Зимина А.П. Финансы и кредит:Учебное пособие
Подождите немного. Документ загружается.
5.2.Социально-экономическая сущность и роль бюджета
Во всех государствах в результате деятельности хозяйствующих субъектов создаются ВВП и
НД. Производимый в сфере материального производства НД проходит последовательно стадии
распределения и перераспределения. Важную роль в перераспределении и дальнейшем
использовании НД играет бюджет. В процессе перераспределения НД страны часть его в денежной
форме поступает в бюджет и образует централизованный фонд финансовых ресурсов.
Бюджету принадлежит ведущее положение в финансовой системе страны. Он выражает часть
распределительных отношений между государством, с одной стороны, предприятиями и населением
- с другой, которые связаны с формированием и использованием общегосударственного фонда
финансовых ресурсов.
С помощью бюджета государственные и территориальные власти получают финансовые
ресурсы для содержания аппарата управления, армии, осуществления социальных мероприятий,
реализации экономических задач и т. д.
Таким образом, бюджет представляет собой форму образования и расходования фонда
денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства.
Бюджетные отношения являются составной частью финансовых отношений, следовательно, им
присущи и основные функции финансов.
Функции бюджета:
1.Перераспределение национального дохода.
В ходе перераспределения национального дохода через бюджет имеют место две стадии
перераспределения – это образование доходов бюджета и использование бюджетных средств
(расходы бюджета). В развитых государствах через бюджеты разных уровней перераспределяется от
30 до 50% НД.
С помощью бюджета государство регулирует хозяйственную жизнь страны, экономические
отношения, направляя бюджетные средства на поддержку и развитие отраслей и регионов.
2.Государственное регулирование и стимулирование экономики.
В ходе формирования доходов бюджета и использования бюджетных средств решаются задачи
государственного регулирования экономических и социальных процессов в стране.
Путем централизации в бюджете части финансовых ресурсов государство получает
возможность обеспечивать денежными средствами общегосударственные потребности – ускорение
развития прогрессивных отраслей народного хозяйства, воспроизводство квалифицированной
рабочей силы, развитие науки и техники, обеспечение обороноспособности страны.
Пользуясь бюджетом, как основным орудием перераспределения НД, государство направляет
средства в первую очередь в те отрасли народного хозяйства и те экономические районы, которые
требуют на данном этапе первоочередного развития, т. е. посредством бюджета производится
межтерриториальное и межотраслевое перераспределение НД. Тем самым соблюдаются интересы
экономического развития страны в целом и интересы пропорционального развития регионов.
3.Финансовое обеспечение социальной сферы и осуществление социальной политики
государства.
Посредством бюджета НД перераспределяется по территории, а также из производственной в
непроизводственную сферу, для чего за счет бюджета создаются денежные фонды для
финансирования потребностей в области здравоохранения, образования, культуры, управления,
обороны.
4.Контроль за образование и использованием централизованных фондов денежных
средств.
В процессе бюджетного планирования и исполнения бюджета осуществляется контроль за
финансово-производственной деятельностью народного хозяйства.
5.3.Бюджетная система государства
Современное государство для реализации своих многочисленных функций осуществляет
финансовую деятельность, в ходе которой происходит образование, распределение и использование
фондов денежных средств. Эти фонды обязательно обособляются в форме бюджетов и
внебюджетных фондов и используются строго по целевому назначению.
Отношения по поводу образования, распределения и использования бюджетных и
внебюджетных фондов денежных средств организуются каждым государством, и форма их
организации зависит от государственного устройства и находит свое выражение в бюджетной
системе и бюджетном устройстве. Бюджетное устройство закрепляется в основном законе страны. В
России – это Конституция РФ. Конкретные вопросы построения и функционирования бюджетной
системы, ее устройства излагаются в Бюджетном кодексе РФ.
Бюджетное устройство – это организационные принципы построения бюджетной системы, ее
структуры и взаимосвязи объединяемых в ней бюджетов.
Бюджетное устройство любого государства зависит от государственного устройства и
определяется им. В зависимости от степени распределения власти между центром и
административно-территориальными образованиями все государства подразделяются на унитарные,
федеративные и конфедеративные.
