Александров И.М. Бюджетная система Российской Федерации

Подождите немного. Документ загружается.

Раздел 3

ФОНДЫ

Глава 6. ХАРАКТЕРИСТИКА ФОНДОВ

6.1. Общие положения

Переход России на рыночные принципы ведения хозяй-

ства привел к децентрализации и ослаблению роли государ-

ства в системе экономических отношений. Переход к рынку

коренным образом изменил содержание и организационную

структуру всего хозяйственного механизма экономики и со-

циальной сферы, что потребовало модернизации финансо-

во-бюджетной системы.

Деление государственного бюджета на систему бюдже-

тов, в том числе выделение в их составе и за их рамками

специальных бюджетных фондов со своими источниками

финансирования и статьями расходов значительно усложни-

ло всю систему формирования и распределения денежных

средств в системе государства. Возникновение за рамками

бюджетов внебюджетных фондов, а в рамках бюджетов —

целевых фондов и фондов министерств и ведомств привело к

усложнению формирования и использования бюджетных

средств, росту надстройки по распоряжению этими средства-

ми, усложнению механизма планирования, распределения и

перераспределения источников доходов между элементами

бюджетной системы, усложнению контроля за эффективным

расходованием средств бюджетов всех уровней бюджетной

системы.

261

Фонд, с одной стороны, как категория экономическая

представляет собой централизацию денежных средств, ак-

кумулированных для решения определенных задач, с дру-

гой — как категория общественная фонд — есть организа-

ция, которая принимает и распределяет денежные средства,

поступившие в ее распоряжение, между потребителями.

Фондам, как и любым другим явлениям природы и об-

щества, присущи определенные признаки, по которым их

можно классифицировать. К таким признакам, характеризу-

ющим фонды, можно отнести следующие:

• иерархию или уровень власти;

• принадлежность фонда;

• источник формирования средств фонда;

• сферу использования средств фонда;

• период функционирования (действия) фонда.

По признаку принадлежности к уровню власти фонды

бывают федеральные и территориальные внебюджетные и

бюджетные фонды.

По источникам формирования средств фонды подразде-

ляют на фонды, формируемые непосредственно за счет на-

логовых и неналоговых поступлений, и фонды, формируе-

мые из средств бюджета.

По сферам или целям использования средств фонды под-

разделяют на фонды, обеспечивающие социальную сферу,

сферу экономики, науки, культуры, обороны, экологии и т. д.

В свою очередь, группу экономических фондов можно

подразделить на инвестиционные, валютные, дорожные и

другие, а специальные — на фонды социального страхова-

ния, пенсионного обеспечения, социальной поддержки насе-

ления и т. д.

По отрасли сферы использования средств фонды под-

разделяют на межотраслевые и отраслевые.

В зависимости от предполагаемого периода функциони-

рования (действия), с учетом реализации конкретных мероп-

риятий, существуют фонды бессрочные, долгосрочные и крат-

косрочные. К бессрочным фондам относят пенсионный, эко-

262

логический и другие фонды, долгосрочным — фонд регио-

нального развития, краткосрочным — фонд помощи бежен-

цам и т. д.

По охвату проблем фонды можно подразделить на фон-

ды общего и конкретного характера. К фондам общего ха-

рактера, например, можно отнести фонд регионального раз-

вития, а к фондам конкретного назначения — фонд развития

автомагистралей в масштабе государства или субъекта РФ.

Учитывая вышеизложенное все фонды федерального

уровня можно свести в четыре основные группы:

• государственные внебюджетные фонды;

• целевые бюджетные фонды;

• специальные бюджетные фонды;

• отраслевые внебюджетные фонды.

6.2. Общая характеристика фондов

6.2.1. Государственные внебюджетные фонды

К государственным внебюджетным фондам относят:

• Пенсионный фонд РФ;

• Федеральный фонд социального страхования РФ;

• Федеральный фонд обязательного медицинского стра-

хования;

• территориальные фонды обязательного медицинского

страхования;

• Государственный фонд занятости населения РФ.

