При

этом копии со всех без исключения определений думы должны были

безотлагательно представляться городским головой губернатору, и, если он «не

усмотрит в оных нарушения законов», они вступали в силу и передавались для

публикации в губернских ведомостях (ст. 68).

Лица, избранные на должность городских глав, могли приступить к

исполнению своих обязанностей лишь после их утверждения: в столичных

городах — царем, в губернских — министром внутренних дел, в уездных —

губернаторами.

Для рассмотрения возникающих между думой и губернатором

разногласий об оценке «законности» тех или иных думских решений в каждой

губернии учреждался особый коллегиальный орган (тоже дань прусской

системе) — губернское по городским делам присутствие под

председательством губернатора (параллельно были образованы еще два

присутствия: по крестьянским и земским делам). В состав губернского по

городским делам присутствия входили: губернатор, вице-губернатор,

управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, а также

председатель мирового съезда, председатель губернской земской управы и

городской голова губернского города (ст. 11). Как видим, в этом органе

преобладали представители администрации, которые всегда могли обеспечить

большинство голосов в поддержку предложений губернатора. Правда, решения

присутствия могли быть обжалованы в Сенате (по первому Департаменту) (ст.

153). Однако городские думы обязаны были приводить постановления

губернского присутствия в исполнение незамедлительно, не дожидаясь

решения Сената по своей жалобе.

Таким образом, в России на местах сформировались две системы

управления: а) государственное управление; б) земское и городское

самоуправление.

Проведение городской реформы не сняло с повестки дня вопроса об

отношении правительства, царя к органам местного самоуправления, причем в

самих правящих кругах не было единодушия в оценке их роли, совместимости

самоуправления с самодержавным строем. Политика правительства по

отношению к городскому самоуправлению была двойственной и

противоречивой. С одной стороны, правительство было заинтересовано в

положительных результатах деятельности дум и поэтому после принятия

Городового положения (особенно в первом десятилетии) относилось к ним

протекционистски. С другой стороны, в правительственных кругах

накапливалось все больше негативных оценок муниципальной практики

городских дум. Это было связано с множеством причин. В частности, из-за

отсутствия четко обозначенных пределов компетенции происходили

постоянные конфликты и столкновения дум с административным аппаратом, в

основном на хозяйственной почве. По мере достижения думами определенных

успехов возрастали также и притязания на больший объем прав, на большую

долю самостоятельности. Отсюда разногласия в действиях правительственных,

земских и городских властей, а нередко и явный антагонизм. Все это

воспринималось правительством с крайним беспокойством, квалифицировалось

как проявление оппозиционности со стороны местных органов власти.

Теоретической основой необходимости проведения изменений в земском

и городском самоуправлении послужила во многом набирающая силу в этот

период государственная теория самоуправления, основные положения

которой были сформулированы на Западе Л. Штейном, Р. Гнейстом, А. де

Токвилем, а развиты в России А. Градовским, Н. Лазаревским, В.

Безобразовым, Б. Нольде и др. Сторонники этой теории рассматривали местное

самоуправление не как самостоятельное заведование местным сообществом их

собственных дел, а как звенья общей системы государственного управления.

Само самоуправление сводилось к возложению на местное сообщество, на его

выборные органы функций по реализации государственных целей, задач и

интересов. С этой точки зрения всякое управление публичного характера есть

дело государственное, и, следовательно, тот, кто несет обязанности по

местному самоуправлению, исполняет задачи государства.

Большинство сторонников государственной теории самоуправления

доказывало, что признание органов самоуправления учреждениями

государственными и дел, которые находятся в их ведении, делами

государственными еще отнюдь не влечет за собой полного подчинения органов

местного самоуправления воле государства. Но царское правительство стало

добиваться эффективности функционирования городских дум и земств путем

кардинального изменения принципов самоуправления, провозглашенных в

законодательстве 60—70-х гг., максимального включения их в общую систему

государственных учреждений и подчинения общественных учреждений

бюрократическому аппарату.

Органы самоуправления, лишаемые инициативы и самостоятельности,

постепенно стали превращаться в простых исполнителей верховных

руководящих указаний. Их деятельность обнаруживала тенденцию вырождения

в рутину, чуждую действительным потребностям местной жизни. Должностные

лица стали относиться к своим обязанностям формально, «по-чиновнически».

Подводя итог, следует особо выделить четыре основных обстоятельства,

которые позволили местному самоуправлению противостоять могущественной

государственной власти.