Большинство стран мира относятся к унитарным государствам, т. е. к государствам, в которых
административно-территориальные образования не могут действовать автономно от центра, все
государственные функции осуществляются под руководством центрального правительства. В таких
государствах действует единая конституция и единые органы власти. Бюджетная система в них
состоит из двух звеньев – государственного и местных бюджетов. А небольшие по площади и
численности населения государства и вовсе обходятся одноуровневым бюджетом (Сингапур,
Монако). Унитарными государствами являются Великобритания, Италия, Испания, Норвегия,
Португалия, Франция, Украина, Швеция, Китай, Корея, Япония, Турция, Египет, Новая Зеландия.
Федеративное государство – это форма государственного устройства, при которой
административно-территориальные образования, входящие в государство, имеют собственную
государственность и обладают определенной политической самостоятельностью в пределах
распределенных между ними и центром компетенций. Как правило, это государства с большой
численностью населения и территорией: Австралия, Бразилия, Германия, Индия, Канада, Мексика,
Россия, США. Бюджетная система федеративного государства имеет три уровня: федеральный
бюджет, бюджеты членов федерации, местные бюджеты.
Конфедеративное государство – это постоянный союз суверенных государств, возглавляемый
межправительственным органом. Бюджет такого государства формируется из взносов входящих в
конфедерацию государств. У государств-членов конфедерации действуют свои бюджетные и
налоговые системы. (ЕС – Австрия, Бельгия, Германия, Дания, Греция, Ирландия, Италия, Испания,
Великобритания, Нидерланды, Португалия, Финляндия, Франция, Швеция, Люксембург, Литва,
Латвия, Эстония, Польша, Венгрия, Болгария; Швейцарская конфедерация – 20 кантонов и 6
полукантонов имеющих полную власть. При этом Швейцария имеет центральный бюджет, из
которого оказывается финансовая помощь кантонам).
Бюджетная система – это совокупность бюджетов государства, административно-
территориальных образований, самостоятельных в бюджетном отношении государственных
учреждений и фондов, основанная на экономических отношениях и правовых нормах.
Бюджетная система является главным звеном финансовой системы государства.
Бюджетная система в РФ состоит из бюджетов трех уровней:
1.федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
2.бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных внебюджетных фондов;
3.местные бюджеты.
В настоящее время бюджетная система РФ включает: федеральный бюджет, 21
республиканский бюджет республик в составе РФ, 55 краевых и областных бюджетов и бюджетов
городов Москвы и Санкт-Петербурга, один областной бюджет автономной области, 10 окружных
бюджетов автономных округов и около 29000 местных бюджетов (районные, городские, поселковые,
сельские).
Свод бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ представляет собой
консолидированный бюджет РФ. Он не имеет правовой формы, т. е. не разрабатывается и не
утверждается в форме закона, но его значение достаточно велико, т. к. он дает представление о
денежных средствах, сосредоточенных во всех бюджетах государства.
Следует отметить, что в состав федерального и территориальных бюджетов (бюджетов
субъектов РФ и местных бюджетов) входят целевые бюджетные фонды, формирующиеся за счет
целевых источников и имеющие целевое расходование средств. В числе таких фондов – дорожный,
экологический, воспроизводства минерально-сырьевой базы, восстановления охраны водных
ресурсов и др.
Бюджеты, входящие в бюджетную систему РФ самостоятельны и не включаются друг в друга.
Кроме федерального и территориальных бюджетов (бюджетов субъектов РФ, местных
бюджетов) в бюджетную систему входят государственные внебюджетные фонды (ПФ РФ, ФСС РФ,
ФОМС РФ). Средства этих фондов по экономическому содержанию мало отличаются от бюджетных.
Принципы функционирования бюджетной системы:
1.Принцип единства бюджетной системы – это единство правовой базы, денежной системы,
форм бюджетной документации, санкций за нарушение бюджетного законодательства, единый
порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней, ведения бухгалтерского учета.
2.Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ
означает закрепление соответствующих видов доходов и полномочий по осуществлению расходов за
органами власти РФ, органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
3.Принцип самостоятельности всех бюджетов (равенства прав) предполагает на каждом
уровне бюджетной системы самостоятельное осуществление бюджетного процесса, наличие
собственных источников доходов на каждом уровне бюджетной системы, право самостоятельно
определять направления расходования средств и самостоятельно определять источники
финансирования дефицитов бюджетов и т. д.
4.Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов означает, что все доходы и
расходы должны быть отражены в полном объеме постатейно.