Средства федеральных внебюджетных фондов относятся

к федеральной собственности и совместно со средствами

федерального бюджета составляют Федеральный бюджет РФ.

Они имеют социально-экономическую направленность. Через

внебюджетные фонды осуществляется перераспределение

части национального дохода в интересах социальных слоев

населения.

Возникновение внебюджетных фондов связано со спе-

циальными видами расходов по обеспечению населения и

263

защиты работников труда. Впервые внебюджетные фонды

стали создаваться в России в 1991 г. и в настоящее время

регулируются федеральными законами:

• "Об общих принципах организации местного самоуправ-

ления в Российской Федерации" от 12 августа 1995 г. № 154-ФЗ;

• "О финансовых основах местного самоуправления в

Российской Федерации" от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ;

• Бюджетным кодексом РФ.

Решение об образовании федеральных внебюджетных

фондов принимает Федеральное Собрание РФ, а территори-

альных фондов — представительные органы субъектов РФ и

местного самоуправления.

Внебюджетные фонды имеют строго целевое назначе-

ние, в принципе не включаются в бюджетную систему и со-

здаются под конкретные программы, имеющие общегосудар-

ственное, региональное и местное значение, для реализации

которых недостаточно бюджетных средств и необходимы до-

полнительные финансовые ресурсы.

Внебюджетные фонды включают денежные и иные виды

средств всех форм владения, использование которых не рег-

ламентируется бюджетным законодательством.

Федеральные внебюджетные фонды формируются за

счет следующих средств (источников):

• целевых поступлений от налогов и сборов, закреплен-

ных законодательством РФ за соответствующим фондом;

• средств бюджета;

• прибыли от коммерческой деятельности, осуществля-

емой самим фондом как юридическим лицом;

• займов, полученных фондом у ЦБ РФ или у коммер-

ческих банков;

• иных поступлений, не запрещенных законом.

Статьи расходов внебюджетных фондов устанавливают-

ся в строгом соответствии с их целевым предназначением и

утвержденным законом.

Доходы и расходы внебюджетных фондов образуют их

бюджеты. Отчеты об исполнении бюджета федеральных вне-

264

бюджетных фондов составляются органом управления фонда

и представляются Правительством РФ на рассмотрение и

утверждение Федеральным Собранием РФ в форме феде-

рального закона. Контроль за использованием бюджетов вне-

бюджетных фондов возлагается на органы, обеспечивающие

контроль за исполнением бюджетов бюджетной системы РФ.

Территориальные внебюджетные фонды формируются

за счет следующих средств (источников):

• налоговых отчислений;

• бюджетных средств;

• добровольных взносов юридических и физических лиц;

• доходов от аукционов;

• штрафов за административные и другие правонару-

шения и т. д.

Фонды создаются на основе решений территориальных

представительных органов власти. Средства поступают на

специальный счет соответствующего фонда и используются

по прямому назначению в соответствии с законодательством

территориальных образований.

С помощью средств внебюджетных фондов всех уровней

государство решает важнейшие социально-экономические

задачи:

• социальной защиты населения;

• повышения жизненного уровня населения;

• сохранения и улучшения здоровья населения;

• социальной ориентации безработного населения;

• оказания социальных услуг населению;

• развития социальной инфраструктуры.

6.2.2. Целевые бюджетные фонды

Целевые бюджетные фонды появились в 1995 г. в каче-

стве целевых источников финансирования отдельных госу-

дарственных расходов по отдельным бюджетным статьям с

целевыми поступлениями средств из различных источников.

Включение целевых фондов в бюджет придает им официаль-

ные признаки бюджетных средств. По-иному, выделение

265

целевого фонда в бюджете более наглядно отражает функ-

цию перераспределения средств, чем простое их перемеще-

ние за рамки бюджета или их консолидации в бюджет.

