Запольский С.В. (ред.) Финансовое право: Учебник
Подождите немного. Документ загружается.
Глава
I.
Финансовая
деятельность
государства
l9
декабря
2006
г.
NQ
238-ФЗ
<<0
федеральном
бюджете
на
2007
год>>
1
содержал
не
только
конкретные
задания
и
называл
конкретных
ис
полнителей,
но
и
нормы
права.
Таким
образом,
финансово-плановые
акты
обладают
известными
чертами
общности:
действуют
более
или
менее
длительный
период
времени;
поименно
не
перечисляют
всех
исполнителей;
предполагают
согласованную
и
длительную
деятель
ность
многих
людей,
организаций,
должностных
лиц
2
•
Финансово-плановые
акты
-
это,
если
говорить
образно,
фи
нансовые
рельсы,
по
которым
в
течение
определенного
периода
(квартала,
года)
осуществляется
финансовая
деятельность
республи
ки,
административно-территориальной
единицы
(города,
района),
учреждения
и
предприятия.
В
течение
этого
времени
данные
акты
призваны
оперативно,
гибко
и
маневренно
обслуживать
плановые
финансовые
потребности
указанных
субъектов.
§
5.
Государственные
органы,
осуществляющие
финансовую
деятельность
В
осуществлении
финансовой
деятельности
государства
принимают
участие
все
без
исключения
органы
государства,
муниципальные
ор
ганы,
государственные
учреждения
и
предприятия,
частные
предпри
ятия,
общественные
организации
и
граждане-
налогоплательщики.
Все
органы
государства,
принимающие
участие
в
осуществлении
финансовой
деятельности,
можно
подразделить
на
ряд
групп.
К
одной
относятся
высшие
органы
государства,
осуществляю
щие
об1р.ее
руководство
финансовой
деятельностью.
Президент
РФ
по представлению
Председателя
Правитель
ства
РФ
назначает
на
должность
министра
финансов
РФ,
представ
ляет
Государственной
Думе
кандидатуру
на
должность
Председателя
ЦБ
РФ,
подписывает
и
обнародует
федеральные
законы
о
введении
или
отмене
налогов,
о
выпуске
государственных
займов,
о
феде
ральном
бюджете;
выступает
с
Бюджетным
посланием
перед
Госу
дарственной
Думой.
Используя
норматворческие
полномочия,
Пре
зидент
РФ
издает
указы
по
вопросам
исполнения
бюджетного,
на-
---------
СЗ
РФ.
2006.
NQ
52
(ч.
11).
Ст.
5504.
См.:
Алексеев
С.
С.
Общая
теория
права:
в
2
т.
Т.
2.
М.,
1982.
С.
47-48.
23
Раздел
I
Финансовая
деятельность
и
финансовое
право
логового
и
валютного
законодательства,
укрепления
финансовой
дисциплины,
обеспечения
финансового
государственного
контроля.
Государственная
Дума
рассматривает
и
принимает
федеральный
бюджет,
назначает
на
должность
и
освобождает
от
должности
Пред
седателя
ЦБ
РФ,
Председателя
Счетной
палаты
и
половину
соста
ва
ее
аудиторов,
принимает
федеральные
законы
по
вопросам
феде
ральных
налогов,
финансового,
валютного,
кредитного,
таможенно
го,
регулирования,
денежной
эмиссии.
Правительство
РФ
в
соответствии
со
ст.
114
Конституции
РФ
1
разрабатывает
и
представляет
Государственной
Думе
федеральный
бюджет
и
обеспечивает
его
исполнение,
обеспечивает
проведение
в
Российской
Федерации
единой
финансовой,
кредитной
и
денеж
ной
политики.
К
другой
группе
относятся
государственные
органы
специаль
ной
компетенции,
для
которых
финансовая
деятельность
является
основной
и
которые
несут
основное
бремя
этой
деятельности.
К
ним
относятся
Минфин
России
и
ЦБ
РФ.
Минфин
России
относится
к
числу
федеральных
ведомств,
по
стоянная
необходимость
и
актуальность
которого
доказывается
тем,
что
оно
непрерывно
функционирует
в
России
с
1802
г.
Минфин
Рос
сии,
в
соответствии
с
Положением
о
нем,
утв.