5.Принцип сбалансированности бюджета означает, что каждый бюджет должен быть
сбалансирован, т. е. объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать
суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита.
6.Принцип эффективности и экономичности использования бюджетных средств означает, что
наилучшие возможные результаты должны достигаться с меньшими затратами для государства.
7.Принцип гласности означает опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и
отчетов об их исполнении, открытость для общества и средств массовой информации процедур
рассмотрения и принятия решения по проектам бюджетов.
8.Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные
средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением
направления их на финансирование конкретных целей.
5.4.Доходы бюджетов
Каждое государство для реализации присущих ему функций имеет доходы, которые
представляют собой денежные или материальные ресурсы, поступающие государству в процессе
распределения и перераспределения НД.
Доходная база бюджетов различных уровней формируется по-разному. Рассмотрим отдельно
доходы, формирующие федеральный, региональные и местные бюджеты.
Для финансового обеспечения общегосударственных мероприятий формируется
централизованный финансовый фонд – федеральный бюджет.
Через федеральный бюджет осуществляется процесс распределения и перераспределения ВВП
и созданного НД страны между отраслями народного хозяйства, регионами и социальными слоями
населения. На федеральный бюджет возложено финансирование общегосударственных органов
власти и управления, мероприятий, связанных с обеспечением обороноспособности государства,
развитием науки, подготовкой высококвалифицированных специалистов. Большую роль играет
федеральный бюджет в поддержании и развитии искусства, культуры, средств массовой информации.
Для решения этих задач федеральный бюджет наделен определенными видами доходов.
Доходы федерального бюджета
1 налоговые доходы:
- федеральные налоги и сборы (основные федеральные налоги: НДС, акцизы, налог на
прибыль предприятий, подоходный налог с физических лиц);
- таможенные пошлины, сборы и иные таможенные платежи;
- государственные пошлины в соответствии с законодательством РФ;
- пени и штрафы.
2 неналоговые доходы:
- доходы от использования имущества, находящегося в государственной собственности
(арендная плата, проценты по кредитам, дивиденды и т. п.);
- доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями;
- доходы от продажи государственного имущества;
- часть прибыли унитарных предприятий, созданных РФ, остающейся после уплаты налогов
и иных обязательных платежей;
- прибыль Банка России, по нормативам, установленным федеральным законодательством;
- доходы от внешнеэкономической деятельности (доходы от реализации на экспорт урана,
нефти, газа и др. сырья);
- доходы от реализации государственных запасов и резервов и т. д.
3 поступления от целевых бюджетных фондов (Федеральный дорожный фонд, Федеральный
экологический фонд, Фонд развития таможенной системы и др.)
Главный источник доходов федерального бюджета – налоговые доходы (60-70%), неналоговые
доходы (15-20%). Поступления от целевых бюджетных фондов около 10%.
На территориальные органы власти возложена важнейшая задача по осуществлению
социальной политики государства. Финансирование мероприятий по социальному обслуживанию
населения в решающей части проводится за счет средств этих бюджетов.
В основе распределения общегосударственных денежных ресурсов между звеньями бюджетной
системы заложены принципы самостоятельности территориальных бюджетов, их государственной
финансовой поддержки, территориального формирования источников их доходов.
Исходя из этих принципов, доходы территориальных бюджетов формируются за счет
собственных и регулирующих источников доходов.
Собственные (или закрепленные) доходы – это средства, принадлежащие субъектам
бюджетного права, т. е. полностью или в твердо фиксированной доле на постоянной основе
поступают в соответствующий бюджет, минуя вышестоящие бюджеты.
К собственным доходам относятся: налоговые доходы (региональные налоги и сборы - налог на
имущество, транспортный налог, налог на игорный бизнес и местные налоги - земельный налог,
налог на имущество физических лиц), закрепленные за соответствующими бюджетами; неналоговые
доходы, определенные нормативными актами. К неналоговым доходам территориальных бюджетов
относятся доходы от использования имущества, находящегося в собственности субъектов РФ и
муниципальных образований (аренда, продажа и т. п.), доходы от платных услуг, оказываемых
бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов государственной власти субъектов
РФ и муниципальных образований, часть прибыли региональных и муниципальных унитарных
предприятий и пр.
