Актуальні питання державотворення в Україні очима молодих учених
Подождите немного. Документ загружается.
231
Закону, а і робить неможливим ефективний державний фінансовий контроль за закупівлями,
предмет яких не входить у предмет регулювання Закону.
5. Стаття 5 Закону передбачає правила недискримінації учасників і визначає, що вітчизняні
та іноземні учасники беруть участь у процедурах закупівель на рівних умовах. Проте, це не
узгоджується із пунктом 2 Прикінцевих положень Закону України
“Про внесення змін до деяких
законів України щодо мінімізації впливу фінансової кризи на розвиток вітчизняної
промисловості”, в якому встановлено, що з метою захисту вітчизняної економіки від наслідків
світової фінансово-економічної кризи тимчасово, до 1 січня 2011 року, закупівля товарів, робіт і
послуг за державні кошти здійснюється виключно у вітчизняних виробників цих товарів,
робіт і
послуг (юридичних та фізичних осіб), крім товарів, які не виробляються в Україні. Таким чином,
Закон порушує норми спеціального законодавства на період кризи і вносить правову колізію,
що негативно вплине на можливість контролюючих органів державного фінансового
контролю призупиняти, оскаржувати та вчиняти інші дії при виявленні порушень закупівлі
товарів, робіт і
послуг за державні кошти у іноземних учасників.
6. Замовнику, відповідно до частини другої статті 12 Закону, надається право здійснити
закупівлю “шляхом здійснення електронних закупівель з використанням інформаційної системи в
Інтернет”. Виходячи із такої редакції, замовник на власний розсуд має право обирати форму
державних закупівель – паперову чи електронну. При цьому, Закон окреслює
лише деякі аспекти
здійснення електронних закупівель, а інші ключові питання, які впливають на умови, порядок та
процедури закупівель, Законом не врегульовані, що допускає можливість серйозних порушень
та зловживань замовником і неможливість проведення щодо нього ефективного державного
фінансового контролю.
Підсумок: з прийняттям нового Закону послаблена можливість ефективного державного
фінансового контролю,
втрати державних коштів можуть істотно зрости, встановлена процедура
державних закупівель врегульована з великою кількістю порушень вимог Конституції та законів
України. Зазначений Закон потребує накладення вето Президента України, внесення до нього
істотних змін або скасування як такого, що створює небезпеку для державних та суспільних
інтересів.
Олег Смирнов,
Національна академія Служби безпеки
України
Проблеми правового регулювання обігу електронних грошей в Україні
Об'єктивний процес еволюції технологій, платіжних систем, запровадження нових засобів
та способів проведення розрахунків, зокрема використання електронних грошей, обумовлює
необхідність не лише їх належного законодавчого закріплення, а й відповідного контролю з боку
держави.
У розвинених країнах такий спосіб проведення розрахунків уже став загальноприйнятим.
Щодня через рахунки великих фірм і пересічних користувачів у цих системах проходять сотні
тисяч доларів: за допомогою платіжних систем Е-Gold, Pay Pal і подібних до них продається-
купується обладнання, автомобілі, здаються в оренду приміщення, електронні гроші
використовуються для оплати у закладах громадського харчування, телефонних і торгових
автоматах, а також лічильниках на автостоянках.
Аналіз нормативно-правових актів європейських країн та США свідчить про наявність
різних підходів до ідентифікації електронних грошей. Зокрема, в європейських країнах електронні
гроші розглядаються як нова форма грошей, що потребує окремого нормативного регулювання.
Основним документом Європейського Союзу у цій галузі є Директива 2000/46/ЄС, яка дає
визначення електронних грошей, запроваджує основні принципи функціонування фінансових
установ-емітентів та нагляду за їх діяльністю.
Водночас, відповідно до визначення Бюджетного комітету Конгресу США, електронні
гроші не є новою формою грошей, а новим видом фінансових послуг кредитних установ. Як
наслідок, наразі у Сполучених Штатах відсутні нормативно-правові акти, що регулюють емісію та
обіг електронних грошей.
Аналіз відповідної літератури, в якій розглядаються підходи українських вчених до
232
вказаного питання, засвідчив, що в Україні домінує американський підхід до визначення
електронних грошей як виду платіжного інструменту, а також як різновиду депозитних грошей, які
існують у пам’яті комп’ютерів і здійснюють свій рух автоматично з допомогою комп’ютерних
систем за безпосередніми розпорядженнями власників поточних рахунків. Проте, ми вважаємо, що
електронні
гроші не є різновидом депозитних грошей з огляду на те, що вони не пов’язані з
конкретним рахунком у банку, та є безпроцентним зобов’язанням їх емітента.
