Загорський B.C. Бюджетно-податкова система: теорія і практика

Подождите немного. Документ загружается.

Розділ 2. Бюджетна система та фактори,

які впливають на якість її функціонування

Загорський B.C. Бюджетно-податкова

система України: теорія і практика

і —

5) здійснення державної соціальної політики.

Основним важелем бюджетного регулювання є закріплення за кож-

ним бюджетним рівнем відповідної ресурсної бази (окремих видів податків,

зборів, інших видів надходжень) та їх розподіл між споживачами.

У складі бюджетів можуть бути цільові і резервні фінансові фонди,

кожен з яких призначений для проведення конкретних виробничих або

соціальних програм. За допомогою бюджетного механізму держава має

також можливість активно впливати на товаровиробника, стимулюючи

виробництво одних товарів і обмежуючи випуск інших.

Бюджет виконує ті функції, які властиві фінансам взагалі. Основна з

них, як уже зазначалось, розподільча. Жодна з інших ланок фінансів не

здійснює такого масштабного перерозподілу доходів і по вертикалі, і по

горизонталі економіки - між галузями, регіонами, соціальними групами

населення. Це зумовлено тим, що в бюджетних відносинах беруть участь всі

господарюючі суб'єкти та члени суспільства. При цьому бюджетні відно-

сини, як правило, носять двосторонній характер - платежі в бюджет і від-

повідні виплати з нього, тобто мають міновий характер: податки - державі,

держава - послуги фізичним і юридичним особам.

Між податками і послугами держави повинна бути рівновага. Реакція

населення, господарюючих суб'єктів, платників податків на порушення такої

рівноваги буде адекватною на виборах щодо підтримки тих політичних сил,

які не забезпечили раціонального використання бюджетних коштів або

перехід частини економіки у тінь. Тому процеси складання, розгляду,

затвердження бюджету та його виконання перебувають у центрі уваги

громадськості, партій, суспільства та контролюються ними. Цей контроль

відбувається як на стадії формування бюджетних доходів, так і на етапі їх

використання. Весь процес руху бюджетних коштів повинен мати належне

документально-правове оформлення, яке б свідчило про законність і

доцільність відповідних операцій з бюджетними коштами.

Грошові фонди, необхідні державі для виконання її функцій,

формуються насамперед через державний бюджет, який є основним у

системі державних фінансів. Державні фінанси нерозривно пов'язані з

діяльністю держави, вони вдосконалювалися і розвивалися разом з нею.

Якщо у ХУІІІ-ХІХ ст. держава, за висловом А. Сміта, була тільки "нічним

сторожем", що оберігав приватну власність, і не втручалася в економічну

діяльність господарюючих суб'єктів, то в сучасних умовах ситуація докорін-

но змінилася. Тепер сама держава стала власником або співвласником фаб-

рик, заводів, земель, вона щораз більшу частку ВВП виплачує в централі-

обов'язковості виконання бюджетних показників та передбачення правової

відповідальності за порушення запланованих обсягів бюджетних витрат.

Таким чином, як економічна категорія, бюджет виражає складну

систему фінансових відносин між підприємствами, підприємницькими

структурами, громадянами, з одного боку, та державою і її органами - з

іншого, щодо формування загальнодержавного фонду фінансових ресурсів

і його використання на задоволення соціально-економічних потреб суспіль-

ства. Те, що бюджет являє собою загальнодержавний фінансовий фонд,

становить його матеріальний зміст. Поряд з цим за формою прояву бюджет

- це своєрідний кошторис держави, її основний фінансовий план, який

планується на рік і за функціональною будовою містить дві частини: в одній

(дохідній) фіксуються всі грошові доходи, які будуть мобілізовані державою,

а в іншій (видатковій) - видатки, пов'язані з виконанням економічних та

соціальних функцій держави. В сукупності цих трьох аспектів прояву

сутності бюджет постає як фундаментальна соціально-економічна категорія.

Усі перелічені суб'єкти бюджетних відносин є взаємозалежними. Дер-

жава для виконання своїх функцій має потребу в фінансових ресурсах.

Суб'єкти господарювання є платниками податків, які одночасно поповнюють

бюджетні фонди та отримують за певних умов з них кошти. Те саме стосується

й населення. Працюючі громадяни є платниками податків, а непрацююча

частина (пенсіонери, безробітні) отримують різні допомоги з централізованих

фондів. Централізація грошових ресурсів у бюджеті дозволяє державі

маневрувати фінансовими ресурсами, направляти їх на пріоритетний

розвиток окремих галузей народного господарства, регіонів країни,

створювати сучасні науково-дослідні центри, здійснювати заходи з розвитку

енергетики, охорони довкілля, соціального захисту населення тощо.

Бюджетна система є найдієвішим засобом фінансового регулювання,

розподілу доходів і перерозподілу коштів між бюджетами різних рівнів, з

метою вирівнювання їх дохідної бази. У державі бюджетне регулювання має

багатоцільовий характер:

1) підтримка стабільного розвитку економіки країни;

2) забезпечення пропорційного розвитку галузей народного госпо-

дарства і збалансованості між ними;

3) здійснення заходів щодо ліквідації наслідків непередбачуваних подій

чи стихійних явищ;

4) забезпечення структурних змін у розвитку виробництва, виклика-

них потребами науково-технічного прогресу (НТП), підвищення конку-

рентоспроможності економіки, зовнішньоекономічних зв'язків;

Розділ 2. Бюджетна система та фактори,

які впливають на якість її функціонування

100

Загорський В.С. Бюджетно-податкова

система України: теорія і практика

' Народное хозяйство СССР в 1990 году. — М.: Финансы и статистика, 1991. — С. 15.

Там саме.

" Там саме. — С. 17,76.

101

Бюджет колишнього Радянського Союзу відрізнявся від бюджетів

країн з ринковою економікою за структурою доходів і видатків. У капіталіс-

тичних країнах дохідна частина бюджету формується переважно з податків

населення та корпорацій, а основним джерелом доходів колишнього

Радянського Союзу були надходження від державних та кооперативних

підприємств і організацій, оскільки панувала державна власність. У 1990 р.

