Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления

Подождите немного. Документ загружается.

распоряжается средствами городского бюджета, средствами

внебюджетных и валютных фондов, открывает и закрывает счета

администрации в банковских учреждениях, распоряжается средствами

администрации города, подписывает финансовые документы;

представляет в Городскую думу программы и планы социально-

экономического развития города;

разрабатывает порядок управления и распоряжения муниципальной

собственностью;

руководит гражданской обороной города;

руководит милицией общественной безопасности;

заключает договоры и соглашения с государственными органами и

общественными объединениями, предприятиями, учреждениями и

организациями, в том числе зарубежными;

представляет городскому представительному органу ежегодный отчет о

деятельности городской администрации;

осуществляет иные полномочия в соответствии с действующим

законодательством.

Администрация муниципального образования, являясь

исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления,

осуществляет свою деятельность в соответствии с законодательными и иными

нормативными актами РФ и субъекта РФ, уставом муниципального

образования, решениями представительного органа, постановлениями и

распоряжениями главы муниципального образования.

Администрация г. Екатеринбурга в соответствии со ст. 20 Устава:

1) осуществляет все организационно-распорядительные полномочия по

предметам ведения г. Екатеринбурга, предусмотренные Уставом;

2) разрабатывает проект бюджета города, исполняет бюджет, составляет

и представляет для утверждения городской Думе отчеты об исполнении

бюджета;

3) разрабатывает текущие и перспективные планы и программы

социально-экономического развития города, обеспечивает выполнение

утвержденных планов и программ, составляет отчеты о их выполнении;

4) распоряжается средствами городских внебюджетных фондов,

представляет городской Думе отчеты об исполнении этих средств;

5) разрабатывает и реализует финансовую и инвестиционную политику

города, принимает меры по поддержке и развитию предпринимательства в

городе;

6) в соответствии с законодательством, Уставом города и иными

городскими нормативными актами управляет и распоряжается городской

муниципальной собственностью, включая городские земли;

7) проводит городскую политику ценообразования и оплаты труда;

8) организует и руководит городской системой учета и статистики;

9) организует и руководит городской системой защиты прав потребителя.

131

Таким образом, осуществляя свои права и обязанности, органы местного

самоуправления реализуют свои функции и решают задачи во всех (или во

многих) областях местной жизни.

Местное самоуправление, в основе которого лежит право граждан, их

территориальных сообществ самостоятельно решать вопросы местного

значения, предполагает ответственность органов местного самоуправления за

осуществление возлагаемых на них полномочий и функций. Органы

местного самоуправления, осуществляя свои полномочия, не должны нарушать

Конституцию РФ, законодательство РФ, правовые (законодательные) акты

субъектов РФ.

Практическая реализация полномочий во многом осложняется

трудностями как объективного, так и субъективного характера. В частности, до

настоящего времени не обеспечены в полной мере конституционные права

населения на самостоятельное определение структуры органов местного

самоуправления, на их выборы, на участие населения в управлении

муниципальной собственностью, в решении вопросов об изменении границ

территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. В ряде

субъектов РФ вопреки Конституции России на территориях местного

самоуправления фактически вводится система местного государственного

управления. Например, принятые в Республиках Адыгея, Татарстан, Удмуртия

и других субъектах РФ законодательные акты неправомерно ограничивают

территории, на которых осуществляется местное самоуправление. В частности,

в соответствии с Законом «О местном самоуправлении в Удмуртской

республике» самоуправление осуществляется лишь в пределах сельских

поселений, поселков, частей городских поселений в границах жилых

комплексов, а в Республике Татарстан — только в границах сельских и

городских поселений районного подчинения. Здесь в городах республиканского

подчинения местное самоуправление осуществляется лишь в границах жилых

комплексов. Подобное определение территориальной основы местного

самоуправления дано и в Конституции Республики Адыгея.

Согласно Конституции Республики Башкортостан города и районы

получили свой статус в системе органов местной государственной власти, а

поселковые и сельские Советы свой — как муниципальные образования.

Все это свидетельствует о том, что процесс реального осваивания

полномочий местного самоуправления требует значительных усилий со

стороны государственных органов, органов власти субъектов РФ, самих

муниципальных образований, всех граждан России.

3.5. ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ

При всей важности целесообразного определения сущностных принципов

формирования и развития местного самоуправления эффективность

132

функционирования механизма местного самоуправления в первую очередь

определяется его финансово-экономическими возможностями.

Анализ сущности понятия «финансово-экономическая основа местного

самоуправления» в его различных модификациях показывает, что оно

многогранно, объемлет массу разных по характеру, степени значимости и

возможности решения проблем.

К важнейшим параметрам экономической деятельности на уровне

местного самоуправления относятся: основные принципы организации местных

финансов; источники формирования и направления использования финансовых

ресурсов местного самоуправления, основы финансового и бюджетного

планирования в муниципальных образованиях; взаимоотношения органов

местного самоуправления с финансовыми институтами; гарантии финансовых

прав органов местного самоуправления и их ответственность за выполнение

финансовых обязательств.

Финансово-экономическую основу местного самоуправления

составляют муниципальная собственность, имущество, находящееся в

государственной собственности и переданное в управление органам

местного самоуправления, местный бюджет и иные местные финансовые и

прочие ресурсы, формирующиеся и использующиеся в интересах

населения муниципальных образований.

Состояние финансово-экономической основы местного самоуправления,

в свою очередь, во многом обусловлено состоянием экономики государства в

целом, его финансов. Признание и гарантированность государством местного

самоуправления предполагает, что оно, государство, берет на себя

определенные обязательства по созданию экономических, финансовых и иных

условий, необходимых для развития местного самоуправления.

Федеральная программа государственной поддержки местного

самоуправления, утвержденная постановлением Правительства РФ от 27

декабря 1995 г., определяет основные подходы к закреплению финансово-

экономической основы местного самоуправления

. В ней говорится, что с

целью обеспечения функций местного самоуправления соответствующими

финансово-экономическими ресурсами необходимо сформировать

муниципальную собственность;

обеспечить четкое разграничение доходов и расходов, с одной стороны

между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ, а также между

бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами, с другой.

Европейская Хартия о местном самоуправлении закрепляет в ст. 9

следующие общие принципы организации финансово-экономической

самостоятельности органов местного самоуправления:

органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной

экономической политики, на обладание достаточными собственными

финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при

осуществлении своих функций;

Собрание законодательства Российской Федерации. 1996..№ 2. Ст. 121.

133

и финансовые средства органов местного самоуправления должны быть

соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиям;

по меньшей мере часть финансовых средств органов местного

самоуправления должна формироваться из местных сборов и налогов, ставки

которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах,

определенных законом;

финансовые системы, на которых основываются средства местных

органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими,

чтобы следовать, насколько это возможно, за изменением издержек,

возникающих при осуществлении компетенции местных органов;

защита более слабых в финансовом отношении органов местного

самоуправления требует процедур финансового выравнивания или

эквивалентных мер, предназначенных для корректировки результатов

неравномерного распределения потенциальных источников финансирования

местных органов и лежащих на них расходов. Такие процедуры или меры не

должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в

пределах их компетенции.

Эти пять основных положений Европейской Хартии местного

самоуправления можно рассматривать в качестве общих принципов, которые

должны определять финансово-налоговую политику демократического

государства, в том числе и России, применительно к местным органам власти,

получая отражение в законодательстве данной страны.'

Указанные выше принципы развития финансово-экономической основы

местного самоуправления реализуются в РФ в рамках государственной

экономической политики, региональной и местной экономической политики,

которая направлена на создание условий эффективного развития всех регионов

и территорий. В частности, органы государственной власти РФ в соответствии

с Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в

Российской Федерации» (ст. 4 и 5):

1) регулируют порядок передачи объектов государственной

собственности в муниципальную собственность;

2) передают органам местного самоуправления материальные и

финансовые средства, необходимые для осуществления отдельных

государственных полномочий, которыми законодательно могут наделяться

данные органы;

3) разрабатывают и устанавливают государственные минимальные

социальные стандарты;

4) регулируют отношения между федеральным и местными бюджетами,

между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами;

5) обеспечивают сбалансированность минимальных местных бюджетов

муниципальных образований на основе нормативов минимальной бюджетной

обеспеченности;

6) обеспечивают гарантии финансовой самостоятельности местного

самоуправления;

134

7) компенсируют местному самоуправлению дополнительные расходы,

возникшие в результате решений, принятых органами государственной власти

субъектов РФ;

8) участвуют в решении местных задач через целевые федеральные и

региональные программы.

Указ Президента РФ от 8 июля 1994 г. «О порядке предоставления

финансовой поддержки предприятиям за счет средств федерального бюджета»

устанавливает, что муниципальным предприятиям краткосрочная финансовая

поддержка может предоставляться: на проведение структурной перестройки

производства; для расчетов по целевым кредитам, направленным на закупку

оборудования и материалов; на разработку, внедрение и приобретение

новейших технологий, оборудования и материалов, в том числе и за рубежом

На современном этапе развития национальной экономики местным

органам власти приходится все более ориентироваться на собственные силы,

собственные инициативы и собственные ресурсы и все менее — рассчитывать

на помощь сверху.