Унормувала відносини у сфері обігу та емісії електронних грошей постанова
Національного банку України № 178 від 25.06.2008 р. „Про затвердження Положення про
електронні гроші в
Україні”. Так, відповідно до цієї постанови електронними грошима вважаються
одиниці вартості, які зберігаються на електронному пристрої, приймаються як засіб платежу
іншими, ніж емітент, особами, і є грошовим зобов’язанням емітента. У результаті аналізу
відповідних норм визначаємо такі характерні особливості емісії та обігу електронних грошей:
випуск електронних грошей можуть здійснювати лише банківські
установи, а юридичні особи, що
займаються такою діяльністю і не є банками, повинні привести свою діяльність відповідно до
вимог аналізованого Положення; банк-емітент зобов’язаний забезпечити, щоб сума випущених
ним електронних грошей не перевищувала суму готівкових або безготівкових коштів, отриманих
від фізичних та юридичних осіб; банки мають право здійснювати випуск
електронних грошей,
виражених лише в національній валюті; банк-емітент повинен забезпечити, щоб сума електронних
грошей на одному електронному пристрої, що перебуває в розпорядженні користувача, не
перевищувала суму, еквівалентну 5000 грн.
Крім того, Національний банк України зобов’язав банки-емітенти погашати випущені
електронні гроші на вимогу пред’явника у готівковій формі або шляхом
переказу на поточний
рахунок пред’явника. Водночас необхідно вказати, що законодавець залишив поза увагою питання
ідентифікації держателя електронних грошей. Банк, що займається емісією електронних грошей,
веде окремий облік коштів, які надходять від держателя, загальною сумою на своєму рахунку та
окремо за кожним видом електронного пристою. На практиці користувачі платіжних систем
можуть реєструватися у них шляхом надання недостовірних даних, а поповнювати власний
рахунок без використання банківських послуг – через платіжні термінали тощо.
Отже, обіг та емісія електронних грошей, з одного боку, суттєво впливають на грошову
систему, з іншого, окремі колізії та прогалини законодавства можуть сприяти використанню
їх у протиправній діяльності. Серед останніх називаємо
такі: ухилення від сплати податків
(використання електронних платежів під час реалізації товарів і послуг через мережу Інтернет
дозволяє приховати реальні обсяги здійснюваних операцій); легалізація (відмивання) коштів,
здобутих злочинним шляхом, та фінансування тероризму (висока анонімність платежів, здійснення
їх поза банківським контролем та можливість зняття електронних коштів майже у будь-якій точці
світу значно полегшує їх переміщення); незаконне виведення капіталів за межі України. Окрім того,
поширення систем електронних платежів може призвести до появи нових схем фіктивного
підприємництва через створені фіктивні інтернет-магазини або консалтингові фірми шляхом
трансформування готівкових коштів через платіжні термінали у електронні гроші та їх подальше
використання для оплати удаваних
товарів (послуг і переведення на поточні банківські рахунки.
Враховуючи викладене, з метою попередження протиправної діяльності у цій сфері, на нашу
думку, необхідно прийняти закон „Про обіг електронних грошей”, в якому, зокрема,
нормативно закріпити можливість ідентифікації держателя електронних грошей.
Ніна Теремцова,
Київський національний університет
імені Тараса Шевченка
Актуальні питання щодо поняття
права бюджетної ініціативи
Актуальність теми дослідження обумовлена тим, що тема дослідження не нова, але на
сьогодні ще остаточно не розкрита. Тези присвячені не дослідженому питанню, яке пов’язане із
розкриттям суб‘єктів бюджетного процесу та з‘ясовується питання щодо поняття права бюджетної
ініціативи. Особливо це стосується суб‘єктів бюджетного процесу
, які беруть безпосередню участь
у розробці бюджету.
233
Безпосереднім об'єктом бюджетного процесу служить бюджет (хоча кінцевим об'єктом є
відносини реалізації функції держави). В свою чергу безпосередніми суб'єктами бюджетного
процесу – виступають державні органи – виконавчі, законодавчі, контрольні.
Загальними суб'єктами бюджетного процесу виступають галузеві і функціональні
міністерства і відомства; фінансові міністерства і відомства (з бюджету, казначейства, фінансів,
спеціалізовані
відомства доходів); орган позавідомчого державного контролю; орган фінансового
арбітражу, уряд; парламент.
Приватними суб'єктами служать фінансово-бюджетні управління галузевих і
функціональних відомств, їх апарат внутрівідомчого контролю; бюджетні і бюджетно
функціональні управління фінансових міністерств; казначейські служби державних банків;
бюджетні, фінансові і контрольні комісії парламентів.
Всі зазначені органи влади й управління беруть
участь у міру свого статусу і власних
повноважень щодо формування, виконання та укладання бюджету. Крім перерахованих органів,
існують й інші органи, але звертаючи увагу на їх побічну роль, це не є весь вичерпаний перелік.
Суб'єкт бюджетного процесу, в загальному розумінні, визначається як регулярний
закономірний співучасник процесу управління бюджетом.
Суб'єктами
виступають тільки органи, а не особи. Президент країни, міністр фінансів в
даному аспекті діють як втілювач органів.
Правомірними суб'єктами бюджетного процесу є тільки законно причетні органи.
Суспільство, асоціації, інститути, що беруть участь у фінансово-бюджетних питаннях своїми
порадами, висновками, рекомендаціями, консультаціями, до суб'єктів процесу не належать.