постановлением
Пра
вительства
РФ
от
30
июня
2004
г.
NQ
329
2
,
является
федеральным
органом
исполнительной
власти,
осуществляющим
функции
по
выработке
государственной
политики
и
нормативно-правовому
ре
гулированию
в
сфере
бюджетной,
налоговой,
страховой,
валютной,
банковской
деятельности,
кредитной
кооперации
государственного
долга,
аудиторской
деятельности,
бухгалтерского
учета
и
бухгалтер
ской
отчетности,
производства,
переработки
и
обращения
драгацен
ных
металлов
и
драгоценных
камней,
таможенных
платежей,
опре
деления
таможенной
стоимости
товаров,
инвестирования
средств
для
финансирования
накопительной
части
трудовой
пенсии,
орга
низации
и
проведения
лотерей,
азартных
игр,
производства
и
оборо
та
защищенной
полиграфической
продукции,
финансового
обеспе
чения
государственной
службы.
24
СЗ
РФ.
2009.
N2
4.
Ст.
445.
СЗ
РФ.
2004.
N2
31.
Ст.
3258.
Глава
I.
Финансовая
деятельность
государства
Минфин
России
осуществляет
координацию
и
контроль
деятель
ности
находящихся
в
его
ведении
ФНС
России,
Федеральной
службы
страхового
надзора,
Федеральной
службы
финансово-бюджетного
надзора
и
Федерального
казначейства.
Минфин
России
осуществляет
следующие
основные
функции:
•
составляет
проект
федерального
бюджета;
•
утверждает
сводную
бюджетную
роспись
федерального
бюд
жета;
•
доводит
до
главных
распорядителей,
распорядителей
и
полу
чателей
средств
федерального
бюджета
показатели
сводной
бюджетной
росписи
в
форме
уведомлений
о
бюджетных
ас
сигнованиях;
•
открывает
в
ЦБ
РФ
и
кредитных
организациях
счета
по
учету
средств
федерального
бюджета;
•
осуществляет
управление
средствами
Стабилизационного
фондаРФ;
•
запрашивает
и
получает
в
установленном
порядке
сведения,
необходимые
для
принятия
решений
по
отнесенным
к ком
петенции
Минфина
России
вопросам.
Из
названных
федеральных
служб,
находящихся
в
ведении
Мин
фина
России,
особую
роль
в
осуществлении
финансовой
деятель
ности
играет
Федеральное
казначейство
1
,
отвечающее
за
исполне
ние федерального
бюджета
как
по
доходам,
так
и
по
расходам,
за
на
копление
и
использование
денежных
средств
как
бюджетных,
так
и
внебюджетных
фондов,
за
состояние
государственной
казны.
При
исполнении
бюджета
Федеральное
казначейство
организует
сбор
на
логов,
пошлин
и
других
доходов
в
бюджет;
открывает
бюджетные
кредиты
и
предоставляет
средства
в
соответствии
с
утвержденными
ассигнованиями.
Центральный
банк
РФ
является
другим
специальным
органом,
осуществляющим
финансовую
деятельность
и
руководящим
бан
ковекай
деятельностью
в
стране.
В
соответствии
с
Законом
о
Бан
ке
России
данный
орган
осуществляет
денежную
эмиссию,
органи
зует
наличное
денежное
обращение,
осуществляет
защиту
и
устой
чивость
рубля,
развивает
и
укрепляет
банковскую
систему
'страны.
См.:
Постановление
Правительства
РФ
от
1
декабря
2004
г.
NQ
703
<<О
Федераль
ном
казначействе>>
11
С3
РФ.
2004.
NQ
49.
Ст.
4908.
25
Раздел
I.
Финансовая
деятельность
и
финансовое
право
Свои
функции
и
полномочия
ЦБ
РФ
осуществляет
независимо
от
других
федеральных
органов
государственной
власти,
органов
госу
дарственной
власти
субъектов
Федерации
и
органов
местного
само
управления1.
Многочисленную
группу
образуют
федеральные
органы
и
с
пол
нительной
власти,
для
которых
финансовая
деятельность
не
является
основной,
но,
будучи
вспомогательной,
обусловливает
наличие
в
их
составе
специальных
финансовых
структурных
подразделений.
