Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления

Подождите немного. Документ загружается.

Павел I упразднил Жалованную грамоту городам и пытался создать

новую организацию городского управления.

Парадоксальной стороной контрреформы была попытка своеобразного

союза с «чернью», единения императора с народом. Павел I ограничил барщину

тремя днями в неделю и запретил продавать крестьян без земли. При Павле I в

сельской местности были созданы волостные самоуправляющиеся организации.

Эти органы сельского правления выполняли полицейские, финансовые и

судебные функции.

Деятельность Павла I не могла удовлетворить интересы большинства

дворян, которое в начале XIX в. представляло собой самостоятельную

политическую силу. Очередной дворцовый переворот (как бы далекое эхо

петровской «революции сверху») 11 марта 1801 г. уничтожает Павла и возводит

на престол последнего представителя просвещенного абсолютизма

АлександраI.

2.1.4. Местное управление и самоуправление в дореформенной России

(XIXв.)

Вступивший в начале XIX в. на престол Александр I вынужден был

вернуться к многим оправдавшим себя традициям и идеям Екатерины II.

«Верхние преобразования» начались с попыток реализации коренных и даже

революционных (особенно, если бы они осуществились) планов — отмены

крепостного права и принятия первой Российской конституции, восстановления

уничтоженных привилегий дворянам, возрождения системы местного

управления. В частности, им были отменены многие распоряжения Павла I, в

том числе в полном объеме восстановлено действие Жалованной грамоты

дворянству, а структура городского общественного самоуправления формально

продолжала оставаться на Жалованной грамоте городам 1785 г.

Начало нового витка преобразований было положено реформами

центрального государственного управления. Старая коллегиалья система,

созданная еще Петром I, уже была не способна эффективно управлять

государством. Не соответствовала она и Екатерининской реформе местного

управления. Поэтому манифестом от 8 сентября 1802 г. было учреждено

министерское административное управление (вначале было создано 8

министерств, а позднее их число возросло до 11), основанное на принципах

единоначалия и личной ответственности. Эта реформа завершила унификацию

административных органов и сделала еще один шаг на пути усиления

централизации управления. К 1809 г. графом М.М. Сперанским был

подготовлен стройный «План государственного преобразования», который

призван был укрепить российское самодержавие. Он предусматривал

внедрение принципа разделения властей и создание при монархе

законосовещательного представительного органа — Государственной думы,

опирающейся на формирующуюся систему местного самоуправления.

Несмотря на свою умеренность, план Сперанского, одобренный царем, не был

поддержан дворянством и высшим чиновничеством, которые опасались в

случае его осуществления неизбежного ущемления своих прав.

В феврале 1818 г. царь поручил графу А.А. Аракчееву руководить

составлением проекта об уничтожении крепостного права, но этот проект тоже

не был осуществлен.

К началу XIX в. возникла проблема переустройства местного управления,

главным образом для упорядочения отправления различных повинностей. В

Указе «Предварительное положение о земских повинностях» впервые в

законодательном порядке уясняется понятие «земство» и определяется его

отношение к государству. Законодатель видел отличие земских повинностей от

государственных в том, что первые отбывались на местах.

Были приняты законодательные акты, учитывающие особенности

местного управления в различных регионах России. Можно выделить два

законодательных акта 1822 г., регулирующих устройство и управление

Сибирью — Учреждение для управления Сибирских губерний и. Устав об

управлении инородцев Сибири. Согласно Уставу у каждого разряда народов

(оседлых, кочевых и бродячих) формировались свои органы управления.

Кочевые народы, например, при условии, что улус или стойбище насчитывали

15 семейств, имели родовое управление. Несколько улусов или стойбищ

подчинялись инородной управе. Более крупное территориальное объединение

подчинялось степной думе. Должностные лица родового

степного управлений

избирались. Степные думы существовали, например, у бурят, хакасов, эвенков.

У якутов были инородные Управы и родовые управления. Оседлые — это

коренные народности, проживающие постоянно в городах и поселках. Они

приравнивались к сословиям русского населения, но были освобождены от

рекрутской повинности. Были подготовлены проекты особых «Степных

законов» для кочевых народов Сибири, но они отвергались официальной

государственной комиссией. К тому же события 1825 г. изменили общественно-

политическую ситуацию в России.