їх частка в доходах державного бюджету становила 89,8 %, тоді коли частка

податків населення лише 10,2 %

. Основними видами платежів, які напов-

нювали бюджет, були податок з обороту та платежі підприємств з прибутку

(плата за основні виробничі фонди та нормовані оборотні кошти, фіксовані

(рентні) платежі, вільний залишок прибутку й відрахування від нього), а

колгоспи та кооперативи перераховували прибутковий податок.

Володіння державою фабриками, заводами, транспортом та іншими

засобами виробництва зумовлювали необхідність витрат великих фінан-

сових ресурсів на їх функціонування, подальший розвиток і розширення

виробничого апарату. Щорічно з державного бюджету фінансувалося

приблизно 40 % усіх видатків суспільства, що спрямовувалися на розвиток

народного господарства: промисловості, сільського господарства, тран-

спорту, зв'язку, торгівлі, виробничої і невиробничої інфраструктур. У 1990 р.

з цією метою було використано 197,5 млрд крб.

Другою статтею за обсягом витрат були витрати на соціально-

культурні заходи. Того ж року на це було спрямовано 170,0 млрд крб., або

третину бюджетних ресурсів країни

. До складу видатків на соціально-

культурні заходи входили видатки на освіту, науку, культуру, охорону

здоров'я, фізичну культуру та соціальне забезпечення. У цей розділ видатків

у союзний бюджет включали кошти фонду соціального страхування. За

рахунок цих бюджетних ресурсів забезпечувалося безплатне навчання у

школах, середніх і вищих навчальних закладах, надавалася безплатна

медична допомога населенню, виплачувалася заробітна плата вчителям,

лікарям, науковцям, пенсії, різні види соціальної допомоги. У 1990 р. на

фінансування освіти, навчання було витрачено 51,3 млрд крб., на охорону

здоров'я і фізичну культуру - 36,0 млрд крб., або 10 і 7 % відповідно

видаткової частини бюджету. Пенсіонерам було виплачено 61,1 млн крб, що

забезпечило середньомісячну пенсію в розмірі 109,2 крб."

зований фонд, формує різні спеціалізовані фінансові фонди, регулює про-

цес суспільного відтворення (виробництво, розподіл, обмін, споживання).

Зростання економічної ролі держави зумовлює об'єктивну потребу

в збільшенні її фінансових ресурсів. Якщо 1848 року всі витрати держави у

США становили 48 млн дол., 1902 року - 1,7 млрд дол., то наприкінці 90-х

років XX століття - щорічно майже 3 трлн дол., у тому числі федеральні

витрати уряду США - близько 2 трлн дол. Питома вага всіх витрат уряду

США 1913 року становила 7,6 % ВВП, 1972 року - 11,7 %, а наприкінці

90-х років - близько 3 8 %. У Великобританії всі державні витрати 1910 року

становили 12,7 % ВВП, 1933 року - 25,7 %, а наприкінці 90-х років - понад

50 %

. Загалом у країнах ОБСР, куди входять 29 наймогутніших країн світу,

ця частка наприкінці 90-х років досягала 50 %.

У своєму розвитку бюджетна система визначається державним

устроєм країни та суспільно-економічним ладом у ній. Тому її еволюція

тісно пов'язана з цими параметрами. Колишній Радянський Союз був союз-

ною державою, у складі якої було 15 союзних республік, до деяких з них,

крім областей, входили такі національні утворення, як автономні національні

республіки та округи. Відповідно до цього устрою була сформована дворів-

нева бюджетна система, яка включала:

1) об'єднаний союзний бюджет;

2) державні бюджети союзних республік.

До складу державних бюджетів союзних республік входив респуб-

ліканський бюджет та місцеві бюджети, до яких належали обласні, крайові,

районні, селищні та сільські. Така бюджетна система відповідала тим

завданням і функціям, які виконувала на той час Радянська держава.

Для колишнього Радянського Союзу характерною була висока сту-

пінь концентрації грошових ресурсів у державному бюджеті - 64,5 % націо-

нального доходу країни 1985 року і 67,3 % - 1990 року. Причому понад

половини бюджетних ресурсів (51,5 %) 1985 року було в союзному бюджеті.

Наприкінці 80-х років у розподілі бюджетних ресурсів між загально-

державним і бюджетами союзних республік відбулися зміни на користь

останніх - частка союзних республік і місцевих органів влади зросла з 48,5 %

1985 року до 55,1 % 1990 року. Такі зміни у співвідношенні розподілу

бюджетних коштів стали наслідком активізації боротьби за розширення прав

національних інтересів республік, демократизації усіх сторін суспільного

життя в країні, що мали місце наприкінці 80-х років.

Економічна енциклопедія / За ред. С.В. Мочерного. - К.: Академія, 2000. — Т. 1. —

С. 315.

Розділ 2. Бюджетна система та фактори,

які впливають на якість її функціонування

102

Загорський B.C. Бюджетно-податкова

система України: теорія і практика

7) субсидіарності - розподіл видів видатків між державним і місце-

вими бюджетами, а також між місцевими бюджетами повинен ґрунтуватися

на максимально можливому наближенні надання суспільних послуг до їх

безпосереднього споживання;

8) цільового використання бюджетних коштів - кошти використо-

вуються тільки на цілі, чітко визначені бюджетом;

9) справедливості та неупередженості - бюджетна система України

базується на засадах справедливості та неупередженого розподілу суспіль-

ного багатства між громадянами і територіальними громадами;

10) публічності та прозорості - Державний бюджет України та місцеві

бюджети затверджуються, а рішення щодо звіту про їх виконання прийма-

ються Верховною Радою України та відповідними радами на місцях;

11) відповідальності - кожен з учасників бюджетного процесу несе

відповідальність за свої дії на кожній стадії бюджетного процесу

В Україні структурна побудова бюджету здійснюється шляхом поєд-

нання централізованих і децентралізованих його ланок. До складу бюд-

жетної системи входять державний і місцевий бюджети (бюджет Автоном-

ної Республіки Крим, обласні, районні бюджети, бюджети районів у містах

та бюджети місцевого самоврядування).