Напри
мер,
МВД
России
имеет
в
своем
составе
Финансово-экономический
департамент.
Аналогичные
структурные
подразделения
имеют
дру
гие
федеральньtе
органы
исполнительной
власти:
Министерство
здравоохранения
и
социального
развития
РФ,
Министерство
сель
ского
хозяйства
РФ
и
т.д.
Органы
государственной
власти
субъектов
Российской
Федера
ции
осуществляют
финансовую
деятельность
в
пределах
своих
тер
риторий.
Представятельные
органы
рассматривают
и
утверждают
бюджет
субъекта
Российской
Федерации,
осуществляют
контроль
за
его
исполнением.
Органы
исполнительной
ветви
власти
осуществля
ют
исполнение
бюджета.
По
Уставу
Иркутской
области
администра
ция
области
как
орган
исполнительной
власти
разрабатывает
проект
областного
бюджета,
исполняет
областной
бюджет,
составляет
отчет
об
исполнении
областного
бюджета и
представляет
его
губернатору
для
внесения
на
рассмотрение
и
утверждение
Законодательным
со
бранием2.
В
составе
администраций
субъектов
Российской
Федерации
функционируют
финансовые
управления,
которые осуществляют
техническую
работу
по
составлению
проекта
бюджета,
его
исполне
нию,
управляют
государственным
и
муниципальным
долгом,
создают
фонды
финансовой
поддержки
муниципальных
образований,
выдают
ссуды,
вьщеляют
субвенции
органам
местного
самоуправления
и
ока
зывают
иные
формы
финансовой
помощи,
осуществляют
государст
венный
финансовый
контроль
на
соответствующей
территории.
Органы
местного
самоуправления
осуществляют
финансовую
деятельность
главным
образом
через
входящие
в
состав
администра-
26
См.:
Закон
о
Банке
России.
См.:
Уставы
краев,
областей,
rородов
федеральноrо
значения,
автономной
обла
сти,
автономных
окруrов
Российской
Федерации.
Вып.
1.
М.,
1995.
С.
221.
Глава
!.
Финансовая
деятельность
государства
ций
финансово-бюджетные
управления.
Местные
финансы
включа
ют
денежные
средства
местного
бюджета,
государственные
и
муни
ципальные
ценные
бумаги,
принадлежащие
органам
местного
само
управления,
другие
финансовые
средства.
Каждый
орган
местного
самоуправления
имеет
право
на
собственный
бюджет
и
право
на
по
лучение
в
процессе
бюджетного
регулирования
денежных
средств
из
федерального
бюджета
и
бюджета
субъекта
Российской
Федерации.
Органы
местного
самоуправления
(представительные
и
.исполни
тельные)1:
•
устанавливают
местные
налоги
и
сборы,
предоставляют
льго
ты
по
их
уплате
в
соответствии
с
федеральными
законами;
•
обращаются
за
финансовой
помощью
к
федеральным
орга
нам
и
органам
субъектов
Российской
Федерации,
которые
перечисляют
средства
из
фондов
финансовой
поддержки
в
бюджеты
муниципальных
образований;
•
составляют
проект
местного
бюджета,
рассматривают
и
утверждают
его,
исполняют
и
отчитываются
о
его
исполне
нии;
•
осуществляют
взаимодействие
местных
финансовых
органов
с
финансово-кредитными
организациями;
•
осуществляют
эмиссию
муниципальных
облигаций
и жи
лищных
сертификатов;
•
предоставляют
необходимую
информацию
налоговым
ор
ганам;
•
получают
в
банках
и
других
кредитных
организациях
крат
косрочные
и
долгосрочные
кредиты;
•
осуществляют
муниципальные
займы
путем
выпуска
муни
ципальных
облигаций.
§
6.
Финансовая
система
Российской
Федерации
Общая
характеристика
категории
«финансовая
система>>,
Финансовая
деятельность
соотносится
с
финансовой
системой
как
процессуаль
ная
сторона
право
во
го
явления
-
с
материальной.
Финансовая
си-
См.:
Федеральный
закон
от
6
октября
2003
г.
N2
131-ФЗ
«Об
общих
принципах
организации
местного
самоуправления
в
Российской
Федерации>>
11
СЗ
РФ.
2003.
Ng
40.
Ст.
3822.
