Александров И.М. Бюджетная система Российской Федерации

Подождите немного. Документ загружается.

Раздел V

ГИПОТЕТИЧЕСКАЯ БЮДЖЕТНАЯ

СИСТЕМА И ФОРМИРОВАНИЕ

БЮДЖЕТОВ

Глава 14. СТРУКТУРА БЮДЖЕТНОЙ

СИСТЕМЫ

14.1. Общие недостатки

бюджетной системы РФ

В предыдущих разделах раскрыты недостатки бюдже-

тов различных уровней, бюджетного процесса, в целом бюд-

жетной системы и проблемы, которые необходимо решить в

условиях реформирования экономики и модернизации обще-

ственных процессов. В целом, все недостатки в обобщенном

виде можно сгруппировать и представить в следующем виде.

1. К настоящему времени не нашли должной проработки

теоретические основы формирования бюджетов и расходова-

ния их средств бюджетами всех уровней бюджетной системы

(принципы бюджетной классификации доходов и расходов,

принципы построения бюджетов и бюджетной системы, ме-

тоды, методики, алгоритмы, логико-математический аппа-

рат расчета поступлений от источников дохода и расходова-

ния бюджетных средств на социально-экономическое разви-

тие территориальных образований и т. д.).

В этом плане в качестве примера следует отметить, что

недостаточно разработаны, например, следующие вопросы:

411

• методики и алгоритмы расчета поступлений в доход

бюджетов и расходования бюджетных средств различными

уровнями бюджетной системы;

• принципы формирования бюджетов и расходования

бюджетных средств, принципы построения бюджетной сис-

темы и функционирования бюджетного процесса;

• бюджетный классификатор доходов и расходов имеет

сложную структуру, особенно по расходам (имеет функцио-

нальную, экономическую и ведомственную направленность

расходов), хотя в принципе весь классификатор всех уров-

ней бюджетной системы целесообразно стандартизировать и

свести к единому постатейному классификатору;

• законодательный механизм мобилизации денежных

средств в бюджеты и внебюджетные фонды, их перераспре-

деление между бюджетами с учетом перспектив социально-

экономического развития государства и регионов;

• необходимость и обоснованность понятия "консолиди-

рованный бюджет", разделение бюджетов на бюджеты и вне-

бюджетные фонды и т. д., что говорит об отсутствии единой

методологии подхода к бюджетному процессу как таковому с

научных позиций.

2. Бюджеты никоим образом не только не увязаны в еди-

ной системе, но и с условиями развития территориальных

образований в социально-экономической сфере и в демогра-

фическом отношении и по своей сути являются разрозненны-

ми, формально составляющими единую бюджетную систему.

Основная часть денежных ресурсов РФ сосредоточивает-

ся не в территориальных бюджетах, где решается основная

часть социально-экономических задач общества и государства,

а в федеральном бюджете и лишь затем в виде помощи не-

равномерно трансформируется в территориальные бюджеты,

создавая встречные потоки денежных средств. Сосредоточе-

ние основной части ресурсов в ведении "центра" порождает

множество негативных явлений не только в распределении

денежных потоков между центром и регионами, но и в меж-

бюджетных отношениях различных уровней бюджетной сис-

412

темы, и с этой точки зрения говорить о бюджетном демокра-

тизме неправомерно. Кроме того, не может быть в принципе

такого положения в государстве, чтобы его субъекты права

осуществляли внешне заимствования в целях покрытия де-

фицитов собственных бюджетов. Это должно быть исключи-

тельным правом "центра" в интересах не только учета или

установления контроля за внешними заимствованиями, а, глав-

ное, в целях выравнивания развития регионов, эффективного

и целевого использования заемных внешних средств.