Собственные доходы, как правило, составляют меньшую часть доходов территориальных
бюджетов. Для финансового обеспечения выполнения возложенных на региональные и местные
органы власти функций, экономического развития территорий, сбалансированности территориальных
бюджетов им из бюджетов вышестоящего уровня в порядке бюджетного регулирования передаются
регулирующие доходы.
Регулирующие доходы бюджетов – это федеральные и региональные налоги и иные платежи,
по которым устанавливаются нормативы отчислений в % в бюджеты субъектов РФ или местные
бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (3 года) по разным видам
таких доходов.
К регулирующим доходам территориальных бюджетов также относятся трансферты –
средства, поступающие из федерального и регионального фондов финансовой поддержки регионов,
размер которых рассчитывается по установленной Правительством методике.
Кроме отчислений от федеральных и региональных налогов и средств, поступающих из фондов
финансовой поддержки, для сбалансированности территориальных бюджетов используются
дотации, субсидии и субвенции.
Доходы территориальных бюджетов
(региональных и местных)
собственные доходы регулирующие доходы
отчисления средства дотации, средства
налоговые неналоговые от федеральных из фондов субсидии, получен-
доходы доходы и региональных финансовой субвенции ные в по-
налогов поддержки рядке
регионов взаим -
(трансферты) ных
расчетов
Дотация – это средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы или
юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах для осуществления текущих
расходов.
Субсидия – это бюджетные средства, передаваемые бюджету другого уровня, юридическому
или физическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.
Субвенция – это средства, передаваемые бюджету другого уровня бюджетной системы или
юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах для осуществления целевых
расходов.
Кроме того, источником формирования доходной базы территориальных бюджетов являются
средства, полученные из других бюджетов в порядке взаимных расчетов. Эти средства, в отличие от
других не планируются в доходах этих бюджетов, а передаются в процессе исполнения бюджета.
5.5.Расходы бюджетов
Для выполнения государством своих функций оно осуществляет расходы.
Расходы бюджета представляют собой процесс выделения и использования финансовых
ресурсов, аккумулированных в бюджетах всех уровней бюджетной системы, в соответствии с
законами о бюджетах на соответствующий финансовый год.
Расходы государства классифицируются по различным признакам.
По уровню управления:
- расходы местных бюджетов;
- расходы бюджетов РФ;
- расходы федерального бюджета.
По целевому назначению:
- расходы, связанные с образованием и обслуживанием страховых и резервных фондов;
- капитальные расходы;
- текущие расходы.
Капитальные расходы бюджетов – это часть расходов, связанных с расширенным
воспроизводством, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество,
находящееся в собственности РФ, субъектов РФ, муниципальных образований (инвестиции,
капитальный ремонт и т. д.)
В составе капитальных расходов формируется бюджет развития. Бюджет развития –
составная часть бюджета, обеспечивающая целевое инвестиционное бюджетное финансирование и
предусматривающая механизм выделения бюджетных ассигнований на инвестиционные цели.
Инвестиции – это долгосрочные вложения средств в целях создания новых и модернизации
действующих предприятий, освоения новейших технологий и техники, увеличения производства,
получения прибыли.
Стабилизационный фонд по экономическому содержанию является резервным фондом.
Текущие расходы бюджетов – это часть расходов бюджетов, обеспечивающая текущее
финансирование органов государственной власти, местного самоуправления, бюджетных
учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям
экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций.
По функциональному назначению:
- расходы на управление (содержание аппарата управления);
- расходы на оборону страны;
- расходы на финансирование народного хозяйства (экономические расходы);
- расходы на социальные цели (финансирование социально-культурных мероприятий);
- внешнеэкономические расходы;
- расходы по обслуживанию государственного долга.
По участию в общественном производстве:
- расходы, связанные с финансированием материального производства;
- расходы, связанные с содержанием непроизводственной сферы.
По характеру потребления:
- обыкновенные расходы;
- чрезвычайные расходы.