27
Раздел
L
Финансовая
деятельность
и
финансовое
право
стема
государства
-
это
статика
финансовой
деятельности
государ
ства,
в
известной
степени
ее
<<фотография».
По
финансовой
системе,
имевшей
место
в
эпоху
Александра
Il,
историки
могут
понять,
как
осуmествлялась
финансовая
деятельность
Российского
государства
во
второй
половине
XIX
в.,
какая
финансовая
политика
проводилась
во
времена
русского
самодержавия.
Философы
так
определяют
систему:
это
нечто
целое,
в
рамках
ко
торого
гармонично
и
взаимосвязанно
расположились
части
этого
це
лого.
Система
может
состоять
минимум
из
двух
частей
(элементов),
это
ее
предел.
Система
начинается
тогда,
когда
она
объединяет
ча
сти
(элементы),
которые
при
взаимодействии
образуют
определен
ную
целостность
и
в
таком
качестве
дают
соответствующий
эффект.
Например,
институт
налогов
и
институт
бюджета
не могут суmество
вать
изолированно,
друг
без
друга
и
только
при
взаимодействиИ
дают
ожидаемый
государством
результат.
Под
элементом
(частью)
финансовой
системы
следует
понимать
финансово-правовой
институт,
имеющий
материальное
(предмет
ное)
содержание.
Каждый
такой
институт
характеризуется
право
выми,
экономическими
свойствами,
а
некоторые
из
институтов
(на
пример,
бюджетная
система)
и
политическими
свойствами.
Представляется,
что
каждый
из
институтов
финансовой
системы
выполняет
определенную
функцию:
либо
фонда
денежных
средств
(таковы
бюджеты
всех
уровней,
финансы
предприятий),
лИбо
мето
да,
способствующего
нормальной
работе
финансовой
системы
госу
дарства, в
частности,
мобилизации
денежных
средств
в
соответству
ющие
фонды
государства
или,
напротив,
законному
и
рационально
му
расходованию
денежных
средств
из
этих
бюджетов
в
интересах
общества
и
государства.
Каждый
из
институтов
финансовой
системы,
в
свою
очередь,
мо
жет
рассматриваться
как
система. Так,
налоrовая
система
складыва
ется из
таких
элементов,
как:
1)
налоговая
платежеспособность
граждан;
2)
система налогов
и
сборов
с
граждан
и
т.д.
Иначе
говоря,
неотъемлемым
качеством
системы
является
то,
что
она
может
рассматриваться
как
совокупность
других
систем,
как
<<система
систем>>.
Представляется,
что
сейчас
с
учетом
припятых
за
последние
10-15
лет
законодательных
актов
в
состав
финансовой
системы
Рос-
28
Глава
I.
Финансовая
деятельность
государства
сийской
Федерации
входит
широкий
перечень
финансово-правовых
институтов.
Бегло
охарактеризуем
каждый
из
них.
Денежная
система
представляет
собой
форму
денежного
обраЩе
ния
в
данной
стране
и
включает
в
себя
такие
элементы,
как:
1)
официальная
денежная
единица
Российской
Федерации
(рубль;
рубль равен
100
копейкам);
2)
виды
денежных
знаков
(банкнота
и
монета);
3)
порядок
эмиссии
денежных
знаков
(выпуск,
изъятие
и
т.д.);
4)
организация
денежного
обрашения
в
стране.
Организация
денежного
обращения
в
Российской
Федерации
является
важной
составной
частью
денежной
системы
и
относится
к
наиболее
существенным
признакам
финансовой
деятельности
го
сударства.
Денежная
система
в
большинстве
стран
является
центра
лизованной,
и
для
этого
создаются
центральные
(национальные
щш
государственные)
банки.
В
Российской
Федерации
главный
регули
рующий
орган
в
области
денежного
обращения-
ЦБ
РФ.
В
россий
ских
учебниках
финансового
права
при
характеристике
финансовой
системы
данный
институт
недооценивается.
Между
тем
ст.
75
Кон
ституции
РФ
уделяет
ему
особое
внимание.
Бюджетная
система
представляет
собой
центральный
финансово
правовой
институт
финансовой
системы
Российской
Федерации.