Урегульовані нормами
права, відносини в галузі бюджетної діяльності, стають
бюджетними правовідносинами і набувають усіх властивостей фінансових правовідносин. Але як
окремий їх вид, відрізняються від інших фінансових правовідносин, перш за все більш вузьким
колом субєктів. Ними у бюджетних правовідносинах є тільки державні органи, підприємства і
організації, які одержують асигнування з бюджету, складають, розглядають або
затверджують
бюджет.
Отже, бюджетні правовідносини виникають: 1) між Україною в особі Верховної Ради і
Кримською Автономною Республікою та Київською і Севастопольською міськими Радами
народних депутатів, обласними Радами народних депутатів, між обласними Радами народних
депутатів і районими (міськими Радами народних депутатів, між районними і сільськими
(селищними) Радами народних депутатів у зв‘язку
з розподілом доходів і видатків між
державними і місцевими бюджетами, затвердженням нормативів відрахувань від
загальнодержавних доходів і податків у місцеві бюджети, складанням, розглядом і встановленням
різних видів бюджетів; 2) між Верховною Радою, місцевими Радами народних депутатів і
відповідними органами виконавчої влади з приводу затвердження бюджетів і звітів про їх
виконання; 3) між
фінансовими органами, другими органами державної виконавчої влади та
місцевитми органами державної виконавчої влади; державними підприємствами, установами і
організаціями з приводу складання, розгляду і виконання відповідного бюджету; 4) між
фінансовими органами і кредитними установами з приводу касового виконання бюджету.
Не можуть бути суб’єктами бюджетних правовідносин окремі комерційні підприємства,
кооперативно-колгоспні, громадські організації
і окремі громадяни.
Важливою рисою в характеристиці бюджетно-правового статусу суб‘єктів України
виступає їх рівноправність. Правовою основою компетенції суб‘єктів, крім конституційних
норм, існує поточне бюджетне законодавство України, а також Конституція АРК та інше
законодавство яке містить в собі започатковані норми бюджетної компетенції згаданих субєктів,
та їх законодавство.
Суб’єкти бюджетних правовідносин беруть участь у розподілі доходів і видатків між
бюджетами, одержанні бюджетних асигнувань, складанні, розгляді та затвердженні бюджетів.
Право бюджетної ініціативи – це право здійснювати за призначенням державні витрати.
Право такої ініціативи означає, по-перше, володіти цим правом на підставі Конституції або іншого
чинного нормативно-правового акту. По-друге, здійснювати державні витрати, що фінансуються за
рахунок бюджетних доходів. (Наприклад, право директора
державного підприємства на
проведення виробничих витрат, що фінансуються за рахунок операційних доходів, сюди не
відноситься). Витрати повинні бути не загалом державними, а бюджетними, тобто відноситися до
234
так званого консолідованого фонду. По-третє, це право відноситися не до продовження вже
здійснених і законодавчо санкціонованих витрат, що входять до бюджету автоматично на базі
статусу заброньованих кредитів (асигнувань), а до підприємства нових витрат, законодавчо ще не
дозволених, у попередньому бюджеті не існуючих.
Новими визнаються витрати не за родовою ознакою їх проведення, а за нормативними
сумами.
Світлана Толкачова,
Національний університет
державної податкової служби України
Основи правового регулювання банківської діяльності в Україні
Актуальність даної теми обумовлюється тим, що створення повноцінного банківського
законодавства є запорукою ефективного управління економікою держави, побудови механізму
сучасної кредитної системи України і формування правової держави. Для нормальної діяльності
банківської системи країни велике
значення має існування належної законодавчої бази, яка б
регулювала правовий статус банків і банківську діяльність у відповідних сферах.
Банківське законодавство – це система всіх упорядкованих певним чином нормативно-
правових актів, що регулюють суспільні відносини у сфері банківської діяльності. Воно містить
основоположні правові норми, базові положення з основних питань банківської діяльності.
Вітчизняне
банківське законодавство має низку особливих рис:
1) міжгалузевий характер, оскільки до складу норм у сфері банківської діяльності належать
норми як публічного, так і приватного права; окремі акти банківського законодавства можуть
належати і до інших галузей законодавства. Найбільшого значення тут набувають норми консти-
туційного, адміністративного, цивільного та фінансового права;
2) системність – наявність правил
вертикальної та горизонтальної ієрархії, що містяться у
банківських правових актах;
3) значна кількість підзаконних нормативних актів, а законів, що регулюють різні аспекти і
питання банківської діяльності, недостатньо;
4) основний масив представлений відомчими нормативними актами. При цьому деякі
державні органи управління спеціальної компетенції (НБУ, Державна комісія з цінних паперів і
фондового ринку
) наділені функціями нормотворчого характеру і видають підзаконні нормативні
акти, які мають міжвідомчий характер і відображають специфічну сферу їх діяльності, є
обов’язковими для всіх юридичних і фізичних осіб;
5) використання як імперативних, так і диспозитивних методів регулювання банківських
правовідносин.