Новый император Николай I, подавив в 1825 г. восстание декабристов

(неудавшуюся революцию «сверху», поддержанную снизу войсками),

предпринял в первые годы своего правления новые попытки либерального

реформирования России. Были разработаны десятки тайных проектов, созданы

11 секретных комитетов по крестьянскому вопросу (сама секретность при

самодержавном режиме — важный признак серьезности намерений). Но

реформы Николая I не осуществились, прежде всего из-за сильного и даже

нараставшего сопротивления аппарата, высшей бюрократии,

высокопоставленных крепостников. Годы правления Николая I вошли в

российскую историю как «тридцатилетняя контрреволюция». Являясь

ревнителем монархической идеи, свои преобразования он направил на

укрепление абсолютизма, который при нем достиг апогея своего развития.

Николаевская политика централизации носила гипертрофированный характер,

что неизбежно привело к усилению надзора над всеми органами власти, к росту

авторитаризма, к дальнейшей бюрократизации как центрального управления,

так и провинциальной власти. Чиновник стал важнейшей фигурой

центрального и местного управления. По словам одного из современников,

«губерния представляла собой завоеванную страну, отданную на разграбление

завоевателей».

Основным вопросом николаевского правительства оставался

крестьянский вопрос. Как известно, в начале 1830-х годов вместо

просвещенного курса на реформы с опорой на дворянскую интеллигенцию

была провозглашена теория официальной народности. Новая идеология

держалась на «трех китах»: самодержавие, православие, народность.

Структура городского общественного управления, хотя формально и

продолжала основываться на Жалованной грамоте городам, в течение первой

половины XIX в. претерпела заметные изменения. Городское самоуправление

все глубже входило в общую систему государственной администрации. Еще

более закреплялся принцип сословности в городском управлении. Дворяне,

чиновники, духовенство, владеющие домами и землею, обязаны были нести

городские повинности, но участия в городских собраниях не принимали.

Законодательство стало признавать городское общество, состоящее из трех

сословий: купеческого, мещанского и цехового.

В структуре городского управления практически везде отсутствовали

общая дума и собрание городских представителей. Распорядительные функции

осуществляло «собрание городского общества», большинство которого

составляли мещане. В состав шестигласной думы вместо шести предписанных

сословий включались, как правило, купцы и мещане, не подготовленные к

управленческой деятельности.

Во второй половине XIX в. законодательство стало постепенно

отказываться от сословного начала в организации городского управления. В

1846 г. было введено новое Городовое положение — сначала в Санкт-

Петербурге, а позднее видоизмененное в Москве, Одессе и в Тифлисе

. Закон

обеспечивал преобладание в городском управлении дворянства, почетных

граждан и купечества.

Городовое положение 1846 г. давало более четкое разграничение

полномочий распорядительной и исполнительной власти. Содержание же этих

функций по сравнению с Жалованной грамотой 1785 г. практически не

изменялось. Как и прежде, деятельность городского самоуправления жестко

контролировалась администрацией. Собрание общей думы могло состояться

только по распоряжению губернатора.

После смерти Николая I в 1855 г. самодержавие начало предпринимать

активные попытки перестройки экономических отношений, перехода от

административного, волевого механизма к рыночному. Стали серьезно

задумываться о необходимости перемен и в общественно-политической сфере.

Были разработаны различные проекты организации губернского и

уездного управления на началах самоуправления. Но уже слишком очевидным

См.: Полн. собр. Законов российской империи. 11. Т. XXI. Отд. I. № 19721.

было и то, что никакое действительное улучшение механизма управления на

местах невозможно при существовании крепостного права.

2.2. ФОРМИРОВАНИЕ И СТАНОВЛЕНИЕ СИСТЕМЫ

РОССИЙСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

2.2.1. Земская и городская реформа XIX века

Великие реформы шестидесятых годов XIX в., начатые Александром II, и

затронувшие абсолютно все сферы российской жизни были в значительной

степени взращены и подготовлены реформами Екатерины II.

Непосредственный толчок этому дали не только брожение в среде крепостных

крестьян, но и бесславная Крымская (Восточная) война 1853—1856 гг.,

взбудоражившая все российское общество. Это был период гигантского

общественно-политического разлома, когда страна делала решающий поворот

от феодализма к капитализму. Не случайно вслед за русской дореволюционной

историографией современные зарубежные историки называют 1860—1870-е

годы «эпохой великих реформ».