Из федерального бюджета полностью или преимущественно финансируются следующие
виды расходов:
-обеспечение деятельности президента РФ, федеральных органов законодательной и
исполнительной власти РФ (100%);
-функционирование федеральной судебной системы (100%);
-осуществление международной деятельности (международное сотрудничество) (100%);
-национальная оборона и обеспечение безопасности государства (100%);
-фундаментальные исследования и содействие НТП (90-95%);
-государственная поддержка железнодорожного, воздушного, морского транспорта; атомной
энергетики (80%);
-исследование космического пространства (100%);
-обслуживание и погашение государственного долга РФ (100%);
-пополнение государственных запасов и резервов (100%);
-проведение выборов, референдумов в РФ (100%);
-финансовая поддержка субъектов РФ (100%) и т. д.
Из средств бюджетов субъектов РФ финансируются следующие виды расходов:
-функционирование органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ (100);
-проведение выборов, референдумов в субъектах РФ (100%);
-обеспечение реализации региональных целевых программ (100%);
-содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций, находящихся в ведении
органов государственной власти субъектов РФ (100%);
-оказание финансовой помощи местным бюджетам (100%).
Совместно за счет средств федерального бюджета и средств бюджетов субъектов РФ
финансируются следующие виды расходов:
-государственная поддержка отраслей промышленности, строительства, сельского хозяйства,
автомобильного и речного транспорта;
-обеспечение правоохранительной деятельности и противопожарной безопасности;
-социальная защита населения;
-охрана окружающей среды;
-обеспечение деятельности средств массовой информации и т. д.
Из средств местных бюджетов финансируются следующие виды расходов:
-содержание органов местного самоуправления;
-формирование и управление муниципальной собственностью;
-организация, содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры,
спорта и т. п., находящихся в муниципальной собственности;
-охрана общественного порядка;
-содержание и развитие муниципального ЖКХ, дорожного строительства дорог местного
значения, благоустройство и деление территорий и т. п.;
-охрана природной среды на территориях муниципальных образований;
-проведение выборов и референдумов и т. д.
5.6.Сбалансированность бюджетов. Дефицит. Профицит.
В процессе составления, утверждения и исполнения бюджетов может иметь место
сбалансированность доходов и расходов, превышение расходов над доходами – дефицит бюджета
либо превышение доходов над расходами – профицит.
Бюджет государства формируется на основе прогноза социально-экономического развития.
При этом исходными макроэкономическими показателями для составления проекта бюджета
являются:
- объем ВВП на очередной финансовый год;
- темп роста ВВП в этом году;
- уровень инфляции (темп роста цен).
Прогноз социально-экономического развития позволяет Минфину осуществить разработку
основных характеристик федерального бюджета, выделить приоритеты в реализации функций
государства, а также определить проектировки основных доходов и расходов федерального бюджета
на среднесрочную перспективу. Т. е. правительство делает одновременно обзор, прогноз и расчет
доходов и расходов бюджета на краткосрочный период (1 год) и на среднесрочный.
Необходимость формирование доходов и расходов бюджета на перспективу (как правило, 3
года) объясняется тем, что:
- с течением времени меняются общественно-экономические предпосылки и условия, что
влияет на доходы и расходы бюджета;
- при негативном воздействии на бюджет прогнозируемых событий (для РФ – падение мировых
цен на нефть) возможно принять контрмеры (например, создать стабилизационный фонд);
- ряд финансовых программ государства реализуется в течение длительного периода времени,
поэтому ежегодные объемы их финансирования не дают полной картины затрат государства;
необходимо учитывать совокупные затраты в разбивке на ряд лет, что входит в рамки среднесрочной
перспективы;
- некоторые мероприятия не дают отдачи в первый год реализации, но эффект от их реализации
может сказаться на доходах и расходах бюджета только по истечении нескольких лет;
- в течение нескольких лет легче осуществлять маневрирование финансовыми ресурсами и
осуществлять их перераспределение внутри этого периода времени и между мероприятиями.
Правила построения бюджета («золотые правила»):
1. Сбалансированность бюджета. Поскольку превышение расходов над доходами
невозможно осуществлять в течение продолжительного времени сбалансированность
бюджета стало правилом №1 в его построении. Длительное время бюджетный дефицит
рассматривался как проявление неспособности государства покрывать свои расходы
текущими поступлениями. В современном мире сбалансированность бюджета является, с
одной стороны, идеальным принципом, а с другой – она стала трактоваться более
расширенно. Юридически правительство вправе предоставить, а законодатели утвердить
несбалансированный бюджет. Дело в том, что расширенная трактовка принципа
сбалансированности бюджета предполагает, что объем предусмотренных бюджетом
расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из
источников финансирования его дефицита. По мере вмешательства государства в
экономику страны, а также с развитием государственной инвестиционной деятельности во
многих странах постепенно стало считаться возможным для достижения
сбалансированности бюджета прибегать к государственным заимствованиям. В тоже время
уполномоченные органы на всех стадиях бюджетного процесса должны исходить из
требования о необходимости минимизации размера дефицита бюджета.