Банківське законодавство є досить складним утворенням нормативно-правових актів.
Однак і йому
притаманна певна система.
Основою банківського законодавства є Конституція України, яка встановлює основні
принципи організації банківської справи в України, закладає конституційні основи банківського
права. Так, відповідно до статті 92 Конституції України виключно законами України
встановлюються засади створення і функціонування фінансового, грошового, кредитного та
інвестиційного ринків; статус національної валюти, а також статус іноземних
валют на території
України; порядок утворення і погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргу; порядок
випуску та обігу державних цінних паперів, їх види і типи. Ст. 99 Конституції визначає основну
мету діяльності НБУ - забезпечення стабільності грошової одиниці.
Наступним джерелом банківського права України є нормативно-правові акти вищої
юридичної сили — закони України. Існують різні
види законів. Найбільш загальною їх
класифікацією є поділ законів на загальні та спеціальні. Окрім того, загальні закони поділяються
на кодифіковані і некодифіковані, а останні в свою чергу на основоположні некодифіковані і
профільні некодифіковані. До загальних кодифікованих законів, які є джерелами банківського
права, слід віднести Цивільний кодекс України, Господарський кодекс України,
Кримінальний
кодекс України, в частині, де дістають правове регулювання банківські відносини.
До основоположних некодифікованих відносяться: Закон УРСР «Про економічну
235
самостійність Української РСР», закони України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та
фізичних осіб-підприємців», «Про господарські товариства». До профільних некодифікованих –
«Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг», «Про платіжні
системи та переказ коштів в Україні» та інші.
Спеціальними законами, які регламентують відносини, що виникають безпосередньо в
сфері банківської
діяльності, тобто банківські відносини, є такі закони України: «Про
Національний банк України», «Про банки і банківську діяльність».
Важливим структурним елементом банківського законодавства є підзаконні нормативно-
правові акти, які мають власну систему. До цієї системи входять: 1) акти Президента України; 2)
акти Кабінету Міністрів України; 3) акти НБУ; 4) інші підзаконні нормативно-правові акти.
Основними проблемами
банківського законодавства України є: багаторівневий характер
правового регулювання банківської діяльності та наявності значної кількості підзаконних
нормативних актів; відсутність єдиного кодифікованого акту з банківської діяльності;
динамічність норм банківського права, постійне внесення змін і доповнень до нормативних актів;
суперечність та складність багатьох нормативних актів, їх неузгодженість з актами, що стосуються
ринкового господарювання.
Таким чином, аналіз законодавчого регулювання банківської діяльності свідчить, що воно
потребує вдосконалення. Як показує досвід останніх років, намагання удосконалити правову базу
шляхом внесення окремих поправок є недостатньо ефективним і недоцільним. У зв’язку з цим
виникла об’єктивна потреба в кодифікації нормативно-правових актів України, які нині
забезпечують функціонування вітчизняної банківської
системи, доповнивши їх необхідними
правовими нормами. Тобто на сьогоднішній день існує об’єктивна потреба у розробці і прийнятті
Банківського кодексу України.
Прийняття Банківського кодексу України сприятиме розвитку як вітчизняної банківської
системи в цілому, так і зміцненню фінансового стану її окремих установ, посилить конкуренцію в
діяльності банків та їх взаємодію з
реальним сектором економіки.
Основним результатом прийняття Банківського кодексу України повинно стати значне
підвищення надійності, ефективності банківської системи України, наближення її параметрів до
показників діяльності банківських систем країн – лідерів за рівнем економічного розвитку.
Маргарита Трипольська,
Інститут права імені Володимира Сташиса
Класичного приватного університету
Роль Національного банку України у відносинах фінансово-
правової відповідальності
у банківській сфері
Досі у вітчизняній юридичній науці відсутня єдність думок з приводу розподілу юридичної
відповідальності на види, а зважаючи на політичні та соціально-економічні перетворення, які
відбулися з набуттям Україною незалежності, це питання набуло ще більшої гостроти. Все більше
науковців в останні роки схиляються до необхідності виділення поряд
з традиційними видами
юридичної відповідальності нового самостійного виду – фінансово-правової відповідальності.
Зважаючи на велике значення забезпечення стабільного та ефективного функціонування
банківської системи у сучасних економічних умовах, які склалися в Україні, зупинимо свою увагу
на дослідженні відносин фінансово-правової відповідальності за правопорушення у банківській
сфері, а зокрема, на ролі Національного банку
України в них.
На нашу думку, фінансово-правову відповідальність у банківській сфері можна визначити
як обов’язок банку або іншої фінансової установи, яка вчинила фінансове правопорушення,
зазнати несприятливих наслідків майнового характеру, які реалізуються через застосування
Національним банком України особливих заходів фінансово-правового примусу – фінансово-
правових санкцій у специфічній процесуальній формі, яка
чітко регламентується у законодавстві
України та підзаконних нормативно-правових актах Національного банку України.