Источниками финансирования целевых бюджетных фон-

дов являются:

• средства бюджетов;

• целевые поступления от отдельных видов налогов и

сборов, закрепленных за целевыми фондами:

• доходы от реализации конфискованного имущества;

• платежи за загрязнение окружающей среды;

• штрафы и другие платежи, поступающие в соответ-

ствующий целевой фонд.

Состав целевых бюджетных фондов в федеральном бюд-

жете непостоянен. В последние годы в состав бюджетов вклю-

чены следующие целевые фонды:

• дорожные фонды РФ (Федеральный дорожный фонд,

территориальные дорожные фонды);

• экологические фонды РФ (Федеральный экологичес-

кий фонд, территориальные экологические фонды);

• Федеральный фонд изучения, сохранения и воспроиз-

водства биологических ресурсов;

• Государственный фонд борьбы с преступностью;

• Фонд развития таможенной системы РФ;

Анализируя динамику образования и упразднения целе-

вых фондов, можно заметить, что их создание связано с

необходимостью обеспечения развития определенного направ-

ления сектора экономики, социальной сферы или охраны

природы.

Анализ целевых фондов позволяет сделать ряд выводов:

• фонды формируются за счет поступления средств как

непосредственно из бюджетов, так и за счет прямых отчис-

лений от налогов и сборов и других источников дохода, и

поэтому целевые фонды имеют внебюджетно-бюджетную

структуру;

• наблюдается распыление государственных средств

бюджетов по статьям финансирования отдельных направле-

266

ний, что приводит к неэкономичному и неэффективному ис-

пользованию бюджетных средств в рамках централизован-

ной системы;

• наличие большого количества целевых фондов, как и

других фондов, ослабляет проведение государственного кон-

троля за целевым использованием финансовых средств бюд-

жетов;

• включение внебюджетных фондов в бюджеты (как это

будет показано далее) приводит к их использованию на дру-

гие нужды, не связанные с целевым характером их исполь-

зования;

• для учета доходов и расходов целевых фондов в Глав-

ном управлении федерального казначейства открываются

дополнительные специальные счета, управление которыми

осуществляют уполномоченные государственные органы, что

усложняет бюджетную систему и в целом весь бюджетный

процесс.

6.2.3. Специальные бюджетные фонды

Специальные фонды создаются в интересах оказания

помощи территориям РФ, поддержки малых предприятий,

финансирования отдельных проектов и программ.

Одним из способов передачи средств их вышестоящего

бюджета в нижестоящие является отчисление в процентах

от налогов, закрепленных за вышестоящим бюджетом. В слу-

чае, когда в территориальных бюджетах оказывается недо-

статочно денежных ресурсов, используются другие механиз-

мы регулирования территориальных бюджетов за счет от-

числений от налогов методом дотаций, субвенций, субсидий.

В условиях когда в территориальных бюджетах возникают

кассовые разрывы, вызванные непланомерным (сезонным)

характером поступления доходов, территориальные бюдже-

ты могут пополняться за счет выделения из вышестоящих

бюджетов ссуд и трансфертов. Одним из недостатков таких

методов оказания финансовой помощи территориальным бюд-

жетам является субъективизм органов власти в условиях

267

межбюджетных отношений и наличие элементов иждивен-

чества у территориальных органов власти.

К специальным бюджетным фондам относят:

• Стабилизационный фонд РФ;

• Федеральный фонд поддержки малых предприятий;

• Резервный фонд;

• Федеральный фонд регионального развития;

• Резервный фонд Президента РФ;

• Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов

РФ;

• Федеральный фонд компенсаций.

Глава 7. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ

ВНЕБЮДЖЕТНЫЕ ФОНДЫ

Вне федерального бюджета образуются государствен-

ные фонды денежных средств, предназначенные для реа-

лизации прав граждан на социальное обеспечение и охрану

здоровья. Государственные внебюджетные фонды РФ под-

разделяются на:

• Пенсионные фонд РФ;

• Фонд социального страхования РФ;

• Федеральный фонд обязательного медицинского стра-

хования;

• Государственный фонд занятости населения РФ.

