Волков Ю.Г. Регионоведение: Учеб.пособие

Подождите немного. Документ загружается.

населения региона, удовлетворение первых жизненных

потребностей людей, защита их прав и свобод, обеспечение

законности и правопорядка, социальной безопасности. В

настоящее время региональная администрации располагает

реальными рычагами (экономическими и правовыми) влияния

на жизненный уровень населения. Нормативно

зафиксировано, что земля, ее недра, вода, воздушное

пространство, растительный и животный мир, другие

природные богатства, а также памятники культуры являются

собственностью населения конкретной территории. Получили

признание различные формы собственности и их

государственно-правовая гарантия. Юридически закреплена

самостоятельность регионов в деле формирования налоговой

политики и ценообразования, внешнеэкономической

деятельности в рамках соответствующей компетенции.

Ситуация переходного периода не позволяет полностью

реализовать потенциал экономической и политической

самостоятельности регионов, но последняя реально

проявляется в новых формах и методах использования

природных ресурсов, в распределении бюджетных средств по

статьям расходов, в создании новых организационных

структур рыночной экономики.

Центральным элементом территориального развития

становится региональная собственность. Речь идет о

земле, природно-ресурсных комплексах, т.е. о всем, что

законодательно закреплено в виде территориально-

коллективных форм собственности и находится в ведении

региональных органов управления. Операциональной

единицей

227

региональной собственности является ее конкретный

объект, который можно продать, сдать в аренду, передать

в залог, отдать во временное владение, положить в банк и

т.д. Активная и эффективная работа с региональной и

муниципальной собственностью является одним из факторов

стабилизации и финансово-бюджетных и социально-

экономических отношений в регионах. Однако пока еще

слабо разработаны способы наделения населения

региональной собственностью, не совсем еще ясно, каким

образом люди могут стать активными участниками

использования местных платежей и налогов. Одним из

направлений, обеспечивающих адекватный механизм

реализации прав населения, может стать формирование

территориально-ресурсных траст-фондов.

Региональные органы управления на Юге России должны

также решать задачи, связанные, во-первых, с защитой

населения от негативных последствий реформ,

осуществляемых центральной властью на федеральном

уровне; во-вторых, с минимизацией их дестабилизирующего

воздействия на ситуацию в регионе; в-третьих, с

созданием «снизу» очагов стабилизации и «зон» развития с

тем, чтобы через них с наименьшими затратами добиться

определенных изменений по восстановлению социально-

экономических воспроизводственных процессов в регионах.

В связи с этим большое значение приобретает стратегия

деятельности региональной администрации по отношению к

федеральным органам государственной власти. При

разработке этой стратегии следует учитывать сложившуюся

в Российской Федерации ситуацию во взаимоотношениях

регионов и Центра. С одной стороны, региональные органы

государственной власти во взаимоотношениях с Центром,

несмотря на закрепление в Конституции РФ равенства ее

субъектов, явочным путем либо присвоили себе

дополнительные полномочия, либо стараются «выбить» их. С

другой стороны, продолжается раздача льгот и привилегий

со стороны федеральных органов управления, в результате

чего на Юге России имидж «исключительности» в настоящее

время имеют практически все субъекты Российской

Федерации. В результате наблюдается усиление

фактического неравенства регионов как в

формировании доходной части федерального бюджета, так и

в распределении федеральных дотаций и субвенций.

Некоторые ученые полагают, что социально-экономическое

развитие регионов сдерживается чрезмерной централизацией

экономических процессов и отсутствием у субъектов

Российской Федерации необходимых прав. Вопросы

бюджетной, финансовой, налоговой, кредитно-денежной,

ценовой, инвестиционной политики на практике все еще

решаются федеральными властями исключительно в интересах

Федерации, без корреляции их с интересами регионов. В

погоне за сокращением бюджетного дефицита и федеральных

расходов центральные органы власти «сбросили» на регионы

все убыточные сферы и большую часть расходов по

социальной защите населения. Все это привело к усилению

нагрузки на местные бюджеты, а наиболее развитые регионы

становятся «отстойниками» всех непродуманных решений

федеральных властей.

