Александров И.М. Бюджетная система Российской Федерации

Подождите немного. Документ загружается.

ности граждан, обеспечению их безопасности и обороноспо-

собности государства;

• организацией и плановым распределением бюджетных

средств между уровнями бюджетной системы и бюджетопо-

лучателями внутри бюджетной классификации;

• принятием четких и понятных законодательных актов,

определяющих нормативы и порядок перераспределения денеж-

ных средств в бюджетной системе, права и ответственность

должностных лиц исполнительной власти и кредитно-денеж-

ных учреждений за соблюдение бюджетного законодательства;

• своевременным принятием мер по устранению возник-

шего бюджетного дефицита, в первую очередь за счет внут-

ренних резервов, в том числе займов, печатания денежных

знаков и лишь при необходимости использования внешних

заимствований.

Требование оптимальности построения бюджетной сис-

темы означает, что из всех вариантов бюджетных систем

(эффективных, малоэффективных, неэффективных) самой

наилучшей системой будет та, которая удовлетворяет всем

или большинству наиболее значимых требований. В качестве

критериев оптимальности бюджетной системы выступают сами

требования, которым она должна удовлетворять в полном

объеме или хотя бы в значительной мере.

Требование целостности или единства построения бюд-

жетной системы предполагает:

• единство правовой базы, что означает: все доходы (на-

логовые и неналоговые) закрепляются централизованно еди-

ным законодательным актом (бюджетным кодексом или зако-

ном), действующим на всей территории государства, и все

источники доходов находятся в равных условиях по отноше-

нию друг к другу, несут равную повинность и имеют равные

права;

• единство форм бюджетной классификации;

• единство принципов и правил в бюджетном процессе;

• единые санкции за нарушения бюджетного законода-

тельства и бюджетного процесса;

431

• единый порядок финансирования расходов бюджетов

всех уровней бюджетной системы;

• введение единой системы бухгалтерского учета и от-

четности бюджетных средств во всех уровнях бюджетной

системы;

• единство подхода к построению бюджетной системы:

теоретического, методологического, методического, инфор-

мационного.

Требование безвозмездности отчисления части дохода в

нижестоящие бюджеты означает, что органы исполнитель-

ной власти, распоряжающиеся средствами вышестоящего

бюджета, передают часть бюджетных средств другому бюд-

жету в порядке регулирования его доходной части на основе

бюджетного права и из этой части средств никакая доля не

возвращается вышестоящему бюджету. Это требование весьма

актуально в условиях, когда все регионы (субъекты РФ) и

муниципальные образования различаются по уровню соци-

ального, экономического и демографического развития, а

также по природным ресурсам и климатическим условиям.

Требование справедливости распределения доходов внут-

ри бюджетной системы предполагает, что каждому гражда-

нину РФ должна быть гарантирована государственная соци-

альная защита и обеспечена безопасность, каждому муници-

пальному образованию и субъекту РФ должны быть выделе-

ны финансовые ресурсы из бюджета для выполнения орга-

нами власти своих функций и решения задач, стоящих перед

их территориальными образованиями. Требование справед-

ливости не носит дискриминационного характера по отно-

шению к другим гражданам или субъектам права.

Требование нормативного обеспечения доходов бюдже-

тов для покрытия расходов соответствующего элемента бюд-

жетной системы состоит в том, что сумма собираемости до-

ходов любого элемента бюджетной системы должна удовлет-

ворять нормативным потребностям обеспечения социальной

защиты населения и решения первоочередных задач разви-

тия экономики, обеспечения безопасности граждан и оборо-

432

носпособности государства. Реализация данного требования в

бюджетной системе, кроме того, упростит процесс перерас-

пределения бюджетов и устранит циркуляцию излишних по-

токов финансовых средств бюджетной системе. Критерием

требования может выступать минимально необходимая сум-

ма бюджета S б min соответствующего элемента бюджетной

системы (уровня бюджетной системы) с учетом установлен-

ных нормативов обеспечения населения и (или) определенно-

го территориального образования:

(5.8)

где — нормативная база (необходимая сумма средств) на

одного гражданина или на один элемент системы, выделяе-

мая из средств бюджета;

i = 1...П — число граждан (элементов), получающих сред-

ства из бюджета.

