Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления
Подождите немного. Документ загружается.
самостоятельно формировать, пополнять, утверждать и исполнять местный
бюджет, а также контролировать его исполнение (ст. 132 Конституции РФ).
В нашей стране длительное время существовала унитарная бюджетная
система, при которой каждый нижестоящий бюджет был составной частью
вышестоящего, а все вместе они образовывали единый государственный
бюджет. С 1991 г. Россия перешла к принятому в большинстве развитых стран
бюджетному устройству, предусматривающему независимость местных
бюджетов, что дает истинную, а не формальную самостоятельность местным
органам самоуправления.
Местный бюджет определяется как совокупность организационных
бюджетных отношений, посредством которых часть финансовых ресурсов
страны направляется в распоряжение местных органов власти (муниципальных
образований) для решения вопросов местного значения, а также осуществления
органами местного самоуправления отдельных федеральных полномочий,
полномочий субъектов РФ.
В соответствии с уставами муниципальных образований формирование
местных бюджетов должно соответствовать требованиям самостоятельности,
достоверности, сбалансированности, гласности и единства, которые
обеспечиваются:
наличием собственных источников доходов;
правом определять направления использования и расходования
бюджетных средств;
правом разрабатывать, рассматривать, утверждать и исполнять бюджет;
правом использовать по своему усмотрению доходы местного бюджета,
полученные дополнительно в ходе его исполнения, и запретом на изъятие
органами государственной власти свободных остатков средств местных
бюджетов;
правом на компенсацию дополнительных расходов, возникших в
результате решений, принятых органами государственной власти;
ответственностью органов местного самоуправления за исполнение
местного бюджета.
Формирование местного бюджета, согласно ст. 5 Федерального Закона
«О финансовых основах местного самоуправления в РФ», осуществляется
путем применения единой методологии, государственных минимальных
стандартов, социальных норм, устанавливаемых органами государственной
власти. Кроме того, органы государственной власти субъектов РФ в процессе
осуществления бюджетного регулирования и органы местного самоуправления
в процессе формирования местных бюджетов руководствуются нормативами
минимальной бюджетной обеспеченности.
Представительные органы местного самоуправления самостоятельно
разрабатывают положение о бюджетном процессе в данном муниципальном
образовании в соответствии с общими принципами бюджетного процесса,
установленными федеральными законами и законами субъекта РФ.
Глава муниципального образования, иные должностные лица местного
самоуправления несут ответственность за исполнение местных бюджетов в
141
соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ, уставами
муниципальных образований.
Местный бюджет имеет доходную и расходную части. Доходную часть
бюджета формируют четыре основных источника:
1) отчисления от федеральных и региональных налогов в рамках
межбюджетных взаимоотношений;
2) перечисления из федеральных и региональных специализированных
фондов;
3) местные налоги;
4) местные неналоговые фонды.
К собственным доходам местных бюджетов относятся местные налоги и
сборы, установленные в соответствии с федеральными законами, другие
собственные доходы местных бюджетов (в частности, доходы от приватизации
и реализации муниципального имущества, доходы от сдачи в аренду
муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений и
муниципальных земель, платежи за пользование недрами и природными
ресурсами, доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей,
штрафы, подлежащие к перечислению в местный бюджет, подоходный налоге
физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без
образования юридического лица и т.п.), доли федеральных налогов и доли
субъектов РФ, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе
(например, часть подоходного налога с физических лиц, часть налога на
прибыль организаций, часть налога на добавленную стоимость по товарам
отечественного производства, часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные
изделия и т.п.).
Нормативы отчислений (в процентах) в местный бюджет от
регулирующих федеральных и региональных налогов устанавливаются в
соответствии с законодательством РФ, в первую очередь, Федеральным
законом «О финансовых основах местного самоуправления в РФ», а также
законами субъектов РФ.
Расходная часть местных бюджетов включает: а) расходы, связанные с
решением вопросов местного значения; б) расходы, связанные с
осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам
местного самоуправления; в) расходы, связанные с обслуживанием и
погашением долга по муниципальным займам и ссудам; г) иные расходы,
предусмотренные уставом муниципального образования.
