Запольский С.В. (ред.) Финансовое право: Учебник
Подождите немного. Документ загружается.
Глава
II.
Предмет
ц
система
финансового
права
1)
обязывание;
2)
запрещение;
3)
дозволение.
При
этом
следует
подчеркнуть
следующее:
метод
нельзя
сво
дить только
к одному
способу
или
приему
регулирования.
Это
сово
купность
способов
и
приемов
правового
воздействия
на
поведение
субъектов
правоотношения.
В
различных
отраслях
названные
способы
проявляются
по
разному,
и
это
характеризует
единый
метод
правового
регулирова
ния
применительно
к
отдельной
отрасли
права.
Так,
уголовному
праву
присущ
запретительный
способ
воздействия,
гражданскому
-
дозволительный,
административному
-
властно-
предписывающий.
В
финансовом
праве
действует
весь
названный
набор
право
вых
способов
и
средств,
но
со
своими
особенностями.
В
финансо
вом
праве
обязывания,
запрещения
и
дозволения
реализуются
в
раз
личных
пропорднях
и
сочетаниях,
но
функции
основного
регулятора
выполняют
обязывающие
нормы,
на
'которых
основан
способ
власт
ных
предписаний,
в
то
время
как
запретительный
и
дозволительный
способы
выполняют
определенную
обеспечительную
роль.
Способ
(метод)
властных
предписаний
является
основным
спо
собом
финансового
права.
Его
преобладание
объясняется
тем,
что
большинство
финансово-
правовых
норм
сформулированы
как
об
я
зывающие
нормы
и
обязывание,
таким
образом,
доминирует
как
спо
соб
регулирования
в
финансовом
праве.
Властность
предписаний
государственных
и
муниципальных
ор
ганов
в
процессе
финансовой
деятельности
выражается
в
том,
что
они
принимают
решения
(законы,
подзаконные
акты),
строго
обяза
тельные
для
другой
обязанной
стороны
правоотношения.
Властной
стороной
является
государственный
орган
(Государ
ственная
Дума,
Минфин
России,
ЦБ
РФ),
обязанной-
сторона,
противоположная
государственному
органу:
налогоплательщик,
коммерческий
банк
и
т.д.
Вторая
сторона
выполняет
свои
обязанно
сти
в
случаях,
установленных
законом,
подзаконным
актом.
Права
же
этой
стороны
вторичны,
производны
от
обязанностей
1
•
См.:
Карасева
М.В.
О
предмете
финансовото
права
на
современном
этапе
11
Госу
дарство
и
право.
1997.
N2
11.
С.
26-27.
43
Раздел
I.
Финансовая
деятельность
и
финансовое
право
Однако
способ
(метод)
властных
предписаний
как
основной
способ
финансового
права
отличается
от
метода
административного
права,
имеющего
место
в
аппаратно-управленческой
сфере
и
приме
няемого
в
этой
сфере.
Властные
предписания
в
процессе
финансо
вой
деятельности
государства
исходят,
как
правило,
от
финансовых,
налоговых,
кредитных
органов,
с
которыми
другие
участники
не
на
ходятся
в
административной
зависимости.
Таковы
отношения
между
ЦБ
РФ
и
подконтрольным
коммерческим
банком,
Минфином
Рос
сии
и гражданином
в
отношениях
по
государственному
кредиту.
Вместе
с
тем
финансовое
законодательство
предусматривает
си
туации,
когда
метод
властных
предписаний
распространяется
на
су
бординационные
отношения.
Примером
могут
служить
отношения
между
отраслевым
министерством
и
казенным
предприятием.
В
этих
случаях
властные
предписания,
касающиеся
финансовой
деятельно
сти
предприятия,
направляются
в
его
адрес
вышестоящим
органом.
Запретительный
способ
реrулнровання
обусловлен
запрещающи
ми
нормами
права,
которые
также
имеются
в
составе
финансового
права.
Запреты
(запрещения)
вправе
-
это
юридические
обязан
ности
пассивного
характера,
предписывающие
субъекту
воздержи
ваться
от
определенных
действий
и
ограничивающие
его
деятель
ность.