Требование централизации управления бюджетной сис-

темой по формированию бюджета, распределению бюджет-

ных средств и контролю за исполнением бюджета предус-

матривает построение единой централизованной системы с

единым органом управления всей системой, т. е. объединение

всех элементов, входящих в бюджетную систему, в единую

систему с единым органом управления. Как свидетельствует

реальное положение дел, в настоящее время в РФ за фор-

мирование бюджетов (федерального, территориальных), рас-

пределение денежных средств бюджетов и исполнение бюд-

жетов отвечают органы исполнительной власти местного са-

моуправления, субъектов РФ и федерального центра, не

подчиненные друг другу, не взаимосвязанные между собой.

Вся централизация управления сведена к выполнению обще-

го российского законодательства в области бюджетов. В прин-

ципе, вся бюджетная система РФ является децентрализо-

ванной. Каждый уровень бюджетной системы РФ действует

на основании собственного законодательства, инструкций и

распоряжений законодательных и исполнительных органов

433

власти соответствующего уровня, руководствуясь общим

бюджетным кодексом. В такой системе соблюдается принцип

бюджетного федерализма, но такая система имеет много

недостатков, изложенных в предыдущих разделах учебника.

14.4. Структура бюджетной системы

По своему строению и организации бюджетная система

состоит из элементов, к которым относятся:

• источники формирования бюджета, законодательно

закрепленные за каждым звеном или уровнем бюджетной

системы и бюджетной системой в целом;

• органы государственной исполнительной власти и мест-

ного самоуправления как институты власти, наделенные оп-

ределенными правами по формированию бюджета, его испол-

нению и установлению контроля за бюджетным процессом;

• законодательная база, определяющая легитимность

бюджета и бюджетного процесса (Бюджетный кодекс РФ,

законы, постановления, распоряжения, инструкции);

• бюджетные организации, участвующие в бюджетном

процессе.

Источниками формирования бюджета являются:

• налоговые доходы;

• неналоговые доходы;

• заимствования;

• добровольные пожертвования.

Налоговые доходы по уровням бюджетной системы под-

разделяются на федеральные, региональные и местные. На-

логовые доходы между уровнями бюджетной системы зак-

реплены бюджетным законодательством, а в порядке регу-

лирования бюджетов перераспределяются в соответствии с

федеральным законом о государственном бюджете на соот-

ветствующий финансовый год, законом о бюджете субъекта

РФ на соответствующий финансовый год, постановлениями

Правительства РФ, органов власти субъектов РФ и другими

правовыми актами.

434

Налоговые доходы формируются за счет налоговых пла-

тежей (налогов, сборов, пошлин, пеней, штрафов), поступа-

ющих через бюджетные организации на соответствующие

счета бюджетов от налогоплательщиков согласно Налогово-

му кодексу РФ.

Неналоговыми доходами бюджетов являются:

• имущество, находящееся в государственной и муници-

пальной собственности, которое может быть продано, пере-

дано в пользование (в аренду, под залог, в доверительное

управление) или использовано собственником в целях извле-

чения дохода;

• платные услуги, оказываемые органами государствен-

ной власти, местного самоуправления и бюджетными учреж-

дениями в интересах получения дохода;

• доходы, получаемые в результате применения мер

гражданско-правового, административного и уголовного ха-

рактера, например доход от продажи конфискованного иму-

щества;

• доходы, получаемые в виде финансовой помощи, бюд-

жетных ссуд, субсидий, кредитов, трансфертов и т. д.;

• доходы, получаемые в виде процентов по остаткам

бюджетных средств на счетах в кредитных организациях;

• доходы, в виде прибыли, приходящейся на доли в ус-

тавных капиталах, дивидендов по акциям, принадлежащим

РФ, субъектам РФ или муниципального образования;

• доходы, получаемые от государственных и муниципаль-

ных унитарных предприятий;

• доходы от предпринимательской деятельности бюджет-

ных учреждений;

• другие виды доходов.

Источниками финансирования дефицитов бюджетов мо-

гут выступать внутренние и внешние заимствования.