3. В состав бюджетной системы входят структурно госу-

дарственные бюджеты внебюджетных фондов и консолиди-

рованные бюджеты, а в составе бюджетов создаются целе-

вые и специальные бюджетные фонды. При внимательном

подходе к терминологии обнаруживается:

• консолидированные бюджеты являются виртуальны-

ми бюджетами, никаких денежных средств в них не аккуму-

лируются, ничто и ничего в них не консолидируется, не

имеют статей доходов и расходов и лишь в принципе харак-

теризуют общую сумму дохода в масштабе субъекта РФ или

РФ, не более того;

• введение "фонда" делает бюджетную систему в струк-

турном плане более запутанной, сложной, размытой, менее

централизованной, неэффективной, непрозрачной, бюрокра-

тической, коррумпированной, с огромным числом дополнитель-

ных звеньев в системе сбора доходов и расходования денеж-

ных средств, не участвующих в создании материальных благ,

но получающих достойные доходы и не несущих никакой от-

ветственности за просчеты в социально-экономической сфере;

• все государственные внебюджетные, целевые или спе-

циальные фонды имеют одни и те же налоговые и неналого-

вые источники доходов, лишь формируются по-разному: одни

путем прямых отчислений от налоговых доходов, другие не-

посредственно из средств соответствующего бюджета. Все

это лишь игра слов.

4. В межбюджетных отношениях и бюджетном федера-

лизме выделяются:

413

• резкая дифференциация регионов по уровням бюджет-

ной обеспеченности в социально-экономической сфере;

• отсутствие реальных стимулов в заинтересованности тер-

риториальных образований по повышению собираемости налого-

вых платежей, особенно поступающих в федеральный бюджет;

• нецелевое и неэффективное расходование средств

бюджетов, особенно в звене субъекта РФ при получении

трансфертов, дотаций и субсидий из федерального бюджета;

• несоответствие законодательной базы ряда субъектов

РФ нормам российского законодательства, несоблюдение орга-

нами местного самоуправления законодательных актов, при-

нятых высшими звеньями управления бюджетной системы;

• отсутствие базовых нормативных актов в сфере бюд-

жетного демократизма и федерализма, которые в настоя-

щее время подменяются многочисленными рядовыми согла-

шениями и договорами;

• отсутствие основополагающего федерального закона

о местном самоуправлении, его функциях, задачах, правах

и полномочиях по формированию собственных бюджетов и

расходованию бюджетных средств.

5. В области бюджетной политики недостаточно четко

прослеживаются приоритеты социально-экономической на-

правленности развития не только территориальных образо-

ваний, но и государства в целом; механизмы мобилизации

денежных ресурсов, их централизация и распределение по

приоритетным направлениям в масштабе государства и внутри

субъектов РФ; механизмы защищенности и обеспеченности

наименее развитых в экономическом отношении территори-

альных образований и выравнивания уровней социальной обес-

печенности населения регионов.

Проводимая политика в области бюджетов до настояще-

го времени направлена на подавление инвестиционной ак-

тивности организаций и физических лиц, что способствует

деградации социально-экономической сферы, подавлению

принципа социальной справедливости и имеет тенденции к

насильственному расслоению общества.

414

6. В существующей бюджетной системе не в полной мере

реализуются на практике принципы, составляющие ее ос-

нову. В частности, такие из них, как:

• принцип единства бюджетной системы (единства пра-

вовой базы, единства форм бюджетной классификации и до-

кументирования, использования единых правил в бюджет-

ном процессе, применения единых санкций за нарушение

бюджетного законодательства, применения единого порядка

финансирования расходов бюджетов всех уровней);

• адресности и целевого характера использования бюд-

жетных средств;

• универсальности бюджетов (использование единых

методов и методик расчета нормативов финансовых затрат,

оказания финансовой помощи и порядка формирования дохо-

дов от источников поступлений);

• совокупного покрытия расходов бюджета;

• сбалансированности бюджетов;

• приоритетности расходования бюджетных средств;

• эффективности поступления средств в бюджеты и их

расходования;

• прозрачности, гласности и публичности бюджетов;

• ответственности должностных лиц за исполнение бюд-

жетов и т. д.

Из анализа недостатков бюджетов, бюджетной системы

в целом и бюджетного процесса, приведенных в разделах

изложенного материала и сформулированных в обобщенном

виде в данном разделе, очевидно, что бюджетная система

РФ сложна, нерациональна, многозвенна, неэффективна, и

с этой точки зрения ее необходимо совершенствовать путем

решения частных проблем.

14.2. Проблемы, лежащие в основе

совершенствования бюджетной системы

Реформирование бюджетной системы и бюджетного про-

цесса требует осмысления накопленного собственного и за-

415

рубежного опыта в сфере бюджетов, выделения тенденций

развития бюджетов и их реализации в практику бюджетного

процесса мероприятий, направленных на разрешение наибо-

лее важных, первоочередных проблем в бюджетной сфере.

