Волков Ю.Г. Регионоведение: Учеб.пособие
Подождите немного. Документ загружается.
должна представлять собой совокупность теоретических
доказательств, обосновывающих право той или иной
политической группы или партии через полноту отражения
интересов территориального социума на административно-
государственное управление, на владение государственной
властью.
Региональная идеология представляет собой один из
существенных рычагов воздействия номенклатуры на
социокультурное пространство региона. Она в наиболее
концентрированной и концептуальной форме доводит свой
социальный интерес через идеологию как до населения, так
и до центральной власти. Поставить под контроль
населения провинциальную номенклатуру и добиться
формирования региональной идеологии на основе интересов
населения есть задача самосознания территориального
социума, его ментальность и политическая мудрость.
Региональная идеология как явление может быть
свойственна какой-либо его части, сформированной по
политическому признаку, а также присуща общественному
большинству. В жизни сообщества она играет двойственную
роль: в качестве фактора дифференциации и интеграции
социума. Зачастую современная региональная идеология
замешана на социальных предрассудках населения,
паразитирует на негативных эмоциях городских и сельских
жителей к центральным государственным институтам, к
представительным органам демократии. Это удобный способ
проведения узкономенклатурных интересов местной элиты.
Региональная идеология будущего должна отойти от
социальной анонимности и имитации государственности на
уровне местных экономических возможностей.
Территориальным сообществом государственность
воспринимается и одобряется в значительной степени через
местную демократию. Однако степень демократизации,
которая помогает формированию общегосударственной и
общенациональной со сложным синтезом идеологии, не
тождественна степени независимости региона от центра.
Она есть обоснование социально-политической цели всего
территориального сообщества.
206
Новая реальность подвигает нас к тому, что формирование
идеологии регионального развития должно опираться на
новый социально-политический статус региона,
восстановленный в своих правах, имеющий все возрастающий
авторитет политических решений. Формирование идеологии
регионального развития для достижения целевых установок
административно-территориального управления ставит на
повестку дня решение следующих практических задач:
разработку стратегии и тактики развития применительно к
региону в целом, к конкретным проблемным зонам и сферам
деятельности. Однако необходимо учитывать, что это не
разовые преобразования сообщества с целью достижения
единовременного качественного результата, а постоянный,
непрерывный и активный процесс, включающий развитие и
совершенствование. Поэтому закономерно, что сама
региональная идеология подвержена развитию и изменению,
а как часть общего поступательного движения сообщества,
она является предметом изучения и деятельности для
специально подготовленных менеджеров. В дополнение к
логике и содержанию общегосударственного развития,
региональная идеология призвана формулировать и
определять направление развития местных сообществ,
отталкиваясь от конкретных потребностей, интересов и
желаний индивидуумов, формируя участие, поддержку и
согласованные действия сообщества.
Вчерашние ценности не могут стать истинами завтрашнего
дня. Поэтому необходимо ориентироваться на постоянное
обновление государственного организма, где самыми
чуткими показателями является реальное сознание
человека. Но человека невозможно вычленить из среды
своей семьи и местного сообщества. Склонность к
естественному объединению, формирование и приобретение
общественного капитала, который не может быть
результатом индивидуальных действий, способность
создания новых объединений и взаимоотношений строятся на
основе общих ценностей. Причинно-следственные связи
имеют взаимный характер, все преобразования обусловлены
и жизнеспособность общества зависит от корпоративной
взаимоподдержки основных систем. Таким образом,
региональная политика обречена на неуспех, если не имеет
четких ориентиров и направлений, которые определяют ее
цели и стремления, того, чего она хочет добиться в своей
деятельности.
Целевая ориентация в определении региональной политики
возникает не только для того, чтобы иметь ориентиры в
окружающем мире, но и потому, что регион — это
сообщество, объединение индивидов и их исторически
развивающиеся отношения во имя достижения определенных
целей, в основе которых всегда лежат определенные идеи.
Люди объединяются и создают различного вида и уровня
организационные структуры для того, чтобы с их помо-тцью
решать свои проблемы. Это означает, что люди придают
такому организационному процессу определенную идейную и
целевую ориентацию.
Общая ситуация в России побуждает население регионов к
национальной и социальной консолидации и к
самодеятельности. Возрождаются некоторые формы
самостоятельной организации, связанные со сложным
синтезом традиций прошлого и актуальности нового. В
регионах создаются социально-психологические предпосылки
для формирования национального самосознания, правовой
этики и социальных действий, которая используется
национальной элитой. В Чечне, например, в практику
общественной жизни внедряются нормы шариата
(мусульманского права). Отделение общероссийского
движения «Честь и Родина» в Дагестане выступило с
инициативой формирования из числа годных к военной
службе дагестанцев ополчения для поддержания порядка и
стабильности в республике. В приграничных с Чечней
районах создаются вооруженные дружины по обеспечению
общественного порядка и борьбы с террористами. Терское
казачество возобновляет дореволюционную практику
публичных наказаний, что является элементом самосуда.