2. Государство не может иметь дефицита бюджета, который превышает
совокупные государственные инвестиции. В современном мире ежегодные
государственные инвестиции невелики и осуществляются по трем направлениям: 1)
материальные инвестиции в инфраструктуру, имеющую общенациональное значение:
энергетика, телекоммуникации, железные и автомобильные дороги, аэродромы, мосты,
водоснабжение, канализация, здания и т. п.; 2) интеллектуальные инвестиции в высшее
образование и научные исследования; 3) финансовые инвестиции в акции, выдача
госкредитов и т. п. По российскому законодательству дефицит федерального бюджета не
может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание
государственного долга в соответствующем финансовом году. Размер дефицита
территориального бюджета не может превышать 15% объема доходов территориального
бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета. Однако в случае
продажи госимущества 15%-е ограничение может быть превышено на величину
поступлений от этой продажи.
Принято различать структурный дефицит и циклический. Дефицит бюджета, который
закладывается на стадии формирования бюджета, называется структурным. Поскольку стадия
исполнения бюджета редко дает точно такие же показатели, какие были утверждены законом о
бюджете, размеры реального дефицита, фактически сложившегося при исполнении бюджета, могут
существенно отличаться от величины запланированного структурного дефицита. В случае
превышения величины реального дефицита над структурным рассчитывается разница между ними,
которая называется циклическим дефицитом. При превышении структурного дефицита над
реальным также рассчитывается разница между ними, которую называют циклическим излишком.
При наличии дефицита бюджета первоочередному финансированию подлежат расходы,
включаемые в бюджет текущих расходов. Для финансирования дефицита бюджета
предусматриваются различные источники его покрытия. Это, прежде всего, заемные средства,
привлекаемые с кредитного и финансового рынков, к которым относятся: кредиты; государственные
займы (путем выпуска ценных бумаг от имени РФ, субъекта РФ, муниципалитета), как на территории
государства, так и за рубежом; бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней
бюджетной системы.
В целях сбалансированности бюджета могут устанавливаться предельные размеры дефицита
бюджета. Если в процессе исполнения бюджета происходит превышение предельного уровня
дефицита или значительное снижение поступлений доходных источников бюджета, то вводится
механизм секвестра расходов.
Секвестр заключается в пропорциональном снижении государственных расходов (на 5, 10, 15
и т. д. %) ежемесячно по всем статьям бюджета в течение оставшегося времени текущего
финансового года. Секвестру не подлежат защищенные статьи, состав которых определяется
представительной властью. Как правило, к ним относятся: заработная плата, стипендии,
государственные пособия, приобретение медикаментов и некоторые другие.
В мировой бюджетной практике бюджет составляются и утверждаются без профицита. Если в
процессе составления и рассмотрения проекта бюджета обнаруживается профицит, то до
утверждения бюджета осуществляется его сокращение (путем увеличения расходов, либо
предусматривается направление бюджетных средств на дополнительное погашение долговых
обязательств).
В первой редакции БК РФ была гл. 12 «Профицит бюджета и порядок его исполнения», которая
предусматривала, что бюджет любого уровня должен составляться без профицита. Впоследствии гл.
12 была изъята из БК РФ, и механизм урегулирования бюджетного профицита законодательно не
установлен.
Считается, что с 2000 г. федеральный бюджет России является профицитным. В
действительности речь идет о первичном профиците, под которым понимается превышение доходов
над расходами без учета расходов на обслуживание государственного долга. При этом обслуживание
госдолга превышает сумму профицита бюджета.
Практически все страны мира имеют механизмы, которые позволяют переносить не
использованные в текущем финансовом году средства на следующий финансовый год. Их
законодательства предусматривают утверждение отдельных видов расходов на период более одного
года. Такой опыт касается многолетних программ, переноса кредитов и т. п. В связи с этим в
бюджетном уставе стран существует длительный перечень правил, которые регламентируют
ситуации переноса средств с одного бюджетного года на другой. В БК РФ подобных регламентов не
установлено, хотя аналогичные ситуации возникают, поэтому органам власти приходится разрешать
такие ситуации каждый раз заново, что неэффективно.