Современное
государство
немыслимо
без
бюджетов:
центральных
и
муниципальных,
а
также
фондов,
получивших
название
<<внебюд
жетные>>.
Именно
бюджет
как
фонд
денежных
средств
представляет
собой
основной
канал
распределения
и
перераспределения
валового
национального
продукта.
Бюджетный
кодекс
РФ
включает
в
бюджетную
систему
следующие
звенья:
1)
федеральный
бюджет
и
бюджеты
государственных
внебюд
жетных
фондов
Российской
Федерации;
2)
бюджеты
субъектов
Федерации
и
бюджеты
территориальных
государственных
внебюджетных
фондов;
3)
местные
бюджеты.
Важную
роль
в
бюджетной
системе
призваны
играть
государ
ственные
внебюджетные
фонды,
предназначенные
для
реализации
конституционных
прав
граждан
на
пенеионное
обеспечение,
со
циальное
страхование,
охрану
здоровья
и
медицинскую
помощь.
К
числу таких
фондов
относятся
Пенеионный
фонд
РФ,
Фонд
обя
зательного
медицинского
страхования
и
др.
29
Раздел
I.
Финансовая
деятельность
и
финансовое
право
Налоговая
система
представляет
собой
совокупность
взаимосвя
занных
частей
(элементов)
в
сфере
налогообложения,
к
которым
от
носятся:
1)
налоговая
платежеспособность
граждан;
2)
система
установленных
законом
налогов
и
сборов;
3)
налоговая
администрация;
4)
применяемые
государством
методы
налогообложения
1
•
Под
налоговой
платежеспособностью
понимается
возможность
граждан,
обязанных
платить
налоги,
покрывать
эти
денежные
обя
зательства
перед
государством
без
вреда
для
своего
хозяйства,
благо
состояния
и
здоровья.
Данный
элемент
налоговой
системы
закре
плен
в
п.
1
ст.
3
НК
РФ,
где
указывается:
<<При
установлении
налогов
учитывается
фактическая
способность
налогоплательщика
к
уплате
налога>>.
Система
налогов
и
сборов,
закрепленная
гл.
2
НК
РФ,
представ
ляет
собой
обособленный
и
вместе
с
тем
ключевой
элемент
налого
вой
системы
Российского
государства.
Недаром
И.Х.
Озеров
сводил
налоговую
систему
к
<<совокупности
налогов,
сложившихся
в
данном
тосударстве>>
2
•
Система
действующих
налогов
и
сборов
обусловлена
федеративным
устройством
государства
и
подразделяет
все
налоги
и
сборы
на
три
вида:
федеральные,
региональные
и
местные.
К
налоговой
администрации
относятся
органы
управления
на
логами,
которые
наделены
властными
полномочиями
в
сфере
на
логообложения
и
согласно
ст.
30
НК
РФ
призваны
осуществлять
на
логовый
контроль
за
своевременностью
и
полнотой
уплаты
налогов.
В
настоящее
время
налоговая
администрация
включает
в
себя
нало
говые
органы,
Федеральную
службу
по
экономическим
и
налоговым
преступлениям
МВД
России,
таможенные
органы.
Система
методов
налогообложения
охватывает
две,
группы
ме
тодов:
30
1)
методы
построения
и
нормативного
закрепления
налогов
и
сборов,
которые
применяют
законодательные
органы;
См.:
Бельский
К.
С.
Налоговая
система:
генезис,
основные
элементы,
принцилы
11
Государство
и
право.
2006.
NQ
9.
С.
50.
Озеров
И.Х
Основы
финансовой
науки:
курс
лекций.
Вып.
1.
М.,
1911.
С.
82-83.
Глава
L
Финансовая
деятельность
государства
2)
методы
налогового
администрирования,
применяемые
нало
говой
администрацией
при
взимании
налогов
и
сборов.
Особое
значение
имеет
налоговое
администрирование,
при
реали
зации
которого
используют
следующие
методы:
1)
создание
условий
для
добровольного
исполнения
налогопла
тельщиками
обязанности
по
уплате
налогов;
2)
налоговый
контроль,
предполагающий
в
отдельных
случаях
применение
принудительных
мер
для
исполнения
обязанно
сти
по
упла:rе
налогов.
