Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления
Подождите немного. Документ загружается.
Специалисты отмечали такой недостаток, как постоянный антагонизм
между городскими думами и управами.
Исполнительные органы, особенно к концу думских полномочий, не
обращали никакого внимания на волю распорядительного органа, который
после избрания, не мог ни сместить управу, ни отдать ее под суд. Расцвели
бюрократизм и волокита, превосходившие аналогичные свойства
правительственной бюрократии.
Слишком длительные полномочия городской думы и полное отсутствие
их контакта с избирателями, а также необходимость административного
утверждения постановлений думы, постоянное вмешательство органов надзора
делали малоэффективным городское самоуправление. Во многих случаях
наблюдался абсентизм (от лат. absens — отсутствующий), т.е. уклонение
гласных от участия в заседаниях. В течение недель, а иногда и месяцев, из-за
отсутствия кворума, не могли состояться собрания думы; причем думы почти
никогда не пользовались правом штрафовать своих членов, нарушавших
установленный регламент. Все это предопределило характер русской
муниципальной жизни.
Подводя итоги, отметим следующее.
Во-первых, местное самоуправление продолжало функционировать в
«усеченном виде». Земские учреждения действовали только в уездах и
губерниях. Они отсутствовали на низовом уровне управления. Земства так и не
были «увенчаны» и высшим органом, который хотя бы в какой-то мере
объединял и координировал их деятельность.
Во-вторых, произошли резкие ограничения в системе выборов местных
органов власти. Были узаконены такие выборы, которые отдавали
предпочтение крупным землевладельцам и состоятельным гражданам.
В-третьих, местное самоуправление оказалось под жестким прессингом
государственных органов, и многие вопросы не могли решаться без
согласования с полицией и другими учреждениями коронной власти.
В-четвертых, несмотря на резкое уменьшение численного состава
земских и городских учреждений, значительное ограничение их прав,
контрреформы не достигли конечных целей. Земское и городское
самоуправление так и не было включено в круг государственных
законоположений. Более того, городское самоуправление во многом
способствовало становлению рыночных отношений, подготовило мощный
промышленный подъем в 90-е годы XIX в. В это же время было отмечено и
сильное оживление земской хозяйственно-культурной деятельности.
В-пятых, в России продолжалась борьба всесильной государственной
бюрократии с достаточно слабым, урезанным самоуправлением. Прежде всего
обострился конфликт между ними за пределы власти на почве произвольного
толкования местных и неместных польз и нужд. Особо сильной была борьба
органов местного самоуправления за свою самостоятельность.
Контрреформы способствовали новому импульсу земского движения —
либерально-оппозиционному течению, в основе которого лежали требования
расширения прав земств и распространение земских принципов управления на
61
высшие государственные учреждения. Возникли такие нелегальные
организации, как «Беседа», «Союз земцев-конституционалистов», «Союз
освобождения», проводились всероссийские земские съезды. Движение
распалось в ходе революции 1905—1907 гг. по мере преобразования
политических партий, открыто выступивших с притязанием на власть.
Николай II, взошедший на престол в 1894 г., на первых порах не
стремился к радикальным преобразованием. В январе 1895 г. царь в своей речи
в Зимнем дворце перед представителями земств категорически отказался от
каких бы то ни было уступок земским органам в делах внутреннего управления.
Контрреформы сверху лишь усилили противодействие снизу, которое в конце
концов вылилось в грандиозную революцию 1905—1907 гг.
2.2.3. Попытки реорганизации местной власти в начале XX в.
Поражение России в русско-японской войне 1904—1905 гг.,
революционные события 1905—1907 гг. вновь поставили вопрос о
преобразовании всего государственного строя, в очередной раз инициировали
проблему реформирования местного самоуправления.