Во-первых, жизненность органов сельского и городского самоуправления

обеспечивалась их подлинным самоуправлением. Несмотря на бесконечные

ограничения и придирки государственных чиновников, органы местного

самоуправления сами формировали свои руководящие органы, сами

вырабатывали структуру управления, сами определяли основные направления

своей деятельности.

Во-вторых, жизнеспособность земств и городских органов

самоуправления обеспечивалась их самофинансированием.

В-третьих, в местном самоуправлении сложился свой штат

высокопрофессиональных и компетентных работников. Именно в это время

создавалась и складывалась высокая репутация русской разночинной

демократической земской интеллигенции (выходцев из дворянства,

духовенства, мещанства, крестьянства), которая, несомненно, относится к

«золотому фонду» русского прошлого. Конечно, они были очень скептически

настроены к государственной власти, но многие из наиболее энергичной части

интеллигенции включились в реализацию реформы.

В-четвертых, реформы в российском самоуправлении имели

существенное значение для хозяйственного и культурного развития страны и в

определенной мере для политического воспитания общества.

2.2.2. Период контрреформ в местном самоуправлении в конце XIX в.

Земская и городская реформы Александра II, так же как и великая

реформа 1861 г., непосредственно подготавливали Россию к переходу к

конституционной монархии, построению правового государства и

гражданского общества западного типа. Был даже разработан

правительственный документ о созыве Всероссийского земства, т.е. по сути

парламента. Намечалась широкая программа не только административных, но и

экономических преобразований.

Однако развитие событий было прервано 1 марта 1881 г. убийством

Александра II, задержавшим поступательное движение России. После гибели

императора началась ожесточенная борьба между сторонниками продолжения

и углубления либеральных реформ и консерваторами, охраняющими «вековые

основы», которая закончилась победой последних.

Последующие события и процессы характеризуются как «контрреформы

сверху»: урезание дарованных в прошлом царствовании экономических и

политических свобод, уменьшение земских, городских, университетских,

цензурных свобод при одновременном усилении централизации и др.

Непосредственной причиной контрреформ был страх придворных кругов

перед развитием революционного движения, в поддержке которого винили

либералов. Именно в это время появляется новая общероссийская идея и

обосновывается идеология: «Долой самодержавие! Да здравствует народная

освободительная революция!». Так необходимый диалог власти и общества

снова сменился монологом власти, видевшей свою опору в дворянстве и

патриархальном крестьянстве. Александр III занял позицию, открыто

враждебную по отношению к земству.

Земская контрреформа проводилась в два этапа. На первом этапе

принятое в 1889 г. Положение о земских участковых начальниках устранило

разнобой в руководстве крестьянским управлением и положило конец

надеждам земских учреждений распространить свое влияние на волость

Второй этап связан с утвержденным Александром III и опубликованным 12

См.: Полн. собр. Законов Российской империи. Собр. третье. Т. IX. № 6196.

июня 1890 г. новым Положением о губерниях и уездных земских учреждениях

Данный закон не устанавливал в области местного самоуправления чего-либо

совершенно нового, а лишь сохранял, дополнял, видоизменял и урезал то, что

было создано положением 1864 г., когда были заложены основания земского

самоуправления в России. Важной особенностью Положения 1890 г. было

возвращение дворянству утраченных позиций в земских собраниях, сильное

умаление роли крестьян и особенно разночинцев. Для этого были внесены

серьезные изменения в земскую избирательную систему. Положение

значительно расширило возможности губернатора. Он получил право надзора

за перемещением и назначением земских служащих. Губернатор мог

приостанавливать действия постановлений земских собраний, которые

противоречили, по его мнению, «общим государственным пользам и нуждам»

или явно нарушали «интересы местного населения». Губернатору было

предоставлено право ревизовать деятельность земских управ. Возникающие

при этом спорные вопросы передавались на рассмотрение губернского по

земским делам присутствия.

Задачей контрреформы было превращение земских учреждений в

разновидность исполнительных органов при губернаторской власти. Такое

изменение статуса повлекло за собой превращение земских должностных лиц в

государственных служащих: им присваивались классные чины, выплачивались

государственные пенсии. Был сохранен и усилен специальный орган

административного надзора за местными учреждениями — губернское по

земским делам присутствие. Последнее подчинялось специальному Совету

министерства внутренних дел.

«Высочайшим» указом от 11 июня 1892 г. было утверждено новое

Городовое положение, которое внесло ряд существенных изменений в статус

городских общественных заведений

Детальный историко-правовой разбор Городового положения 1892 г.