Российская «природа вещей» предлагала, в первую очередь, ограничение

самодержавия и отмену крепостного права, проведенные опять же сверху.

Знаменитая формула, произнесенная императором Александром II в 1856 г.,

«освободить сверху, пока не освободились снизу», ясно осознавалась в это

время. Шаг в сторону буржуазной монархии неизбежно должен был повлечь за

собой реорганизацию старой административной системы, ее децентрализацию.

Верхи все более убеждались в необходимости передачи части государственных

функций местным органам власти.

Введению институтов системы местного самоуправления

предшествовали годы интенсивного изучения, тщательного анализа и

обобщения не только российского опыта самоуправления, но и главным

образом зарубежного.

Пониманию местного самоуправления как объективно существующего

целостного образования способствовало принятие целой совокупности

законодательно-нормативных актов.

Формирование системы местного самоуправления в этот период означало

не просто процесс последовательного количественного роста числа

территориальных самоуправляющихся единиц. В первую очередь это был

процесс их постепенного качественного развития со многими сторонами и

явлениями, в ходе которого возникали принципиально новые функции в

самоуправлении, осуществлялись многообразные взаимодействия с другими

ветвями власти, с населением.

Именно в это время в русской юридической науке были заложены

правовые основы местного самоуправления, разработаны многие теоретические

положения.

В 60-х годах в русской юридической науке широкое распространение

получила «общественная» теория самоуправления (А. И. Васильчиков, В.Н.

Лешков, Б.Н. Чичерин и др.). Истоки этой теории кроются не только в

славянофильских идеях об особом курсе развития русского государства, но и в

представлениях о «естественных» правах общины, которые активно

пропагандировались западноевропейскими (особенно немецкими) учеными. По

мнению представителей общественной теории самоуправления, местное

сообщество должно самостоятельно ведать своими собственными

хозяйственными и общественными делами. А. И. Васильчиков — самый

яркий представитель данной концепции самоуправления — утверждал что

самоуправлением называется такой порядок внутреннего управления, при

коем местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями

— земскими обывателями. От государства, правительственных органов

общественная теория требовала одного: чтобы они не вмешивались в дела

самоуправления и не стесняли последнего. В свою очередь самоуправление не

должно вторгаться в сферу государственных дел.

Успех и плодотворность органов местного самоуправления зависят

прежде всего от умения сообразовываться с конкретными условиями каждой

местности, с требованием времени, с имеющимися материальными и личными

силами. Для представителя местного сообщества местные условия, местные

интересы стоят на первом плане.

Сторонники общественно-хозяйственной концепции самоуправления

утверждали, что «заведование» земскими делами уездов и губерний должно

быть вверено населению уезда и губернии, так же, как частное хозяйство

предоставляется распоряжению частного лица, хозяйство общественное —

распоряжению самого общества. В этом отношении теоретические начала и

положения права согласуются с историческим опытом и хозяйственными

практическими соображениями: никто не может усерднее и заботливее вести

хозяйственные дела, как тот, кому оно принадлежит; никто не чувствует так

последствия дурных распоряжений и не несет за них такой материальной

ответственности, как сам хозяин дела.

Представители общественной теории видели сущность самоуправления в

предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные

интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними

только государственными делами.

Таким образом, самоуправление и государство представлялись не

зависящими друг от друга общественными структурами, с разными интересами,

целями и задачами.

Еще современники обращали внимание на одно слабое место

общественно-хозяйственной теории самоуправления. Многие СТОРОННИКИ этой

теории не делали особых различий между территориальным (местным)

управлением и самоуправлением (представленными губерниями, уездами,

городами) и корпоративными общественными объединениями (союзами и

обществами, начиная с конфессий и кончая, например, обществами

конькобежцев). Государство не вмешивается в деятельность последних, не

требует образования или прекращения их функционирования. Образование

профессиональных союзов и обществ — это право, а не обязанность граждан.

Напротив, ни земские, ни городские органы власти не могут прекратить

деятельность по своему усмотрению.