В период революции 1905—1907 гг. резко усилилась политизация
органов местного самоуправления. Общеземские съезды стали мощным
катализатором в политической дифференциации земской среды, в
формировании политических партий как традиционалистского, так и
либерально-оппозиционного толка. Преимущественно дворянское по составу
земских гласных местное самоуправление продемонстрировало в 1905—1907
гг. лояльность к верховной власти, а по мере развития революции — и
стремление к компромиссу с правительством на основе цензовой конституции.
Лишь сравнительно небольшая часть земских и городских самоуправлений,
состоящая главным образом из либеральной интеллигенции, активно
высказалась за замену неограниченной монархии конституционно-
парламентским строем, за проведение через представительные органы
радикальных социально-экономических преобразований.
Выйдя из революционного кризиса, Россия обрела элементы
парламентаризма, стала формироваться база демократического
государственного устройства западного типа, последовала некоторая
либерализация местной жизни. Серьезно увеличилась зарплата рабочих и
служащих, они получили право на профсоюзы, кооперации и другие
объединения. Вводились некоторые демократические свободы: значительно
увеличились права прессы, судов, земства. Наконец, была создана
Государственная дума, парламент — через 95 лет после Сперанского, через 44
года после освобождения крестьян.
6 августа 1905 г. было издано Положение о законосовещательной
Государственной думе, а 17 октября «высочайшим» манифестом Николая II на
62
правительство была возложена задача «установить как незыблемое правило,
чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной
думы и чтобы выбранным от народа обеспечена была возможность
действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных
от нас властей».
В это время стало складываться убеждение, что современное правовое
государство, построенное на признании прав каждого гражданина, на
признании законных интересов всех областей и народностей, входящих в
состав государства, неизбежно должно было отказаться от централизации и
вообще от управления по старой полицейской системе, приводившей
государство к внутренним потрясениям и революциям, тормозившей
умственное, нравственное и экономическое развитие народов.
Именно на этот период приходится стадия завершения процесса
становления российского местного самоуправления, когда заметно
усилилась роль местных органов в развитии территорий, активизировались
взаимосвязи с властными структурами различного иерархического уровня,
определилась организационная территориальная и экономическая структура
местного самоуправления.
Развитие и функционирование местного самоуправления приобрело
системный характер. Совокупность различных типов органов местного
самоуправления распространилась практически по всей территории страны.
Под местным самоуправлением в это время понимали заведование
хозяйственными и иными делами какой-либо местности, обыкновенно какого-
либо административного деления государственной территории: уезда, губернии
и т.д., жителями этой местности; объем прав, предоставляемых местному
населению, определяется центральной властью, за которой остается известное
участие в самоуправлении и контроль за ним.
Однако ни первая, ни вторая Думы не успели рассмотреть вопрос о
земской и городской реформе вследствие их преждевременного роспуска, хотя
во вторую Думу правительством был внесен проект положения о поселковом и
волостном управлении, а кадетами — о выборах земских гласных.
Все проекты сходились в необходимости учреждения первичной
(базовой) земской единицы (у правительства — поселок, волость, у кадетов —
«участковое земство») для граждан Российской империи. После роспуска
второй Государственной думы правительство переработало (значительно
ухудшив) свои проекты о поселковом и волостном управлении и в конце 1908 г.
внесло их в Государственную думу третьего созыва. На обсуждение проекта
волостного управления ушло в комиссиях в Думе три года; проект поселкового
управления так и застрял в комиссиях, даже не поступив на обсуждение Думы.
Принятый Думой с большими спорами и волокитой законопроект о волостном
земском управлении перешел в Государственный совет, где пролежал без
рассмотрения до 1914г., когда на первый план вышли уже военные вопросы.
Второй промышленный подъем в России (1909—1913 гг.), быстрое
развитие российских капиталистических городов, расширение объема и
усложнение хозяйственной практики дум усилило интерес ученых,
63
общественных деятелей к органам городского общественного управления.
Неоднократно поднимался вопрос об улучшении взаимоотношений между
городским самоуправлением и земством.
