Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления

Подождите немного. Документ загружается.

Можно выделить основные признаки, которые характеризуют местное

самоуправление и отличают его от центральной управленческой власти.

Во-первых, это различие в характере власти. Если центральная

управленческая власть есть власть суверенная, верховная, могущая сама себя

реформировать, то местное самоуправление — власть подзаконная,

действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью, т.е.

законом. Более того, государственные структуры призваны оберегать и

гарантировать организационную и функциональную самостоятельность

органов местного самоуправления, в решении вопросов местного значения,

обеспечивать им условия, достаточные для успеха (например, право местного

нормотворчества в установленных законом пределах, известная бюджетно-

финансовая самостоятельность, наличие муниципальной собственности и т.п.).

Во-вторых, это разграничение сфер компетенции властей

центральных, региональных и местного самоуправления, т.е. ограничение круга

дел, вверяемых местному самоуправлению. Обычно к ведомству местного

самоуправления относят дела местного хозяйства, местные вопросы, которые

связаны с повседневными нуждами жителей, а также некоторые

общегосударственные дела, которые возлагает на него государство.

В-третьих, следует указать на принцип локально-территориальной

ограниченности, который всегда сопутствует самоуправлению. Система

самоуправления функционирует и развивается на законодательно оформленных

нижних и верхних территориальных уровнях (например, город, село, волость,

уезд, район, округ и т.п.). Это пространство, отличающееся определенной

целостностью, обозначается административными, географическими,

экономическими, информационными и иными границами.

В-четвертых, местное самоуправление, выступающее в качестве системы

организации жизнедеятельности населения на соответствующей территории,

представляет собой совокупность выборных и иных органов и институтов

власти. Эта совокупность функционирует как единый целостный механизм и

обеспечивает организационную обособленность, автономность местного

самоуправления. Местное самоуправление осуществляется эффективно, если

внутри территориального сообщества имеются горизонтальные взаимосвязи и

взаимодействия, которые формируются, закрепляются и соседскими связями, и

сетями дружеских отношений, и усилиями политических партий и

общественных движений.

В-пятых, местное самоуправление организуется и функционирует как

структура, учитывающая историческую, национальную, этническую,

культурную и иную общность соответствующего населения. Местная

специфика, причем не только природно-географическая, но и традиции, уклад

жизни, культура оказывают значительное влияние на формирование институтов

самоуправления, характер их взаимодействия, определяют управленческую

активность граждан, правила и процедуры принятия управленческих решений.

Это позволяет строить местное самоуправление и его деятельность с

максимальным разнообразием.

В-шестых, местное самоуправление предполагает единство

самостоятельности и ответственности при решении всех вопросов местного

значения: экономических, социальных, культурных и иных. При этом под

самостоятельностью понимается не только право населения муниципального

образования непосредственно или через своих представителей без

вмешательства каких-либо других властных структур определять круг вопросов

местного значения, принимаемых к своему ведению, но и необходимость

решать их, действуя в соответствии с законами и нормативными актами

муниципального образования, опираясь при этом только или преимущественно

на собственные ресурсы, материальные, финансовые и иные средства.

Деятельность под свою ответственность предполагает, что бремя

последствий за решения местных вопросов ложится в полной мере на местное

самоуправление. Следует сказать о троякой ответственности органов и

должностных лиц местного самоуправления: а) перед населением

(избирателями) муниципального образования; б) перед государством; в) перед

физическими и юридическими лицами. Согласно ст. 126 Гражданского кодекса

муниципальные образования сами отвечают по своим обязательствам

принадлежащим им на праве собственности имуществом.

В-седьмых, местное самоуправление, самостоятельно решая вопросы

местного значения, в своей деятельности исходят из интересов населения

соответствующей территории. Они выявляются, анализируются и учитываются,

например, при подготовке местного бюджета, целевых программ, при

построении структур местного самоуправления, при оценке деятельности

депутатов и должностных лиц.

В-восьмых, местное самоуправление опирается на правовую базу. Ее

составляют прежде всего Конституция РФ, федеральное законодательство и

законодательство субъектов Федерации. Правовые акты федеральных органов и

органов власти субъектов РФ дополняются и конкретизируются в уставах о

местном самоуправлении.