Но если либералы и сторонники данной теории говорили об

общественном значении самоуправления, имея в виду избавление его от тени

государственной власти, то правящая бюрократия, взявшая на вооружение

исходные моменты этой теории при разработке земской реформы, придавала

им совсем иную смысловую нагрузку. Официальные круги, провозглашая

общественную значимость самоуправления, предполагали поставить его ниже

правительственных органов и тем самым оставить за администрацией

последнее слово в решении дел губернии и уезда.

Вокруг Александра II постепенно объединились приверженцы глубокого

многоэтапного реформирования российского общества по европейскому

образцу. Основной движущей силой реформ явились либеральная

интеллигенция и «просвещенная» бюрократия, которые начали складываться

еще в николаевское время.

Именно тогда, когда вводились земские учреждения в губерниях и

уездах, решался важнейший вопрос: быть ли Всероссийскому земству? Случись

такое, явился бы на свет российский парламент, пусть слабый, в значительной

степени совещательный, и самодержавие было бы хоть немного ограничено

законодательным органом. Однако только формирование земств, уездных и

губернских, аналогичных им городских дум, а также реформирование

сельского устройства — вот максимум того, на что смогло в 60-х годах пойти

самодержавие.

Следует особо выделить то, что стараниями наиболее активной части

общества земская идея сразу же поднялась выше чисто западноевропейской

муниципальной, ибо в ней воплотились представления о гражданской

активности, общественном служении и просветительстве.

Реформы проводились относительно медленно. На них лежала печать той

борьбы, которая велась в верхах вокруг земской идеи самоуправления между

различными слоями российского общества. Кроме того, необходимо было

учитывать степень готовности отдельных территорий воспринять

нововведения.

Крестьянская реформа 1861 г. предусматривала, во-первых, правила

устройства сельского общества, во-вторых, порядок наделения крестьян землей

в постоянное пользование и, в-третьих, правила выкупа земли, отданной в

постоянное пользование. Положение от 19 февраля 1861 г. имело целью также

организацию крестьянского самоуправления в селе и волости

Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости // Поли. собр. Законов Российской

империи. Собр. II. Т. XXXVI. № 36657.

Сельское общество — это поселение, принадлежавшее одному

владельцу, или часть большого поселка, принадлежавшего нескольким

владельцам. Сельское общество представляло собой хозяйственно-

административное образование. Оно управлялось сельским сходом, состоящим

из крестьян-домохозяев, и старосты. Сход выбирал сельских должностных лиц,

в том числе и волостного старосту, решал дела об общинном пользовании

землей, вопросы общественных нужд, благоустройства, призрения, обучения

грамоте членов сельского общества; сход осуществлял раскладку казенных

податей, земских и мирских денежных сборов и натуральных повинностей,

рекрутские наборы и т.п. В задачи волостного старосты' входило исполнение

этих решений. Кроме того, старосты ведали на территории села дознанием,

вопросами охраны порядка, могли своей властью подвергнуть аресту до 2 дней

или штрафу до 1 рубля.

Сельские общества, соседние друг к другу, соединялись в волость. По

мысли составителей Положения 19 февраля 1861 г., волости должны были стать

самоуправляющимися территориями — «в каждой волости заведование

общественными делами предоставлено миру». Волостное управление состояло

из волостного схода (один выборный от 10 дворов), волостного правления во

главе с волостным старшиной и волостного крестьянского суда. Волостной

сход решал применительно к волости тот же круг вопросов, что и сельский сход

в сельском обществе. Кроме того, он утверждал расходы на содержание

волостного правления. В коллегиальный состав волостного правления

(исполнительного органа) входили волостной старшина, все сельские старосты,

писарь и сборщик податей. Все должности были выборными на три года.

Волостной старшина, как и староста, был наделен административно-

полицейскими полномочиями. Волостной сход избирал членов волостного

суда, в компетенцию которого входили гражданские и малозначительные

уголовные дела крестьян. Однако волость так и не стала первичной

территориальной единицей местного самоуправления, хотя и в

правительственных кругах, и в печати ставился вопрос о необходимости

организации всесословной волости.