Наведене визначення відображає характер відносин фінансово-правової відповідальності за
правопорушення в банківській сфері, в яких Національний банк України виступає єдиним
контролюючим органом держави, на який покладено обов’язок застосовувати заходи фінансово-
236
правової відповідальності до банків або інших фінансових установ, які вчинили фінансове
правопорушення.
Повноваження Національного банку України у сфері реалізації фінансово-правової
відповідальності у банківській сфері складаються з: а) права здійснювати банківське регулювання
шляхом видання підзаконних нормативно-правових актів (постанови Правління Національного
банку України); б) права здійснення банківського нагляду за дотриманням банківського
законодавства; в) повноваження щодо застосування заходів впливу за порушення банківського
законодавства.
Необхідно звернути увагу на той факт, що Національний банк України сам створює
нормативну базу для регулювання банківської діяльності, зокрема, здебільшого в постановах
Правління Національного банку України закріплені фінансово-правові санкції за правопорушення
в банківській сфері. Відповідно до Положення „Про
застосування Національним банком України
заходів впливу за порушення банківського законодавства”, затвердженого постановою Правління
Національного банку України № 369 від 28.08.2001 року, Національний банк України має право
накладати на банки фінансово-правові санкції у вигляді штрафу у розмірі не більше ніж один
відсоток від суми зареєстрованого статутного фонду у разі вчинення таких фінансових
правопорушень
: 1) порушення порядку, строків і технології виконання банківських операцій, що
встановлені нормативно-правовими актами Національного банку України; 2) неподання
документів на письмову вимогу вповноважених працівників Національного банку України, а також
приховування рахунків, документів, активів тощо; 3) подання недостовірної інформації та
звітності, що встановлені нормативно-правовими актами Національного банку України, а також
неподання або
несвоєчасне їх подання; 4) невиправлення звітності в порядку, установленому
Національним банком України; 5) недотримання банком нормативу обов’язкового резервування
протягом календарного року; 6) порушення економічних нормативів регулювання діяльності
банків.
Відповідно до Положення „Про валютний контроль”, затвердженого постановою
Правління Національного банку України № 49 від 08.02.2000 року, Національний банк України
має право накладати на банки та інші
фінансові установи фінансово-правові санкції у вигляді
штрафу у розмірі 25 відсотків від суми (вартості) валютних операцій, здійснених з порушенням
законодавства за такі фінансові правопорушення: 1) відсутність в уповноважених банках, інших
фінансових установах документів, що підтверджують правомірність проведення ними валютних
операцій своїх клієнтів; 2) нездійснення уповноваженими банками, іншими фінансовими
установами функцій агента валютного
контролю в частині запобігання проведенню резидентами і
нерезидентами через ці установи незаконних валютних операцій. Відповідно до постанови
Правління Національного банку України „Про внесення змін до Положення про валютний
контроль” № 654 від 05.11.2009 року були значно збільшені розміри фінансово-правових штрафів
за такі фінансові правопорушення: 1) порушення порядку інформування уповноваженими банками,
іншими фінансовими установами
(збільшено з 40 до 120 неоподатковуваних мінімумів доходів
громадян); 2) порушення строків інформування, яке не перевищує 10 днів (збільшено з 1 до 3х
неоподатковуваних мінімумів доходів громадян); 3) порушення строків інформування, яке
становить від 11 до 30 днів (збільшено з 20 до 60 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян);
порушення строків інформування, яке становить понад 30 днів (збільшено з 1 до 3х відсотків від
суми (вартості) валютної операції).
Таким чином, Національний банк України сам створює нормативно-правові акти, які
регламентують здійснення банківської діяльності, сам здійснює нагляд за дотриманням вимог цих
нормативно-правових актів банками та іншими фінансовими установами, сам накладає заходи
впливу у вигляді фінансово-правових санкцій за їх порушення, а також сам визначає процедуру
реалізації фінансово-правової відповідальності у банківській сфері.
Зважаючи на визначальне значення нормативно-правових актів Національного банку
України для регулювання відносин фінансово-правової відповідальності у банківській сфері,
вважаємо за необхідне запровадити їх оприлюднення у офіційних друкованих виданнях України, а
також систематизувати фінансові правопорушення в банківській сфері та заходи фінансово-
правової відповідальності
за їх вчинення, які закріплені в цих нормативно-правових актах, в
рамках окремого розділу Банківського кодексу, прийняття якого є необхідним кроком на шляху до
приведення національного законодавство у відповідність до європейських стандартів.
237
Олександр Филипюк,
Національна юридична академія
України імені Ярослава Мудрого
Проблеми місцевих бюджетів та бюджетів територіальних громад
З прийняттям Конституції України у 1996 році було започатковано реальні заходи щодо
впровадження бюджетного унітаризму. Загалом під бюджетним унітаризмом слід розуміти
організацію відносин між державним бюджетом України та місцевими бюджетами, а також між
окремим
ланками місцевих бюджетів на засадах єдиних визначених і законодавчо закріплених
державою принципів, інструментів і методів, які використовуються для забезпечення соціально-
економічних інтересів центру, місцевих органів влади та органів самоуправління і спрямовані на
досягнення єдиних стандартів громадських послуг на всій території країни. У бюджетному
унітаризмі організація міжбюджетних відносин визначається центральними органами влади
відповідно до законодавства.