В-девятых, местное самоуправление — сложно организованный объект

социальной действительности с общими характеристиками систем. Его

отличает территориальная, организационно-структурная и социально-

экономическая целостность составляющих его элементов, находящихся во

внутреннем взаимодействии, в результате чего оно отделяется от других

организационно-управленческих структур (региональных, общенациональных).

Подытоживая сказанное, следует подчеркнуть, что две стороны

общественного управления — самоуправленческие и государственнические

начала — следуют в общем русле изменений социально-экономических и

политических процессов, переплетаясь и синтезируясь в единый

институционально-нормативный комплекс публичной власти. Но при этом

механизм управления страной в целом, ее региональными и местными

(территориальными) самоуправляющимися единицами постоянно меняется,

склоняясь в сторону то централизации, то децентрализации власти.

Централизация и децентрализация — это две обязательные

компоненты власти, которые объективно взаимодействуют, взаимодополняют и

уравновешивают друг друга.

История развития российского местного самоуправления складывается в

органической взаимосвязи и чередовании этапов усиления централизации,

чрезмерного государственного вмешательства в дела мест и этапов

децентрализации, отказа центральных государственных структур от

выполнения ряда функций в определенных сферах в пользу местного

самоуправления.

Сегодня Российское государство, взяв курс на децентрализацию,

принимает соответствующие законы, указы и постановления. Так, в

Конституции РФ определяется место самоуправления в осуществлении власти

народа, гарантируется его деятельность, признается и защищается

муниципальная собственность, показывается роль местного самоуправления в

осуществлении прав и свобод человека, представляются его функции в

обеспечении жизнедеятельности населения и т.п. С другой стороны, это лишь

декларирование усилий возрождения местного самоуправления. Реальное

местное самоуправление невозможно без определенных гарантий и активной

государственной поддержки, без программно-целевого управления

реформированием местного самоуправления органами государственной власти

разных уровней.

1.3. ФАКТОРЫ И УСЛОВИЯ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ

Местное самоуправление в собственном смысле не может быть

декретировано сверху. Принятые законы о самоуправлении, даже самые

идеальные — это только одно из важных условий длительного процесса

самоорганизации населения города, села, района, любого муниципального

образования. При наличии самых хороших правил игра не получится, если

люди, которым предлагают играть, никогда в нее не играли и никто не

заботится о том, чтобы показать, как это делается. Местное самоуправление

никогда не станет реальностью, пока местные власти, местные

предприниматели, местные жители не освоят (воспримут как свои) эти правила

и соответствующий образ мышления и действий.

Каждая страна по-своему формирует эти «правила игры», по-своему

конструирует свою систему местного самоуправления. Тем не менее сложилась

совокупность исходных условий и факторов, которые необходимы для

становления самоуправления. Они определяют его характер и отдельные черты,

образуют в совокупности движущую силу, формируют тот своеобразный

механизм, под воздействием которого происходят функционирование и

развитие местного самоуправления. При этом влияние каждого из них в

отдельности теряет свою однозначность, перестает быть линейным

Исходные предпосылки и факторы, необходимые для становления

реального самоуправления, можно, на наш взгляд, сгруппировать в восемь

основных групп.

Для целостного, всестороннего и объективного познания

территориального самоуправления следует учитывать исторический фактор.

Это позволяет, во-первых, рассматривать самоуправление как единый процесс

его возникновения, формирования, становления и развития, далекий от

монотонности и прямолинейности. Во-вторых, анализ исторической эволюции

дает возможность выделить в общем историческом движении самоуправления

ряд качественно отличающихся этапов с весьма неодинаковыми политико-

правовыми и социально-экономическими параметрами. В-третьих, несмотря на

то, что общественное развитие в России характеризуется радикальными

сменами парадигм (от монархии — к советскому авторитарному и

тоталитарному правлению, от тоталитарного — к постсоветскому правлению)