Также нельзя не заметить, что имеются и тенденции
целенаправленного навязывания национал-патриотическими
группами и блоками идеализированной модели национальной
общности или национально-государственного образования.
Например, имеет место обострение кадровой
208
проблемы и механизма национального представительства в
органах власти, что является предметом многочисленных
политических спекуляций.
Государственно-региональное содружество должно, с одной
стороны, соответствовать общемировым гуманистическим
тенденциям сближения и сотрудничества, как наиболее
перспективной форме развития крупных территориальных
социумов, а с другой стороны, отвечать оптимальному
сочетанию свободы выбора каждым сообществом собственного
направления развития и морально-нравственных позиций для
каждой личности, сохранять преемственность национальных
традиций и поколений, способствующих созданию ценностей
социального гуманизма.
Современной России нужна идея, способная мобилизовать
все ресурсы — материальные, организационные,
интеллектуальные — для выхода из кризиса. Она не может и
не должна повторять как собственные заблуждения, так и
ошибки других стран, она должна найти свой перспективный
путь общественного развития. Общий вектор этого пути
намечен — развитие общества на основе возрождения
духовности и гуманизма. Именно идеология регионального
развития через структуру институциональных стандартов
определяет социальную ориентацию, поведение и качества
личности, решающим образом влияет на эффективность,
гуманистическую направленность и выбор варианта
стратегии регионального развития.
Общий вектор этого пути намечен — системное развитие
общества на основе возрождения духовности и гуманизма.
Предлагаемые варианты и методы выхода из кризиса
исключительно экономическими или только финансовыми
средствами изначально тупиковы для решения проблемы
системного развития общества.
Россия, прошедшая жестокий путь испытаний, может и
теоретически и практически внести свой вклад в поиск и
утверждение новой доктрины общественного развития мира —
общества глобального гуманизма.
Уже пришло горькое понимание того, что главной причиной
современной общенациональной трагедии российского
общества является то, что в переломный исторический
момент в нашей державе не сформировалось социальной
силы, способной не только увидеть следствие многолетнего
абсолютизма и тоталитаризма, но и помочь обществу ясно
понять условия и факторы, положение, в котором оно
оказалось, осознать в каком направлении необходимо
двигаться и что конкретно для этого необходимо делать.
Без этой силы в обществе образовался вакуум
общенациональной идеи, настойчиво и некорректно
развивалась борьба за место общенациональных лидеров,
происходила поляризация социальных слоев и конъюнктурная
перегруппировка общественно-политических сил, которые
так и не смогли предложить органическую для страны
доктрину общественных реформ, выражающую интересы
большинства ее граждан и отвечающую глубинному укладу
народной жизни.
Именно идеология регионального развития через структуру
институциональных стандартов определяет социальную
ориентацию, поведение и качества личности, решающим
образом влияет на эффективность, гуманистическую
направленность и выбор варианта (сущность) стратегии
регионального развития.
6. РЕГИОНАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ
После приобретения Россией государственного суверенитета
одной из ведущих тенденций политического процесса в ней
стала регионализация, которая сопровождается
«суверенизацией» национальных и территориальных
образований, возникновением самостоятельных субъектов
регионального управления.
Регионализация — это, с одной стороны, рост свободы
действий на всех этажах государственно-управленческой
иерархии, проистекающий из альтернативности ситуации в
период трансформации и расширения поля возможного
спектра политического выбора. С другой стороны, это —
переход к новому типу сложности общественных отношений,
обусловленный изменениями правил экономической,
210
социальной и политической игры, в которой постепенно
рушатся барьеры доступа к управлению. Регионализация
являлась не только следствием политических амбиций
региональной элиты или анклавной ментальности населения
в субъектах Российской Федерации. Она была результатом
появления новых свойств общественной системы в целом,
которая меняла свою социально-политическую и
геополитическую организацию, пытаясь выйти из кризисного
состояния. Регионализация была также реакцией на кризис
господствовавшей до этого системы управления, основанной
на жестком централизме и унификации управленческих целей
и средств применительно к регионам.