Они
играют
вспомогательную
роль
и
направлены,
как
прави
ло,
на
то,
чтобы
применение
способа
властных
предписаний
в
ходе
финансово-правового
регулирования
бьшо
более
эффективным.
Так,
в
ст.
4
Закона
о
Банке
России
государство
предписывает
Бан
ку
России
во
взаимодействии
с
Правительством
РФ
разрабатывать
и
проводить
единую
государственную
денежно-кредитную
политику,
монопольно
осуществлять
эмиссию
наличных
денег
и
организацию
наличного
денежного
обращения,
осуществлять
обслуживание
сче
тов
бюджетов
всех
уровней
и
т.д.
Вместе
с
тем для
эффективного
выполнения
ЦБ
РФ
названных
функций,
государство
в
ст.
22
того
же
Закона
запрещает
ему
пре
доставлять
кредиты
Правительству
РФ
для
финансирования
дефи
цита
федераЛьного
бюджета,
а
также
для
финансирования дефици
тов
бюджетов
государственных
внебюджетных
фондов,
бюджетов
субъектов
Российской
Федерации,
местных
бюджетов.
44
Таким
образом,
способ
·запретительного
регулирования
в
фи
нансовом
праве
выполняет
определенную
обеспечительную
роль
Глава
/I.
Предмет
и
система
финансового
права
1
и
применяется
в
основном
в
сочетании
со
способом
властных
предписаний.
дозволительный
способ
регулирования
обусловлен
наличием
в
со
ставе
финансового
права
норм,
имеющих
в
известной
мере
диспо
зитивный
характер
и
создающих
основу
для
возникновения
согла
шений
определенного
рода.
Если
в
гражданском
праве
возникает
договор-
волевой
акт
двух
сторон,
позволяющий
этим
сторонам
са
мим
определять
свои
отношения,
то
соглашение
в
финансовом
ора
ве
имеет
другой
характер.
Здесь
на
основе
обязывающих
и
диспози
тивных
норм
имеет
место
соглашение,
в
котором
положение
сторон
характеризуется,
с
одной
стороны,
признаком
властности-
подчи
нения
в
установлении
условий
этого
соглашения,
с
другой
стороны,
равенством
сторон
-
в
момент
заключения
соглашения.
Так,
государство,
применяя
способ
властных
предписаний,
уста
навливает
условия
проведения
государственных
внутренних
займов,
лотерей
и
т.д.
Вместе
с
тем
этот
способ
действует
в
сочетании
со спо
собом
дозволительного
регулирования
отношений,
возникающих,
например,
в
области
организации
и
проведения
лотерей.
В
соот
ветствии
с
Федеральным
законом
от
11
ноября
2003
г.
NQ
138-ФЗ
«0
лотереях>>
1
государство
разрешает
каждому
гражданину
быть
участником
лотереи
и
оформлять
договорные
отношения
с
органи
затором
лотереи
(например,
е
федеральным
органом)
путем
приоб
ретения
лотерейного
билета.
В
условиях
деятельности
местного
самоуправления,
самостоя
тельности
субъектов
Российской
Федерации
получают
распростра
нение
и
другие
способы
финансово-правового
регулирования:
ре
комендации,
согласования.
Все
они
в
совокупности
образуют
метод
финансового
права.
§
4.
Система
финансового
права
Система
финансового
права:
понятие
и
структура.
Под
системой
от
расли
права
понимается
определенный
порядок
в
распределении
правовых
норм
по
отдельным
частям
данной
отрасли
и
в
логически
Правильном
расположении
этих
частей.
Система
финансового
права
--~-~~~-------
'
СЗ
РФ.
2003.
NQ
46
(ч.
1).
Ст.
4434.
45
Раздел
1.
Финансовая
деятельность
и
финансовое
право
есть
такое
распределение
норм
финансового
права
по
группам
и
их
построение
в
определенной
последовательности,
которые
позволяют
наглядно
увИдеть
эти
группы
в
их
единстве.
Иначе
говоря,
система
финансового
права
есть
научно
организо
ванная
совокупность
правовых
норм,
распределенных
по
подотрас
лям
и
правовым
институтам,
которые
образуют
отрасль
-
финансо
вое
право.
Система
финансового
права
решает
две
практические
задачи:
1)
помогает
студенту
и
практикующему
юристу
легко
ориенти
роваться
в
данной
отрасли
при
ее
изучении;
2)
помогает
кодифицировать
финансовое
законодательство
на
основе
правильного
распределения
нормативного
мате
риала.
Оптимальным
критерием
при
распределении
норм
финансового
права
по
группам,
т.е.
подотраслям
и
правовым
институтам,
являет
ся
предметный.
В
предмете
финансового
права
заложена
объектив
ная
необходимость
деления
регулируемых
отраслью
общественных
отношений
на
однородные
группы,
и
вследствие
этого
возможна
группировка
норм
финансового
права
на правовые
институты
и
по
дотрасли.
Подотрасль
в
финансовом
праве
-
это
относительно
самосто
ятельное
укрупненное
подразделение
финансового
права,
состоя
щее
из
компактной
массы
взаимосвязанных
и
распределенных
по
правовым
институтам
норм
права.
Следует
подчеркнуть,
что
подо
трасль
в
финансовомправе-это
крупная
часть
отрасли,
экономи
чески
и
политически
важное
структурное
подразделение,
включаю
щее
в
свой
состав
ряд
правовых
институтов.
Предметный
критерий
разграничивает
нормы
финансового
пра-·
ва
на
пять
подотраслей:
1)
эмиссионное
право;
2)
бюджетное
право;
3)
налоговое
право;
4)
банковское
(публичное)
право;
5)
финансово-контрольное
право.
Правовой
институт
в
финансовом
праве
-
это
первичное
само
стоятельное
структурное
подразделение
данной
отрасли,
где
право
вые
нормы
группируются
по
их
юридическому
содержанию.
46
Глава
II.
Предмет
и
система
финансового
права
Таким
образом,
нормы
финансового
права
образуют финансо
вое
право
как
целостное
нормативное
образование
не
непосред
ственно,
а
через
правовые
институты,
которые
в
одних
случаях
сводятся
в
подотрасли
финансового
права,
в
других
выступают
как
самостоятельные
подразделения
отрасли.
Предметный
критерий
вьщеляет
следующие
самостоятельные
правовые
инсtитуты
финансового
права:
•
государственного
кредита;
•
лотереи;
•
ценных
бумаг;
•
страхового
права;
•
финансов
предприятий
и
учреждений
всех
форм
собственно
сти
и
т.д.
Распределение
финансово-правовых
норм
по
подотраслям
и
пра
вовым
институтам
обусловливает
их построение
в
две
линии
(шерен
ги):
на
первом
плане
выстраиваются
подотрасли
финансового
права,
за
ними
-
самостоятельные
правовые
институты.
Подотрасли
финансового
права.
Подотрасли
составляют
основу
финансового
права.
Без
них
нельзя
представить
нормальное
функ
цианирование
государства.
Их
«родословная»
такая
же
древняя,
как
и
у
государства.
Кратко
охарактеризуем
каждую
подотрасль
финан
сового
права.
Эмиссионное
право
-
авангардная
категория
в
системе
финансо
вого
права.
Эмиссионное
право
как
подотрасль
-
это
совокупность
правовых
норм,
регулирующих
общественные
отношения
в
области
эмиссионной
деятельности
государства,
направленной
на
выпуск
денежных
знаков
и
организацию:
1)
наличного
денежного
обращения;
2)
безналичного
денежного
обращения;
3)
ведения
кассовых
операций;
4)
обращения
ценных
бумаг;
5)
обращения
иностранной
валюты.
Для
эмиссионно-правовых
норм
характерны
две
особенности:
во-
первых,
они
регулируют
общественные
отношения
в
первичной
и
специфической
сфере
финансовой
деятельности
государства
-
в
сфере
эмиссионной
деятельности;
во-вторых,
эти
нормьi
содер-
47
Раздел
I.
Финансовая
деятельность
и
финансовое
право
жатся
в
нормативных
актах,
принимаемых
главным
образом
на
фе
деральном
уровне.
Основными
субъектами
эмиссионной
деятельности
являются
ЦБ
РФ
и
его
структурные
подразделения
на
местах, а
также
кредит
ные
(банковские)
учреждения.
Эмиссионное
право
как
подотрасль
входит
в
состав
финансового
права
через
банковское
(публичное)
право,
является
его
крупным
и
самостоятельным
ответвлением,
ко
торое
закреплено
на
конституционном
уровне
в
ст.
75
Конститу
цииРФ.
Налоговое
право
-
важнейшая
часть
финансового
права
наряду
с
бюджетным
правом,
также
принадлежатая
к
ведущим
подотраслям.
Представляет
собой
совокупность
правовых
норм,
которые
регули
руют
финансовые
отношения
в
сфере
сбора налогов
и
иных
обяза
тельных
платежей
на
федеральном,
региональном
и
муниципальном
уровнях.
Налоговое
право-
публичное
право,
нормы
которого
на
правлены
на
защиту
общего
блага,
наиболее
тесно
связаны
с
полно
мочиями
и
организационно-
властной
деятельностью
государства.
Переход
России
в
90-х
гг.
ХХ
в.
к
рыночным
отношениям
предо
пределил
бурное
развитие
норм
налогового
права
и,
как
следствие
этих
процессов,
принятие
в
1998
г.
НК
РФ.
Количественные
и
каче
ственные
изменения
в
налоговом
праве
создали
основу для
вьщеле
ния
в
данной
подотрасли
ряда
правовых
институтов.
К
ним
относят
ся
федеральные
налоги
и
сборы,
налоги
и
сборы
субъектов
Россий
ской
Федерации,
местные
налоги
и
сборы,
методы
взимания
налогов
и
сборов.
Бюджетное
право
важнейшая
часть
финансового
права,
его
ведущая
подотрасль.
Представляет
собой
совокупность
правовых
норм,
определяющих
понятие
бюджета,
его
структуру
и
бюджетную
классификацию,
бюджетное
устройство
страны
и
каждого
субъек
та
Российской
Федерации,
регулирующих
общественные
отноше
ния
по
образованию
бюджетных
и
внебюджетных
фондов
денежных
средств,
регламентирующих
бюджетный
процесс.
Бюджетное
право
как
подотрасль
финансового
права
складыва
ется
из
ряда
правовых
институтов:
48
•
единого
бюджета,
дифференцированного
на
общую
и
со
циальную
части;
Глава
II.
Предмет
и
система
финансового
права
•
бюджетной
классификации;
•
бюджетного
устройства;
•
бюджетных
прав;
•
бюджетного
процесса;
•
сметно-бюджетного
финансирования
(расходного
права);
•
бюджетной
ответственности.
Нормы
бюджетного
права
содержатся
в
различных
нормативных
актах,
но
в
основном-
в
БК
РФ.
Банковское
(публичное)
право
-
другая
важная
подотрасль
фи
нансового
права,
которая
включает
в
себя
правовые
нормы,
регла
ментирующие
публично-правовую
деятельность
ЦБ
РФ.
В
соответствии
с
Законом
о
Банке
России
это
деятельность
в
сферах:
1)
монопольного
осуществления
Банком
России
эмиссии
на
личных
денег
и
организации
денежного
обращения,
а
также
безналичного
обращения;
2)
обслуживания
счетов
бюджетов
всех
уровней
бюджетной
си
стемы Российской
Федерации
посредством
проведения
рас
четов
по
поручению
уполномоченных
органов
исполнитель
ной
власти,
на
которые
возложено
исполнение
бюджетов;
3)
осуществления
валютного
регулирования
и
валютного
конт
роля;
4)
осуществления
надзора
за
деятельностью
кредитных
органи
заций
и
банковских
групп.
Круг
финансовых
отношений,
регулируемых
банковским
(пуб
личным)
правом,
вполне
широк,
чтобы
это
право
могло быть
назва
но
подотраслью.
Достаточно
сказать,
что
в
него
входит
ряд
право
вых
институтов:
банковского
надзора
за
кредитными
организация
ми,
расчетных
отношений,
валютного
права,
ценных
бумаг.
Особую
роль
в
системе
банковского
права
играет
эмиссионное
право,
которое
выделилось
в
силу
юридических,
экономических
и
дидактических
причин
в
самостоятельную
подотрасль
финансового
права.
Финансово-контрольное
право
представляет
собой
совокупность
правовых
норм,
регламентирующих
деятельность
специальных
орга
нов
по
контролю
за
исполнением
бюджетов
всех
уровней
бюджетной
49
Раздел
L
Финансовая
деятельность
и
финансовое
право
системы
и
финансовой
деятельностью
органов
исполнительной
вла
сти,
предприятий
и
учреждений
всех
форм
собственности.
В
рыночных
условиях
произшшю
усложнение
и
расширение
фи
нансового
контроля
в
Российской
Федерации,
увеличение
в
госу
дарстве
финансово-контрольных
структур.
В
настоящее
время
фи
нансовый
контроль
охватывает
финансовую
деятельность
не только
государственных,
муниципальных,
но
и
иных
организаций,
физиче
ских
лиц,
граждан-
предпринимателей
в
целях
поддержания
закон
ности
и
правопорЯдка
в
сфере
финансов.
Следствием
этого
является
резкое
увеличение
с
начала
90-х
гг.
ХХ
в.
в
нашей
стране
количества
норм
финансового
права,
регулирующих
финансово-коюрольную
деятельность.
Профессор
В.Е.
Чиркин
утверждает,
что
это
мировая
тенденция,
и
ставит
вопрос
о
выделении
контрольной
власти'.
Все
это
позво
ляет
говорить
о
финансово-контрольном
праве
как
подотрасли
фи
нансового
права
2
•
К
правоным
институтам,
входящим
в
состав
дан
ной
подотрасли,
относятся
парламентский
финансовый
контроль,
финансовый
контроль
органов
исполнительной
власти,
негосудар
ственный
финансовый
контроль
в
форме
аудита,
формы
и
методы
финансового
контроля.
Второй
эшелон
образуют
самостоятельные
правовые
институ
ты,
имеющие
существенное
значение
в
системе
финансового
права.
По
своему
содержанию
они
являются
комплексными
институтами,
включающими
как
нормы
финансового
права,
так
и
нормы
других
отраслей
права,
прежде
всего
гражданского.
К
этому
эшелону
отно
сятся
правовые
институты:
50
•
государственного
кредита
(долга);
•
лотерейного
дела;
•
страхового
права;
•
финансов
предприятий
всех
форм
собственности;
•
валютных
операций;
•
рынка
ценных
бумаг;
•
бухгалтерского
учета;
•
правоного
регулирования
инвестиций.
См.:
Чиркин
В.Е.
Контрольная
власть.
М.,
2008.
С.
10-11.
См.:
Грачева
Е.Ю.
Проблемы
правовою
регулирования
государственного
финан
совото контроля. М.,
2000.
С.
111-112.
Глава
II.
Предмет
и
система
финансового
права
Хотя
названные
институты
являются
смешанными
по
составу,
они
дополняют
систему
финансового
права,
придавая
ей
завершен
ность
и
целостность.
§
s.
Принципы
финансового
права
Понятие
принципов
финансового
права
(лат.
princzplИm
-
основа,
первоначало).
Принципы
финансового
права
-
это
такие
начала,
в
которых
проявляются объективные
закономерности,
тенденции
и потребности
общества,
его
главные
устои.
Применительно
к
фи
нансовому
праву
это
означает,
что
данная
отрасль
права
создается
не
умозрительно,
не
путем
<<умствования
над
народом>>,
а
на
основе
фундаментальных
правил,
которые
выводятся
из
жизни
общества
и
экономических
возможностей
государства,
из
объективной
реально
сти,
с
учетом
жизненного
уровня
граждан
страны.