Однією з важливих передумов побудови демократичної держави є самостійність і
незалежність органів місцевого самоврядування. Кожна країна повинна мати відповідні
нормативно-правові акти, які в певних межах регулюють діяльність органів місцевого
самоврядування, містять у собі гарантії незалежності їх тощо. Окрім національного (внутрішнього)
законодавства, є ще й міжнародне законодавство.
Вітчизняне законодавство має відповідати
ратифікованим міжнародним правовим нормам, однак у правотворчій практиці це правило не
завжди дотримується.
В Україні наукові розвідки та публікації, що присвячені зазначеній проблемі, є
поодинокими. Більш того, комплексно ця проблема не досліджувалася.
Взаємовідносини бюджетів різних ланок залежать від бюджетної системи, яка ґрунтується
на юридичних та економічних нормах
і організаційно залежить від форми державного устрою. Так,
для федеративних країн характерною є трирівнева бюджетна система, а бюджетна система в
унітарних країнах представлена двома рівнями бюджетів.
Склад бюджетної системи України передбачений ст.5 Бюджетного кодексу України, і вона
складається з державного бюджету та місцевих бюджетів.
Бюджети місцевого самоврядування – це бюджети територіальних
громад сіл, селищ, міст
та їх об’єднань (ч.2 ст.5).
Місцевими бюджетами визнаються бюджет АРК, обласні, районні бюджети, бюджети
районів у містах та бюджети місцевого самоврядування (ч.3 ст.5).
У Законі «Про місцеве самоврядування в Україні» бюджет місцевого самоврядування та
місцевий бюджет ототожнюються та визначаються однаково. Проте Бюджетний кодекс до
бюджетів місцевого
самоврядування відніс бюджети територіальних громад сіл, селищ, міст та їх
об’єднань.
Отже, виходячи з визначення поняття «місцеве самоврядування в Україні», бюджетами
територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань є «бюджети гарантованого державою права
та реальної здатності територіальної громади». Таке розуміння бюджету, безперечно, є алогічним.
Враховуючи це, необхідно
говорити не про бюджет місцевого самоврядування, а про бюджет
органів місцевого самоврядування.
Згідно з ч.3 ст.5 Бюджетного кодексу обласні та районні бюджети належать до місцевих
бюджетів, проте їхній статус дещо специфічний, що випливає зі статей 142 і 143 Конституції
України. Районні та обласні ради є об’єднаннями певних територіальних громад, тобто органами
місцевого
самоврядування, які затверджують відповідні бюджети. Чому тоді у ч.3 ст.5 БК обласні
та районні бюджети виведено зі складу бюджетів місцевого самоврядування та що слід розуміти
під об’єднанням бюджетів територіальних громад сіл, селищ, міст?
Відповідно до ст.60 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» і обласні, і районні
бюджети створюються для
забезпечення спільних інтересів територіальних громад. Районні та
обласні ради від імені територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюють управління об’єктами
їхньої спільної власності, що задовольняють спільні потреби територіальних громад.
238
Варто зазначити, що функції та повноваження районних і обласних рад як органів
місцевого самоврядування ніяк не розмежовані між собою, тобто побудовані за принципом так
званої «матрьошки», що не узгоджується з принципами правової, організаційної та фінансової
автономії, проголошеними Європейською хартією місцевого самоврядування.
Ч.2 ст.143 КУ та ч.4 ст.60 ЗУ «Про місцеве самоврядування
в Україні» закріплює, що на
рівні районів та областей комунальна власність не створюється, але її не можна визнати і
державною власністю, оскільки вони формуються з коштів Державного бюджету України та з
коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів.
Певні складнощі у розумінні викликає термінологічний зворот «бюджет територіальної
громади». Законодавство
України містить визначення понять місцевого самоврядування та
територіальної громади, проте в ньому немає положення про визнання суб’єктами права на
місцевий бюджет саме територіальних громад, а не місцевих рад чи адміністративно-
територіальних одиниць, що породжує неточність та неоднозначність.
Виникає питання: Хто може бути членом відповідної територіальної громади? Де-факто
іноземці та
особи без громадянства можуть бути членами територіальної громади за умови
постійного проживання на відповідній території, хоча де-юре це питання залишається
невирішеним. Оскільки іноземці мають право лише на безпосереднє місцеве самоврядування, то
органи місцевого самоврядування не можуть використовувати кошти місцевих бюджетів в їхніх
інтересах, а тому вести мову про бюджети
територіальних громад некоректно.
Підсумовуючи викладене можна зробити висновок, що проаналізоване законодавство
потребує змін. По-перше, необхідно узгодити національне законодавство з нормами міжнародного
права. По-друге, варто з’ясувати , які бюджети є місцевими, а які бюджети органів місцевого
самоврядування, та узгодити національне законодавство з цих питань. По-третє, доцільно
визначити поняття «житель
», загальний критерій постійного проживання на певній території
України і статус територіальної громади.