Своеобразную территориально-управленческую ячейку представлял

собой приход, который формировался для удовлетворения духовно-

нравственных потребностей сельчан. Расстояние поселений от приходских

церквей, за редким исключением, определялось в таких размерах, чтобы

жители могли посетить их без особых затруднений. В приходах

осуществлялись важнейшие акты гражданского состояния — метрические

записи о рождении, браке и смерти прихожан. Приход составлял самое

естественное средоточение для дел призрения и благотворительности (опека

сирот, малолетних, неимущих и малосостоятельных). В приходе размещалась

начальная церковно-приходская школа.

Положение о губернских и уездных земских учреждениях было

утверждено Императором 1 января 1864 г.

. В этом документе можно выделить

три основных принципа.

1. Земское представительство было впервые построено на

всесословном начале, сфера деятельности земства была ограничена

хозяйственными вопросами, и земские учреждения в кругу вверенных им дел

действовали самостоятельно. Другими словами, земские учреждения впервые в

России официально не включались в систему государственных органов и были

независимы от государственной администрации в пределах, установленных

законами.

2. Губерния и уезд стали административно-территориальными

единицами, не соподчиненными, а равноправными в мере

самостоятельности по заведованию делами, предоставленными губернским

учреждением, с одной стороны, и уездным — с другой. Это было самой

существенной особенностью новой российской системы местного

самоуправления.

3. Впервые в стране создавалось самоуправление граждан: система

земского представительства основывалась на всесословности, а не на

корпоративности. В данном законодательном акте получили закрепление

начала выборности всех гласных, зависимости избирательного права от

имущественного ценза, формального равенства и сменяемости гласных.

В систему земских учреждений входили: избирательные съезды, задача

которых — раз в три года определять состав корпуса уездных гласных;

губернские и уездные земские собрания — распорядительные органы;

губернские и уездные земские управы — исполнительные органы.

Земские собрания созывались обычно один раз в год, осенью, причем

уездные сессии длились 10 дней, а губернские — 20. На сессиях определялись

ведущие направления хозяйственной деятельности, рассматривались и

утверждались сметы, раскладки повинностей, разбирались жалобы на членов

управы и т.п. На первом заседании земского собрания нового состава избирался

личный состав земских управ. Уездные собрания посылали установленное

законом количество гласных в губернские. Число губернских гласных не

превышало 50 человек, уездные земские собрания были меньшей численности.

Работа земских гласных в качестве членов собраний не оплачивалась, ибо их

служба относилась к общественным обязанностям. Запрещалось также

вознаграждение за работу в специальных комиссиях при управах, хотя наемные

служащие комиссий получали соответствующую плату.

Губернские и уездные управы как исполнительные органы земств в

период между сессиями собраний управляли имуществом земства и «вообще

хозяйством губернии или уезда». В своей деятельности они руководствовались

решениями земских собраний, их постановлениями и инструкциями, не

выходящими за пределы компетенции земств. Законодательство содержало

См.: Поли. собр. Законов Российской империи. Собр. II. Т. XXXIX. № 40457.

перечень обязанностей управ и предусматривало их ежегодный отчет перед

собранием.

Провозглашение самостоятельности земских учреждений носило во

многом декларативный характер. Земские собрания и управы не располагали

реальной властью, которая позволяла бы им строго следить за исполнением в

губернии и уезде принятых постановлений. При неисполнении кем-либо

возложенных на него обязанностей земства могли требовать применения

принудительных мер от местной полиции, либо взыскивать с виновных через

суд.

Положение о земских учреждениях содержало нормы, которые позволяли

центральному и местному государственному аппарату направлять деятельность

земских учреждений. В частности, губернатор и министр внутренних дел

утверждали в должности соответственно председателей уездных и губернских

земских управ. Министерство внутренних дел устанавливало и правила о

производстве дел в земских собраниях. Ряд постановлений земских собраний не

мог быть приведен в действие без утверждения сверху (например,

постановлений о приведении в действие земских смет и раскладок, об

отстранении от должности членов земских управ и т.д.).

К функциям земских учреждении относилось общее заведование

местными хозяйственными делами: забота о народном продовольствии и

ветеринарии; медицинская помощь населению; содействие развитию

начального народного образования и общественного призрения; строительство

и благоустройство дорог; открытие ярмарок; содействие промыслам, торговле,

промышленным предприятиям; раскладка государственных сборов; содержание

земской полиции и пожарной части; развитие взаимного земского страхования

и т.п. В итоге земства замкнули на себе тот круг специфических социально-

экономических функций, обеспечивали те сферы общественной жизни, которые

оказались непосильными для государственных бюрократических структур.