Однако многие регионы России оказались неподготовленными
к работе в условиях переходного периода. Непредсказуемое
поведение федеральных властей, «резкие движения» их в
сфере политики и экономики побуждали региональные органы
государственной власти, не имевшие реальных рычагов
влияния на ход реформ и социальную защиту населения,
действовать лишь в режиме «быстрого реагирования» и
«выбивания» у центра исключительных льгот по
налогообложению, кредитованию, бюджету, распределению
квот, лицензий и т.д. При этом общей проблемой являлись
восстановление функций государственного управления и
переход на новые его модели, поскольку появившиеся в 90-
х гг. XX в. региональные властные структуры оказались
более способными, впрочем, как и центральная власть, к
воспроизводству старых традиций командно-
административной системы, чем к инновационным методам и
формам политического руководства. На уровне управления
это породило конфликтную ситуацию в России, которая
выразилась, с одной стороны, в противоречии между новым
состоянием российского общества и старым набором моделей
и технологий политического управления, а с другой
стороны, в обострении противоречий между центром и
регионами.
В условиях становления новой российской
государственности, которая первоначально сопровождалась
ослаблением центральной власти, многие политики и ученые
стали говорить о том, что именно «снизу» открывается
боль-
ше перспектив для выхода из экономического и
политического кризиса, в котором оказалась России в
конце прошлого века. В регионы была перенесена основная
тяжесть работы по восстановлению социально-
экономического воспроизводственного процесса в стране,
повышению жизненного уровня населения. Этим было
обусловлено возрастание роли региональной политики как
политики центра по отношению к регионам и региональной
политики как деятельности органов государственной власти
в субъектах Российской Федерации по управлению
регионами.
В период трансформации общественных процессов, в
ситуации нестабильности и неопределенности особую роль
играет рациональный выбор теоретических ориентации в
планировании деятельности региональной администрации и
моделей регионального управления. В управлении можно
выделить несколько таких теоретических ориентации:
«всеобъемлющий рациональный подход»; «протекционистское
планирование»; «аполитичное планирование»; «критическая
теория планирования»; «стратегическое планирование» и
«инкрементализм».
«Всеобъемлющий рациональный подход» состоит из ряда
процедур, которые включают в себя уточнение стоящих
перед администрацией региона целей и задач; проведение
ситуационно-факторного и системного анализа с целью
осмысления тенденций и отношений между компонентами
регионального социально-территориального комплекса;
выявление возможных альтернатив; установление критериев
для выбора оптимальной версии из этих альтернатив;
анализ результатов деятельности в русле выбранной
альтернативы. Такой подход требует «всеобъемлющей»
информации, которая должна быть достаточно
репрезентативной, чтобы можно было представить
общественную значимость, например, тех или иных отраслей
производства и даже каждого предприятия, а также выявить
потребность в инвестициях на их развитие, или, наоборот,
отказать в поддержке.
«Всеобъемлющий рациональный подход» позволяет строить
макромодели, дающие значительный массив управленческой
информации. Вместе с тем претензия на «всеобъемлющий
рациональный подход» таит в себе опасность отрыва от
практической действительности. Проблема состоит в том,
что ситуация, представляющаяся плановикам простой в
техническом отношении, в реальном политическом плане
может оказаться довольно сложной. Поэтому, как правило,
основным препятствием реализации планов, подготовленных
на основе такого подхода, является политический фактор.
«Протекционистское планирование» осуществляется в
соответствии с распределением власти в регионном
сообществе, т.е. выбор альтернатив преобразований
осуществляется с учетом интересов «заказчика» или
определенных групп интересов, получающих преимущества от
реализации планов. При таком планировании возникает
необходимость изучать потребности «клиентов», которые, с
одной стороны, имеют достаточно четкие представления о
том, чего они ждут от «управленцев», а с другой —
недостаточно рефлексируют по поводу не только
отдаленных, но и непосредственных последствий
принимаемых решений.
«Аполитичное, или технократическое, планирование»
представляет собой сознательное игнорирование
плановиками политических аспектов своей деятельности,
акцентирование внимания при разработке проектов на
профессиональной стороне дела и необходимости
использования технологических знаний для достижения
управленческих целей."Положительной стороной аполитичных
претензий является то, что они создают региональной
администрации имидж «беспристрастности». Однако такая
претензия может превратить планирование в фикцию,
поскольку разработчики такого рода программ, замыкаясь в
своей профессиональной «беспристрастности», часто уходят
от реальной жизни, не занимаясь важными вопросами и
слишком полагаясь на модели и технологии управления,
которые управленцы-практики вообще считают не возможными
в данной ситуации.