и, что принцип историзма требует оценивать развитие самоуправления на

каждом этапе по законам той эпохи, а не по критериям более поздним,

ретроспективный анализ содержания, функционирования системы местного

самоуправления позволяет проследить некую преемственность на протяжении

последних двухсот лет российской истории самоуправления. В частности,

несмотря на существенное различие исторических условий проведения реформ

самоуправления в России, можно выявить общие тенденции в развитии

правовых форм, исполнительно-распорядительной деятельности, фискальной

политики, административно-территориальном устройстве, формах

хозяйствования и т.п. Это позволяет при проведении очередных реформ

учитывать «исторические корни», использовать все, что представляется

пригодным. В-четвертых, приемы историко-сравнительного анализа позволили

в архитектонике российского самоуправления уловить и обосновать

трехфазную волновую последовательность движения и развития: стагнация —

реформа — контрреформа.

Экономические предпосылки предполагают формирование частной,

муниципальной, областной, республиканской, федеральной и других форм

собственности, становление рыночных структур и отношений, замену

административно-командных методов управления экономическими. В данном

случае речь идет о признании того, что каждое муниципальное образование (от

крупного города до сельского населенного пункта) обязано иметь сферу

самостоятельного регулирования экономических отношений, должно

самостоятельно распоряжаться, владеть и пользоваться своей (муниципальный)

собственностью, финансово-экономическими и природными ресурсами, а

также самостоятельно принимать под свою ответственность решения. Все

муниципальные образования равны в праве осуществлять соответствующую

регулирующую деятельность, в том числе и в сфере предпринимательства.

Политические факторы: признание необходимости применения

общепризнанных и понятных критериев, открытых (гласных) процедур, единых

подходов к перераспределению функций, полномочий и компетенции между

всеми ветвями власти по вертикали и горизонтали в системе нового

федерализма. Отношения между местными органами власти и субъектами

федерации по поводу собственности, природопользования, организации

бюджетно-налогового процесса и прочим вопросам должны основываться на

тех же принципах и механизмах, что и аналогичные отношения между

федерацией и ее субъектами.

Правовые условия подразумевают создание юридической базы,

закрепляющей права и гарантии местного самоуправления, определяющей

ответственность органов представительной и исполнительной власти в

законодательно принятой сфере их деятельности, устанавливающей систему

норм, процедур и механизмов регулирования и регламентации территориально-

экономических отношений с учетом местных интересов.

Необходимо правовое гарантирование того, что социальные,

экологические, национально-этнические, культурные и иные ценности

территориальной общности не будут разрушаться в ходе деятельности

хозяйствующих субъектов.

Как отдельный гражданин, так и властные структуры (даже в лице

государства) должны быть равными в свободе выбора и возможности

принимать самостоятельные решения, руководствуясь своими интересами в

пределах одинаково понимаемых и обязательных для всех законов и правил.

Организационные возможности: ориентация на широкое привлечение

граждан к управлению через органы общественного самоуправления

(объединения, ассоциации, союзы, партии, клубы, фонды и т.п.), а также

разнообразные институты непосредственной демократии (собрания, сходы,

местный референдум и др.).

Социально-экономические условия: представление о любом

муниципальном образовании как о территориальной общности, обладающей

свойствами относительной завершенности, целостности какого-либо

воспроизводственного процесса, характеризующейся высоким уровнем

взаимосогласованности позиций, едиными интересами населения, социальных

групп в различных областях жизни, способностью адаптации жителей к

меняющимся условиям среды обитания.

Пространственно-географический фактор в эволюции российского

местного самоуправления играет особую роль. Именно он де-. терминировал

неравномерность осуществления во времени экономических, социальных,

политических и иных процессов в разных частях страны. Наиболее отчетливо

пространственно-географический фактор проявился в динамике

распространения местного самоуправления в европейской и азиатской частях

России.

Идеологические предпосылки, заключающиеся в овладении идеями

самоуправления как управленцами всех уровней, депутатами, должностными

лицами, так и самим населением, которое отказывается от пассивного

ожидания решений и санкций вышестоящих инстанций и сознательно активно

подключается к управлению местными делами, к решению проблем

жизнедеятельности города, поселка, села, района.

Реформы, которые в очередной раз осуществляются сверху, «буксуют» не

только и не столько потому, что они отвергаются противниками их, а во

многом потому, что отсутствует четкая формулировка идеи реформ.

Необходима рациональная идеология реформ, близкая людям,

соответствующая образу жизни, культуре, образованию и обычаям народа,

материальной и технической базе страны. В развитии местного самоуправления

важную роль играет человеческий фактор, ибо самоуправление как

органическая часть общественных соотношений тесно связана с менталитетом

и опытом людей (религиозным, культурным, социальным, семейным и т.п.),

которые отражаются и во властных структурах.

Ядро российского общества — русский народ, индоевропейский по

языку, по моральным и интеллектуальным качествам, психологическим

особенностям, во многих отношениях по религии, своему

биоантропологическому облику. Однако, оказавшись на периферии

европейской цивилизации, являясь ее составной частью, российское

государство одновременно расположилось на стыке многих социокультурных,

религиозных, исторических и экологических зон, что не могло не сказаться на

характере государственного устройства. Цивилизационная неопределенность

(не Запад и не Восток), синдром «догоняющей страны» предопределили

необходимость восприятия образцов, достижений и опыта ближних и не очень

ближних соседей в области местного управления. Это и копирование Петром I

передового по тому времени шведского опыта городского управления, и

заимствование Екатериной II и Александром II элементов прусской системы

организации местного самоуправления, и использование реформаторами конца

XX в. западноевропейских управленческих новаций и американских образцов

городского самоуправления. Но используемые зарубежные идеи в области

местного самоуправления были адаптированы к условиям российской

действительности, прогрессировали одновременно с остальными элементами

общества, что позволило сформировать в России оригинальную систему

земского и городского самоуправления. Несмотря на достаточно жесткий

контроль со стороны государственной администрации, стремившейся всячески

ограничить их компетенцию, земства и городские думы решали практические

задачи местного самоуправления.

Коллективистские начала в менталитете россиян — благодатная основа

для возрождения и развития самоуправления. Российский коллективизм — это

особый исторический феномен. Он основан на духовном наследии православия,

отстаивающего равенство всех людей перед Богом и по своей природе является

терпимым по отношению к другим культурам и религиям. Коллективизм в

России всегда связывается с образом общественной совестливости, социальной

справедливости, сострадания, которые своими корнями УХОДЯТ в духовный

опыт российского народа, его культуру и религию. Конечно, речь идет не о том

«коллективизме», который в СССР был канонизирован и стал официальной

государственной доктриной.

К сказанному следует добавить и то, что в российском обществе исстари

заметную роль играли меньшинства — этнические, конфессиональные,

этносоциальные и иные. Именно в границах самоорганизующихся

территориальных сообществ эти меньшинства находили гарантии своего

существования.

Таким образом, все вышерассмотренные факторы и условия только в

совокупности могут образовать ту полноценную жизненную среду, в которой

происходит процесс становления и развития самоуправления. Но мы еще не

можем достаточно четко, определенно представить будущую систему

самоуправления, ибо она предполагает, как видим, коренные преобразования во

всех сферах жизни российского общества и требует времени, желания, энергии

и труда руководителей всех рангов, населения всей страны и каждого ее

гражданина.

1.4. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И АДМИНИСТРАТИВНО-

ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ДЕЛЕНИЕ

В России исторически сложились две системы управления на местах: а)

местное государственное управление и б) земское и городское самоуправление.

С начала 90-х годов XX в. стала формироваться новая форма самоуправления

— муниципальная. Все они в той или иной мере представляют единую систему

местного управления.

Следует обратить внимание на подвижность понятия «местное

управление». Положение местного управления на стыке государственного

управления и местного самоуправления определяет его пограничный,

переходный характер. В тех случаях, когда выборные местные органы власти

ведут не местные, а общегосударственные дела по указам и под контролем

центрального правительства, местное самоуправление по существу является

непосредственным продолжением местной государственной власти (как было,

например, в период советской власти). В то же время, если выборные местные

органы власти относительно независимы от государственных институтов и

решают самостоятельно дела территориального сообщества, то их можно

считать единицами местного самоуправления.

В дореволюционной России и в Союзе ССР территориальная система

органов местного государственного управления и система органов местного

самоуправления строились и функционировали на основе общего

административно-территориального деления (АТД), которое относилось к

компетенции центральной власти. Субъектами местного государственного

управления и местного самоуправления являлись различные административно-

территориальные единицы (ATE). Однако не на все виды и типы ATE

распространялись принципы местного государственного управления, и местное

самоуправление не могло быть непременной принадлежностью каждой

единицы общего АТД. Возведение определенных ATE в ранг государственно

управляемых или самоуправляющихся субъектов относится к прерогативе

государственной власти.

В частности, к 1913 г. в Российской империи государственный аппарат

местного управления был представлен в 78 губерниях (в том числе в 49 —

управляемых по Общему учреждению, 4 — сибирских, 10 — царства

Польского, 7 — кавказских и 8 — финляндских), 21 областях (5 — кавказских,

3 — туркестанских, 5 — степных, 6 — сибирских, Закаспийская и Войска

Донского), двух округах (в составе Кавказского края — Закатальский и

Сухумский), имеющие самостоятельное значение. Кроме того, восемь крупных

городов (Петербург, Москва, Одесса, Севастополь, Керчь-Еникале, Николаев,

Ростов-на-Дону и Баку) были выделены из состава губерний и образовывали

так называемые градоначальства, непосредственно подчиненные центральным

властям.

В каждой ATE размещались соответствующие учреждения, которые

являлись представителями правительственной власти на территории. Все они

были лишены необходимой для самоуправления самостоятельности. Вместе с

тем вся система местного государственного управления оказалась

двойственной и внутренне противоречивой. Так, на уровне губерний (основной

ATE в дореволюционной России) выбирались высшие распорядительные

органы местного самоуправления — губернские земские собрания. В свою

очередь, губернское земское собрание, в котором председательствовал

губернский предводитель дворянства, избирало губернскую земскую управу —

высший исполнительный орган губернской власти. С другой стороны,

губернское управление во главе с губернатором являлось важным органом

центрального правительства. Оно подчинялось МВД и было сборщиком

налогов. Губернатор, которому были подчинены все ведомства и все

должностные лица губернии, был по существу хозяином губернии.

В дореволюционной России все субъекты местного самоуправления

являлись единицами общего АТД, причем основной единицей самоуправления

оказалось среднее звено административного деления — уезд. По российскому

законодательству самоуправление распадалось на три вида: а) земское

самоуправление: б) городское самоуправление; в) самоуправление окраин.

Самоуправление в городах и сельских местностях имело существенные

различия, с чем и было связано проведение собственно городских реформ

местного самоуправления. Земское самоуправление было организовано раньше

городского и во многом послужило ему образцом. Однако и земские, и

городские реформы местного самоуправления развивались в России

взаимосвязанно, преследовали одни и те же цели, в их основе лежал сословный

характер организации местного самоуправления. Следует отметить, что в

земском самоуправлении участвовало население не только уезда, но и городов.

Для советской модели государственного устройства типичной оказалась

тенденция сращивания местной государственной власти и местного

самоуправления. Местное управление в РСФСР (1987 г.) представляли 16

автономных республик, 5 автономных областей, 6 краев, 49 областей, 10

автономных округов, 1834 административных района, 1030 городов, 396

городских районов, 2178 поселков городского типа и 23 107 сельских Советов

Народное хозяйство РСФСР за 70 лет. Стат. ежегодник. — М., 1987. С. 265.

Вся эта совокупность таксономических единиц относилась к объектам местного

государственного управления. Именно с этим уровнем государственного

устройства соотносились такие понятия, как «местное управление», «местное

хозяйство», «местные органы власти», «местные финансы».

В постсоветский период в Российской Федерации складывается новая

территориальная структура местного государственного управления и

самоуправления, которая основывается на совершенно новых принципах.

С повышением конституционно-правового статуса бывших автономных

республик, краев, областей и некоторых других ATE до уровня субъектов РФ

территориальные рамки местного государственного управления и

самоуправления резко сузились. Теперь понятие «местное» (как и производные

от него понятия «местный бюджет», «местное хозяйство» и т.п.) ассоциируется

в основном с муниципальными образованиями, а также с низовыми ATE. Более

высокие территориальные уровни (области, края и другие субъекты РФ)

связываются с понятием «региональный». Причем Конституция РФ не

регулирует вопросы административно-территориального устройства. Эти

вопросы — сфера деятельности субъектов РФ, каждый из которых решает их

самостоятельно, применительно к своим специфическим условиям.