Стремление царского правительства любой ценой сохранить
преобладание дворянского сословия в структуре гласных заводило земство в
тупик. В канун революции на реорганизации земств настаивали многие
публицисты, ученые, политики. Видный земский деятель С. Маслов
констатировал: «Ныне земство стоит накануне своего преобразования. Чем
полнее и шире осуществится это преобразование, тем ближе земство станет к
населению и тем шире и плодотворнее могут быть его мероприятия».
В правительственном проекте реформы городового положения,
внесенном в Государственную думу в 1913 г., компетенция городского
самоуправления была, на основании статьи 2 проекта, значительно расширена,
особенно после дополнений, внесенных в проект городской комиссией
Государственной думы. Перечислялось 12 пунктов компетенции, а также
вводился 13-й пункт, в котором указывались «все иные дела, вызываемые
местными потребностями и в то же время не отнесенные законом к ведению
государственных установлений». Однако реакционное большинство IV
Государственной думы всячески тормозило принятие этого нового Городового
положения. Ослепленные своими узкоэгоистическими интересами, препятствуя
экономическим и политическим преобразованиям «сверху», противники
нововведений существенно ускорили взрыв снизу — 1917 г.
Земские учреждения при вступлении в гражданско-правовые отношения
продолжали пользоваться правами юридического лица. Управы
рассматривались как полноправные представители земства губернии или
уезда. Они могли приобретать или отчуждать имущество, заключать договоры,
вчинять гражданские иски и отвечать на суде по имущественным делам
земства. Несмотря на то, что работа самоуправлений России происходила в
неблагоприятных условиях, к началу XX столетия насчитывалось уже 25
направлений земской деятельности — народное образование, здравоохранение,
культурно-просветительная работа, благоустройство, пожарно-страховое дело,
сельское хозяйство, ветеринария, продовольственное дело, статистика и т.п.
Взяв на себя соответствующий круг специфических социально-экономических
функций, земства, по сути, оттеснили органы государственной власти от
решения многих местных проблем, и в первую очередь в области образования и
медицины. За полвека земства открыли в России 30 тыс. школ, где обучалось
около 2 млн. детей. Благодаря усилиям земцев медицина впервые проникла в
крестьянскую среду и стала более или менее обычным явлением сельской
жизни.
В 1913г. сумма расходов земств составила около 290,5 млн. руб., из
которых на народное образование шло более 90 млн. (31,0%), медицину — 71,4
млн. (24,6%), содействие хозяйственному развитию территорий — 22,2 млн.
(7,7%), дорожное дело — 21,6 млн. руб. (7,4%) и т.п. Расходы на содержание
органов самоуправления не превышали 7%.
64
Поэтому не случайно сформировалось представление об органах
местного самоуправления прежде всего как органах культурного подъема
населения, если понимать культуру как в смысле духовного развития, так и в
смысле материальной культуры.
В 1913 г. земские доходы (по 40 губерниям) определялись суммой 374,9
млн. руб., в том числе сбор с недвижимых имуществ составил 183,8 млн.
(49,1%); пособия земству и возврат расходов — 80,7 млн. (21,5%); зачеты
прошлых лет— 12,7 млн. руб. (3,4%). В общем количестве всех налогов,
которые собирались с населения, земские сборы составляли небольшую часть.
Распределение их между различными группами и сословиями на протяжении
всего периода существования земского самоуправления было равномернее и
справедливее, чем большинство государственных и мирских налогов.
К 1916г. земские учреждения действовали в 43 из 94 губерний и областей.
Общее число земских служащих составило около 150 тыс. человек.
Большинство из них было опытными специалистами в своих отраслях. В
многочисленных комиссиях, советах, совещаниях и съездах были представлены
все сословия, в том числе и немало крестьян. Компетенция земств в общем
распространилась на 110 млн. человек из 172 млн. россиян.