Наталія Цекалова,
Фінансово-правовий коледж
Київського національного університету
імені Тараса Шевченка
Сучасний стан, тенденції розвиту та реформування державного фінансового контролю в
Україні
Актуальність теми дослідження обумовлена складними економічними процесами, які
на сьогодні відбуваються в усіх країнах світу,
і зокрема в Україні, суттєво гальмуючи розвиток
такої важливої складової державного управління, як фінансовий контроль. Суттєві зміни в
діючому законодавстві, які стосуються основних нормативно-правових документів, що
регламентують порядок здійснення фінансового контролю в Україні, зумовлюють значні позитивні
перетворення в системі фінансового контролю.
Так, головним недоліком існуючої системи фінансового контролю є її
фіскальний
характер. Тобто дана система має на меті покарання винних у скоєнні правопорушень, стягнення з
них штрафних санкцій, а не з`ясування причин цих порушень і їх майбутне попередження. Діюча в
Україні система фінансового контролю спрямована на здійсненя лише наступного контролю, і
полягає лише у перевірці вже здійснених операцій. Як
свідчить досвід зарубіжних країн, існуючі
процедури попереднього та поточного контролю є найбільш дієвими, у рамках діючої системи
фінансового контролю є достатньо слабкими та неврегульованими.
На сьогодні попередній та поточний контроль у межах фінансового контролю
закріплений взагалі лише Державним казначейством України. Всі інші контролюючі органи
здійснюють наступний контроль.
Якщо говорити про інші
виявлені недоліки, то до них можна віднести:
неврегульованість діяльності та перетин функцій суб’єктів фінансового контролю.
Так фактично в Україні діє лише зовнішній фінансовий контроль, і відповідно
складається ситуація, коли зовнішній контроль у частині використання коштів Державного
239
бюджету України централізовано здійснюють два органи влади: Рахункова палата від імені
Верховної Ради України та Державна контрольно-ревізійна служба від імені уряду.
На сьогодні спостерігається негативна тенденція стосовно зростання фінансових
порушень та економічних злочинів, а кількість перевірених установ і організацій органами
Держаної контрольно-ревізійної служби знижується у зв’язку із стрімкими
процесами
роздержавлення власності.
Зазначені процеси зумовлюють нагальну потребу в реформуванні діючої системи
державного фінансового контролю з метою підвищення його результативної діяльності.
До 2005 року конкретні заходи, щодо реформування діючої системи державного
контролю були відсутні, і лише після схвалення Кабінетом Міністрів України Концепції розвитку
державного внутрішнього фінансового контролю, відбулось їх реформування.
Ключовою
засадою даної Концепції є зміна ідеології контролю, яка ґрунтується на:
повній відповідальності керівника, тобто на усвідомленні кожним керівником органу державного
сектора відповідальності за діяльність керованого підприємства, не лише за факти шахрайства або
зловживань, а й за ефективність такої діяльності; зміщення акцентів з наступного контролю на
попередній та поточний. Тобто контроль має
здійснюватись перед або в процесі здійснення
операцій, а не після їх звершення.
Прийнята Концепція протягом останніх років є центром обговорень та об’єктом
дискусій серед науковців та фахівців контролюючих служб. Ряд авторів С. В. Бєльчик та М. В.
Бариніна-Закірова підкреслюють її переваги. Серед них вони виділяють найголовнішу, згідно з
якою даною Концепцією було предметно сформульовано основні завдання з реформування
системи державного внутрішнього фінансового контролю, стратегічні напрями та основні етапи
його розвитку на п’ятирічний строк та очікувані результати. Фахівцями Світового банку було
підкреслено серед переваг Концепції чутку визначеність понятійного апарату, що дає змогу
процесу адаптації законодавства України до законодавства ЄС
.
Водночас є і критичні зауваження науковців до положень Концепції, зокрема
сформувалась думка, що прийнята Концепція суперечить нормам Конституції та є певним «
деформованим сценарієм » розвитку системи державного фінансового контролю, який має ряд
ризиків.
Таким чином, на думку авторів, з метою налагодження ефективності впровадження
Концепції, необхідно активізувати проведення розширених обговорень працівників контролюючих
органів; здійснити розрахунки необхідних ресурсів на весь період впровадження обраної моделі
реформування системи державного фінансового контролю; створення єдиної інформаційної бази з
питань реформування.
Виходячи з вище наведеного, Концепція, все ж таки, є вагомим та правильним кроком
у напрямі реформування, проте на шляху до такого реформування стоїть певна кількість перешкод:
починаючи від
необхідності розробки широкого кола законодавчих актів, які б врегулювали
процес реформування, і закінчуючи необхідністю перепідготовки кадрів контрольно-ревізійних
органів.
Отже, розроблена Концепція та план її реалізації, здатна наблизити нашу країну до
світових стандартів та вимог, що сприятиме адаптації вітчизняного законодавства до
законодавства ЄС.