ЗВЕДЕНИЙ БЮДЖЕТ

Рис. 2.1. Структура бюджетної системи України

2001

Бюджетний кодекс України // Голос України. -

" Загорський B.C. та ін. Фінанси: Навч.пос. - К.

24 лип.

—

С. 7.

Знання, 2006. - С. 94.

103

У колишньому Радянському Союзі великих витрат вимагало утри-

мання чисельної армії. Надмірні воєнні видатки були основною причиною

дефіциту бюджету, який 1990 р. досягнув 41,4 млрд крб. (9 %). Дефіцит

покривався переважно за рахунок емісії грошової маси, яка зумовлювала

в країні утворення та зростання інфляції, а також дестабілізацію внутріш-

нього ринку товарів народного споживання.

Сучасна бюджетна система України сформувалася на основі

бюджетних відносин, які існували в колишньому Радянському Союзі.

Організаційні основи її побудови були визначені Законом "Про бюджетну

систему України". На сьогодні її функціонування регламентується нормами

Бюджетного кодексу України, прийнятого Верховною Радою України

21 червня 2001 р. У ст. 7 сформульовано основні принципи побудови

бюджетної системи, а саме:

1) єдності бюджетної системи України, що забезпечується єдиною

правовою базою, єдиною грошовою системою, єдиним регулюванням

бюджетних відносин, єдиною бюджетною класифікацією, єдністю порядку

виконання бюджетів і веденням бухгалтерського обліку та звітності;

2) збалансованості - повноваження на здійснення витрат повинні

відповідати обсягу надходжень до бюджету на відповідний бюджетний

період;

3) самостійності - забезпечується відповідними бюджетами з чітко

визначеними джерелами доходів; правом відповідних органів державної

влади, органів влади Автономної Республіки Крим і органів місцевого

самоврядування на визначення напрямів використання коштів відповідно до

законодавства України; правом Верховної Ради Автономної Республіки

Крим та відповідних рад самостійно і незалежно розглядати та затверджу-

вати відповідні бюджети;

4) повноти - включення до бюджету всіх надходжень, що проводяться

відповідно до нормативно-правових актів органів державної влади, органів

влади Автономної Республіки Крим і органів місцевого самоврядування;

5) обґрунтованості - бюджет формується на реалістичних макро-

показниках економічного та соціального розвитку держави, розрахунках

надходжень до бюджету та його витрат, що здійснюються відповідно до

чинних методик і правил;

6) ефективності - при складанні та використанні бюджетів усі

учасники бюджетного процесу повинні прагнути досягти запланованих

цілей при залученні мінімального обсягу бюджетних коштів і посиленні

максимального результату при використанні визначених бюджетних коштів;

Розділ 2. Бюджетна система та фактори,

які впливають на якість її функціонування

104

Загорський B.C. Бюджетно-податкова

система України: теорія і практика

діяльності з притаманними їй функціями, відповідне оргашзац.ино-правове

оформлення їа управління. Разом з тим ці ланки взаємозалежні! мають

д?яти злагоджено та синхронно. Джерелом формування кожного з фондів

є частка валового внутрішнього продукту.

105

Сукупність показників усіх бюджетів, що входять до бюджетної

системи України, утворює зведений бюджет, який використовується для

аналізу, планування і прогнозування розвитку бюджетних відносин.

Важливою характеристикою бюджетної системи є процес розмежу-

вання доходів і видатків між окремими автономними бюджетами. Таке роз-

межування може проводитися двома методами:

1) закріплення доходів за кожним бюджетом у повній сумі чи за твер-

до фіксованими нормативами в умовах автономності кожного бюджету;

2) встановлення системи бюджетного регулювання в умовах єдності

бюджету, тобто проведення відрахувань до бюджетів нижчих рівнів, вихо-

дячи з їх потреб.

Відповідно до цього всі доходи поділяються на закріплені та регульо-

вані. Загальні принципи розмежування доходів визначені Бюджетним кодек-

сом, а їх фактичний склад затверджується при прийнятті Закону України

"Про державний бюджет" на поточний рік (рис. 2.2).

Щодо видатків, то їх розмежування ґрунтується на призначенні того

чи іншого бюджету: з центрального бюджету фінансуються видатки

загальнодержавного характеру, а з відповідних місцевих бюджетів - видатки

регіонального значення. При цьому можуть застосовуватися два підходи:

1) розподіл за територіальною ознакою; 2) розподіл, виходячи з відомчого

підпорядкування.

Державні фінанси є ядром фінансової системи будь-якої країни,

незалежно від її суспільного ладу та державного устрою. За їх допомогою

формуються і використовуються централізовані фонди грошових коштів,

призначені для фінансового забезпечення виконання державою та її

органами властивих їм функцій: захисту суверенітету країни, забезпечення

правопорядку в державі, права громадян на освіту, охорону здоров'я,

здійснення соціального захисту населення тощо. Зосередивши фінансові

ресурси, держава має можливість активно впливати на всі аспекти еконо-

мічного і соціального життя суспільства. Цей вплив буде тим значнішим,

чим більшими будуть фінансові ресурси в розпорядженні органів влади та

чим ефективніше вони використовуватимуться.

В Україні державні фінанси сьогодні концентрують майже 80 %

фінансових ресурсів країни, охоплюючи всю сукупність бюджетів, фонди

цільового призначення (пенсійний, соціального страхування, сприяння

зайнятості, конверсії), державний кредит, фінанси підприємств і організацій

державного сектора, особисте і майнове страхування. Кожна із структурних

ланок фінансової системи є відносно самостійною, має власне поле

Розділ 2. Бюджетна система та фактори,

які впливають на якість її функціонування

106

Загорський B.C. Бюджетно-податкова

система України: теорія і практика

Таблиця 2.1

Валовий внутрішній продукт, доходи і видатки

Зведеного бюджету України 1990-2005 рр.*

Доходи Зведеного

Видатки Зведеного

Дефіцит Зведеного

бюджету

продукт,

млн крб., 3

1996

р.