5.7. Межбюджетные отношения
Входя в бюджетную систему страны, все бюджеты взаимосвязаны в рамках межбюджетных
отношений.
Межбюджетные отношения – это отношения между органами государственной власти РФ,
органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, связанные с
формированием и исполнением соответствующих бюджетов.
Межбюджетные отношения возникают по поводу:
- разграничения расходов и доходов на постоянной основе между уровнями бюджетной
системы;
- распределения между бюджетами разных уровней регулирующих налогов по временным
нормативам;
- перераспределение средств из бюджетов одного уровня в другой, а также между бюджетами
того же уровня в разных формах.
Цель межбюджетных отношений – создание исходных условий для сбалансированности
бюджетов на каждом уровне с учетом возлагаемых на них задач и функций.
Характер межбюджетных отношений основывается на бюджетном федерализме.
Бюджетный федерализм – это разделение ответственности между центральными органами
власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления за решение социально-
экономических вопросов в соответствии с федеративным устройством государства при
разграничении доходов и расходов бюджетов разных уровней.
Из данного определения следует, что разграничению доходов и расходов должно
предшествовать разграничение компетенции, ответственности, полномочий органов власти разных
уровней.
Одной из центральных проблем бюджетного федерализма является проблема бюджетного
выравнивания (сбалансированности).
Различают понятия вертикальной сбалансированности (вертикального выравнивания) и
горизонтальной сбалансированности (горизонтального выравнивания).
Вертикальное выравнивание трактуется как процесс достижения сбалансированности между
объемами обязательств каждого уровня власти по расходам с потенциалом его доходных ресурсов
(налоговых поступлений). В случае если потенциальные возможности по обеспечению доходной
части на нижестоящем уровне недостаточны для финансирования предоставления услуг (выполнения
функций), за которые отвечает тот или иной региональный или местный орган, то центральное
правительство обязано предоставить этому нижестоящему уровню власти недостающие бюджетные
ресурсы.
Когда речь идет о «вертикали», имеется ввиду устранение несоответствий между расходными
функциями территориальных бюджетов и теми поступлениями, которые закреплены за данным
бюджетным уровнем. Такое несоответствие полностью устранить без внешней корректировке
нереально: абсолютное совпадение налогового потенциала и объективных потребностей данной
территории практически не встречается. Поэтому центральное правительство, обладая гораздо
большими, чем любой регион, возможностями экономического регулирования и объемами налоговых
поступлений, может и должно компенсировать дисбаланс территориальных бюджетов, направляя в
их доходы часть средств, аккумулированных на уровне федерального бюджета.
Что касается региональных и местных властей, то принцип вертикальной сбалансированности
накладывает на них, во-первых, ответственность за финансовое обеспечение закрепленных за ними
функций и предоставление населению соответствующих услуг, во-вторых, обязанность эффективно и
ответственно использовать свои права по сохранению и увеличению собственного доходного
потенциала.
Вертикальное выравнивание не решает всех проблем бюджетного сбалансирования. Оно
должно сочетаться с процессом горизонтальной сбалансированности бюджетов.
Горизонтальное выравнивание означает пропорциональное распределение налогов между
субъектами Федерации (регионами) по определенной формуле для устранения (или снижения)
неравенства в налоговых возможностях (потенциалах) различных территорий (субъектов Федерации
и муниципалитетов). Такие проявления неравенства регионов рассматриваются как форма
проявления социального неравенства, вызываемая территориальным фактором.
В условиях РФ задача горизонтального выравнивания сложна. В соответствии с Конституцией
РФ каждому гражданину гарантированы широкие социальные и гражданские права и свободы,
защита их со стороны государства и его обязанность предоставлять широкую совокупность
государственных услуг; право каждого на труд и вознаграждение не ниже установленного законом
минимального размера оплаты труда, на защиту от безработицы; защита государством материнства и
детства; гарантирование социального обеспечения по возрасту, в случае болезни, инвалидности,
потери кормильца; право на государственные пенсии и социальные пособия; право на бесплатное или
по доступной цене жилье малоимущим; право на охрану здоровья и медицинскую помощь; право
каждого на образование, гарантирование общедоступности бесплатности дошкольного, основного
общего и среднего профессионального образования в государственных и муниципальных
образовательных учреждениях.