Бюджеты государственных внебюджетных фондов по

представлению проектов Правительством РФ рассматрива-

ются и утверждаются Федеральным собранием РФ в форме

федеральных законов одновременно с принятием федераль-

ного бюджета РФ. Проекты бюджетов территориальных го-

сударственных внебюджетных фондов по представлению орга-

нами исполнительной власти субъектов РФ рассматриваются

и утверждаются Законодательным собранием субъекта РФ

одновременно с принятием бюджета на очередной финансо-

вый год.

268

Доходы государственных внебюджетных фондов форми-

руются за счет обязательных платежей, добровольных взно-

сов юридических и физических лиц, других доходов, пре-

дусмотренных законодательством РФ.

7.1. Пенсионный фонд РФ

Пенсионный фонд РФ представляет собой централизо-

ванный внебюджетный фонд государства, обеспечивающий

формирование и распределение денежных средств в целях

пенсионного обеспечения граждан РФ.

К функциям фонда относятся:

• аккумуляция денежных средств фонда на специаль-

ном счете;

• финансирование расходов в соответствии с федераль-

ным законом о фонде;

• организация работы по формированию и расходованию

денежных средств фонда;

• организация и ведение индивидуально-персонифици-

рованного учета застрахованных лиц;

• участие в разработке и реализации государственных

и международных договоров по вопросам пенсионного обес-

печения граждан;

• контроль за своевременным и полным поступлением

денежных средств, правильным и рациональным их расхо-

дованием в соответствии с федеральным законом о фонде.

Источниками финансирования бюджета фонда являются:

• страховые взносы работодателей (организаций, пред-

приятий);

• страховые взносы граждан, занимающихся индивиду-

альной трудовой деятельностью;

• страховые взносы других категорий работающих граж-

дан РФ;

• ассигнования из федерального бюджета РФ на выпла-

ту государственных пенсий и пособий военнослужащим, их

семьям и лицам, приравниваемым к ним;

269

• средства, возмещаемые Пенсионному фонду РФ Госу-

дарственным фондом занятости населения РФ в связи с на-

значением досрочных пенсий безработным;

• добровольные взносы юридических и физических лиц;

• доходы от деятельности фонда.

Денежные средства фонда направляются на следующие

цели:

• выплату трудовых пенсий, в том числе гражданам,

выезжающим за пределы РФ;

• компенсационные выплаты неработающим трудоспо-

собным лицам, осуществляющим уход за нетрудоспособны-

ми гражданами;

• повышение пенсий участникам Великой Отечествен-

ной войны;

• выплату пособий по уходу за ребенком в возрасте стар-

ше полутора лет;

• социальную помощь престарелым и нетрудоспособным;

• выплату ритуальных пособий;

• финансирование текущей деятельности фонда и его ор-

ганов.

Плательщиками страховых взносов в фонд являются:

• юридические лица и индивидуальные предпринима-

тели, занимающиеся отдельными видами деятельности и уп-

лачивающие единый налог, взимаемый в связи с применени-

ем упрощенной системы налогообложения по нормативу 60%

от общей суммы дохода.

Страховые взносы начисляются на все виды оплаты тру-

да, по всем основаниям, из которых исчисляется пенсия, в

том числе на вознаграждение за выполнение работ по дого-

ворам подряда и поручения.

Работодатели представляют в банк платежные поручения

на перечисление страховых взносов, которые банком перечис-

ляются на расчетный счет фонда. За несвоевременное зачисле-

ние и перечисление по вине коммерческих банков страховых

взносов в доход фонда с них взыскивается пеня за каждый день

просрочки из расчета 0,12% от суммы страхового взноса.

270