млн крб., 3

1996 р,-

млн грн.

у відсотках

до ВВП

млн

крб., 3

1996 р,-

млн грн.

у відсотках

доВВП

млн крб., 3

1996

р.

млн грн.

у відсотках

до ВВП

МЛИ

Грн.

1 227,50

24,40

1 919,70

38,10

692,20

13,70

49 621,80

33,50

57 248,70

38,60

7 626,90

523 092,60

43,50

630 647,00

52,40

107 554,40

20 689,90

38,00

24 302,80

44,60

3 612,90

6,60

ЗО 218,70

37,00

34 182,80

41,90

3 964,10

4,90

28 112,00

30,10

34 312,70

36,70

6 200,70

28 915,80

28,20

31 195,60

30,40

2 279,80

З' 876,40

25,20

34 820,90

26,70

1 944,50

49 117,90

28,90

48 148,60

28,30

-969,30

-0,61

54 934,60

26,90

55 528,00

27,20

593,40

0,30

61 954,30

27,40

60 318,90

26,70

-1 635,40

-0,71

75 165,40

28,50

75 655,30

28,70

489,90

0,20

91 529 41

26,46

101 415,49

29,32

9 886,08

2005

363 163

134 030,00

36,91

139 100,00

38,30

5 070,00

1.40

* За даними Послання Президента до Верховної Ради інформація за 2004-

2005 рр. за даними Комітету питань бюджету Верховної Ради України.

"Глибокі деформації відбуваються у сфері фінансів. Україна є ліде-

ром серед інших країн світу за обсягом дефіциту державного бюджету"

, -

це слова Президента України з його програмної доповіді "Шляхом радикаль-

них економічних реформ", виголошеної у 1994 р. І хоча з того часу минуло

більше 10 років, але докорінного обіцяного поліпшення економічної ситу-

ації не відбулося. Єдине, чого вдалося досягти, - це подолати гіперінфляцію

та стабілізувати більш-менш національну грошову одиницю. Жодне з декла-

рованих завдань економічної реформи практично не вирішено. Деяке пож-

вавлення в економічному житті на початку XXI століття не забезпечує ні

високого рівня виробництва ВВП, ні належного наповнення бюджету. Якщо

" Лукинов И.И. Эволюция экономических систем. - М.: Экономика, 2002. — С. 445—446.

Про основні засади економічної та соціальної політики: Доповідь Президента

України //Голос України. - 1994. - 11 жовт. - С. 7.

107

Відтак економічною основою бюджету є виробництво. Саме тут

створюється ВВП, у тому числі й національний дохід, що є джерелом

бюджетних доходів. Без виробництва не буде товарів, зарплати, прибутку,

інших видів доходу, а без них - податків для наповнення державної казни.

Отже, надзвичайна увага урядів усіх країн приділяється розвитку вироб-

ництва, підвищенню його ефективності.

В Україні в період реформування економіки держава послабила

увагу до відтворювальних процесів у сфері суспільного виробництва, зосе-

реджуючи свої зусилля переважно на розподілі та перерозподілі ВВП. Від-

сторонення від державного регулювання розвитку економіки, помилки,

допущені в процесі реформування відносин власності та інших процесів,

обумовили руйнування виробничого потенціалу країни та спад вироб-

ництва. Наприкінці XX ст. виробництво ВВП зменшилося з 167 млрд крб. до

50,6 млрд крб. і було втричі меншим, ніж 1990 р. Це відповідно звузило

матеріальну базу бюджетних доходів держави і різко скоротило її можливості

в забезпеченні належного рівня соціального захисту населення, обороно-

здатності держави, розвитку матеріально-технічної бази підприємств, вироб-

ничої і соціальної інфраструктури тощо. Про динаміку реального ВВП,

бюджетних доходів і видатків свідчать показники таблиці 2.1, з яких видно,

що, незважаючи на зростання валового внутрішнього продукту, за останні

10 років ще не досягнуто економічних результатів 1990 р.

Сьогодні в Україні один з найнижчих рівнів бюджетного забезпечення

населення порівняно з країнами Західної Європи. Так, наприклад, Литва з

населенням близько 13 млн жителів на початку XXI ст. мала річний бюджет

на рівні 8 млрд дол. (2700 дол. на особу). А Україна з населенням 47 млн

жителів 2003 року мала в дохідній частині бюджету 75,2 млрд дол., або 1600

дол. на душу населення, тобто майже в 2 рази менше, ніж Литва. Хоча у 80-х

роках в Україні та Литві ці показники були майже однакові. Такий спад

виробництва у мирний час, без природних катаклізмів, є безпрецедентним

в економічній історії. Досить згадати, що в період Великої депресії у США

спад виробництва не перевищував 26 %, а у колишньому Радянському

Союзі в роки Великої Вітчизняної війни найнижча позначка зниження

виробництва становила 30 %.

Приватизацію в Україні та пов'язані з нею реформаторські дії влади

за своїми руйнівними наслідками можна порівняти з воєнними діями.

Академік І. Лукінов щодо цього зазначав: "У країні відбувається активна

деіндустріалізація, почався розпад продуктивних сил з випереджальним

руйнуванням науково-технічного та інтелектуального потенціалу суспільст-

ва з цілковитим знеціненням мотиваційного стимулу до продуктивної пращ,

масової декваліфікації кадрів та інше"

Розділ 2. Бюджетна система та фактори,

які впливають на якість її функціонування

108

Загорський B.C. Бюджетно-податкова

система України: теорія і практика

Для порівняння у Словацькій Республіці, яка за стандартами Європейського

Союзу вважається однією з найбідніших країн, частка споживчих витрат

становила 50 % у 2000 році. Ми бачимо, що в Україні цей показник за всі

роки незалежності жодного разу не був менше 70 %".