Вместе с тем решение задачи обеспечения каждому гарантированных государством услуг и
благ связано с большими различиями в экономическом положении тех или иных регионов, с
различным уровнем затрат и большой дифференциацией бюджетных возможностей региональных и
местных органов власти. Поэтому в процессе горизонтального выравнивания принимается во
внимание дифференциация населения по уровню получаемых денежных доходов, региональные
различия в прожиточном минимуме, уровень цен региональных потребительских рынков.
5.8.Бюджетный процесс.
Финансово-бюджетная политика государства осуществляется в ходе работ, проводимых
органами власти по мобилизации средств в бюджет и их использованию, т. е. в ходе бюджетного
процесса.
Бюджетный процесс – это совокупность действий органов власти, связанных с составлением,
рассмотрением, утверждением и исполнением государственного бюджета. Помимо этого,
бюджетный процесс можно определить как совокупность действий органов власти по разработке и
осуществлению финансово-бюджетной политики и управлению бюджетной системой.
Следует различать понятия бюджетный процесс и бюджетный период. Бюджетный период в
РФ установлен с 1 января по 31 декабря и совпадает с календарным годом (бюджетный год совпадает
с календарным в большинстве стран Западной Европы, Аргентине, Бразилии, Китае, Вьетнаме и
многих других; в Великобритании, Дании, Индии, Канаде, Японии и др. бюджетный год начинается с
1 апреля; в Австралии, Норвегии, Пакистане, Швеции с 1 июня; в США, Таиланде, Нигерии с
1октября). За бюджетный период осуществляется исполнение бюджета. Продолжительность же
бюджетного процесса значительно больше бюджетного периода, т. к. в бюджетный процесс
включается время, необходимое для бюджетного планирования, последующего бюджетного контроля
и других действий.
Бюджетный процесс осуществляется органами, наделенными в соответствии с
законодательством бюджетными полномочиями (правами и обязанностями).
Участники бюджетного процесса:
1.Представительные (законодательные) органы власти и представительные власти
местного самоуправления (Федеральное собрание и две его палаты: Совет Федерации и Гос. Дума;
Правительство РФ; Президент РФ; представительные органы власти субъектов РФ и муниципальных
образований) – рассматривают и утверждают проекты бюджетов и отчеты об их исполнении;
осуществляют контроль за обоснованностью формирования и исполнения бюджетов;
2.Исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления
(министерства и ведомства)– осуществляют финансовое планирование, составление проектов
бюджетов, вынесение проектов бюджетов на рассмотрение представительных органов власти,
исполнение бюджетов, анализ и контроль за их исполнением;
3.Банк России совместно с Правительством России разрабатывает и предоставляет на
рассмотрение Государственной Думой основные направления денежно-кредитной политики
государства, обслуживает счета бюджетов всех уровней, счета Казначейства РФ; счета
государственных внебюджетных фондов.
4.Главный распорядитель бюджетных средств – орган исполнительной власти, первый
прямой получатель бюджетных средств, имеющий право распределять средства между
распорядителями и получателями бюджетных средств. Осуществляет контроль за рациональным и
целевым использованием бюджетных средств;
5.Распорядитель бюджетных средств – орган исполнительной власти, распределяющий
средства между бюджетополучателями. Он доводит до них уведомления о бюджетных
ассигнованиях, утверждает сметы доходов и расходов бюджетополучателей, контролирует целевое
использование бюджетных средств;
6.Бюджетополучатель (бюджетное учреждение) – организация, созданная органом
исполнительной власти для осуществления функций некоммерческого характера (управление,
оборона, социально-культурные мероприятия и т. д.) и финансируемая из бюджета или
внебюджетных фондов.
7.Контрольно-счетные органы (Счетная палата РФ, Счетные палаты субъектов РФ и
муниципальных органов) осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и
внебюджетных фондов, проводит внешний аудит отчетов об исполнении бюджетов и внебюджетных
фондов.
Бюджетный процесс включает 5 этапов:
1.Бюджетное прогнозирование.
Под прогнозом развития бюджета подразумевается комплекс вероятностных оценок
возможных путей развития его доходной и расходной частей.