Порядок исполнения расходной части местного бюджета устанавливается
уставом муниципального образования или иным правовым актом органа
муниципального самоуправления.
У местного самоуправления до сих пор не сформировалась необходимая
материальная база в виде целостной системы его финансового обеспечения.
Более того, статистические данные свидетельствуют, что имеющаяся база все
более размывается. Например, в 1992—1996 гг. наблюдалось сокращение доли
бюджетов муниципальных образований в консолидированном бюджете РФ по
доходам — с 27,6 до 21,4%. В этот же период происходил рост доли местных
142
бюджетов в расходной части — с 28,6 до 31,6%. Доля бюджетов территорий
(т.е. субъектов РФ) в консолидированном бюджете по доходам возросла с 16,5
до 29,1% при одновременном росте удельного веса их и в бюджетных расходах
— с 10,1 до 21,8%.
В 1997 г. около половины финансовых ресурсов консолидированного
бюджета государства были сосредоточены на уровне федерального бюджета,
около одной трети — на уровне субъектов федерации, и лишь около одной
пятой на уровне муниципальных бюджетов.
В то же время за счет бюджетов муниципальных образований
финансируется почти 100% расходов на среднее образование, 85 — на
здравоохранение, 60 — на содержание детских садов, 80 — на коммунальные
услуги, 60% — на содержание жилья. В настоящее время около 60% всех
бюджетных расходов на социальную сферу и более 40% расходов на народное
хозяйство страны приходится на местные бюджеты.
Большинство бюджетов муниципальных образований в России в
настоящее время являются дотационным. Абсолютный и относительный рост
их количества в общей совокупности бюджетов муниципальных образований
продолжает возрастать. Все более усиливается их зависимость от бюджетов
других уровней (в первую очередь от региональных). В 1997—1998 гг. во
многих субъектах РФ дотации получили 8—9 местных бюджетов из каждых 10.
Существующее положение способствует, следовательно не развитию местного
самоуправления, а консервации иждивенчества, бюрократизации и
уравниловки.
Финансовая самостоятельность органов местного самоуправления
фактически не обеспечивается вследствие чрезвычайно низкой доли местных
налогов и сборов в общем объеме доходов, что вызвано высоким уровнем
использования налогооблагаемой базы государственными налогами и
страховыми взносами. В результате местные налоги накладываются на ту же
самую налогооблагаемую базу, что не позволяет органам местного
самоуправления обеспечить приемлемый уровень доходов собственных
бюджетов, не оказывая излишнего налогового давления на население
муниципальных образований.
Так, в 1997 г. доля налоговых доходов в исполнении бюджетов составила
в Екатеринбурге — 83% (в том числе доля местных налогов - 11,2%), Казани —
73 (8,8), Новосибирске — 82 (11,8), Пермь— 99% (12,4%). Во многих местных
бюджетах уровень собственных доходов, т.е. зависящих только от
представительного органа муниципальной власти, не превышает 1—2%.
Тем самым процесс составления, утверждения и исполнения бюджета
муниципального образования почти полностью зависит от ежегодного
закрепления федеральными и региональными органами государственной власти
за местными бюджетами как федеральных, так и региональных налогов и
сборов.
Бюджетный кодекс РФ, первая часть которого была принята в 1998 г., не
внес в процесс укрепления финансовой базы местного самоуправления ничего
принципиально нового. Он не гарантирует подлинной самостоятельности
143
местного самоуправления. Так, в документе отсутствует законодательное
закрепление полномочий по формированию доходов муниципальных
образований, не устанавливается перечень налогов (включая постоянные квоты
на некоторые из них) и других платежей, закрепленных на постоянной основе
за местными бюджетами. Не определяя такого списка, а регламентируя лишь
деление налогов на федеральные, региональные и местные, Кодекс в
значительной мере теряет свое значение для законодательного закрепления
самостоятельности местных бюджетов, поскольку не вводит четкого
разграничения конкретных налогов и сборов по уровням бюджетной системы
страны.
Дискуссии о будущем бюджетной системы России выявили множество
подходов к проведению реформы местных бюджетов. Один из них —
возможный переход бюджетной системы страны на принципы бюджетного
федерализма, получившего признание в развитых странах.
Теоретически это означает, что, во-первых, государство должно
гарантировать населению удовлетворение основных социальных потребностей
не ниже государственных минимальных стандартов за счет средств от
федерального бюджета. Государственные минимальные социальные стандарты
— это установленные законодательством РФ минимальные социальные и
финансовые нормы и нормативы соответственно в денежном или удельном
выражении, определяющие единые или групповые удельные показатели
бюджетного финансирования минимально необходимой обеспеченности
территории важнейшими жилищно-коммунальными, бытовыми, социально-
культурными и иными услугами, гарантируемыми государством.
Во-вторых, доходы сверх стандартного уровня наполнения бюджета
(положительное сальдо) должны быть результатом экономической активности
населения муниципального образования и являться собственностью местного
самоуправления. Эти доходы не могут изыматься из местных бюджетов и не
должны влиять на размер централизованных отчислений. В-третьих, каждому
уровню власти (федеральный, субъектный и местный) следовало бы иметь
собственный источник доходов, обеспечивающий, выполнение своих
полномочий.
Принцип бюджетного федерализма заключается и в том, что не только
доходы, но и расходы бюджета должны быть четко разграничены между теми
же тремя уровнями управления. Этот вопрос приобрел особую актуальность,
когда широкое распространение получила практика передачи расходов из
вышестоящего бюджета на нижестоящий, при этом «забывали» передавать
адекватные новым расходам источники финансирования.
Укрепление местных финансов выходит за рамки вопросов местного
значения и становится общегосударственной проблемой. Только разграничив
доходно-расходные части между бюджетами разных уровней, можно
согласовать интересы федерации, регионов и муниципальных образований,
разумно распределить функции и соответствующие финансовые ресурсы,
сформировать новые межбюджетные отношения. В сложившихся условиях
переходного периода нужно иметь несколько форм межбюджетных
144
отношений, а не одну, например трансфертную. Согласно логике
трансфертного механизма, разработанного, в частности, в Свердловской
области, чем меньше бюджетные доходы того или иного муниципального
образования, тем больше у него шансов получения трансферта. Следовательно,
исчезают стимулы увеличения доходной части местных бюджетов. При
существующей системе трансфертов резко усиливаются иждивенческие
тенденции.
Среди многообразия форм межбюджетных отношений можно выделить
процентные отчисления от регулирующих доходов, дотации, субвенции,
ссуды, взаиморасчеты, трансферты. Все они необходимы для корректировки
сложившихся пропорций распределения доходов между звеньями бюджетной
системы, ибо даже в пределах одной области обойтись одной формой
абсолютно невозможно. Для того, чтобы финансовые ресурсы выполняли не
только перераспределительную, но и стимулирующую функцию, нужно
применять и совершенствовать все формы бюджетного регулирования,
определять границы и сферы действия каждой из них, т.е. субъект РФ
определяет, при каких условиях должна использоваться дотация, при каких —
субсидия, а при каких — трансферты из фонда финансовой поддержки. Тогда
все финансовые взаимоотношения разных уровней власти будут
справедливыми, к тому же их можно контролировать.
В частности, согласно Закону «О регулировании взаимоотношений
между областным бюджетом и местными бюджетами в Свердловской области»,
принятому областной Думой 2 августа 1996 г., регулирование отношений
между областными и местными бюджетами основывается на следующих
основных принципах:
справедливость в распределении финансовых средств между областными
и местными бюджетами;
единство нормативной базы расчетов муниципальной бюджетной
обеспеченности по расходам и доходам;
выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований с
одинаковыми территориальными условиями;
единство механизма финансовой поддержки местных бюджетов;
стимулирование бюджетной наполняемости в различных муниципальных
образованиях;
обеспечение последовательного, относительного и постепенного
выравнивания средств, расходуемых на социальные нужды в расчете на одного
жителя территории с высокими и низкими налоговыми показателями, разным
уровнем социально-экономического развития;
введение долговременных унифицированных нормативов отчисления от
регулирующих доходов в местные бюджеты, обеспечивающих стабильность,
устойчивость и планомерность бюджетного процесса в области.
В Указе Президента РФ «Об основных направлениях реформы местного
самоуправления в РФ» от 11 июня 1997 г. № 568 подчеркивается, что
дальнейшее развитие местного самоуправления предусматривает решение
задач, направленных на создание финансово-экономической основы местного
145
самоуправления, формирование муниципальной собственности, организацию
эффективного взаимодействия органов государственной власти РФ с органами
местного самоуправления. Администрацией Президента РФ совместно с
правительством РФ предписано организовать взаимодействие с союзами и
ассоциациями муниципальных образований для обеспечения участия органов
местного самоуправления в проведении жилищно-коммунальной, бюджетной,
налоговой и социальной реформ.
Исходя из нового понимания роли местного самоуправления в социально-
экономических процессах, местные органы власти стремятся строить и
проводить собственную экономическую политику в пределах муниципальных
образований. Экономическая политика — это сознательное регулирующее
воздействие на экономику, проводимое в рамках определенной концепции
в интересах достижения сформулированных целей. Сегодня органы
местного самоуправления не несут прямой ответственности за управление
всеми экономическими и коммерческими предприятиями и учреждениями,
находящимися на территории муниципального образования. Как способность
производить продукцию, так и ответственность за экономическую
деятельность, лежат в конечном счете, на самих предприятиях и поэтому
находятся вне зоны деятельности органов местного самоуправления. Они
больше не могут приказывать (как в недавнее время), что и сколько
производить и куда сбывать. Вместе с тем органы местного самоуправления не
могут быть пассивными бездействующими лицами в процессе экономического
развития соответствующих территорий.
Можно выделить два основных подхода органов местного
самоуправления к решению проблемы местного экономического роста.
Во-первых, они активно способствуют созданию благоприятного
делового климата, подходящих условий для поддержки уже существующих
предприятий, для привлечения и удержания инвестиций, содействуют
развитию предпринимательской деятельности, становлению собственников,
обеспечивают эффективную работу местного хозяйства, гарантируют работу
необходимых для бизнеса отраслей и служб (от образования до
противопожарной безопасности). Во-вторых, важнейшая задача органов
местного самоуправления — расширение экономического потенциала
территории, в первую очередь путем развития элементов хозяйственной
инфраструктуры: транспорта, связи, земельных участков, производственных
помещений, энерго- и водоснабжения и т.п. Эти два направления
стратегического развития, в том числе и на местном уровне, более уместны в
условиях устоявшейся, хорошо отлаженной экономической системы,
функционирующей на основе частной собственности. В условиях нынешней
России эти направления только начинают просматриваться.
В современный период одной из главных функций органов местного
самоуправления, особенно в городах, становятся поиск, привлечение и
удержание инвестиций. Каждая новая инвестиция означает новые рабочие
места, новые деловые возможности для существующих предприятий, а также
дополнительные налоги и пошлины, поступающие в казну, в том числе
146
местную. То же самое можно сказать и о тех случаях, когда местным властям
удается сохранить то или иное предприятие. Поэтому важнейшая роль
принадлежит созданию стимулирующей производство товаров и услуг
налогово-правовой среды.
Следует подчеркнуть, что экономической основой местного
самоуправления являются мелкие и средние предприятия и фирмы, малое
предпринимательство. Формированию экономической основы местного
самоуправления способствуют такие новые объективные факторы, как переход
промышленности от тяжелого производства, выгодного крупным фирмам, к
высокотехнологическим энерго- и материалосберегающим и наукоемким
отраслям промышленности, где преобладают малые формы организации
производства. Этому процессу способствуют также опережающий рост сектора
услуг и информации, компьютеризация, новые подходы к проблемам
регионального и городского развития.
Масштабы и уровень развития малого предпринимательства
являются, пожалуй, самым ярким индикатором зрелости и активности
рыночных отношений. С усилением позиций малых предприятий, «малой
экономики», как показывает ^мировая практика, ослабляются стагнирующие
тенденции, оживляется экономическая активность, нормализуются процессы
ценообразования, складывается механизм согласования спроса и предложения
на рынке товаров, услуг и рабочей силы. Решающая роль органов
самоуправления в развитии малого бизнеса делает необходимым привлечение и
удержание на своей территории разнообразных предприятий, беспрецедентно
подвижных, легких на подъем, оказывающих самые разнообразные услуги
населению.
Успешность местной экономической политики в конечном счете означает
и успех в формировании местного самоуправления. Таким образом, решение
столь масштабной проблемы, как реформа местного самоуправления в России
на достаточном уровне компетентности, требует усилий большого количества
специалистов в разных сферах знаний, предопределяет необходимость
научного обеспечения реформы на всех стадиях ее проведения.
147
РАЗДЕЛ IV. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ ЗА
РУБЕЖОМ
4.1. ОСНОВНЫЕ ТИПЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Местное самоуправление играет решающую роль в традиционных
системах свободной демократии на Западе. Основные начала современной
организации местного самоуправления в Великобритании, Франции, Германии
и некоторых других европейских государствах, а также в США складывались
главным образом в результате муниципальных реформ XIX в. Однако их
фундамент закладывается еще в средние века. Становление и эволюция
местного самоуправления являлись продуктом борьбы за власть и влияние в
обществе, борьбы идеологий. Теоретические основы учения о местном
самоуправлении были заложены в трудах таких выдающихся ученых XIX в.,
как Алексис де Токвиль, Лоренц Штейн, Рудольф Гнейст. Во всем мире рано
или поздно приходили к идее самоуправления. Качество и структура
муниципального самоуправления играют решающую роль в повседневной
жизни горожан, так как
2
/3 населения западных государств живут в городах.
В практике западных стран принято различать три основных типа
местного самоуправления: англосаксонский (США, Великобритания, Канада,
Австралия, Новая Зеландия и др.) и французский или континентальный
(Франция, Италия, Бельгия, Испания, ряд стран Латинской Америки, Ближнего
Востока), смешанный (ФРГ, Япония).
1. Англосаксонский тип характеризуется глубокой автономией местных
органов и отсутствием выраженного прямого подчинения их вышестоящим
органам, центру. Здесь каждый выборный орган самостоятелен в пределах
своих компетенции. Кроме того, для англосаксонской модели характерно
отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, которые
бы опекали представительные органы, избираемые населением
административно-территориальных единиц. Понятие «местное
самоуправление» (local government), принятое в законодательстве для
обозначения организации и деятельности муниципальных учреждений, прямо
указывает на один из критериев их отграничения от других государственных
органов, именно, на их локальный характер в противоположность центральной
власти или региональной администрации. Наряду с представленными органами,
в странах с данной системой самоуправления (в первую очередь в США)
непосредственно населением могут избираться некоторые должностные лица.
Значительными полномочиями зачастую наделяются комиссии (комитеты)
местных представительных органов, играющие существенную роль в
подготовке и принятии отдельных решений. Контроль за деятельностью
местных органов в англосаксонских странах осуществляется косвенным путем:
через центральные министерства, а также через суд.
148
2. Французский (или континентальный) тип самоуправления отличается
прежде всего развитой системой административного контроля центральной
власти над местными органами. Данный тип напоминает иерархическую
пирамиду, в которой происходит передача различных директив и информации
сверху вниз — от центра на территории и где на центральные власти активно
работает система агентских организаций на местах. В распоряжении
опекающей центральной власти находится широкая гамма процедур, средств и
методов (аннулирование, одобрение, временная приостановка, замещение,
отзыв, отставка, роспуск и др.), имеющая единственную цель — подчинение
себе деятельности местных сообществ.
В Италии подобная иерархическая соподчиненность выражается, в
частности, в предусмотренном в Конституции праве областей осуществлять
контроль за законностью актов провинций, коммун и иных местных
образований.
В рамках французской модели самоуправления представительные органы
могут создаваться только в административно территориальных единицах,
признанных законодательством в качестве территориальных коллективов. В
других подразделениях власти представительные органы вообще отсутствуют
(например, в округах, в кантонах). Наряду с выборными органами
самоуправления действуют назначенные чиновники (префекты, комиссары),
контролирующие муниципалитеты.