Економічна криза, безробіття, злидні - причина масової міграції

найпродуктивнішої частини населення за кордон. За даними уповнова-

женого Верховної Ради з прав людини Н. Карпачової, на початок 2003 року

за межами України в пошуках роботи перебувало від 2 до 7 млн осіб. Тільки

в Росії працює близько мільйона українців, а під час сезонних робіт - їх

утричі збільшується. Майже півмільйона - в Італії, близько 300 тис. - у

Польщі

, багато в Чехії, Португалії, Греції, на Кіпрі і навіть у Японії. Це

найбільш ініціативна, енергійна, кваліфікована, освічена частина нашого

населення - виробники ВВП і національного доходу держави.

Тільки з 1997 по 2002 роки за кордон офіційно емігрувало 90 тис.

громадян України з вищою освітою, майже 128 тис. - з незакінченою

вищою та середньою освітою, 574 доктори наук, 907 кандидатів наук,

переважно науковці до 40 років

. Це - третина наукового потенціалу,

духовна еліта держави. Такі масштаби міграції мали місце в минулому лише

у роки громадянської війни (1917-1920 рр.), економічної розрухи, зміни

соціального ладу. Наслідки відтоку найпрацездатнішої, освіченої частини

населення зачіпають інтереси національної безпеки, адже за межами

України нині перебуває майже стільки працівників, скільки зайнято в

промисловості, будівництві країни - 6 мільйонів, що виробляють половину

національного доходу України. Це прямі матеріальні втрати для країни в

цілому і для бюджету зокрема. Є і моральні втрати, адже більшість з

мігрантів перебуває за кордоном у статусі нелегальних персон, а отже, є

найбільш дискримінованою та незахищеною категорією іноземців - вони

почуваються людьми другого ґатунку, поступово втрачають почуття

національної та людської гідності, здатність до самореалізації. Багато таких

мігрантів потрапляєються у в'язниці. За тими ж даними Н. Карпачової, у

в'язницях зарубіжних країн на початку 2003 року перебувало близько

10 тис. громадян України, єдиною виною багатьох з них була відсутність

в'їзної візи в країну, перебування

Карпачова Н. Стан дотримання та захисту прав громадян України за кордоном

//Голос України. - 2003. - 15 квітня. - С. 6.

Там саме.

109

такими темпами і в майбутньому розширюватиметься виробництво, то

країні потрібно буде щонайменше 20 років для досягнення економічних

показників 1990 року.

Згідно з рейтингом ООН Україна 2001 року за рівнем ВВП на душу

населення займала 102 місце в світі, істотно поступаючись не тільки країнам

Західної Європи, але й деяким країнам СНД. Середнє співвідношення між

ВВП України та країн Європейського Союзу 2001 року становило 1:7, а для

країн Східної Європи - 1:2

. Ще відчутніша різниця між Україною і

названими країнами в оплаті праці. За даними Державного комітету

статистики України, заробітна плата у промисловості України 2002 року за

одну оплачувану годину становила 3 грн 26 коп., або 0,6 дол. США. Це удвічі

менше, ніж у Чехії, втричі - ніж у Польщі, у 27 разів, ніж в Італії і в 53 рази -

ніж у Німеччині

Між ВВП, заробітною платою та дохідною частиною державного

бюджету існує прямий зв'язок. Адже доходи в бюджет надходять як

відрахування від заробітної плати та прибутків. Мізерна заробітна плата

робітника України є однією з перешкод належним чином наповнити бюджет

держави і здійснити відповідне фінансування економічних і соціальних

програм. Водночас фінанси домашніх господарств, їх платоспроможний

попит та заощадження мають виняткове значення і в системі відтворення

ВВП. Згідно з даними національних рахунків на домашні господарства

припадає понад 60 % валового наявного доходу країни, 28 % валового

заощадження і 64 % чистого заощадження

. У процесі формування

державних фінансів трансформація заощаджень в інвестиції набуває

основного значення. Разом з тим оцінка потенціалу заощаджень населення

України

свідчить, що "Висока питома вага "первинних" видатків (купівля

товарів та оплата послуг) та зростання цього показника вказують на те, що

середній рівень доходу в економіці є незначним. Значна частка споживчих

видатків в структурі витрат - це ознака бідної країни та бідного населення.

" Карпачова Н. Стан дотримання та захисту прав громадян України за кордоном

//Голос України. - 2003. - 15 квіт. - С. 6.

Ін

Там саме.

" Бюджетна політика у контексті стратегії соціально-економічного розвитку

України: У 6 т. / Редкол.: М.Я. Азаров (голова) та ін. - К.: НДФІ, 2004. - Т.1:

Пріоритети бюджетної політики та економічне зростання в Україні / М.Я. Азаров,

Ф.О. Ярошенко, В.М. Гесць (кер. авт. кол.) та ін. - 2004. - С. 18.

Миргородська Л.С. Оцінка потенціалу заощаджень населення України // Економіст. -

2006. -№ 1.

Розділ 2. Бюджетна система та фактори,

які впливають на якість її функціонування

100

Загорський В.С. Бюджетно-податкова

система України: теорія і практика

111

Сьогодні за кордоном працює близько 2,5-3 млн українців, які

щомісячно заощаджують близько $ 300-400. У підсумку це становить май-

же $ 4 млрд заощаджень, які лише частково потрапляють в Україну і в дуже

обмежених обсягах - в офіційний сектор економіки у вигляді заощаджень

Великих втрат держава зазнала від неефективного проведення при-

ватизації державної власності. "Приватизація, яка проводилась на фор-

мально демократичних принципах і цінопаперової чехарди, фактична

"прихватизація" і розтрачування державного майна мафіозно-спекулятив-

ними структурами, - писав відомий економіст, академік І. Лукінов, - ніякого

економічного пожвавлення не принесла. Загально економічний спад і струк-

турна деформація економіки, величезні масштаби прихованого безробіття

є очевидним фактом"

. Внаслідок цього відбувся перерозподіл власності на

користь нової національної буржуазії. До того ж приватизація в той спосіб,

у який вона була проведена в Україні, позбавила державу ресурсів,

необхідних для розвитку виробництва та його технічної модернізації.

Від колишнього Радянського Союзу Україна у спадок отримала

потужний виробничий потенціал - розвинену виробничу інфраструктуру,

вартістю в сотні мільярдів доларів. На початок 1992 року вартість основних

фондів лише об'єктів сфери виробництва оцінювалась у 331 млрд крб., або

за тодішнім валютним курсом карбованця - 550 млрд дол. До цієї суми не

увійшли основні фонди невиробничої сфери. Нині уже близько 80 %

колишньої державної власності приватизовано. Серед них - сотні сучасних

підприємств, обладнаних новою технікою їз застосуванням наукомістких

технологій виробництва. Вартість деяких оцінювалась у сотні мільйонів

доларів, що приносили в бюджет великі доходи.

На парламентських слуханнях 2003 року про наслідки приватизації

констатувалося, що держава за свою власність, яка оцінювалася у понад

550 млрд дол., отримала за весь період приватизації трохи більше ніж

5,5 млрд грн. Це всього 1 % від реальної вартості приватизованого майна.

Приватизація не вирішила жодної із задекларованих проблем -

створення ефективного і відповідального власника, залучення інвестицій,

технічного і технологічного оновлення виробництва, надходження ресурсів

у бюджет. Навпаки, призвела до певних негативних наслідків, про що

зазначив О. Кожушко, екс-голова Комітету Верховної Ради з питань паливно-

енергетичного комплексу: "Досвід приватизації дав змогу зробити одно-

Финансисты полагают, что в будущем году Украине не удастся ускорить рост эко-

номики // Экономические известия. - 2005. - № 107. - 14 декабря. - С. 7-8.

Лукинов И.И. Эволюция экономических систем. - М.: Экономика, 2002. - С. 60.

значний висновок: народ від цього реформування не отримав нічого. Прак-

тично нічого, крім збитків, не отримала і держава. Результатом приватизації

стало погіршення економічного становища, бо підприємства, що потрапили

у приватні руки, часто зазнавали справжнього пограбування, розпродаж

найціннішого їхнього майна. Наш вітчизняний "істинний хазяїн", представ-

лений передусім чиновництвом і кримінальними структурами, виявився

цілком недієздатним у налагодженні та розвитку виробництва, проявив

неабиякі здібності до розкрадання"

Для виправлення ситуації потрібно провести інвентаризацію всіх

підприємств, виявити реальний стан використання виробничого потенціалу,

перспективи розвитку виробництва та підприємств. У разі призупинення

виробництва або неефективного використання виробничих фондів про-

вести реприватизацію з подальшою його передачею ефективному власнику.

В інвестиційній політиці ставки робити не тільки на іноземні інвестиції, але

й на введення в експлуатацію незалучених потужностей українського

промислового та агропромислового комплексу (АПК), на їх розширення за

рахунок власних ресурсів (у населення на руках понад 10 млрд дол., ще

близько 40-50 млрд дол. вивезено за межі країни).

Велике значення для збільшення надходжень у державний бюджет

має не тільки розширення виробництва, збільшення чисельності працюючих

і зростання їх заробітної плати, а й підвищення ефективності роботи

підприємств, їх прибутковості, яка на сьогодні низька, через що бюджет

щороку втрачає мільярдні суми доходів. У Посланні Президента України до

Верховної Ради 2004 р. констатується, що ні зростання обсягів виробництва,

ні зупинення інфляційних процесів, ні зменшення бартерних операцій не

поліпшило фінансового стану більшості суб'єктів господарювання. 2003 ро-

ку прибутки прибуткових підприємств зменшилися у 2,2 раза, а збитки

збиткових збільшилися - у 1,3 раза. З передбачених державним бюджетом

на 2003 рік 51 млрд грн. прибутку економіка отримала лише 29,1 млрд грн.

Як результат - бюджетні надходження з цього податку виконано лише на

73 %. Майже половина підприємств залишаються збитковими. Зменшення

прибутків підприємств обмежує не тільки бюджетні ресурси, а й їхні

можливості щодо самоінвестування. Рентабельність операційної діяльності

в Україні загалом становить тільки 5 %. Це вкрай низький рівень рентабель-

ності, що межує зі збитковістю

Кожушко О. Приватизація та її реалії // Голос України. - 1997. - 27 груд. - С. 5.

Послання Президента України до Верховної Ради України // Про внутрішнє і зовнішнє

становище України у 2003 році. - К.: Держкомстат України, 2004. - С. 58.

Розділ 2. Бюджетна система та фактори,

які впливають на якість її функціонування

100 112

Загорський В.С. Бюджетно-податкова

система України: теорія і практика

оціненим однозначно, оскільки є дискримінаційним щодо осіб найманої

праці і найбільшу вигоду принесе кланово-номенклатурній еліті.

Таким чином, за роки незалежності досягнуто значного прогресу в

розбудові бюджетної системи, яка в своїх загальних рисах відповідає реаліям

ринкової економіки, державному устрою України, однак існує цілий ряд

негативних чинників, які, впливаючи на грошові потоки, зумовлюють

розвиток і функціонування бюджетної системи, що є вирішальною ланкою

державних фінансів.

2.2. Динаміка бюджетного фонду та проблеми

державних фінансів

В умовах сьогодення суттєво зростає роль бюджету як фінансового

важеля. До основних завдань, які стоять перед бюджетною системою, можна

віднести такі, як: забезпечення фінансової стабілізації, яка становить

вирішальну передумову ефективного функціонування всього спектра

економічних відносин у державі; стимулювання інвестиційно-інноваційної

активності; скорочення непродуктивних виплат з бюджету та зміцнення його

дохідної частини, створення системи дієвого контролю за ефективним

використанням бюджетних видатків; посилення контролю за величиною

державного боргу тощо. При цьому вплив бюджетної системи на

виконання поставлених завдань пов'язується із зростанням, нагромад-

женням його кількісних параметрів. Зазвичай такі параметри є вирішаль-

ними, проте не завжди. Важливим показником удосконалення бюджетної

системи виступають і якісні показники, які є свідченням прогресу, більш

високого рівня зрілості економічних відносин у державі. У зв'язку з цим

набуває особливого значення дієвість механізму як формування, так і

використання бюджетного фонду.

Як уже зазначалося, за функціональною побудовою бюджет містить

дохідну і видаткову частину, тому серед надзвичайно важливих проблем

державних фінансів є проблема забезпечення цілісності, узгодженості цих

частин як між собою, так і з динамікою ВВП. Адже бюджет є основним

механізмом його розподілу і перерозподілу ВВП, а його дохідна частина

залежить від величини виробленого ВВП та від тієї його частки, що

залучається до бюджету. І хоча доходи і видатки бюджету за своїм змістом

Значних витрат бюджету і шкоди всій економіці України наносить

велика частка її тінізації. Це явище має місце у всіх країнах, у тому числі й

високорозвинених. У державах Західної Європи її частка коливається в межах

10-15 %, а в Україні тіньовий сектор економіки становить 40-50 %

"Існуючий ринок тінізації економіки дійшов тієї небезпечної межі, -

зазначається у згаданому Посланні Президента, - коли можна говорити про

існування розширеного відтворення тіньових економічних відносин в

Україні. Тінізація економіки є одним з основних чинників, які створюють

реальну загрозу національній безпеці держави"

. Тінізація негативно

позначається на всіх сторонах суспільного життя, сприяє зростанню корум-

пованості та криміналізації суспільства. "Від тінізації економіки великих

втрат зазнає бюджет держави. За оцінками експертів, втрати держави з цієї

причини перевищують 10-13 млрд грн. Від незареєстрованої підприєм-

ницької діяльності та незадекларованих доходів Пенсійний фонд України

щороку втрачає 2-3 млрд грн.

Вважається, що основною причиною, яка

змушує підприємців ховатися в тінь, є надмірний податковий тягар, який для

багатьох господарюючих суб'єктів є непосильним. Високі податкові платежі

позначаються на собівартості товарної продукції - зумовлюють зростання цін

та роблять неконкурентоспроможною.

Великих втрат зазнає бюджет від практики виплати частини заробітної

плати "у конверті", без офіційного оформлення у відповідних бухгалтерсь-

ких документах. При попередній системі оподаткування це виявлялося

вигідним і для підприємців, і для найманих працівників, особливо для тих,

у кого висока заробітна плата, адже існуючі у той період ставки прибут-

кового податку громадян України, залежно від рівня їх заробітної плати,

встановлювалися за прогресивною шкалою від 10 до 40 % від суми заро-

бітку. Знижуючи у такий спосіб загальний фонд заробітної плати, робото-

давець зменшував на відповідну суму податки до бюджету так само, як і

робітник не сплачував податку з тієї частини заробітної плати, яку отриму-

вав у конверті. Щоб запобігти втратам бюджету від приховування частини

фонду оплати праці підприємства і заробітної плати працюючими, Верховна

Рада України (за прикладом Росії) з 01.01.2004 р. запровадила в Україні єдину

ставку прибуткового оподаткування для всіх фізичних осіб -13%. Подібний

крок, навіть за умови зростання доходів державного бюджету, не може бути

'"Общая экономическая теория: Политэкономия / Под общ. ред.:В.И. Вадянина,

Г.П. Журавлевой. - М.: ПРОМО - Медиа, 1995. - С. 58.

Там саме. - С. 33.

№

Там саме. - С. 34.

Розділ 2. Бюджетна система та фактори,

які впливають на якість її функціонування

114

Загорський B.C. Бюджетно-податкова

система України: теорія і практика

118

населення як необхідній умові економічного зростання

. На думку проф.

О. Василика, який, зважаючи на досвід європейських фінансистів, наго-

лошує, якщо "раніше пріоритетними були досягнення у виробництві ВВП

та у виробленні продукції тих чи інших видів, то сьогодні в Європі на перше

місце ставиться рівень життя людини. Тобто відбувся різкий поворот від

виробництва до споживання"

. Не заперечуючи важливість першочер-

гового спрямування бюджетних коштів у людський капітал, хотілося зазна-

чити, що в Європі подібний перехід став можливим, напевно, внаслідок до-

сягнення значного рівня своїх економік. В Україні, де обсяг ВВП у 2003 р.

становив лише 55 % від рівня 1990 р., такі переходи потребують більш

виваженого наукового і практичного обгрунтування політики управління і

доходами бюджету, і його видатками. Проф. Е. Ліанова, також посилаючись

на одного з фундаторів соціальної економіки Кейнса, підкреслює, що дер-

жава не повинна сама надавати всі соціальні послуги. Її завданням є фінан-

сування і контроль за якістю. Відповідно левову частку надання соціальних

послуг можна передати до приватного сектора, розміщуючи державне

замовлення і фінансування

Розрахунки, здійснені І. Чугунковим на основі використання еконо-

метричних методів аналізу, засвідчили про доцільність використання

дефіциту бюджету з метою збільшення його видаткової частини для

стимулювання економічного зростання, особливо в умовах зменшення

податкового навантаження на економіку. Хоча розмір державного боргу і

економічні можливості його обслуговування виступають обмежуючим

фактором щодо обсягів такого дефіциту

Щодо узгодженості доходів бюджету з динамікою ВВП, то порівняльна

динаміка доходів Зведеного бюджету України і ВВП свідчить про відсутність

залежності між зміною цих параметрів. Більш рельєфно ці тенденції можуть

бути подані за допомогою рисунка 2.3.