Направленность преобразований в бюджетной сфере должна

осуществляться с учетом требования быстрой адаптации ре-

ализуемых мероприятий в бюджетной сфере. На наш взгляд

в сфере бюджетов в первоочередном порядке следует реали-

зовать следующие мероприятия.

1. В области теории.

Обобщить общие закономерности, присущие бюджетной

сфере, опыт бюджетного процесса и на их основе разрабо-

тать новые концептуальные положения, выстроить четкую

методологию функционирования финансовых средств в бюд-

жетном процессе всех уровней бюджетной системы. На осно-

ве теории и практики в области бюджетов обосновать:

• функции и задачи всех элементов бюджетной системы

и бюджетного процесса без учета дублирующих элементов;

• принципы формирования бюджетов различных уров-

ней бюджетной системы и расходования бюджетных средств;

• принципы бюджетной классификации различных уров-

ней бюджетной системы и их оптимизацию для целей бюд-

жетного процесса;

• принципы построения бюджетной системы, на кото-

рых базируется структура бюджетной системы, обеспечива-

ющая наибольшую эффективность бюджетов;

• правовые основы функционирования бюджетов и бюд-

жетной системы в целом в бюджетном процессе;

• логико-аналитический аппарат формирования бюдже-

тов всех уровней бюджетной системы, на его основе разра-

ботать методики и создать алгоритмы расчетов доходов и рас-

ходов бюджетных средств;

• единый механизм мобилизации денежных ресурсов

в бюджеты различных уровней бюджетной системы, пост-

роенный на единых принципах и единой законодательной

базе, что позволило бы планировать социально-экономи-

416

ческое развитие на краткосрочную и долгосрочную перс-

пективу;

• персональную ответственность должностных лиц всех

уровней власти бюджетной системы за формирование бюд-

жетов, целевое и эффективное расходование средств бюд-

жетов;

• наиболее рациональную или оптимальную структуру

бюджетной системы, соответствующую ее функциям и за-

дачам.

2. В плане бюджетов:

• обеспечить принятие реальных и прозрачных бюдже-

тов за счет научного обоснования и коллективного принятия

решений, повышения административной и уголовной ответст-

венности руководящих работников за целевое и эффективное

использование бюджетных средств, обсуждение широкой об-

щественностью использования средств бюджета через СМИ;

• оптимизировать структуры статей доходов и расходов

бюджетов всех уровней бюджетной системы за счет реструк-

туризации государственных долгов, установления верхних

пределов заимствований и налоговых платежей;

• обеспечить оперативное и эффективное перераспре-

деление бюджетных средств между уровнями бюджетной

системы в соответствии с законодательными актами;

• реализовать в бюджетной системе принцип остаточно-

сти перераспределения доходов между нижестоящими и вы-

шестоящими бюджетами (нормативный процент отчислений

от общей суммы дохода поступлений в нижестоящий бюджет

с перечислением остатка в вышестоящий бюджет);

• реализовать в бюджетной системе принцип отчисле-

ния в вышестоящий бюджет от территориального дохода, в

случае если обнаружится, что при планировании бюджет-

ных средств окажется больше, чем необходимо для удовлет-

ворения социальных нормативов данного территориального

образования;

• выделить из вышестоящего бюджета дотации, субвен-

ции, субсидии или оказывать иную помощь, в первую оче-

417

редь только тем территориальным образованиям, которые

будут иметь недостаточно средств для обеспечения соци-

альных нормативов;

• обеспечить сбалансированность бюджетов всех уров-

ней, в том числе бюджетов внебюджетных фондов в течение

всего финансового года за счет соблюдения равенства дохо-

дов и расходов по целевому принципу доходов и расходов, за

счет экономного и эффективного расходования средств бюд-

жетов;

• обеспечить контроль за поступлением доходов в бюд-

жеты от неналоговых источников доходов, особенно за счет

использования государственной и муниципальной собствен-

ности.