Олексій Чайка,
Київський національний університет
імені Тараса Шевченка
Бюджетний процес
Відомо, що непослідовна фінансова політика Уряду, несвоєчасне прийняття бюджету стали
причиною певної нестабільності країни. Бюджет є важливим інструментом, який прямо та
опосередковано впливає на економіку і соціально-політичне життя країни, він є основою
фінансового забезпечення функцій держави. Державний бюджет - це головний фінансовий план
держави на поточний
рік, він має силу закону. За матеріальним змістом – це центральний
державний фонд грошових коштів. За соціально-економічним змістом – це основний засіб
перерозподілу національного доходу.
240
Державний бюджет складається з двох взаємопов’язаних частин: доходів і видатків.
Перевищення доходів над видатками становить надлишок, перевищення видатків над доходами –
дефіцит бюджету. У доходах бюджету відображається податкова політика держави, а у видатках –
пріоритетні напрямки вкладень коштів.
Бюджетна система України складається з державного бюджету України та місцевих
бюджетів. Бюджет України
об’єднує 13,3 тис. місцевих бюджетів. Сукупність усіх бюджетів, що
входять до складу бюджетної системі України, є зведеним бюджетом України. Він
використовується для аналізу і визначення засад державного регулювання економічного і
соціального розвитку України.
Правові засади бюджетної системи становлять Конституція України, виданий на її основі
Бюджетний Кодекс України, інші законодавчі акти. Сукупність
юридичних норм, що визначають
бюджетний устрій, склад доходів і видатків бюджетів, регулюють права органів державної влади й
управління по складанню, затвердженню і виконанню бюджету, а також порядок затвердження
звітів про виконання бюджетів становлять бюджетні права. Загальні основи бюджетних прав
України, Автономної Республіки Крим та місцевих рад народних депутатів встановлені
Конституцією
України. Бюджетні права регулюються Бюджетним кодексом України та Законом
України про місцеве самоврядування.
Механізмом функціонування Державного та місцевих бюджетів є бюджетний процес. В
Бюджетному кодексі України бюджетний процес визначається як регламентована нормами права
діяльність, пов'язана із складанням, розглядом, затвердженням бюджетів, їх виконанням і
контролем за їх виконанням, розглядом звітів
про виконання бюджетів, що складають бюджетну
систему України [2]. Учасниками бюджетного процесу в Україні відповідно до статті 20
Бюджетного кодексу є органи, наділені бюджетними повноваженнями (правами, обов'язками і
відповідальністю), бюджетні установи, інші одержувачі бюджетних коштів та кредитні організації,
які здійснюють окремі операції з коштами бюджетів. Складання і виконання бюджету – це функція
виконавчої
влади, а розгляд і затвердження – це функція законодавчої влади.
Регулювання відносин, які виникають між різними гілками влади і управління при
визначенні бюджетів держави, формуванні доходів і видатків та розподілі і перерозподілі коштів
між різними ланками бюджетної системи, а також відносин, що виникають при проведенні
бюджетного процесу відноситься до правового регулювання
бюджетних відносин.
Бюджетно-правовим регулюванням є усі форми законодавчого або нормативного впливу
держави на органи управління всіх рівнів в галузі бюджету, починаючи з затвердження державного
бюджету Верховною Радою України чи прийняття рішення місцевими радами про затвердження
місцевих бюджетів, і до правовідносин, які виникають між органами управління і бюджетними
установами та
службовими особами (розпорядниками кредитів).
Можна виділити три особливості у бюджетно-правових відносинах:
1. вони виникають і діють у бюджетній сфері діяльності, зумовлюються станом
економіки і пов’язані з розподілом валового внутрішнього продукту;
2. сторонами їх виникнення є і держава і місцеві органи влади;
3. вони виникають, змінюються або припиняються тільки
на основі законодавчих чи
нормативних актів.
Особливістю бюджетно-правових норм є також те, що вони встановлюють правила
поведінки як для державних органів влади й управління, з одного боку, так і для бюджетних
установ й організацій та платників податків і зборів - з другого. Кожен суб’єкт цих відносин бере
участь у розподілі
доходів і видатків між бюджетами, одержанні бюджетних асигнувань, у
складанні, розгляді, затвердженні і виконанні бюджету. Першими суб’єктами виступають
Верховна Рада і місцеві органи влади, вищі центральні і місцеві органи державного регулювання.
Кошти державного бюджету України витрачаються лише на цілі та в межах,
затверджених Законом про Державний бюджет України. Місцеві
бюджети затверджуються
місцевими органами і до державного бюджету не включаються.
Прийняття Закону про Державний бюджет - це тільки створення юридичних можливостей
для здійснення волі законодавчого органу. Суть бюджетного процесу зосереджується на
безпосередньому виконанні акта про бюджет, яке повинно постійно контролюватися з боку органів
державної влади для досягнення відповідності між запланованими і
реальними показниками.
Бюджетний процес в Україні має ряд суттєвих недоліків, зокрема: