Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления

Подождите немного. Документ загружается.

финансовыми возможностями их реализации. Местные бюджеты, средства

которых являлись основной финансовой базой деятельности территориальных

органов управления, не могли обеспечить эффективное воздействие на

социально-экономические процессы в регионе. Так, если местные бюджеты в

США, Канаде, ФРГ и других странах составляли от 40 до 50% (и более)

общегосударственных бюджетных средств, то в СССР удельный вес местных

бюджетов составил в 1980 г. — 16,1%, а в 1990 г. — 16,7%. Доходы местных

средств складывались из двух основных источников. Первый источник (25—

32% всех доходов) образовывали платежи из прибыли предприятий и

организаций местной промышленности, местные налоги и сборы и прочие

поступления, закрепленные за местным бюджетом. Второй источник — это

прямые или скрытые формы дотаций из вышестоящего бюджета для покрытия

сложившегося уровня расходов. В результате

/^ всех доходов местных Советов

не были связаны с деятельностью предприятий и организаций, находящихся на

данной территории.

В местных бюджетах доля расходов, на финансирование социально-

бытовой инфраструктуры в составе местных бюджетов составляла в 1980 г. -

66,8%, 1985 г. - 65,9%, в 1990 г. - 67,3%.

Интерес к идее местного самоуправления (естественно,

социалистического) возродился во второй половине 80-х годов, что было

связано с началом новых преобразований, начатых по инициативе высшего

руководства страны (очередная реформа «сверху»).

Первые годы перестройки (1985—1987 гг.), несомненно, явились волной

взлета политической жизни страны, которая встала на путь Демократического

развития. Был опубликован целый ряд работ, авторы которых стремились

обнаружить прямые аналогии между НЭПом и теми реформами, которые

пытался провести М.С. Горбачев, назвав их «перестройкой»,

«социалистическим рынком», «социализмом с человеческим лицом»,

«социалистическим самоуправлением народа».

На XIX Всесоюзной конференции КПСС был сформулирован основной

принцип деятельности Советов на новом этапе развития социалистического

строительства: «... ни один государственный, хозяйственный или социальный

вопрос не может решаться помимо Советов. Политика партии —

экономическая, социальная, национальная — должна проводиться прежде всего

через Советы народных депутатов как органы народовластия».

С середины 80-х годов по инициативе местных органов началось

внедрение так называемого территориального (регионального) хозрасчета.

Именно обеспечению деятельности местных Советов на основе принципов

самоуправления, самофинансирования, самообеспечения и согласования

региональных интересов с общесоюзными была направлена вся последующая

работа. Однако на практике монтирование хозрасчетных отношений в жесткую

властно-государственную систему во многих случаях стало выливаться в

сугубо автаркические, местнические действия, привело к криминализации всей

экономической системы СССР. Появились новые возможности для

формирования нового многочисленного слоя бюрократических аппаратно-

партийных работников, но уже регионального и местного уровня. Структура

местных органов власти, как и прежде, представляла собой продолжение

центральной государственной власти на местах и находилась под руководящим

и направляющим воздействием местных комитетов КПСС.

Основу местных — областных, краевых, автономных областей и

автономных округов, районных, городских, районных в городе, поселковых и

сельских — органов государственной власти составляли избираемые на

безальтернативной основе Советы народных депутатов. Нижестоящий по

административно-территориальной иерархии Совет был подотчетен

вышестоящему. Все его основные решения, касающиеся комплексного

планирования развития территории и территориального бюджета,

предварительно согласовывались, а, по сути, утверждались вышестоящим

Советом. Причем любое решение, отражавшее самостоятельность местного

Совета, могло быть отменено вышестоящими органами по признакам

незаконности и даже нецелесообразности.

Советы избирали из своего состава исполнительные комитеты —

коллегиальные органы исполнительной власти. Они имели свой аппарат,

состоящий из структурных подразделений, отличающихся друг от друга по

функциональным и административным признакам. Структурные подразделения

исполкомов по функциям можно было условно подразделить на отраслевые

(организующие оказание населению или оказывающие от собственного имени

конкретные виды услуг: образовательные, здравоохранительные, жилищно-

коммунальные, торговые, общественного питания и т.п.) и межотраслевые

(выполняющие сквозные функции планирования и отчетности, а также

финансовые). По административному признаку подразделения отделов и

управлений делились на прямо подчиненные председателю исполкома (общий

и организационный отделы) и двойного подчинения: председателю исполкома

и соответствующему вышестоящему органу управления (обычно аналогичному

подразделению вышестоящего исполкома, либо министерству в составе

Совмина автономной республики). К подразделениям двойного подчинения

относились все жизненно важные для управления территорией подразделения

исполкомов, причем межотраслевых подразделений это касалось особенно.

В конце 80-х годов были предприняты попытки улучшить

организационную структуру Советов: появились президиумы местных

Советов, председатели Советов, которые должны были осуществлять

некоторые функции, ранее выполнявшиеся исполкомами (подготовка сессий

Советов, координация работы постоянных комиссий Советов, учеба депутатов

и т.п.). В это время вновь был поднят вопрос комплексного социально-

экономического развития территорий .на основе сочетания отраслевых и

территориальных принципов управления и планирования. Июньский (1987 г.)

Пленум ЦК КПСС принял решение — создать в областях и краях Главные

планово-экономические управления (ГлавПЭУ), находящиеся в ведении

Советов народных депутатов. Состав управления включал и плановую

комиссию, возглавляемую заместителем председателя исполкома, который

одновременно являлся первым заместителем начальника управления. К

важнейшим задачам территориальных главных производственно-

экономических управлений относились: разработка и контроль за выполнением

комплексных планов экономического и социального развития регионов;

обеспечение пропорционального роста производства и социальной сферы;

координация деятельности всех предприятий; руководство хозяйством,

подведомственным исполкомам.

Однако принцип двойного подчинения в значительной степени сводил на

нет попытки Советов управлять своими исполнительными органами, так как

последние по закону не могли уклониться от исполнения указаний своих

вышестоящих администраторов. Вместе с тем председатель исполкома и

руководители его структурных подразделений утверждались в своих

должностях Советом, что само по себе было элементом демократического

управления и источником проблем во взаимоотношениях между

исполнительными органами разных уровней. Совет в любой момент мог по

мотиву недоверия сместить с должности руководителя исполкома, если тот в

своей работе отдавал приоритет указаниям вышестоящего административного

начальства, а не решениям Совета. На практике демократизм этой нормы

закона вполне компенсировался антидемократическим верховенством

партийных органов над государственными как в кадровых, хозяйственных, так

и в других вопросах.

Между тем в изменившихся условиях политической жизни страны

разрешать проблемы соотношения полномочий и функций президиумов

местных советов и исполкомов становилось все сложнее. Во многих местных

Советах начались затяжные конфликты между президиумами и исполкомами. В

ряде случаев «сильные Советы» стали ликвидировать исполнительные

комитеты, делегируя исполнительные и распорядительные функции

президиуму Советов. В конечном итоге подобная практика ускорила осознание

того, что формы построения Советов и исполнительного аппарата требуют

коренных изменений.

2.3.4. Конец советской модели местного управления и самоуправления (1990

—1993 гг.)

Последние несколько лет периода советской истории отличаются крайней

сложностью и противоречивостью, резкими изменениями амплитуды и частоты

колебания «маятника» — централизм— децентрализм, которые были вызваны

утерей идейного коммунистического единства, ликвидацией главной

«вертикали» тоталитаризма — власти КПСС, всеобщим и быстрым отрицанием

отжившей системы общественных отношений, глубоким разломом социальных

структур и государственного механизма, расшатыванием старой

социалистической экономической базы. «Парад суверенитетов», открытый 12

июня 1990 г. Россией, закрепил тенденцию деконцентрации и децентрализации

власти.

Коренные реформы в области национально-государственного устройства,

федеральных отношений, местного управления и самоуправления были

неизбежны. К ним страна была подведена объективным ходом истории, а не

только субъективными действиями конкретных людей, политических партий,

общественных движений, их заслугами или ошибками.

Началом последнего советского этапа реформы «сверху» местного

самоуправления можно считать 9 апреля 1990 г., когда,был принят Закон «Об

общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»

. В

этом законодательном акте впервые в СССР фиксировались следующие

новые положения и нормы:

а) местное (территориальное) самоуправление определялось как часть

социалистического самоуправления народа, которое призвано обеспечить

реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельность в решении вопросов

социального и экономического развития территорий, охраны окружающей

среды;

б) уровень местного самоуправления начинается там, где жители

способны взаимодействовать непосредственно друг с другом и с органами

местного самоуправления;

в) система власти строго разделялась на две подсистемы —

государственную и местного самоуправления, причем государственная власть

не должна вмешиваться непосредственно в местное самоуправление, но обязана

обеспечивать возможности для его функционирования и развития;

г) нижние территориальные уровни власти и управления наделялись

максимальными властными полномочиями, ответственностью и

экономическими ресурсами;

д) исключалось вертикальное административное подчинение органов

власти разного территориального уровня, а все органы власти подчинялись

единым законам;

е) каждая из республик, входящих в состав СССР, должна была

принимать самостоятельные законы о самоуправлении.

В этом законе впервые в практике советского строительства были

предоставлены значительные права местным органам власти. Было

установлено, что экономическую основу местных Советов составляет

коммунальная собственность, которая формируется из имущества,

передаваемого безвозмездно Союзом ССР, союзными и автономными

республиками, иными субъектами, а также имущества, создаваемого или

приобретаемого местным Советом за счет принадлежащих ему средств (ст. 10).

Советам было дано право образовывать и реорганизовывать созданные ими

территориальные, межтерриториальные, отраслевые и межотраслевые органы

управления, налаживать внешнеэкономические связи. Они могли

самостоятельно разрабатывать, утверждать и исполнять бюджеты своих

См.: Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. №16. Ст. 267.

территорий, составлять территориальные сводные балансы. Вопросы создания

и реорганизации экономических объектов, использования природных ресурсов

могли решаться только с согласия местных Советов народных депутатов.

Вместе с тем в Законе «Об общих началах ...» еще не шла речь о полном

отказе от природы местных Советов как органов государственной власти.

Новизна заключалась в том, что Советы воплощали в себе и государственную

власть, и систему местного (народного) самоуправления. Это подтверждалось и

тем, что привносимых в Конституцию СССР изменениях и дополнениях

соответствующая им гл. 19 продолжала именоваться «Местные органы

государственной власти и самоуправления.»

Субъектами государственной власти и местного самоуправления

определялись края, области, автономные области, автономные округа, районы,

города, районы в городе, поселки, сельские поселения и другие

административно-территориальные единицы (ст. 145). Впервые в систему

местного самоуправления были включены, кроме Советов народных

депутатов, органы территориального общественного самоуправления,

собрания граждан, иные формы непосредственной демократии.

В течение нескольких месяцев после принятия союзного закона о

местном самоуправлении собственные законы о самоуправлении на основе

таких же идей были приняты в Прибалтийских республиках, на Украине, в

Белоруссии, Казахстане и России.

Однако попытка ввести принципиально новые начала организации

управления на местном уровне путем принятия союзного, а затем

республиканских законов о местном самоуправлении, не реформируя по

существу всю прежнюю общественно-экономическую систему, не могла дать

ожидаемых позитивных результатов.

К началу 90-х годов в России (РСФСР) почти полностью сохранилась

территориальная структура общества (в том числе и административно-

территориальное деление и органы управления), характерная для эпохи

расцвета административно-командной системы. В рассматриваемый период в

рамках проводимых радикальных политических и социально-экономических

реформ были приняты самые главные стратегические решения, смысл которых

сводился к трансформации жестко централизованной системы управления в

России, децентрализации ее впоследствии до уровня субъектов Российской

Федерации и формированию системы местного (территориального)

самоуправления, отделенного от государственной власти.

24 мая 1991 г. Съезд народных депутатов РСФСР ввел в Конституцию, в

соответствующий раздел VII «Местные органы государственной власти и

управления в РСФСР» дополнение — «Местное самоуправление в РСФСР». В

ст. 138 говорилось: «Местное самоуправление в районах, городах, поселках,

сельских населенных пунктах осуществляется населением через

соответствующие местные Советы народных депутатов как главное звено

системы местного самоуправления, а также местные референдумы, собрания,

сходы граждан, иные формы непосредственной демократии». В это же время на

смену исполкомам местных Советов пришло понятие местная администрация».

Она была подотчетна местным Советам вышестоящим исполнительным и

распорядительным органам. Но принципиальное новшество состояло в том, что

местная администрация уже не являлась органом соответствующего местного

Совета в отличие от прежних исполкомов, которые юридически считались

исполнительными и распорядительными органами Советов.

6 июля 1991 г. Верховный Совет РСФСР принял Закон «О местном

самоуправлении в РСФСР», который явился кульминационной точкой в

развитии местного самоуправления в Советской России

. Закон

предусматривал:

расширение сферы государственной власти, к которой были отнесены

края, области, республики в составе РСФСР, автономные области и округа, т.е.

произошла серьезная деконцентрация государственной власти;

формирование новой территориальной структуры местного

самоуправления, включающей районы, города, районы в городах, поселки,

сельские населенные пункты, а также территориальные общественные

образования (микрорайоны, жилищные комплексы и др.);

дальнейшую децентрализацию законодательства в сфере местного

самоуправления — право регулирования местного самоуправления

представлялось не только РСФСР, но и ее республикам;

деконцентрацию власти на уровне местного самоуправления, т.е.

выделение представительных и исполнительных (местных администраций)

органов местных Советов;

создание качественно новой экономической и финансовой базы местного

самоуправления, представленной предприятиями муниципальной

собственности.

Зарождающаяся новая муниципальная система самоуправления

концентрировала в себе сложнейшие социально-политические проблемы

переходного периода, отражала его противоречивость, незавершенность многих

процессов и решений.

Трения и столкновения в борьбе за реальную власть между Верховным

Советом РСФСР и Президиумом РСФСР, республиканских, краевых,

областных Советов с соответствующими президентами и главами

администраций не могли не отразиться на возрождающемся местном

самоуправлении. Исполнительная власть делала все, для того чтобы укрепить

себя и ослабить Советы. Воспользовавшись успехом в борьбе с ГКЧП 19—21

августа 1991 г., Президент РСФСР 22 августа 1991 г. издал Указ (дополненный

30 сентября), согласно которому все звенья исполнительных органов вошли в

единую систему исполнительной власти (исполнительная вертикаль)

Российской Федерации. Осенью 1991 г. были приостановлены, а затем и

отменены выборы глав местных администраций (их стали назначать

руководители регионов). Низовую исполнительную власть вывели из-под

контроля Советов. Одновременно многое было сделано для того, чтобы не

См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №29, Ст. 1010.

сложилось единой системы представительных органов («советской» вертикали)

и чтобы каждый уровень власти функционировал сам по себе.

Острые политические разногласия на федеральном уровне в сентябре —

октябре 1993 г. привели к очередному кризису власти, который разрешился

революционными изменениями — разгоном Президентом съезда и

Верховного Совета РСФСР и полной ликвидацией местной власти как

таковой. По стране прокатилась волна мероприятий, в итоге которых все

прежние Советы прекратили свою деятельность. Указ Президента РФ № 1617

от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и органов

местного самоуправления в Российской Федерации» гласил, что

«исполнительно-распорядительные функции, закрепленные законодательством

Российской Федерации за Советами народных депутатов краев, областей,

автономной области, автономных округов, городов федерального значения,

осуществляются администрацией соответствующего субъекта Российской

Федерации». Кроме того, было установлено, что «деятельность районных в

городах, городских в районах, поселковых, сельских Советов народных

депутатов прекращается, их функции выполняет соответствующая

администрация»

. По Указу Президента № 1760 от 26 октября 1993 г. «О

реформе местного самоуправления в Российской Федерации» с подобной же

формулировкой была прекращена деятельность районных и городских

Советов народных депутатов

. Вводилось новое понятие — глава местного

самоуправления. Полномочия органов местного самоуправления фактически

делегировались назначенному главе администрации, который должен был

организовать и работу представительных органов. Как было установлено

Указом от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в

Российской Федерации», глава местного самоуправления «...

председательствует на заседаниях выборного представительного органа

местного самоуправления и является главой соответствующей администрации»

(п. 4)

. Глава администрации подписывает решения представильного органа и

обладает правом «вето» на эти решения. Он самостоятельно утверждает и

структуру администрации.

Формирование подобной системы самоуправления породило немало

вопросов. Один из главных парадоксов состоял в том, что назначенный сверху

глава администрации становился одновременно главой местного

самоуправления, т.е. и председателем депутатского органа. Если вернуться к

российскому опыту самоуправления то подобной трансформации органов

местного самоуправления просто не найти. Даже Указы Александра III не

привели к радикальным изменениям в земских и городских учреждениях.

Таким образом, указы Президента РФ от октября—декабря 1993 г.

подвели черту под советской моделью самоуправления, которая

складывалась в нашей стране с 1918 г. и была характерна не только для

См.: Собрание актов Президента и правительства Российской Федерации. 1993. №41. Ст. 3924.

Там же. №44. Ст. 4188.

Там же. №52. Ст. 5071.

Советского Союза и других стран «мировой системы социализма», но и для

некоторых развивающихся государств, ориентировавшихся на

социалистическую перспективу. После 75-летнего существования советская

модель отошла в историю и стала представлять уже не практический, а скорее

всего академический интерес.

Начавшийся на основе указов Президента РФ процесс реформирования

местного самоуправления заложил новые основы организации местного

самоуправления в России.

РАЗДЕЛ III. СОВРЕМЕННЫЙ ЭТАП РАЗВИТИЯ

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ

Нынешний этап развития российского местного самоуправления

концентрирует в себе все сложнейшие социально-экономические и

политические проблемы переходного периода, отражает его противоречивость,

незавершенность и неопределенность многих процессов и решений.

Реформа местного самоуправления — достаточно длительный процесс,

охватывающий десятилетия. В этой связи для успешного начала реформ

следует достаточно четко определить направление, по которому следует идти

России при реформировании общественных отношений, в том числе на

местном уровне, сформулировать конкретные, реалистические задачи каждого

этапа реформы.

Российское государство объективно заинтересовано в развитии института

местного самоуправления. Оно в силу своей природы выступает связующим

звеном между населением и государственными структурами, эффективным

инструментом региональной политики. Развитие местного самоуправления

содействует укреплению государства, его территориальной целостности;

снижению вероятности возникновения социальных напряжений и

национальных конфликтов; формированию адаптированной к местным

особенностям экономики. Местное самоуправление — это реальный механизм

реализации широкого круга наиболее близких населению социальных проблем

и удовлетворения наиболее важных потребностей населения в социальной

сфере, решения государственных задач силами местных органов

самоуправляемых территорий путем передачи им отдельных государственных

полномочий.

Известно, что в пространстве страны общественно-политические

процессы развиваются неравномерно. Асинхронность протекания различных

преобразований и трансформаций обусловлена влиянием крайне

противоречивых многослойных региональных факторов: культурно-этническим

разнообразованием, неодинаковым уровнем социально-экономического

развития регионов, политическими пристрастиями региональных элит

(сословий, классов) различными формами хозяйствования. Результирующее

действие этих разнокачественных факторов привело к возникновению и

развитию многообразных организационных форм осуществления местного

самоуправления.

Реальное и эффективное местное самоуправление возможно лишь при

наличии определенных предпосылок и условий, которые в своей совокупности

формируют основы местного самоуправления: правовую, территориальную,

организационную, финансово-экономическую.

3.1. ПРАВОВАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Правовую основу функционирования местного самоуправления

составляют: Конституция РФ, Федеральный закон «Об общих принципах

организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа

1995 г., № 154-ФЗ (с последующими изменениями), другие федеральные

законы; указы Президента РФ и постановления Правительства РФ;

конституции, уставы субъектов РФ, законы субъектов РФ, а также уставы

муниципальных образований и другие нормативные правовые акты,

регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления.

Кроме того, составной частью правовой базы местного самоуправления в РФ

можно считать Европейскую Хартию о местном самоуправлении; ее основные

принципы и положения уже нашли отражение в российском законодательстве о

местном самоуправлении. В основе иерархии нормативных актов о местном

самоуправлении находятся конституционные предписания, закрепившие общие

принципы построения и функционирования муниципальной власти, единые для

всей системы местного самоуправления в РФ. Учитывая, что местное

самоуправление в России и в современных условиях устанавливается сверху,

необходимы были достаточные конституционные гарантии его утверждения и

развития.

Конституция РФ (1993 г.) не только наметила основные контуры

устройства самой близкой к населению власти — органов местного

самоуправления, но и внесла ряд принципиальных новаций и установок,

развивающих концепцию местного самоуправления. В ней в 20 статьях (из 137)

содержатся нормы, имеющие непосредственное отношение к осуществлению

местного самоуправления. Конституция РФ не просто обособляет местное

самоуправление, но и отделяет его от государственно-властного механизма.

Согласно ст. 12 Конституции власть в стране организационно Разделена

на два уровня — систему государственной власти и систему местного

самоуправления. Конституционное положение гласит: «Местное

самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы

местного самоуправления не входят в систему государственной власти»

(вспомним ст. 5 Городового положения от 1870 г.: «Городское общественное

управление, в пределах предоставленной ему власти, действует

самостоятельно»). Основное назначение этой конституционной нормы —

преодоление последствий имевшего место до недавнего времени

огосударствления общества, когда местные органы по сути были

государственными структурами и брали на себя многие функции государства.

Вместе с тем местное самоуправление не может противостоять

государственной власти, поскольку оно обязано действовать в рамках

федеральных законов, указов Президента, постановлений Правительства, актов

субъектов РФ. Речь не может идти об абсолютном разделении

государственного управления и местного самоуправления, а тем более — о

противопоставлении их друг другу.

100