В качестве реакции на «аполитичное планирование»
сложилась «критическая» теория, в центре внимания
которой всегда стоит вопрос, чьим интересам служит
данный план, и которая стремится доказать, что
профессиональная мантия технократов-плановиков
достаточно тонка, чтобы скрыть политическую подоплеку
социальных проектов в регионе. «Критическая теория
планирования» поэтому больше заботится о методах
распределения власти в региональном сообществе и степени
влияния этого распределения на планирование. В этом
случае планирование рассматривается просто как «маска»,
позволяющая определенным группам интересов оправдывать и
тем самым удерживать власть в регионе, а другим группам,
наоборот, — критиковать политику региональной
властвующей элиты. Сильной стороной «критической теории
планирования» является тесная связь ее с
феноменологическим подходом, который начинается с
понимания представлений, ценностей, установок, чувств и
желаний людей. Когда управленец понимает, как люди
думают, как подходят к проблемам и возможностям, как они
действуют, он может определить, какие знания и стимулы
будут побуждать их к действию, какая информация может
заставить людей действовать в нужном направлении. Таким
образом, «критическая теория» представляет собой такую
концепцию планирования, которая не просто учитывает
социальные мотивы и интересы, но и проявляет заботу о
поиске таких решений на основе понимания стратегии
деятельности социальных групп, которые имеют реальный
шанс на реализацию в определенной социокультурной среде.
«Стратегическое планирование» возникло, с одной стороны,
в русле недоверия к возможности однозначно предсказывать
будущее, а с другой, - как потребность действовать
быстро и широкомасштабно. Поэтому «стратегическое
планирование» в региональном управлении решает прежде
всего такие задачи, как определение направления и стадии
развития, специфики региональной ситуации, возможностей
и целей ее изменения; приоритетов деятельности
администрации, соответствие ее структур и функций
решаемым задачам планирования. «Стратегическое
планирование» стремится к альтернативному предвосхищению
того, что может случиться в регионе, «если.», и
разработать в соответствии с этим разные варианты
действий при различных сценариях развития региональной
214
ситуации. «Стратегическое планирование» часто носит
мультипликационный характер, нацеленный на одновременное
выполнение частных программ с обязательным учетом
социальных последствий и реакций населения. В
«стратегическом планировании» приоритет отдается целям,
нежели средствам их достижения, поскольку в ситуации
непредсказуемости конкретный выбор средств зависит от
быстро меняющейся обстановки. «Стратегическое
планирование» больше заботится об использовании
возможностей и альтернатив деятельности региональной
администрации в отличие, например, от «всеобъемлющего
планирования», которое стремится к составлению
долгосрочных унитарных программ и проектов. Поэтому
стратегическое плaнировaниe всегда осуществляется в
тесном контакте с управленческим персоналом региональной
администрации. При этом глава администрации играет
решающую роль в выборе приоритетов, а плановики
выступают как компетентный секретариат или «команда»
тренеров, помогающих региональным властным структурам в
решении управленческих задач.
«Инкрементализм» в планировании основывается прежде
всего на предположении о том, что в ситуации
неопределенности, когда управленцы испытывают сильное
давление групп интересов, надо договариваться не о
целях, а о том, как действовать согласованно и не
опрометчиво. Поэтому «инкрементализм» — это ориентация
только на «мелкие шаги» в региональной политике, на
незначительные акции в управлении, которые не слишком
расходятся с альтернативами, встречавшимися в прошлом.
Многие субъекты Российской Федерации на Юге на России
находятся еще в ситуации нестабильности и
неопределенности, что не позволяет делать долгосрочные
прогнозы и создавать достаточно адекватные модели
будущего управляемых региональных социально-
территориальных комплексов. В таких условиях
предпочтительней выглядит «стратегическое планирование»
с элементами «протекционистского планирования» и
«инкрементализма», которые позволяют учитывать
социальные интересы, ценностные ориентации и духовные
интенции жизнедеятельности
215
разных групп населения в регионах, а также согласовывать
позиции участвующих в управлении региональных
политических элит. При этом основное внимание должно
уделяться среднесрочным и краткосрочным прогнозам,
имитационному анализу и моделированию уже имеющих место
структурных сдвигов и инновационных процессов.
«Суверенизация» региональной власти ведет к потребности
политической самоидентификации, в том числе и в плане
выбора моделей регионального управления, которые должны
быть прежде всего проинвестированы знаниями
методологического характера о границах и возможностях их
использования при решении определенного класса
управленческих задач в регионе.
В настоящее время выделяют классический («научный») и
неклассический («деятельностный) подходы к пониманию
характера и задач управления. В рамках классического
подхода разработаны три основные модели управления:
«механистическая», «органическая» и «синтетическая». В
рамках неклассического — две модели управления: «жизнь в
пути» (модель «бесконечно малых приращений»), и
«инициирующе-резонансная» (синергетическая).
«Механистическая» модель является программно-целевой,
нормативистской, поскольку будущее состояние
управляемого объекта конструируется как модель желаемого
его устройства. Это — «жесткая» модель управления, так
как она ориентирована на подчинение тех элементов
управляемой системы, которые выбиваются из общего
движения к цели. Сильной стороной этой модели является
широкое использование научно-технических методов