" Бюджетна політика у контексті стратегії соціально-економічного розвитку

України: У 6 т. / Редкол. М.Я.Азаров (голова) та ін. - К.: ИДФІ, 2004. - Т. 1:

Пріоритети бюджетної політики та економічне зростання в Україні /М.Я.Азаров,

Ф.О.Ярошенко. В.М.Геєць (кер. авт. кол.) та ін. - 2004. - С. 18.

Василик О.Д. Пріоритети бюджетної політики // Наукові праці НДФІ. - 2004. -

Випуск 6 (29). - С. 47.

" Ліанова Е.М. Забезпечення соціальної орієнтації бюджетної політики // Наукові

праці НДФІ. - 2004. - Випуск 6 (29). - С. 105.

Чугунок І.Я. Бюджетна стратегія в трансформаційній економіці // Наукові праці

НДФІ. - 2004. ~ Випуск 6 (29). - С. 231.

протилежні, однак, природно - взаємообумовлені категорії: витрат не буде,

якщо не буде доходу.

За стабільних економічних умов бюджет повинен бути збалансованим

і зрівноваженим. В Україні за роки її незалежності цього вдалося домогтися

лише у 2000 і 2002 рр., всі інші роки бюджет був дефіцитним, тобто його

видатки перевищували доходи (табл. 2.1).

Подібний стан бюджетної системи не є винятком для багатьох країн

і особливо тих, економіка яких перебуває в стадії стагнації чи економічної

кризи. У разі недостатніх бюджетних надходжень до дохідної частини

застосовується механізм секвестру, тобто скорочення видатків пропорційно

до надходжень. При цьому є статті, які називаються захищеними і не підля-

гають такому скороченню. Так, відповідно до Закону "Про державний

бюджет на 2004 рік" затверджено такий перелік захищених статей:

- оплата праці працівникам бюджетних установ;

- нарахування на заробітну плату;

- придбання медикаментів та перев'язуючих матеріалів;

- виплата відсотків за державні борги;

- трансферти населенню та місцевим бюджетам;

- витрати на будівництво (придбання) житла дня військовослужбовців;

-забезпечення інвалідів протезно-ортопедичними виробами і

засобами пересування та реабілітації.

У контексті стратегії нової якості зростання та досягнення ефектив-

ності державних фінансів у частині узгодженості між доходами і видатками

бюджету важливо зазначити, що частка бюджету стає інструментом

ефективної держави, коли використання бюджетних ресурсів забезпечує

збалансованість економіки та фінансову стійкість народного господарства.

Однак при цьому, як застерігають фахівці, концепція ефективної держави не

зможе зводитися виключно до оцінки цієї частки, тут не існує прямолінійних

залежностей. Першочерговим стає оптимальне забезпечення грошових

потреб держави, розширення випуску товарів та послуг, реалізація яких

забезпечить найбільші доходи. Щодо державних витрат у ВВП, скорочення

яких в умовах перехідної економіки стає безальтернативним, воно також не

може перетворитися в універсальну модель, оскільки сьогодні очевидним

є те, що зниження інвестицій у високотехнологічні проекти та виробничу

структуру підриває основи економічного зростання. У зв'язку з цим пр<>

понується подолати старі уявлення про бюджет виключно як інструмент

соціального забезпечення й акцентувати увагу на підвищенні доходів

Загорський В.С. Бюджетно-податкова

система України: теорія і практика

117

Як свідчить графічне зображення, сьогодні динаміка наведених

показників має певні розходження, які пояснюють по-різному: недоліками

обрахунку ВВП, наявністю "тіньового розриву" чи сукупністю таких

чинників. Проте це становить серйозну проблему державних фінансів,

оскільки реальні можливості формування доходів бюджету повинні бути

узгодженими зі станом фінансів реального сектора економіки та очікуваних

доходів населення. А це означає, що при формуванні доходів бюджету

важливо розглядати не лише динаміку ВВП та інших важливих макроеко-

номічних показників, але й враховувати умови здійснення бюджетно-

податкової політики в конкретній соціально-економічній ситуації.

Підводячи певний підсумок, важливо наголосити, що проблема

концептуального обґрунтування засад формування і дохідної, і видаткової

частин бюджету залишається відкритою, оскільки сьогодні її вирішення

носить переважно фрагментарний характер, висвітлюючи лише окремі його

елементи. Впровадження нової бюджетно-податкової парадигми та

функціонального підходу до розв'язання цієї проблеми зумовлює потребу

у принципово нових поглядах на бюджетну політику, у тому числі й на ряд

загальнотеоретичних питань.

Доходи державного бюджету - це основна частина централізованих

фінансових ресурсів держави, які вона отримує від юридичних і фізичних

осіб у різних формах (податки, грошові збори, неоподатковані платежі

тощо), для виконання конституційних функцій. Як економічна категорія,

доходи державного бюджету виражають економічні відносини між дер-

жавою, з одного боку, і підприємствами, господарюючими суб'єктами чи

громадянами - з іншого, щодо їх формування. Розрізняють загальні бюд-

жетні надходження - ті, що формують загальний фонд бюджету і не мають

цільового використання, та спеціальні - які зараховуються до спеціального

фонду бюджету і використовуються на передбачені законодавством заходи.

Склад доходів державного бюджету має п'ять груп: податкові надход-

ження, неподаткові надходження, доходи від операцій з капіталом, бюджетні

трансферти та цільові державні фонди, які схематично відображені у табл. 2.2.

Аналізуючи розподіл податкових надходжень між окремими ланками

бюджетної системи (табл. 2.2), ми вже торкалися закріплених за державним

бюджетом податкових надходжень. Згідно з Бюджетним кодексом джерелом

доходів державного бюджету є податкові платежі (податок на додану

вартість, акцизний збір), сільськогосподарський податок, прибутковий

податок з громадян, неподаткові платежі (надходження від приватизації

державної власності, штрафів тощо), доходи від операцій з капіталом і

трансфертні платежі (трансферт - це кошти, одержані від інших органів