Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления

Подождите немного. Документ загружается.

Рис. 1. СТРУКТУРА ЕКАТЕРИНБУРГСКОЙ ГОРОДСКОЙ ДУМЫ

Для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов,

относящихся к ведению представительного органа, а также для содействия

реализации его решений, контроля за их исполнением представительный орган

местного самоуправления образует из числа депутатов, постоянные и

временные комиссии, комитеты, другие органы. Например, в составе

Екатеринбургской городской Думы образованы и функционируют постоянные

комиссии по следующим вопросам: бюджета и экономической политики;

правоохранительной деятельности; городского хозяйства и муниципальной

собственности; социальной политики; по местному самоуправлению, связи с

общественностью, средствами массовой информации. К работе в комиссиях на

общественных началах привлекаются специалисты различных отраслей

(экономисты, политологи, социологи и т.п.). Перечисленные органы в своей

деятельности подотчетны и подконтрольны представительному органу.

решения комиссий, принимаемые по вопросам их ведения, носят

рекомендательный характер. Правовое, организационно-методическое,

информационное и материально-техническое обеспечение деятельности

представительного органа местного самоуправления осуществляется через

специально образованный собственный аппарат или через аппарат

121

исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления.

Деятельность аппарата регулируется актами местного представительного

органа, должностными инструкциями его сотрудников. Территориальные

органы Думы представлены депутатскими группами, объединяющими

депутатов на добровольной основе для совместной работы по осуществлению

своих полномочий в избирательных округах. Так, Устав г Екатеринбурга

предусматривает, что депутаты Думы, избранные на территории одного из

районов города, могут образовывать депутатскую группу.

Модель «староста — сход» реализуется в небольших муниципальных

образованиях, где возможно проведение схода (собрания) всего

правоспособного населения. Сход (собрание) избирает старосту

(председателя), который является главой местного самоуправления и обладает

всеми исполнительными, отчасти распорядительными полномочиями. Модель

«староста - сход» применима на уровне территориального общественного

самоуправления, где она является основной.

1 Первое должностное лицо местного самоуправления. Необходимость

первого должностного лица (главы) муниципального образования и его

правовой статус установлены Законом № 154-ФЗ (ст. 16), любое волевое

решение этих вопросов приводит к конфронтации представительных и

исполнительных органов местного самоуправления. Должность Главы

муниципального образования — одна из ключевых в системе местного

самоуправления. В период реформирования местного самоуправления особенно

необходим авторитетный выборный руководитель, который мог бы

организовать и возглавить деятельность по осуществлению местного

самоуправления на территории муниципального образования. Причем само

муниципальное образование решает, избирать ли Главу путем всеобщего,

равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, либо

представительным органом местного самоуправления из своего состава. На

практике в большинстве случаев глава муниципального образования избирается

населением на основе законов, принятых субъектами РФ.

Согласно Уставу г. Екатеринбурга (ст. 11) глава города как высшее

должностное лицо, олицетворяющее собой местную власть, избирается всем

населением муниципального образования на четыре года в соответствии с

законодательством РФ и Свердловской области, в частности законом «О

статусе глав муниципальных образований и выборных глав администраций

поселений, сельсоветов Свердловской области» от 21 августа 1997 г. № 52-03.

Глава местного самоуправления (первое должностное лицо) может быть

наделен правом входить в состав представительного органа местного

самоуправления и председательствовать на его заседаниях (иными словами, он

становится первым лицом местного самоуправления). Подобная модель не

входит в противоречие ни с российским опытом самоуправления (можно

вспомнить структуру городского самоуправления, введенного реформой 1870

г.: городской голова являлся одновременно и председателем городской думы, и

председателем городской управы), ни с опытом западных стран, где

муниципалитет обычно состоит из выборной коллегии во главе с мэром

122

(бургомистром) и чиновничьего исполнительного аппарата. Варианты, при

которых глава местного самоуправления, возглавляя представительный орган

местного самоуправления, входит в его состав, в наибольшей степени

соответствуют тезису о представленности в этом органе интересов, взглядов,

настроений различных слоев и групп населения.