К внутренним заимствованиям относятся:

• государственные целевые займы;

• целевые вклады и чеки на определенные виды това-

ров, например автомобили;

435

• государственные ценные бумаги, обеспечиваемые зо-

лотом;

• государственные краткосрочные облигации;

• государственные казначейские векселя;

• государственные гарантии;

• облигации и другие ценные бумаги.

К внешним заимствованиям относятся:

• кредиты международных финансовых организаций;

• кредиты правительств иностранных государств;

• кредиты иностранных коммерческих банков и фирм.

Законодательную базу бюджетной системы составляют

законы и иные правовые акты, принимаемые законодатель-

ными (представительными) органами власти всех уровней.

К органам законодательной (представительной) власти

относятся Государственная Дума РФ, Совет Федераций РФ,

законодательные органы субъектов РФ и представительные

органы местного самоуправления.

По отдельным вопросам, определяемым бюджетным за-

конодательством, в интересах оперативного регулирования

бюджетных средств между уровнями бюджетной системы

издаются правовые акты Правительством РФ и органами

власти субъектов РФ.

Учитывая вышеизложенное, структурно бюджетную

систему можно представить в следующем варианте (см. ри-

сунок).

В данном варианте бюджетной системы формирование

бюджетов различных уровней осуществляется по принципу

разделения источников формирования доходной части каж-

дого уровня бюджетной системы.

1. С одной стороны, каждый из бюджетов соответствую-

щего уровня напрямую формируется за счет собственных

неналоговых доходов и внутренних и (или) внешних заим-

ствований.

2. С другой стороны, в бюджет вышестоящего уровня

перечисляется часть налоговых и неналоговых доходов с бюд-

жетов нижестоящих уровней.

436

Вариант бюджетной системы РФ

В такой системе действует единый принцип: все образо-

вания перечисляют определенную часть своего дохода в бюд-

жет вышестоящего уровня. В то же время, учитывая нерав-

номерность демографического, экономического и социально-

го развития территориальных образований РФ, в бюджет-

ной системе предусматривается оказание помощи бюджетам

нижестоящих уровней за счет перераспределения бюджет-

ных средств вышестоящего уровня бюджетной системы.

Схема перераспределения доходов от источников, посту-

пающих в соответствующий бюджет, может быть следующей:

• все налоговые и неналоговые доходы соответственно

поступают на расчетный счет местного бюджета (сельского,

поселкового, районного, городского), с которого 40-50% от

суммы общего дохода перечисляется в региональный бюд-

437

жет (бюджет субъекта РФ), а 50-60% засчитывается в мес-

тный бюджет;

• все неналоговые доходы от имущества, принадлежа-

щего субъекту РФ, и доходы, перечисляемые из нижестоя-

щих бюджетов (местных бюджетов), поступают на расчет-

ные счета субъекта РФ, с которых 35~40% от общего дохо-

да перечисляется на расчетный счет федерального бюджета,

а 60~65% дохода засчитывается в бюджет субъекта РФ;

• все неналоговые доходы от имущества, принадлежа-

щего государству, его деятельности и доходы, перечисляе-

мые из региональных бюджетов, поступают на расчетный

счет федерального бюджета.

Возможно повышение ставок отчислений от нижестоя-

щих бюджетов в бюджеты вышестоящих уровней с учетом

условий и экономического развития регионов. В частности,

ставки отчислений могут быть увеличены на 10-15% для та-

ких субъектов РФ, как Москва, Санкт-Петербург, респуб-

лики Татарстан, Чувашия, Башкортостан, Мари-Эл, Крас-

нодарский и Ставропольский края, Ленинградская, Москов-

ская, Нижегородская, Новосибирская, Ростовская, Сверд-

ловская и другие области. Возможно понижение ставок на

5~10% от общей суммы поступлений на малонаселенные тер-

риториальные образования и недостаточно развитые в эко-

номическом отношении территориальные образования.

Следует изменить и подход формирования бюджетов.

Региональные образования (субъекты РФ) перечисляют часть

своих доходов в федеральный бюджет:

• республики, не входящие в другие образования субъ-

ектов РФ, кроме как в состав РФ;

• края и области, входящие в состав РФ;

• города Москва и Санкт-Петербург как субъекты РФ;

• автономные области и округа, входящие в состав РФ.