Деятельность управы осуществлялась небольшим числом выборных

служащих (3—6 человек). Основную же работу, связанную с управлением и

развитием земского хозяйства, вели наемные земские служащие —

специалисты, которые были заняты непосредственно в земских учреждениях

(управа, комиссии, статистики и т.п.) и в заведениях, которые были отданы на

содержание земства: учителя, медики, агрономы, ветеринары, землемеры и т.п.

Доходы земских учреждений состояли из губернского земского сбора —

местного государственного налога (прежде поступавшего в распоряжение

губернской администрации), который дополняли целевые дотации государства,

прибыль от торгово-промышленной деятельности земств, специальные сборы с

имущества местных жителей, подлежащего прямому налогообложению, и др. В

1865 г. земские расходы составили 5647; 1871 г. — 20 047; 1875 г. — 27 787;

1880 г. - 35074 тыс. руб.

Несмотря на скудный бюджет, наиболее передовые земства умудрялись

выкраивать средства на развитие школ, больниц, агрономии, статистики и т.п.

Земства способствовали развитию местных кустарных промыслов,

поддерживали кооперацию, создали сеть кредитных товариществ для крестьян.

Весьма положительные результаты давала и земская статистика, возникшая и

развивающаяся в силу практической необходимости, в частности для

потребностей земских учреждений в описании и оценке недвижимого

имущества и определении величины земского сбора.

Осуществление земской реформы затянулось на целый десяток лет. В

1865 г. земства были открыты только в 19 губерниях Европейской России из 33

первоначально намеченных, в 1866 г. — еще в 9, и только к 1876 г. земства

работали в 34 губерниях.

Не были созданы земства в Сибири, в приграничных и отдаленных

губерниях, где всеми вопросами по-прежнему ведали губернаторы. Нужно

отметить при этом, что указ от 1 января 1864 г. полностью так и не был

осуществлен (в 1913 г. были созданы земства в Астраханской, Оренбургской и

Ставропольской губерниях, но уже актами думского законодательства —

законом от 9 июня 1912 г.).

Открытым остался вопрос о «мелкой земской единице» — фундаменте

земства (кстати, как и об общероссийском земстве — представительном органе,

который венчал бы собою всю земскую систему). Ведь система земств

охватывала лишь среднее звено административно-территориального устройства

страны (губернии и уезды). Отсутствие земских учреждений в волости лишало

успеха многие экономические мероприятия земства.

Земская реформа привлекла к местному управлению довольно большое

число людей — гласными стали 14 тыс. человек. В среднем по стране дворяне и

чиновники составляли свыше 40% земских гласных, а крестьяне около 39%. По

своим взглядам и настроениям эта масса не была однородной. В обстановке

общественного подъема 60-х годов в земства устремились те, кто готов был

«служить», люди, сознательно посвятившие себя народу. С другой стороны, в

земствах пытались найти «приют» и те, кому не нашлось места у «казенного

пирога». Именно они формировали в новых органах самоуправления традиции

казнокрадства и мздоимства.

Значительная часть земских гласных (прежде всего представители

либерального дворянства) видели в создании земств первый шаг на пути к

конституции, переустройству всего государственного организма России на

началах выборности. Отсюда — идея привлечения местных представителей к

решению общегосударственных вопросов, введения в России парламентского

строя. Один из наиболее ярких либеральных деятелей того времени К.Д.

Кавелин писал: «От успеха земских учреждений зависит вся наша будущность,

и от того, как они пойдут, будет зависеть, готовы ли мы к конституции».

Постепенно земское движение стало выступать за предоставление земствам не

только хозяйственных, но и политических прав, т.е. наметился переход от

собственно земской системы к либерально-демократической. До образования

основных оппозиционных партий земское движение с конца 60-х годов вообще

выступало как средоточие либеральной оппозиции в России.

Невозможность резкого обособления земского и государственного

управления очень скоро обнаружилась. Все местное управление оказалось

пронизанным дуализмом, основанным на противопоставлении