Глава муниципального образования основывает свою деятельность на

принципах единоначалия и персональной ответственности. Единоначалие

реализуется, например, в том, что глава муниципального образования

подписывает и издает правовые акты, которые являются актами не

администрации, а главы самоуправляющейся территории. Единоначалие не

исключает коллегиального обсуждения и выработки решений по важнейшим

проблемам жизнедеятельности муниципального образования. В этих целях,

например, при главе муниципального образования «город Екатеринбург»

образован постоянно действующий орган — коллегия, которая функционирует

под руководством главы города. Глава муниципального образования

подотчетен в своей деятельности населению и представительному органу

местного самоуправления.

Исполнительный орган местного самоуправления. Исполнительно-

распорядительным органом местного самоуправления является

администрация (города, села, другого муниципального образования), которая

осуществляет свою деятельность под руководством первого лица (главы)

муниципального образования.

Современные местные администрации обладают присущими только им

свойствами, отражающими их правовой статус.

Во-первых, осуществление принципа разделения властей на

муниципальном уровне предполагает организационную и функциональную

обособленность местной администрации. А это позволяет характеризовать

администрацию как орган исполнительной власти.

Во-вторых, самостоятельное положение местных администраций

основывается на специфике их полномочий, производных от компетенции глав

муниципальных образований.

В-третьих, администрация наделяется правами юридического лица, а ее

акты, принятые в пределах ее компетенции, обязательны для исполнения всеми

расположенными на территории муниципального образования органами,

предприятиями, учреждениями и организациями независимо от подчиненности

и форм собственности, должностными лицами и гражданами.

Администрация осуществляет свою деятельность в соответствии, с

законодательными и иными нормативными актами Российской Федерации и

субъекта РФ, уставом муниципального образования, решениями

представительного органа, постановлениями и распоряжениями главы

муниципального образования. Администрация муниципального образования

подотчетна представительному органу в пределах своей компетенции.

Внутренняя структура местной администрации представляет собой

сложное организационно-функциональное единство руководящих

должностных лиц, ее аппарата и подразделений (см. рис. 2). Структура, порядок

123

формирования, организация работы подразделений местного исполнительного

органа полностью зависят от объема выполняемых функций и инфраструктуры,

находящейся в его распоряжении. Поэтому при определений внутренней

структуры местной администрации управленческие критерии являются

основными.

Глава муниципального образования и его заместители являются

руководящими должностными лицами администрации. Глава муниципального

образования осуществляет общее руководство администрацией и

непосредственно направляет работу своих заместителей, отдельных

структурных подразделений. Глава самоуправляющейся территории определяет

число своих заместителей, которые руководят отдельными отраслями местного

хозяйства, деятельностью подчиненных им структурных подразделений.

Рис. 2. СХЕМА СТРУКТУРЫ АДМИНИСТРАЦИИ г. ЕКАТЕРИНБУРГА

(1998)

Для руководства отраслями и сферами местного хозяйства в составе

администрации на основании постановлений главы муниципального

124

образования создаются комитеты, департаменты, управления, сектора, отделы и

другие структурные подразделения отраслевого и функционального

назначения, непосредственно подчиненные главе муниципального образования

и его заместителям.

В частности, в структуре администрации г. Екатеринбурга

функционируют: а) комитеты (по экономике; внешних экономических связей;

по защите прав потребителей; земельным ресурсам и землеустройству;

управлению городским имуществом; транспорту и связи; промышленности и

науке; развитию товарного рынка и др.; б) управления (финансово-бюджетное;

социальной защиты населения; государственной регистрации субъектов

предпринимательской деятельности; жилищной политики; народного

образования; здравоохранения; культуры; делами молодежи; органов записи

актов гражданского состояния; благоустройства и др.; в) прочие подразделения

(главархитектура; инспекция государственного архитектурно-строительного

надзора и т.п.).

Структура, порядок формирования, полномочия и организация работы

комитетов, управлений, отделов и других подразделений определяются

положениями, утвержденными обычно главой местного самоуправления. В

частности, глава г. Екатеринбурга в целях упорядочения деятельности

структурных подразделений городской администрации издал постановление от

24 февраля 1997 г. № 117 «Об утверждении регламента работы главы города и

администрации г. Екатеринбурга».

Руководители структурных подразделений администрации издают

приказы в пределах своей компетенции.

Собственно аппарат местной администрации образует совокупность

внутренних структурных подразделений, основное назначение которых —

оказание содействия в работе руководящим органам администрации.

На аппарат возложено юридическое, организационно-техническое,

хозяйственное обслуживание администрации. Кроме того, аппарат выполняет

организационно-методические и контрольные функции. Традиционно аппарат

местной администрации образуют отделы: общий, организационный, кадровой

службы, информационно-аналитический, юридический и др., приемная по

личным вопросам граждан, секретариат, пресс-служба, советники, помощники

руководства администрации, иные подразделения, осуществляющие

техническое обслуживание исполнительного органа.

К определению источников финансирования органов местной

администрации законы субъектов РФ и уставы муниципальных образований

подходят по-разному. В одних случаях устанавливается правило, согласно

которому их деятельность финансируется исключительно за счет средств

местного бюджета. При этом органы администрации не могут заниматься

предпринимательской деятельностью и состоять на хозрасчете. В других

случаях закрепляется порядок, по которому структурные подразделения

администрации (комитеты, управления, отделы и др.) могут финансироваться

из бюджета, либо состоять на хозрасчетной или смешанной основе. Они могут

обладать правами юридического лица. Имущество структурных подразделений

125

администрации входит в состав муниципальной собственности и закрепляется

за ними на правах оперативного управления, если иное не предусмотрено

законодательством.

3.4. КОМПЕТЕНЦИИ И ПОЛНОМОЧИЯ МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ

Один из ключевых вопросов конституционно-правового регулирования

местного самоуправления — определение его компетенции и полномочий.

Никакие меры по совершенствованию структур местного самоуправления не

дадут положительных результатов, если муниципальному образованию не

будет предоставлен перечень жизненно необходимых прав, реализация которых

может существенно изменить в лучшую сторону положение дел

соответствующей территории.

В отечественной литературе общетеоретические аспекты проблемы

компетенции и полномочий органов власти рассмотрены довольно подробно.

Однако надо отметить, что вопрос о содержании этих достаточно сложных

правовых категорий остается дискуссионным. Большой энциклопедический

словарь толкует понятие «компетенция» как круг полномочий,

предоставляемых законом, уставом или иным актом конкретному органу или

должностному лицу.

Под компетенцией местного самоуправления понимается круг

предметов его ведения, выделенных и удостоверенных федеральными

законами, правовыми актами субъектов РФ и местного самоуправления, а

также права и обязанности органов местного самоуправления.

Под предметом ведения следует понимать те сферы (области, объекты)

жизнедеятельности населения муниципального образования, на которые

распространяется его юрисдикция. Причем в данном случае речь идет именно о

различных областях местной жизни, вопросах местного значения. Если

определение предметов ведения органа дает ответ на вопрос, в каких областях

местной жизни он в принципе компетентен, то права и обязанности

характеризуют пределы возможностей органа в той или иной сфере

муниципальных отношений.

В юридической науке и в законодательстве для раскрытия второго

элемента компетенции часто используется понятие «полномочия». Толковый

словарь русского языка определяет «полномочие» как официально

предоставленное кому-нибудь право какой-нибудь деятельности или

ведения дел. Юридическая наука использует термин «полномочия» для

характеристики прав и обязанностей какого-либо органа, должностного лица.

Термин «полномочия местного самоуправления» закреплен в ст. 12

Конституции РФ.

Полномочия местного самоуправления — это строго очерченный и

закрепленный нормами муниципального права (Конституцией РФ,

126

федеральным законодательством, правовыми актами субъектов РФ и органов

местного самоуправления) за населением, выборными и иными органами

местного самоуправления перечень конкретных прав и обязанностей,

необходимых для реализации задач и функций местного самоуправления на

территории муниципальных образований.

Компетенция местного самоуправления. Как известно, в Российской

Федерации существуют и функционируют три уровня власти, имеющие свою

компетенцию:

власть федеральная, обеспечивающая единство конституционного строя,

суверенитет и территориальную целостность России, гарантии прав человека и

гражданина;

государственная власть субъектов РФ, обладающих вне пределов ведения

РФ и ее полномочий по предметам совместного ведения всей полнотой

государственной власти;

власть местного самоуправления, задачей которой является реализация

совместных интересов жителей в различных муниципальных образованиях.

Компетенция органов местного самоуправления, которая устанавливает

законодательными актами, в частности Конституцией РФ, Федеральным

законом о самоуправлении, должна обеспечивать возможность самостоятельно

решать все вопросы местного значения, .затрагивающие интересы жителей

муниципального образования и влияющие на повседневную жизнь, а также

отдельные государственные вопросы, которые могут возлагаться на органы

местного самоуправления. Из компетенции органов местного самоуправления

выпадают лишь те сферы деятельности, которые государство в соответствии с

Конституцией РФ оставило за собой (например, вопросы войны и мира,

обороны и безопасности; внешняя политика и международные отношения;

судоустройство, прокуратура; финансовое, валютное, кредитное и таможенное

регулирование и др.). Этот принцип установления собственной компетенции

местного самоуправления соответствует формуле Европейской Хартии о

местно"м самоуправлении.

Согласно Федеральному закону об общих принципах организации

местного самоуправления к вопросам местного значения отнесены практически

все сферы (области) непосредственного обеспечения жизнедеятельности

населения муниципального образования:

1) организация местного самоуправления в муниципальных

образованиях, его правовое закрепление в уставе муниципального образования;

2) правовое регулирование муниципальных отношений в пределах

полномочий местного самоуправления;

3) владение, пользование и распоряжение муниципальной

собственностью, взаимоотношения с предприятиями, учреждениями и

организациями других форм собственности;

4) местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного

бюджета, установление местных налогов и сборов и др.;

127

5) комплексное социально-экономическое развитие муниципального

образования, регулирование планировки и застройки территорий,

формирование программ развития местного сообщества;

6) землеустройство, использование природных ресурсов, охрана

природы;

7) организация, содержание и развитие жилищно-коммунального

хозяйства, торговое и бытовое обслуживание населения;

8) организация, содержание и развитие социально-культурного

Обслуживания населения;

9) социальная поддержка и содействие занятости населения;

10) обеспечение законности, правопорядка, охраны прав и свобод

граждан и др.;

11) контроль за соблюдением правовых аспектов муниципального

образования, участие в контроле за соблюдением законодательства территории

муниципального образования.

Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению

иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов

РФ.

Наделение органов местного самоуправления отдельными

государственными полномочиями осуществляется только федеральными

законами, законами субъектов РФ с одновременной передачей необходимых

материальных и финансовых средств.

Для реализации вопросов местного значения необходимы три условия.

1. Органы местного самоуправления должны обладать в рамках

законов полной свободой действий при осуществлении своей

деятельности по любым вопросам, которые не исключены из их компетенции

или добровольно ими не переданы какому-либо другому органу власти.

2. Органы местного самоуправления должны иметь финансовые и

материальные средства для решения вопросов, входящих в их компетенцию.

3. Контроль за деятельностью органов местного самоуправления со

стороны государственных структур, государственных административных

органов должен осуществляться в строгом соответствии с федеральными

законами и законами субъектов РФ.

Полномочия местного самоуправления. Объем компетенции местного

самоуправления порождает совокупность полномочий (прав и обязанностей),

закрепленных за населением, выборными и иными органами местного

самоуправления и необходимых для осуществления задач и функций местного

самоуправления на территории муниципальных образований. Полномочия

местного самоуправления реализуются, во-первых, непосредственно

населением муниципальных образований, во-вторых, органами местного

самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

Именно за населением муниципальных образований Конституция РФ,

Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в

Российской Федерации» признают право на осуществление местного

самоуправления. В соответствии со ст. 12 Закона население городского,

128

сельского поселения независимо от его численности, не может быть лишено

права на осуществление местного самоуправления. Населению муниципального

образования принадлежит исключительное право избирать представительные

органы местного самоуправления, выражать свою волю на местном

референдуме, решать вопросы местного значения. Населению принадлежит

право определять структуру органов местного самоуправления, принимать

устав муниципального образования, выступать с инициативой установления и

изменения границ муниципального образования. Население вправе отозвать,

выразить недоверие или досрочно прекратить полномочия выборных органов

местного самоуправления и выборных должностных лиц местного

самоуправления. Таким образом, населению муниципальных образований

принадлежит исключительно важная роль в реализации полномочий местного

самоуправления.

Полномочия, предоставляемые органам местного самоуправления,

должны быть целостными и всеобъемлющими. Пределы полномочий органов

местного самоуправления могут быть расширены по их инициативе и с их

согласия. В случае передачи или ограничения полномочий органов местного

самоуправления для выполнения государственных функций местные

сообщества должны пользоваться, насколько это возможно, правом контроля и

свободой адаптировать их осуществление к местным условиям.

Ключевая проблема — распределение полномочий между

представительными и исполнительными органами местного самоуправления. В

России решение этой задачи в настоящее время «спущено на места» в виде

права определять структуру (уставами, положениями) местного

самоуправления. Исчерпывающий перечень полномочий представительных и

исполнительных органов, главы администрации и (или) главы муниципального

образования закрепляется в уставе муниципального образования, выносимом на

референдум. Это общий принцип, последовательная реализации которого

призвана обеспечить сбалансированное сотрудничество представительной и

исполнительной власти в рамках закона.

К исключительным полномочиям представительных органов власти в

соответствии с Федеральным законом относятся:

1) принятие актов нормативного характера, устанавливающих общие

нормы, обязывающих и регулирующих действия определенного круга граждан

(физических лиц) и юридических лиц по предметам ведения муниципального

образования, предусмотренных уставом муниципального образования;

2) назначение местных референдумов, выборов, других актов прямого

волеизъявления населения;

3) принятие планов (в том числе и градостроительных) и программ

социально-экономического развития муниципального образования,

утверждение отчетов об их исполнении;

4) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

5) установление местных налогов и сборов;

129

6) установление порядка управления и распоряжения муниципальной

собственностью, в соответствии с которым строят свою деятельность все

другие органы местного самоуправления и их должностные лица;

7) контроль за деятельностью органов местного самоуправления и

должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами

муниципальных образований.

Конкретные полномочия представительных органов местного

самоуправления определяются уставами муниципальных образований, в

которых в соответствии с законодательством субъектов РФ полномочия

представительных органов могут быть расширены (но не сужены). В принципе

законодательный (представительный) орган субъекта Федерации может и не

определять своим законом полномочия представительного органа местного

самоуправления — достаточно минимума полномочий, установленного

Федеральным законом.

Главы муниципальных образований в соответствии с законами

субъектов РФ, уставами муниципальных образований осуществляют

представительные, распорядительные и организационные полномочия. Они

устанавливают подчиненность комитетов, отделов, департаментов и других им

подобных структур, применяют к их работникам меры поощрения, привлекают

к дисциплинарной ответственности, отменяют акты руководителей

структурных подразделений.

Например, в соответствии с Уставом г. Екатеринбурга (ст. 12) глава

города:

обеспечивает выполнение законов, указов и иных актов РФ,

указов и иных актов Президента России, законов и иных нормативных

актов Свердловской области, настоящего Устава и иных

городских нормативных актов;

представляет г. Екатеринбург у Президента России и в правительстве

Российской Федерации, выступает официальным представителем города в

стране и за рубежом, представляет интересы города, принимает меры по

обеспечению и защите интересов города в суде, арбитражном суде, а также в

иных органах власти и управления;

руководит деятельностью администрации города, разрабатывает и

утверждает структуру городской администрации, определяет штаты, организует

работу с кадрами городской администрации;

осуществляет общее руководство органами и структурными

подразделениями городской администрации и учреждениями, финансируемыми

из городского бюджета, а также полномочия по управлению предприятиями,

находящимися в муниципальной собственности;

назначает на должности и освобождает от них руководителей

структурных подразделений городской администрации и глав администраций

районов;

руководит работой Коллегии администрации города;

представляет в городскую Думу проект городского бюджета, отчет о его

исполнении, отчет о расходовании средств внебюджетных и валютных фондов;

130