Тем местным сообществам, которые смогут реализовать возможности

использования потенциала собственной территории; открываются

благоприятные перспективы социально-экономического развития.

Муниципальная собственность. Вопрос о собственности местных

органов власти в мировой практике не имеет однозначного решения. Во многих

странах местным органам власти могут принадлежать предприятия,

оказывающие услуги местному населению: транспортные и энергетические

предприятия; коммунальные и жилищные хозяйства; предприятия

рекреационной инфраструктуры и т.п.

Зарубежный и отечественный опыт показывает, что муниципальная

собственность используется для удовлетворения многих потребностей, в том

числе для: экономического развития (например, производственные площади,

офисные и торговые помещения, и недвижимость, сдаваемая в аренду под

торговлю, офисы, коммерческие цели и приносящие доход муниципальному

образованию); предоставления социальных услуг (школьные здания,

учреждения социального обеспечения, досуговые центры, библиотеки, лицеи и

т.п.); размещения населения в муниципальных домах; административных целей

(занимаемые сотрудниками и муниципальными службами общественные

здания).

В конце XX в. в России активно формируется муниципальная

собственность, которая становится важнейшим фактором развития местного

самоуправления.

Понятие «муниципальная собственность» было введено в России Законом

от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР». Конституция РФ (1993 г.)

признает и гарантирует, наряду с другими формами собственности,

муниципальную собственность (ст. 8).

Порядок образования, владения, пользования и распоряжения

муниципальной собственностью закрепляется также Гражданским кодексом

См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1994.№ 11. Ст. 1196.

135

РФ, Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в

Российской Федерации», другими законами и нормативными правовыми

актами.

Ст. 215 Гражданского кодекса РФ определяет статус муниципальной

собственности, устанавливая, что к ней относится имущество, принадлежащее

на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим

муниципальным образованиям.

Согласно Закону «Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации» в состав муниципальной

собственности входят: средства местного бюджета, муниципальные

внебюджетные фонды; имущество органов местного самоуправления;

муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в

муниципальной собственности; муниципальные предприятия и организации;

муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации;

муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения; муниципальные

учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта; другое

движимое и недвижимое имущество, приобретенное муниципальным

образованием в результате его хозяйственной деятельности, дарений, иных

отчуждений имущества в его пользу, не противоречащих законодательству (ст.

29).

Управление муниципальной собственностью осуществляется органами

местного самоуправления, что не делает их собственниками муниципального

имущества. В соответствии со ст. 215 Гражданского кодекса РФ и ст. 29 Закона

«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации» право собственника муниципального имущества принадлежит

муниципальному образованию.

Население муниципального образования владеет муниципальной

собственностью, передавая право распоряжения и пользования ею в части

издания нормативных актов исключительно представительному органу

местного самоуправления, который осуществляет это право самостоятельно и в

порядке, установленном уставом (положением) о местном самоуправлении.

Имущество, находящееся в собственности муниципального образования,

делится на две части (группы). Одна часть муниципального имущества

закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями на праве

хозяйственного ведения или оперативного управления. Другая — в частности,

средства местного бюджета, иное муниципальное имущество, не закрепленное

за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляет, согласно ст.

215 Гражданского кодекса РФ муниципальную казну соответствующего

городского, сельского поселения, другого муниципального образования.

Имущество первой группы имеет в основном социальное (образование,

медицина, культура) и производственное значение. Имущество второй группы

призвано удовлетворять потребности населения, связанные с проживанием на

территории муниципального образования, а также финансово и материально

обеспечивать деятельность органов местного самоуправления.

136

Процесс формирования муниципальной собственности еще не завершен,

как не завершен процесс формирования самих муниципальных образований. В

соответствии со ст. 61 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ

субъекты РФ должны передавать в собственность муниципальных образований

объекты, находящиеся в их собственности, но необходимые для решения

вопросов местного значения. Передача данных объектов в собственность

местного самоуправления осуществляется в соответствии с разграничением

полномочий между субъектами РФ и муниципальными образованиями, а также

между самими муниципальными образованиями.

Органы местного самоуправления владеют, пользуются, распоряжаются

муниципальными землями и другими природными ресурсами в интересах

развития муниципального образования и социально-экономических интересов

его граждан.

Органы местного самоуправления информируют население о возможном

(предстоящем) предоставлении земель для размещения объектов, деятельность

которых затрагивает его интересы, и выясняют мнение граждан через местные

референдумы, собрания, сходы граждан и иные формы непосредственной

демократии.

Органы местного самоуправления наделяются также правом

самостоятельно создавать муниципальные предприятия, учреждения и

организации для осуществления хозяйственной деятельности. Органы местного

самоуправления определяют цели, условия и Порядок их деятельности,

регулируют цены и тарифы на их продукцию (услуги), утверждают их уставы,

назначают и увольняют руководителей, заслушивают отчеты об их

деятельности, решают вопросы их реорганизации и ликвидации.

Например, в 1997 г. в г. Екатеринбурге функционировало 393

муниципальных унитарных предприятия, из них 103 — торговые, 38 —

общественного питания, 91 — бытового обслуживания, 43 — здравоохранения

и фармации, 48 — жилищно-коммунального хозяйства. Большинство этих

предприятий были созданы до 1994 г. После 1994 г. наблюдается тенденция

снижения темпов их образования: в 1994 г. было учреждено 60 муниципальных

предприятий, 1995 г. — 9, в 1996 г. — 8, а в 1997 г. — 9. Нужно отметить

увеличение, числа муниципальных предприятий в сфере жилищно-

коммунального хозяйства, связанное с передачей в муниципальную

собственность объектов государственного жилищного фонда.

В 1997 г. в муниципальной собственности Екатеринбурга находилось

более 5100 жилых домов общей площадью около 15,4 млн. кв. м. (около 64%

всего жилищного фонда города), в том числе 3376 домов площадью 9,5 млн. кв.

м. Было принято от государственных и приватизированных предприятий.

В реестр муниципальной собственности включено более 100 зданий-

памятников архитектуры и истории.

За 1992—1997 гг. в муниципальную собственность было принято 6317

объектов нежилого фонда общей площадью 5665,7 тыс. кв. м. В 1997 г. на

территории-Екатеринбурга было введено в действие новое Положение об

аренде объектов муниципального нежилого фонда, позволившее увеличить

137

более чем в 2,4 раза доходы от аренды (в 1997 г. перечисления в городской

бюджет составили около 60 млрд. руб.).

В 1996 г. было принято «Положение о формировании и ведении реестра

муниципальной собственности», которое представляет собой основу всего

процесса управления муниципальным имуществом Екатеринбурга.

Органы местного самоуправления как собственники имеют право на

получение части прибыли от использования муниципального имущества,

находящегося в хозяйственном ведении предприятия. Так, в 1997 г. городской

Думой Екатеринбурга было утверждено 205 договоров о закреплении за

муниципальными унитарными предприятиями имущества на праве

хозяйственного ведения. Поступления в городской бюджет от платежей по этим

договорам составили в 1997 г. более 1 млрд. руб.

Акции, приватизированные ценные бумаги, являясь движимым

имуществом и объектом вещных прав, могут передаваться органами местного

самоуправления в доверительное управление, на депозитарное хранение, для

осуществления клиринговой деятельности и иных видов операций и сделок с

ценными бумагами.

Органы местного самоуправления строят свои отношения с

предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в

муниципальной собственности, а также с физическими лицами на основе

договоров.

Резюмируя сказанное, можно выделить следующее. Эффективность

местного самоуправления во многом зависит от решения проблем

муниципальной собственности, среди которых: принципы и порядок

формирования муниципальной собственности; организация ее эффективного

использования; управление муниципальной собственностью в пределах

территориальных сообществ.

Нужно подчеркнуть, что в условиях России сохранение значительного

объема муниципальной собственности — объективная необходимость,

особенно на стадии реформирования местного самоуправления.

Формирование муниципальной собственности тесно взаимосвязано с

процессом приватизации. Многочисленные Указы Президента РФ,

Постановления Правительства РФ, соответствующие статьи федерального

Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления»

регулируют порядок и условия приватизации муниципальной собственности,

устанавливают режим контроля за поступлением в местные бюджеты доходов

от приватизированного муниципального имущества.

Орган местного самоуправления (продавец объекта приватизации)

обязан:

осуществлять контроль за полнотой и своевременностью поступления

средств от покупателей объектов приватизации в соответствии с договорами

купли-продажи, а также выполнением ими условий по отношению к объекту

приватизации;

обеспечить учет поступающих средств от приватизации по каждому

объекту приватизации;

138

представлять налоговому органу по месту своего нахождения сведения,

необходимые для контроля за поступлением в соответствующие бюджеты

средств от приватизации.

Процесс приватизации в Екатеринбурге практически начался во второй

половине 1992 г. после утверждения Главой администрации Программы

приватизации муниципальных предприятий на 1992 г. Базой для составления

перечня приватизируемых объектов стали около 2 тыс. предприятий торговли,

общественного питания, бытового обслуживания, причем к первоочередной

приватизации Комитетом по управлению городским имуществом были

намечены объекты, практически перешедшие в распоряжение коммерческих

структур.

За 1992—1997 гг. Екатеринбургским комитетом по управлению

городским имуществом было приватизировано 969 объектов муниципальной

собственности, в том числе торговли — 647, бытового обслуживания — 196. За

это время на коммерческих конкурсах было продано 244 объекта, на аукционах

— 77, на основе аренды с правом выкупа — 494. В 1997 г. Комитетом

приватизировано всего 26 объектов муниципальной собственности. Однако

поступления в бюджет от приватизации составили около 30 млрд. руб., что в

4,7 раза больше, чем в 1996 г. Сегодня практически не затронуты

приватизацией такие отрасли, как культура, здравоохранение, спорт, жилищно-

коммунальное хозяйство. Оптимальным решением, очевидно, становится не

форсирование продаж, а содействие становлению в Екатеринбурге

альтернативных структур, которые могут сформировать в городе конкурентную

среду.

В числе факторов, которые необходимо принимать во внимание при

привлечении собственных материальных и финансовых ресурсов

муниципальных образований, особенно важен такой, как муниципальный

заказ. Органы или должностные лица местного самоуправления вправе

выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории

муниципального образования, коммунальному обслуживанию населения,

строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству

продукции, оказанию услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и

социально-культурных потребностей населения соответствующей территории,

на выполнение других работ с использованием предусмотренных для этого

собственных материальных и финансовых ресурсов и средств.

Размещение муниципального заказа на выполнение работ (услуг),

финансируемых за счет средств местного бюджета, осуществляется на основе

открытого конкурса, правила которого устанавливаются представительным

органом местного самоуправления.

Органы местного самоуправления в интересах населения в

установленном законом порядке вправе осуществлять внешнеэкономическую

деятельность. Органы местного самоуправления при этом выступают не

только как хозяйствующие субъекты (экспортно-импортная деятельность,

участие в совместных предприятиях и т.п.) во внешнеэкономической

деятельности, но и как органы управления, взимающие местные налоги с

139

иностранных инвесторов, регулирующие право пользования природными

ресурсами, находящимися в муниципальной собственности.

Финансовая основа местного самоуправления. Проблема

формирования финансовой основы органов местного самоуправления,

проведения сбалансированной бюджетно-финансовой политики относится к

числу наиболее сложных.

Вопросы местных финансов в настоящее время регулируются

Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в

Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г., № 126-ФЗ. Настоящий закон

определяет основные принципы организации местных финансов, устанавливает

источники формирования и направления использования финансовых ресурсов

местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных

образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с

финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов

местного самоуправления.

финансовые средства, находящиеся в распоряжении муниципального

образования, это средства местного бюджета; муниципальные внебюджетные

(включая валютные) средства; финансовые ресурсы предприятий и

учреждений, находящихся в муниципальной собственности; средства,

мобилизуемые на финансовом рынке (ссуды, займы, кредиты, ценные бумаги и

т.п.). Формирование и использование местных финансовых ресурсов,

находящихся в распоряжении муниципальных образований, основывается на

принципах самостоятельности местных финансов, государственной

финансовой поддержке, гласности формирования и использования финансовых

ресурсов. Финансовые средства местного самоуправления должны быть

соразмерны полномочиям по решению вопросов местного значения,

предоставленным муниципальным образованиям Конституцией РФ,

федеральными законами и законами субъектов РФ.

Органы государственной власти РФ и субъектов РФ содействуют

развитию местных финансов. В частности, указанные органы регулируют

отношения между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами, а также

между федеральными бюджетами и местными бюджетами — в рамках

федеральных целевых программ; участвуют в решении вопросов местного

значения путем выполнения федеральных целевых программ и региональных

программ; распределяют средства, выделяемые для финансирования

федеральных и региональных программ, между муниципальными

образованиями, осуществляют контроль за эффективным и целевым

использованием этих средств; разрабатывают государственные минимальные

социальные стандарты, устанавливают социальные нормы и т.п.

При наделении органов местного самоуправления отдельными

государственными полномочиями им одновременно передаются материальные

и финансовые ресурсы, необходимые для осуществления этих полномочий.

Основным инструментом формирования финансовой основы местного

самоуправления является право органов муниципального образования

140