Реформой управления 80-х годов во Франции были существенно усилены
управленческие полномочия на региональном уровне и несколько расширены
полномочия местных территориальных коллективов, обеспечивалась большая
самостоятельность их в решении собственных дел, снижена степень
соподчиненности между различными уровнями местных органов. В
соответствии с Законами от 7 января и 27 июля 1983 г. ни один
территориальный коллектив не может осуществлять опеку над другим, за
исключением строго ограниченного круга дел: регион над департаментом и
коммунами в социальных вопросах, в здравоохранении, образовании,
транспорте и т.п. Кроме того, был несколько смягчен административный
контроль центра над местными правоохранительными органами.
3. Местное самоуправление в ряде стран (ФРГ, Австрия, Япония) сходно
как и с англосаксонской так и с французской моделями, что позволяет говорить
о «смешанных» формах управления на местах. В ФРГ территориальные
органы местного самоуправления являются децентрализованными частями
единого государства. Государственный надзор за ними должен (абз. 3 ст. 20
Основного закона) обеспечивать соответствие местного самоуправления
Конституции и законам как федеральным, так и. земельным. Иначе говоря,
государство делегирует часть своих полномочий органам самоуправления.
Федерация в целом и отдельные земли в результате являются не
единственными субъектами государственного управления: общины и районы
выполняют возложенные на них функции либо как институты самоуправления,
либо от имени государств, по распоряжению государственного органа в рамках
делегированных им полномочий. Специфические варианты «смешанной»
149
модели местного самоуправления представляют собой сегодня муниципальные
системы в странах Центральной, Восточной Европы и СНГ.
Иначе обстоят дела в развивающихся странах, где заимствованная у
развитых демократий англосаксонская или французская модель
самоуправления выступает лишь в качестве внешней оболочки авторитарной по
своей сути политической системы. Во многих странах представительные
органы вообще могут отсутствовать, администраторами в этих случаях
являются чиновники, назначенные центральным правительством.
Принципиальное отличие от трех основных вышеуказанных моделей
имеет советская модель, которая была характерна для Советского Союза и
других стран «мировой системы социализма», а также для некоторых
развивающихся государств, ориентировавшихся на социалистическую
перспективу. Сейчас в той или иной форме она продолжает сохраняться лишь в
немногих странах, все еще считающих себя социалистическими, таких как
КНР, КНДР и Куба.
Несмотря на то, что между рассмотренными выше тремя типами
местного самоуправления имеются существенные различия, которые
определяются историческими, географическими и национальными
особенностями той или иной страны, а также политическим режимом,
состоянием правовой системы, они имеют общие черты. Функционирование
различных моделей местного самоуправления строится на многих сходных
принципах, свойственных современному демократическому государству.
Рассмотрим некоторые из них.
1. Ученые зарубежных стран при анализе места и роли местных органов
власти в политической системе страны главный упор делают на то, что они
являются составной частью механизма государства.
Принятый в законодательстве этих стран термин «местное
самоуправление» для обозначения организации и деятельности местных
органов обычно указывает лишь на один из критериев их отграничения от всех
других государственных органов — на их локальный характер. Современные
зарубежные ученые, как правило, трактуют местное самоуправление как
относительно децентрализованную форму государственного управления на
местах. Так, по мнению датских ученых, органы местного самоуправления не
становятся нерегулируемым «государством в государстве», но являются
местными политическими единицами с относительно большой
независимостью, которая вписывается в общую систему государства. Финские
ученые, подчеркивая связь местного самоуправления с государственной
организацией, вместе с тем отмечают, что в правовой теории нет общего
мнения о том, как надо понимать положение муниципального самоуправления
в государстве. Одни утверждают, что коммуны не обладают суверенным
правом на управление своей территорией как государство. Другие считают, что
коммуна и государство равноправны и существование их не зависит друг от
друга. Двойственный характер местного самоуправления (самостоятельность в
чисто местных делах и осуществление отдельных государственных функций на
местном уровне) нашел свое отражение в теории дуализма муниципального
150