Региональные образования или субъекты РФ формиру-

ют свой бюджет, исходя исключительно из административ-

но-территориального признака, в том числе в бюджет реги-

онального образования должны перечислять полностью часть

438

своего дохода те субъекты РФ, которые административно

входят в региональное образование как субъект РФ.

Бюджеты местных образований представлены бюджетами

районов, городов, сел, поселков и иных населенных пунктов.

14.5. Методика построения бюджетной системы

В основу методики построения бюджетной системы мо-

гут быть положены различные научные методы: аналити-

ческий, системный, целостный, описательный, сравнитель-

ный, комплексный, логико-математический и др. В основу

построения приводимой ниже методики положены описатель-

ный и логико-математический методы.

Последовательность выполнения мероприятий может быть

следующей.

1. Составить (уточнить) каталог источников формирова-

ния бюджетного дохода: налоговых, неналоговых, заимство-

ваний (для соответствующего уровня бюджета).

2. Уточнить согласно бюджетному и налоговому кодек-

сам, какие из налоговых источников доходов являются пря-

мыми, какие регулирующими, какой процент дохода отчис-

ляется в соответствующий уровень бюджета.

3. Проанализировать работу бюджетных органов по фор-

мированию бюджета за предыдущее время (период, год, не-

сколько лет), выявить положительное и недостатки в бюд-

жетном процессе, наметить мероприятия, позволяющие из-

бежать недостатков в будущем.

4. Спрогнозировать (рассчитать) доходную часть бюдже-

та (соответствующего уровня), поступающую от каждого

налогового источника дохода, с учетом отчислений в бюдже-

ты нижестоящих (вышестоящих) уровней по формулам:

• 2.5—2.23 — для федерального бюджета;

• 2.7-2.10, 2.14-2.17, 2.18, 2.20, 2.23, 2.86-2.93 — для

бюджета субъекта РФ;

• 2.7-2.10, 2.14, 2.15, 2.23, 2.48, 2.93-2.94, 2.104, 2.105 —

для местного бюджета.

439

5. Спрогнозировать (рассчитать) общую сумму доходной

части соответствующего бюджета, формируемого за счет

источников налоговых поступлений по выражениям:

• 2.4 — для федерального бюджета;

• 2.84, 2.32 — для бюджета субъекта РФ;

• 2.4, 2.94 — для местного бюджета.

6. Спрогнозировать (рассчитать) доходную часть соответ-

ствующего бюджета, поступающую от каждого вида ненало-

гового источника поступлений, по формулам:

• 2.24-2.43 — для бюджета субъекта РФ;

• 2.24-2.51 — для федерального бюджета;

• 2.24, 2.37, 2.39, 2.43, 2.44, 2.106, 2.111-2.109 — для ме-

стного бюджета.

7. Спрогнозировать (рассчитать) общую сумму доходной

части соответствующего бюджета, формируемого за счет не-

налоговых источников поступления средств в доход по выра-

жениям:

• 2.52 — для федерального бюджета;

• 2.51 — для бюджета субъекта РФ;

• 2.51 — для местного бюджета.

8. Спрогнозировать (рассчитать) общую сумму доходной

части соответствующего бюджета, формируемую за счет нало-

говых и неналоговых источников поступлений, по выражениям

2.4, 2.52 — для федерального бюджета, 2.52, 2.85, 2.94 — для

бюджета субъекта РФ и 2.55, 2.94 — для местного бюджета.

9. Проанализировать спрогнозированную (расчетную) до-

ходную часть соответствующего бюджета и сопоставить ее с

соответствующим доходом бюджета предыдущих лет: S

~ S

10. Выявить недостатки в бюджетах предыдущих лет и

определить мероприятия по их устранению в реализации

прогнозируемого (расчетного) бюджета соответствующего

уровня.

11. Составить доходную часть проекта соответствующего

бюджета на очередной финансовый год в соответствии с ме-

тодиками расчета гл. 4, п. 4.3.4., табл. 2.5, п. 4.4.3 табл. 2.9,

п. 4.5.3, табл. 2.13.

440