содержится в работах русских государствоведов В.М. Гессена и Г.И. Шрейдера,

а также современного отечественного историка В.А. Нардовой. Известен также

М.И. Мыш как исследователь и комментатор ряда неофициальных изданий

Городовых положений 1870 и 1892 гг.

По новому Городовому положению весь комплекс вопросов, которыми

городские думы занимались ранее, был за ним сохранен. Общий взгляд на

степень самостоятельности органов городского самоуправления был выражен в

новом положении в статьях 1—6. В этих статьях говорилось, что «круг

действий городского общественного управления ограничивается пределами

городского поселения и отведенных ему земель», что городское управление

ведает делами о местных пользах и нуждах, а «ближайшие указания о существе

и порядке действий городского общественного управления определяются, по

роду дел, в подлежащих уставах, положениях и других узаконениях».

Там же. Собр. третье. Т. X. № 6927.

См.: Городское положение 11 июня 1892 г.//Полн. собр. Законов Российской. империи. Собр. III. Т. XII. №

8708.

Городские учреждения оставались источниками (субъектами) права: они

принимали свои местные законы, издавали и приводили в исполнение свои

местные административные распоряжения, разрешали или запрещали те или

иные виды деятельности; в их руках оставалось право обложения местными

налогами и сборами и распоряжения собранными средствами.

В целом прежней осталась и организационная структура общественного

управления. Распорядительными органами городского общественного

управления являлись городская дума, а для небольших городских поселений

— собрание уполномоченных, избираемые лицами (физическими и

юридическими), облеченными избирательными правами.

Исполнительными органами городского самоуправления были городская

управа и, в случае необходимости, для управления отдельными отраслями

хозяйства — исполнительные комиссии, избираемые думой из числа гласных,

а с разрешения губернатора — особые лица, подчиненные управе. Городская

управа избиралась думой из числа гласных или избирателей и состояла из

городского головы (в небольших городах — городского старосты без

помощников) и членов управы, число которых колебалось от 2 до 6 и 8 (в

Москве и Санкт-Петербурге). В столицах, в крупных городах (Одессе, Риге и

др.) в состав управы входил еще товарищ городского головы,

Городской голова, кроме исполнения обязанностей члена управы,

представительствовал в заседаниях как думы, так и управы (только в

Петербурге дума избирала особого председателя), наблюдал за правильным

ведением дел в управе, назначал и смещал должностных лиц городского

управления. Внутренний распорядок дел в городской управе, распределение

обязанностей между ее членами и указание дел, подлежащих коллегиальному

решению, определялось думой.

Важную роль играла «малая дума», которая собиралась в составе всех

членов управы, председателей исполнительных комиссий и лиц, избранных

думой для заведования отдельными отраслями хозяйства.

Характерной особенностью Городового положения 1892 г. давшей ему

особую окраску, было крайне уменьшенное, суженное городское

избирательное право. Оно было обставлено весьма жесткими рамками.

Прусская трехклассная система сменилась одним избирательным собранием

всех городских избирателей, в задачу которого входило избрание гласных. При

многочисленности избирателей собрание могло быть разделено на отдельные

участки. Налоговый ценз был заменен чрезмерным высоким имущественным,

что заметно уменьшило число лиц, допущенных к выборам (например, в

Петербурге с 21 170 до 6048, в Москве с 23 671 до 7221, в Одессе с 14 118 до

3660). По Положению 1892 г. владельцы капиталов, пайщики-акционеры

крупных торгово-промышленных предприятий, общественные деятели,

профессора, врачи, адвокаты, инженеры, крупные подрядчики, владельцы

ремесленных заведений, т.е. самая активная группа городских жителей,

способствующая процветанию города, лишалась права участия в решении

городских проблем, так как не имели собственных домов и не являлись

купцами первой или второй гильдии.

Еще более суженной оказалась самостоятельность общественного

управления в малых городах. В них действовало так называемое упрощенное

городское управление с собраниями уполномоченных взамен городских дум и с

городскими старостами вместо городских голов.

Существенно ограничивались права избирателей по национальному и

религиозному признакам. Так, число гласных от нехристиан не могло быть

более одной пятой. Евреи были устранены из числа избирателей и из числа

гласных, получающих это звание по выбору (за исключением городов границ

оседлости). В общем число избирателей во всех российских городах составляло

менее 1% численности жителей этих городов.