Эти
правила
и
на
зываются
принцилами
финансового
права.
При
формировании
норм
финансового
права
законодатель
обязан
учитывать
принципы
отрасли.
Эти
принципы
должны
быть
«растворены>>
в
данной
отрасли
права,
«разлиты>>
в
ней,
должны
пронизывать
собой
нормы
финансового
права.
Принципы
прида
ют
качественную
определенность
финансовому
праву,
составляют
его
<<дух>>
(по
Ш.
Монтескьё).
Вместе
с
тем
на
основе
принцилов
финансового
права
реализуются
финансово-правовые
нормы;
что
определяет
единую
направленность
в
функционировании
финан
сового
права.
Без
принципов
финансового
права
было
бы
трудно
создавать
адекватную
социальным
реальностям
систему
норм
фи
нансового
права.
Для
финансового
права
характерен
свой
набор
принципов,
обра-
зующих
методологическую,
направляющую
часть
отрасли.
К
наиболее
важным
принципам
финансового
права
относятся:
1)
законность;
2)
плановость;
3)
гласность;
4)
финансовый
федерализм;
5)
самостоятельность
финансовой
деятельности
органов
мест
ного
самоуправления;
6)
взаимная
ответственность
государства
и
граждан
в
области
финансовой
деятельности.
51
Раздел
I
Финансовая
деятельность
и
финансовое
право
Принцип
законности.
Законность
можно
определить
как
обяза
тельное
(неуклонное)
исполнение
требований
финансовых
законов
и
основанных
на
них
подзаконных
актов
всеми
субъектами
финан
сового
права:
государственными
и
муниципальными
органами
вла
сти,
должностными
лицами,
предприятиями
всех
форм
собственно
сти,
общественными
организациями
и
гражданами.
В
финансовом
праве
принцип
законности
проявляется
в
по
ложении:
соблюдать
и
исполнять
финансовое
законодатель
ство
должны
все,
но
в
первую
очередь
-
сами
финансовые
орга
ны
и
их
должностные
лица,
участвующие
в
осуществлении
фи
нансовой
деятельности
государства.
Именно
от них,
обладающих
государственно-
властными
полномочиями,
зависит
решение
боль
шого
числа
финансовых
вопросов
(например,
налогового
характе
ра),
непосредственно
затрагивающих
положение
широкого
круга
субъектов.
Существенную
роль
в
укреплении
законности
в
сфере
финан
совой
деятельности
государственных
и
негосударственных
струк
тур
играет
финансовый
контроль.
Регулярный,
но
не
назойливый
финансовый
контроль
повышает
ответственность
государственных
служащих
и
служащих
частных
фирм
за
своевременное
и
высоко
качественное
выполнение
своих
обязанностей.
В
процессе
такого
контроля
проверяется
соответствие
принимаемых
решений
по фи
нансовым
вопросам
финансовому
законодательству
и
Конститу
цииРФ.
Принцип
плановости.
Важность
планирования
в
процессе
осу
ществления
финансовой
деятельности
государства
настолько
вели
ка,
что
многие
авторы
рассматривают
плановость
как
принцип
фи
нансового
права.
И
действительно,
идет
ли
речь
о
денежных
тратах
одного
человека
или
о
бюджете
семьи,
тем
более
о
доходах
и
расхо
дах
государства,
все
эти
действия
осуществляются
по
определенно
му
плану.
Принцип
плановости
есть
фундаментальный
принцип
финансо
вого
права,
выражающийся
в
том,
что
финансовая
деятельность
лю
бой
структуры,
как
государственной,
так
и
частной,
осуществляется
на
основе
финансового
плана,
учитывающего
доходы
и
расходы
на
определенный
период.
Для
субъекта
Российской
Федерации
таким
планом
является
бюджет
региона;
для
бюджетного
учреждения
-
смета
доходов
и
расходов;
для
кредитного
учреждения
-
кассовый
планит.д.
52