В ряде субъектов РФ наряду с органами местного самоуправления

имеются и местные органы государственной власти. Например, согласно

Конституции Республики Башкортостан, в республике устанавливаются два

вида местной власти: местное государственное управление и местное

самоуправление.

В новых условиях развитию местного самоуправления препятствует

неразработанность теории территориальной организации общества, в первую

очередь, таких его сторон, как формы расселения людей, среда обитания

человека, административно-территориальное устройство. В современных

российских общественных науках отсутствует стройная концепция первичной

(базовой) ячей ки территориальной организации общества. Сегодня не совсем

ясно, на каких территориальных уровнях начинается и кончается местное

самоуправление. Поиск и обоснование первичной территориальной ячейки

общества — такая же важная и острая проблема в общественных науках, как

проблема клетки в биологии или проблема атома в физике.

1.5. ЦИКЛИЧНО-ВОЛНОВОЙ ХАРАКТЕР РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ

Особенностью местного самоуправления как открытой системы, которая

погружена в общество и связана с ним сетью бесконечных прямых и обратных

связей, является цикличный характер ее существования и развития.

Историческое движение местного самоуправления — это дли тельный,

растянутый во времени и пространстве процесс, состоящий из совокупности

ряда сменяющих друг друга исторических этапов (циклов). Причем сам

циклический процесс не ограничен во времени, не лимитирован количеством

этапов и зависит только от формы и способа их выделения. Выделение циклов

— во многом результат оценочных суждений, которые основываются на

авторском видении, оценке и понимании процессов, происходящих в обществе.

Вместе с тем они обязательно соотносятся с другими взглядами,

представлениями, концепциями, объясняющими развитие того или иного цикла

и всего процесса.

С точки зрения макроуровня в российском местном самоуправлении

можно выделить три больших этапа (цикла): 1) дореволюционный период,

охватывающий несколько столетий; 2) советский, длившийся меньше столетия;

3) постсоветский, берущий свое начало в 90-е годы XX в.

Разумеется, хронологические рамки этих этапов в известной, мере

условны. Между тем порогами дискретизации послужили резкие, переломные

моменты в развитии российского самоуправления, вызванные проявлением

совокупности общегосударственных и региональных экономических,

социальных, культурных, политических и иных тенденций и процессов, в

конечном счете определивших возможность возникновения и развития системы

самоуправления в России. Глубина, размах и частота преобразований в местном

самоуправлении в общем синхронны изменениям в социально-экономической

сфере страны, ибо в местном самоуправлении в той или иной степени

отражаются и действуют всеобщие общественные законы.

Каждый этап развития местного самоуправления представляет собой

некую целостность. Он внутренне организован, выделяется собственным

внутренним временем, особенностями протекания социально-экономических,

организационно-административных и иных процессов. В то же время этап —

это синтез внутреннего состояния местного самоуправления и действия

внешних по отношению к нему факторов, устойчиво и случайно реализуемых

при переходе от одного состояния к другому. Этап как движение местного

самоуправления от одного качественного состояния к другому складывается из

совокупности отдельных состояний (стадий), отчетливо определенных

количественно и качественно. Их анализ дает возможность выявить мезо- и

микроизменения в процессах эволюции самоуправления.

В каждом из этапов развития местного самоуправления в России можно

выделить пять последовательно сменяющих друг друга стадий; зарождение —

> формирование -> становление —> зрелость —> упадок, увядание (или

гибель). Каждая из этих пяти стадий имеет особенности, долговременные

тенденции и закономерности, в соответствии с которыми происходит развитие

процесса самоуправления. Каждая стадия накапливает потенциал, который

обусловливает закономерность перехода от одного состояния в другие, создает

условия для образования и развития последующей стадии. Переход от одной

стадии к другой сопровождается появлением новых структур, форм, функций в

самоуправлении. Все стадии существуют во взаимодействии, включены друг в

друга и только в совокупности придают этапу некий завершенный,

законченный характер.