Минимальное число гласных в городских думах было сокращено до 20 (в

Москве и Петербурге — до 160). Один и тот же гласный вынужден был

«работать» в нескольких комиссиях, причем бесплатно. Срок полномочий

гласных был четырехлетним (в Петербурге — шестилетним), причем весь

состав думы (за исключением Петербургского) выбывал единовременно.

Очередных заседаний думы должно было состояться не менее четырех, но не

более двадцати четырех в год, чрезвычайные собрания допускались лишь с

разрешения губернатора.

Обязанности свои гласные, не состоящие членами исполнительных

органов, несли безвозмездно. Дела, требовавшие особой подготовки и

разработки, возлагались на подготовительные комиссии. Отчеты

рассматривались думой обязательно в сентябре, а сметы — в ноябре. В состав

думы кроме избранных гласных, входили с правом голоса председатель

городской управы, председатель уездной земской управы и депутат от

духовного ведомства (если епархиальное начальство признавало полезным его

назначить — ст. 57).

Компетенция и «предметы ведомства» городского самоуправления

контрреформой затронуты не были. Они всецело определялись ст. 2 и отчасти

ст. 63 Городового положения 1892 г.

К предметам ведомства городского самоуправления Городовое

положение, в частности, относило:

заведование установленными в пользу городских поселений сборами и

повинностями;

заведование городскими капиталами и имуществами городского

поселения;

содержание в исправности и обустройство улиц, площадей, мостовых,

набережных, пристаней, тротуаров, общественных садов, водопроводов,

сточных труб, прудов, мостов, а также освещения городского поселения;

попечение о призрении бедных и о прекращении нищенства;

устройство и заведование благотворительными и лечебными

заведениями;

участие в мероприятиях по охране народного здравия и предупреждению

и пресечению падежей скота, развитие средств врачебной помощи городскому

населению и изыскание способов к улучшению местных условий в санитарном

отношении;

попечение о лучшем устройстве городского поселения по утвержденным

планам, а также о мерах предосторожности против пожаров и других бедствий;

попечение о развитии средств народного образования и установленное

законом участие в заведовании учебными заведениями;

попечение об устройстве общественных библиотек, музеев, театров и

других подобного рода общеполезных учреждений;

воспособление развитию местной торговли и промышленности,

устройство рынков и базаров, кредитных учреждений, а равно содействие

устройству биржевых учреждений.

Далеко не все виды местного хозяйства были переданы городам. Рядом с

городскими (и земскими) школами, дорогами, больницами, местами

заключения существовали казенные. Причем их роль и значение в экономике

города с каждым годом усиливались. Городовое положение не провело четкой

черты между функциями центрального правительства и кругом деятельности

органов самоуправления. Поэтому казенные суммы, отпускаемые

казначейством на каждую губернию, и доходы городов фактически шли на

одни и те же потребности.

Как и в Городовом положении 1870 г., в новом положении городские

расходы распределялись на обязательные и необязательные. К ряду

обязательных расходов относились такие, которые имели строго

муниципальный характер: содержание общественного управления,

«производство пенсий и пособий служившим по оному лицам», содержание

общественных зданий, улиц, площадей, пожарных команд, уплаты по займам и

т.п. (ст. 138).

В городских доходах основное место занимали, как и прежде, налоги на

имущество, сборы с торговли и промыслов (в том числе трактирного

промысла). Хотя в новом положении отсутствовала особая статья о

возможности установления новых, не предусмотренных законом, сборов и

налогов, города, основываясь на общем праве ходатайства о местных пользах и

нуждах, могли заявить перед правительством соответствующие ходатайства.

Вместе с тем по сравнению с Городовым положением 1870 г.,

существенно были ограничены права и независимость органов городского

самоуправления. Заметным образом изменился характер отношений между

административной властью и думами, усилилась опека над ними, резко

сократились компетенции их самостоятельных действий. Ни одна из статей

нового Городового положения не содержала даже декларативного признания

самостоятельности общественного управления. Все существенные решения

городских дум утверждались губернским по земским и городским делам

присутствием.

Весь руководящий состав — городской голова, его товарищ, городской

секретарь, члены городской управы, члены исполнительных комиссий, все

лица, выбранные на какие-либо должности по городскому общественному

управлению, утверждались правительственной властью и допускались к

исполнению своих обязанностей лишь с разрешения губернского начальства.

Кандидатуры на посты городских голов столиц утверждались императором.