3. В сфере бюджетной классификации доходов и расходов:

а) упростить бюджетную классификацию по статьям

формирования доходов и расходов бюджетных средств всех

уровней бюджетной системы путем введения единой системы

классификации формирования доходов и расходов. Анализ

бюджетной классификации свидетельствует:

• классификация доходов имеет четыре группы доходов,

которые разбиваются на подгруппы, а последние в свою оче-

редь разбиваются на статьи;

• классификация расходов подразделяется по функци-

ям, экономическому и ведомственному принципу, которые

ранжируются по уровням на разделы, подразделы и статьи

расходов;

• введена дополнительная классификация источников

финансирования внутренних и внешних источников дефици-

та, внутреннего и внешнего долга, которые в свою очередь

подразделяются на подразделы, статьи и т. д.;

б) разработать единый методологический подход к состав-

лению и использованию всех видов и уровней бюджетов в

целях единства и упрощения учета и отчетности, анализа и

сравнимости бюджетных показателей, например:

• раздел (вид дохода, направление расхода);

• глава (министерство, ведомство, учреждение);

418

• параграф (отрасль производства, организация, произ-

водство);

• статья (конкретная статья дохода и направление расхода).

4. В области совершенствования фондов:

а) пенсионную систему реформировать в направлениях:

• оптимизации организационной структуры и повыше-

ния ее эффективности за счет сокращения числа звеньев

пенсионной системы или ликвидации ее как организационно-

го звена и передачи пенсионных средств фонда в местные

бюджеты и органы местного самоуправления, которые на деле

должны нести ответственность за пенсионное обеспечение

граждан или зачисление пенсионных средств в федеральном

бюджете на целевые статьи расходов;

• установления размеров базовых пенсий и пособий всем

пенсионерам, неработающим инвалидам и гражданам в раз-

мере не ниже прожиточного минимума;

• выплат пенсий и пособий в полном объеме только не-

работающим пенсионерам и гражданам, а работающим — в

размере не более 30% пенсионного содержания;

• совершенствования пенсионной законодательной базы;

• оптимизации системы управления пенсионным обеспе-

чением;

• сочетания государственных пособий по старости и ин-

валидности с добровольным отчислением в пенсионный фонд;

б) фонд социального страхования:

• упростить структуру системы социального страхования

и передачи функций фонда непосредственно предприятиям

или муниципальным образованиям с законодательным опре-

делением им функций по социальному страхованию граждан,

что приведет к сокращению бюрократического аппарата, уп-

рощению системы, повышению ее гибкости и эффективности;

• сократить финансовые расходы фонда за счет отказа в

выделении средств на санитарно-курортные мероприятия для

всех лиц, кроме действительно нуждающимся в лечений;

• создать альтернативные организации на принципах

индивидуального и коллективного страхования за счет средств

419

организаций (предприятий) с четким определением законо-

дательных мер ответственности этих организаций и мер за-

щиты со стороны государства;

в) фонд обязательного медицинского страхования:

• упростить организационную структуру системы госу-

дарственного медицинского страхования за счет создания

альтернативных структур по медицинскому страхованию;

• усовершенствовать законодательную базу в направле-

нии перехода на единую систему оказания обязательных ме-

дицинских услуг населению независимо от социального по-

ложения граждан и принципа территориальности;

• ликвидировать систему ведомственных учреждений

оказания медицинской помощи, за исключением системы во-

енных медицинских учреждений;

• расширить систему частных организаций и заведений

оказания медицинских услуг с определением их функций и

задач в области оказания медицинских услуг гражданам;

г) фонд занятости населения:

• усовершенствовать законодательную базу в сфере ока-

зания услуг по трудоустройству неработающих граждан, в

том числе граждан, оказавшихся без средств существования

в результате стихийных бедствий, катастроф;

• расширить систему частных фирм, занимающихся тру-

доустройством неработающих граждан, в том числе пересе-

ленцев, мигрантов и ответственностью за свои действия;

д) другие фонды:

• упростить все бюджетные и специальные фонды, ко-

торые являются надуманными, способствующими развитию

бюрократии и коррумпированности;

• для решения задач, определенных данными фондами,

предусмотреть расходы статьями бюджетов, так как все фон-

ды финансируются на 85-95% за счет средств соответствую-

щих бюджетов.

5. В организационном плане:

• усовершенствовать налоговую систему как основной

источник пополнения бюджетов всех уровней бюджетной си-

420