В
юридической
литературе
называется достаточно
обширный
пе
речень
конституционных
принципов,
на
которых
построена
налого
вая
система
(обязательность
уплаты
налогов,
обеспечение
единства
налоговой
политики
на
всей
территории
страны
и
т.д.)
1
,
но
не
назы
вается
главный,
выработанный
европейской
историей
на протяже
нии
многих
столетий,-
принцип
согласия
граждан
страны
на
взи
мание
с
них
данного
налога,
который
реализуется
гражданами
через
свой
представительный
орган
власти.
Банковская
система
представляет
собой
совокупность
различных
видов
банков,
существующих
в
данной
стране.
В
Российской
Феде
рации,
в
соответствии
с
Законом
о
банках
и
Законом
о
Банке
Рос
сии,
банковская
система
представлена
двумя
уровнями:
к
первому
относится
ЦБ
РФ,
ко
второму-
коммерческие
банки,
осуществляю
щие
банковские
операции,
филиалы
и
представительства
инастран
ныхбанков.
Центральный
банк
РФ
выступает,
с
одной
стороны,
в
роли
власт
ного
органа,
осуществляющего
от
лица
государства
экономическую
политику
посредством
только
ему
присущих
инструментов
и
мето
дов,
с
другой
-
в
роли
обычного
субъекта
коммерческой
деятель
ности.
Выступая
в
роли
властного
органа,
ЦБ
РФ
строит
отношения
с
коммерческими
банками
по
схеме
<<власть-
подчинение>>,
осущест
вляя
банковское
регулирование
и
надзор.
Он
устанавливает
для
кре
дитных
организаций
правила
совершения
банковских
операций,
ве
дения
бухгалтерского
учета,
лицензирует
кредитные
организации,
осуществляет
за
ними
надзор.
Главной
целью
банковского
надзора
См.:
Петрова
Г.В.
Налоговая
система
11
Российская
юридическая
энциклопедия.
М.,
1999.
С.
567.
31
Раздел
L
Финансовая
деятельность
и
финансовое
право
является
поддержание
стабильности
банковской
системы
в
интере
сах
вкладчиf(ов
и
кредиторов.
Система
государствеиного
и
муниципального
кредита
(долrа)
пред
ставляет
собой
систему
создания
государственных
и
муниципаль
ных
денежных
фондов
посредством
предоставления
гражданами
или
юридическими
лицами
денежных
средств
государству
или
муници
пальному
образованию
на
основе
договора
займа.
Заемщиком
по
этому
договору
выступает
государство
в
лице
Правительства
РФ
или
муниципальное
образование,
займодавцами
-
граждане
и
юридиче
ские
лица.
Договор
государственного
займа
регламентируется
нормами
гл.
14
<(Государственный
и
муниципальный
долг»
БК
РФ
и
заклю
чается
путем
приобретения
гражданами
и
юридическими
лицами
на
добровольной
основе
государственных
облигаций
или
иных
государ
ственных
ценных
бумаг,
удостоверяющих
право
займодавца
на
полу
чение
от
заемщика
денежных
средств.
Договор
муниципального
зай
ма
заключаетсЯ
путем
приобретения
гражданином
или
юридическим
лицом
выпущенных
органом
местного
самоуправления
муниципаль
ных
облигаций.
Имущественное
и
личное
страхование
является
одним
из
инсти
тутов
финансовой
системы
Российской
Федерации
и
представля
ет
собой,
в
свою
очередь,
систему
денежных
фондов,
которые
соз
даются
в
интересах
физических
и
юридических
лиц при
наступле
нии
непредвиденных
событий
(страховых
случаев)
и
формируются
из
уплачиваемых
данными
физическими
и
юридическими
лицами
страховых
взносов
(страховых
премий).
В
процессе
страхования
соз
даются
денежные
фонды
страховщиков,
используемые
для
возмеще
ния
ущерба.
Страхование
бывает
двух
видов:
1)
обязательное;
2)
добровольное.
В
зависимости
от
вида
объектов страхования
оно
подразде-
ляется:
•
наличное;
•
имущественное.
Система
страхования
в
Российской
Федерации
закреплена
ря
дом
законодательных
актов:
ГК
РФ
(ст.
927-970),
Законом
РФ
от
28
июня
1991
г.
NQ
1499-1
<(0
медицинском
страховании
граждан
32