Так как общественное внимание в области местного самоуправления
уделялось земству как высшей форме самоуправления, то муниципальное
(городское) хозяйство вместе с муниципальным знанием представляли
меньший интерес. Муниципальное законодательство не давало особых надежд
на возможность оживления городского хозяйства и благоустройства. В 1913 г.
общий бюджет 963 российских городов составил 297 млн. руб., причем были
такие города, которые имели доход не более 5 тыс. руб. С бюджетом свыше 1
млн. руб. было всего 35 городов, общая сумма их бюджетов составила 203 031
тыс. руб., причем из них только три города были с бюджетом более 10 млн. руб.
(Петербург, Москва и Варшава). Основными городскими налогами оставались:
оценочный сбор с недвижимых имуществ, сборы с торговли и промыслов,
налоги на роскошь (лошадей, экипажи, собак, автомобили и т.п.).
Хотя городам и принадлежала земля, доход от нее был невелик. Вообще
города использовали свои земли, сдавая их в аренду. Незначительными были и
доходы российских городов от так называемых коммунальных предприятий,
ибо последние были слабо развиты.
С 1906 г. правительство выдавало пособия и земским, и городским
органам самоуправления в форме субвенции, заранее указывая, на какие цели
пособие должно быть употреблено. В частности, с 1907 по 1913 гг. субвенции
одним только земствам возросли с 2,7 до 40,8 млн. руб. ежегодно. Немалые
суммы шли на отдельные земские мероприятия: осуществление плана
всеобщего начального обучения, мелиорация, дорожное дело, борьба с
последствиями неурожаев и др.
Значительным подспорьем местному хозяйству (особенно в городах)
служили займы. По данным на 1912 г., по 74 губерниям и областям России от
займов ожидалось 19,1 млн. руб., что составляло 8% всей доходной части
сметы.
65
Из специфических городских расходов выделялись своими размерами
расходы на содержание полиции и пожарных команд.
Городские и земские самоуправления стали объединяться в союзы в
первую очередь для того, чтобы избавиться от жесткой правительственной
опеки. В 1914 г. были созданы Всероссийский Земский союз и
Всероссийский союз городов, которые сформировали две цементирующие
«горизонтали» местной власти. Они, наряду с «вертикалью» монархической
власти, определяли уникальное государственное устройство России. В работе
этих союзов активное участие принимали видные ученые: В.Г. Громан, Л.Б.
Кафенга-уз, А.А. Соколов и др. Союзы существовали на паевых началах, были
своеобразными лабораториями по «обкатке» новых идей, кассами
взаимопомощи, центрами обмена специалистами и т.п. Независимость союзов
от центрального правительства обеспечила им самые широкие возможности
обсуждения любых проблем, но в части их реализации союзы могли сноситься
с центром только через аппарат государственного управления.
Намечавшееся сотрудничество земств и городов с правительством
получило новый импульс с началом первой мировой войны. Стремясь
мобилизовать все силы страны на ведение войны, правительство не стало
препятствовать объединению Земского союза с Всероссийским союзом
городов. Так, в июле 1915 г. появился «Земгор» - мощная организация,
охватившая всю территорию империи. Председателем «Земгора» от земств стал
князь Г.Е. Львов. Первоначально «Земгор» занимался преимущественно
организацией помощи больным и раненым, а также членам их семей. Но вскоре
«Земгор» и созданные в 1915 г. военно-промышленные комитеты попытались
взять в свои руки все снабжение армии. Это обеспокоило правительство, и
«Земгору» были оставлены лишь посреднические функции при распределении
казенных заказов, а также кустарная промышленность, мобилизованная на
нужды войны. В условиях глубокого политического кризиса, охватившего
страну, представители верхушки «Земгора» пытались влиять на властные
государственные структуры. Как результат в декабре 1915 г. был запрещен
совместный съезд Земского союза и Союза городов, а в декабре 1916 г. съезд
земств был разогнан полицией. Подобная участь постигла и очередной VI съезд
Союза городов в Москве.
Следует особо выделить то обстоятельство, что в Российской империи,
кроме основного административно-территориального деления на губернии,
области, уезды, волости, имелись и другие административные единицы,
которые формировались с учетом хозяйственных особенностей территорий,
местных традиций, национальной психологии, геополитической ситуации. Так,
в Европейской России наблюдалась устойчивая тенденция к унификации
административной системы, внедрению земского и городского самоуправления,
а централизм и самоуправление дополняли друг друга, имея разделенные сферы
полномочий.
Другая модель сочетания централизма и самоуправления
сформировалась в Польше и Финляндии. Здесь были собственные
конституции и законодательства, меньший объем повинностей. В царстве
66
Польском гмины служили основными административно-территориальными
единицами. Весьма пестрым было устройство местного самоуправления в
Прибалтийских губерниях. Здесь соседствовали учреждения, сохранившиеся во
всей их неприкосновенности от средневековья, и учреждения, созданные
новейшим русским законодательством. В частности, наряду со всесословным
волостным управлением, продолжали функционировать старые сословные
учреждения: приходские собрания, ландтаги, конвенты, комитеты,
конфедерации и т.п.
Особой была модель управления коренными народами Средней Азии,
Закавказья, а также Сибири и Дальнего Востока. Каждый из этих народов имел
свои традиционные органы управления и самоуправления, в компетенцию
которых центральная власть почти не вмешивалась.
Казачество за многие десятилетия своего развития превратилось не
только во внушительную военную силу, но и сформировало один из
важнейших типов российского местного самоуправления.
В территориальную общность казачество как военно-служивое сословие
выделили и закрепили многие объективные факторы: компактность
проживания казаков на едином массиве земель; поселенность казачьих войск;
широкое распространение коллективных форм собственности, в первую
очередь на землю; вычлененность административно-территориального
устройства из общегражданского, автономность управления; приверженность к
демократическим элементам самоуправления. Общность казачьих интересов
складывалась веками на основе традиций, материальной и духовной культуры,
быта, семейной обрядности, политических воззрений. Немаловажную роль
играло и их более высокое имущественное положение (малоимущий донецкий
и оренбургский казак нередко был более состоятелен, чем крестьянин-
середняк), возможности роста социального статуса практически для каждого
казака, не исключая беднейшего. Осознание и представление казаками своей
территориальной общности позволили им сформировать относительно
целостную казачью среду со своеобразными формами народоправства,
осуществляемыми через войсковые и станичные круги, выборных атаманов,
ответственных перед своими избирателями. Система управления казачьим
войском сочетала элементы и назначенства, и выборности. Высшие войсковые
чиновники назначались правительством и зависели только от него. Так, главой
Оренбургского казачьего войска был наказной (т.е. назначенный) атаман,
который по совместительству являлся и местным генерал-губернатором. Во
главе каждого округа (отдела) стоял окружной атаман (атаман отдела),
которого также назначало правительство (военное министерство). А в станицах,
поселках и ^хуторах казаки на соответствующих сходах сами избирали своих
атаманов. Высшая законодательная власть принадлежала казачьему кругу —
общему сходу казаков станицы. Текущие дела рассматривали на собраниях
казаков станицы.
Вместе с тем правительство, военные органы вмешивались в
хозяйственную жизнь казаков. В конце XIX — начале XX вв. в России не было
такого сословия, сословной или социальной группы, жизнь и деятельность
67
которых столь детально была бы регламентирована, как жизнь казачества. Не
случайно поэтому настроения недовольства деятельностью правительственного
аппарата были Довольно сильны в казачьей среде. В конечном счете тяготы
мировой войны привели к тому, что основная масса казаков как на фронте, так
и в тылу, либо нейтрально, либо даже благожелательно отнеслась к начавшимся
в феврале 1917 г. революционным событиям.
Февральская революция, сокрушив монархию, открыла дорогу
кардинальному изменению структуры государственной и местной власти,
поставила вопрос о смене парадигмы развития российской государственности и
общества. Первый период революции (март-апрель 1917 г.) оказался самым
демократическим во всей истории России. Именно так оценили его крупные
политики и общественные деятели, непосредственные участники событий,
представляющие самые разнообразные социальные течения.
Приход к власти «верных слуг народа» в лице Временного правительства
(в которое действительно входили выдающиеся представители деловых кругов
и интеллигенции) создал очередную иллюзию возможности быстрого развития
местного управления и самоуправления. Тем более, что лидеры Февраля
рассматривали сложившееся самоуправление как основу будущих
преобразований в стране, и они фактически начали формирование новой власти
в России с «мест».
3 марта 1917 г. Временное правительство приняло декларацию, в которой
во главу угла предстоящих преобразований ставилась реформа местных
самоуправлений на основе введения всеобщего, равного, прямого и тайного
избирательного права для всех граждан, достигших 20-летнего возраста, без
различия пола, религии и национальности. Февральская революция качнула
чашу весов власти в сторону децентрализации. Это был период «звездного
часа» земств, большинство которых восприняло Февральскую революцию как
«свою» революцию. Не случайно во главе первого Временного правительства
встал «главный» земец — князь Г.Е. Львов. На местах вся полнота власти после
разгона старых государственных органов практически сразу же перешла в руки
земств. Уже 5 марта 1917 г. последовало распоряжение об устранении
губернаторов и передаче всей полноты власти в губерниях и уездах комиссарам
Временного правительства (ими, как правило, становились представители
земских управ). При министерстве внутренних дел было создано Особое
совещание под председательством С.М. Леонтьева, которое должно было
подготовить соответствующие документы по реформе местного
самоуправления. Благодаря колоссальным усилиям членов Особого совещания
за сравнительно короткое время было подготовлено 44 весьма ответственных
крупномасштабных законопроекта, направленных на решение вопросов
местного управления и самоуправления. В частности, по реформам городского
и организации поселкового самоуправления Временным правительством в 1917
г. были утверждены:
1) постановления о выборе городских гласных и об участковых городских
думах (утверждено 15 апреля);
2) наказ о производстве городских выборов (3 мая);
68
3) преобразование 41 поселения в городские/с введением Городового
положения (30 мая);
4) Городовое положение (9 июня);
5) положение о поселковом самоуправлении (15 июля);
6) о гарантировании займов городов и земств (8 августа);
7) об улучшении городских и земских финансов (21 сентября) и многие
другие важные документы.
По постановлению от 9 июня 1917 г. «Об изменении действующих
положений об общественном управлении городов», реакционное Городовое
положение 1892 г. отменялось. Городская дума численностью от 20 до 200
гласных в зависимости от величины (людности) города избиралась сроком на
один год. Ею избирались председатель городской думы, городская управа и
городской голова. Предусматривалось право отзыва гласных. Участие в
заседаниях Городской думы оплачивалось, что являлось важным условием для
работы в органах самоуправления представителей трудящихся.
И все-таки при всех решительных действиях Временного правительства
оно не согласилось предоставить органам местного самоуправления ранее
обещанные неограниченные полномочия. Деятельность городских дум
подлежала контролю со стороны комиссаров Временного правительства,
которые могли обжаловать действия городского самоуправления с точки зрения
их законности в административном отделении окружного суда.
15 июля 1917 г. было утверждено Положение о поселковом управлении.
Его предстояло ввести в железнодорожных, фабрично-заводских, рудничных,
дачных и иных населенных пунктах, если там имелись достаточно выраженные
местные потребности в благоустройстве.
В крупных городах страны (с населением 150 тыс. жителей и выше)
начала формироваться «мелкая городская единица» — районные (участковые)
самоуправления со своими думами, работающими в рамках постановлений
городской думы. Участковый комитет и участковый начальник должны были
следить за состоянием УЛИЦ, площадей, наблюдать за школьными зданиями,
больницами, купальнями, помогать при перипетиях, представлять в городское
Управление доклады о нуждах и состоянии участка и т.п.
Временное правительство заботилось о земствах, считая их своей опорой.
Земские учреждения были введены в Архангельской губернии, в Сибири,
Туркестане, Степном крае и др.
Особо необходимо отметить подготовку и нормативное обеспечение
реформы местного самоуправления на волостном уровне — низового звена
административно - территориального деления России. Постановлением
Временного правительства от 21 мая 1917г. «О волостном земском
управлении» было учреждено, наконец, волостное земство. В журнале
«Земское дело» (1917, № 17/18, с. 395) с восторгом отмечалось: «На всем
пространстве земли русской идет сейчас осознанная организаторская работа,
образуется долгожданная мелкая земская единица, которой так недоставало
деревне и всей земской организации». Повышенный интерес к волостному
земству определялся в первую очередь тем, что ему отводилась решающая роль
69
на предстоящих выборах в Учредительное собрание. Кроме того, по мнению
многих земцев, после введения волостного земства почти вся местная власть
должна была оказаться в его распоряжении. Тем самым система волостного
земства становилась фундаментом всей государственной пирамиды.
Закон от 22 сентября 1917г. регламентировал упорядочение земских
финансов. Устанавливались в пользу земств надбавка к государственному
подоходному налогу, обложение сельских построек, разрешалось вводить ряд
новых сборов.
Были проведены первые в России свободные муниципальные выборы и
выборы в Учредительное собрание. На основе всеобщего избирательного права
каждая действующая в России политическая партия имела свою программу к
муниципальным выборам, которые публиковались в журнале «Вестник
Всероссийского союза городов».
К осени 1917 г. в органах земского и городского самоуправления
числилось свыше 250 тыс. человек. Казалось, начала осуществляться
полувековая мечта земцев о «земской России». Однако на деле многое обстояло
иначе: в народе преобладали безразличие и настороженность, давали о себе
знать стереотипы, сложившиеся в дофевральский период в городе и особенно в
деревне по отношению к думам и земствам. Более того, наделение земских
органов несвойственными им государственными функциями (полицейскими,
мобилизационными и др.) подрывало авторитет этих органов у населения.
Этому же способствовало Временное правительство своими поспешными,
необдуманными шагами. Оно стало активно проводить жесткую политику
государственного административного регулирования производства, сбыта и
потребления, всей экономической жизни страны. Были нарушены многие
основные принципы самоуправления, сложившиеся в стране на протяжении
многих десятилетий, и прежде всего — принцип самофинансирования.
Настроение масс приобретало все более взрывоопасный характер в связи
с нерешенностью социальных и политических проблем, недовольством,
вызванным продолжающейся войной.
Местные организации социал-демократов и эсеров начали борьбу за
«демократизацию» земств, за замену «старых» гласных «своими людьми».
Поэтому понятен тот накал политической борьбы, которая развернулась вокруг
первых в России прямых, тайных, равных выборов в новые составы
самоуправления. Первый раунд борьбы за главенство в самоуправлениях
большевиками выигран не был. В 50 губернских городах они получили чуть
более 7% мест, в 413 уездных — 2%. Только в двух городах России (Уфа и
Царицин) городскими головами стали большевики. Постепенно во многих
земствах и городских думах власть взяли эсеры. Поэтому основным
плацдармом борьбы за местную власть стали Советы рабочих, солдатских и
крестьянских депутатов.
Следует особо выделить то обстоятельство, что с мая 1905г. начался
отсчет нового этапа трансформации самоуправления в России —
советского. Советы — типично пролетарские организации и поэтому самой
распространенной их формой явились общегородские и фабрично-заводские
70