Стабилизировать социально-экономическое развитие

регионов трудно без отработки и введения механизмов

экономических и правовых гарантий, которые призваны

активизировать различные сферы экономики (аграрно-

промышленный комплекс, оборонные предприятия, малый и

средний бизнес, наукоемкое производство),

капиталовложения (иностранные и частные инвестиции,

мобилизация денежных средств населения), формирование

рыночных отношений. На федеральном уровне таких гарантий

нет, поэтому необходимо разработать такие механизмы

гарантий прежде всего на региональном уровне в пределах

компетенции региональных администраций.

Стратегия деятельности региональной администрации

строится также и с учетом отношений с другими регионами

в рамках территориальной интеграции как на Юге России,

так и в стране в целом. Поэтому стратегия деятельности

региональной администрации включает в себя целый

комплекс вопросов, связанных с управлением процессами

межрегиональной интеграции с учетом собственного

экономического поведения и характера тех его моделей,

которых придерживаются другие субъекты интеграции. В

частности, одной из особенностей развития социально-

экономической ситуации на Юге России в 90-х гг. прошлого

века было наличие существенных различий между

расположенными здесь субъектами Российской Федерации по

стартовым социально-экономическим условиям

преобразований, уровню индустриального развития,

качеству жизни населения, темпам экономической

трансформации, моделям перехода к рынку, экономическому

поведению населения и ориентациям местных политических

элит. Так, Ростовская область представляла собой регион

высшего для Российской Федерации уровня экономического

развития и высокого уровня жизни населения.

Волгоградская область была регионом с высоким уровнем

экономического развития и средним уровнем жизни

населения. Уровень индустриального развития

Краснодарского и Ставропольского краев, Астраханской

области, Республики Адыгея - ниже среднего, но уровень

жизни населения — высокий. Дагестан, Ингушетия,

Кабардино-Балкария, Калмыкия, Карачаево-Черкесия,

Северная Осетия, Чечня — регионы с уровнем

экономического развития ниже среднего и с одним из самых

низких в Российской Федерации уровнем жизни населения.

В субъектах Российской Федерации на Юге России были

различные темпы экономической трансформации. По таким

критериям, как доля частного и акционерного сектора в

промышленности и темпы приватизации сферы услуг и жилья;

наличие конкретных шагов в области структурной

перестройки экономики и конверсии; приток иностранных

инвестиций, кооперация с зарубежными партнёрами, в

первую очередь в сфере производства; ход земельной

реформы, количество частных фермерских хозяйств,

выделялась прежде всего Ростовская область, где процессы

экономической трансформации шли по модели «радикального

реформирования». По этим же показателям экономическая

трансформация в Ставропольском и Краснодарском краях,

Волгоградской и Астраханской областях, Кабардино-

Балкарии и Дагестане осуществлялась по «промежуточному

варианту» с двухвекторным процессом, отражающим борьбу в

регионах двух противоположных курсов — реформаторского и

антиреформаторского. С одной стороны, социально-

экономический радикализм ориентации определенной части

их населения способствовал проведению приватизационной

реформы, созданию частного сектора в экономике. С другой

— обнаруживалось стремление региональных властей не

втягиваться в «непопулярные экономические процессы»,

связанные прежде всего с падением жизненного уровня. В

Северной Осетии, Карачаево-Черкесии, Калмыкии, Ингушетии

экономическая трансформация осуществлялась также по

«промежуточному варианту», но с преобладанием

хаотических процессов преобразований, отражающих

отсутствие в регионах достаточно четко оформленных

реформаторских и антиреформаторских сил и тенденций.

На Юге России в 90-х гг. сложилось несколько

региональных моделей рынка. Речь идет прежде всего об

ориентации регионов по отношению к внешнему

экономическому пространству и о характере регулирования

местными властями экономических процессов. Исходя из

таких критериев, как социально-политическая и

экономическая ориентация региональных органов власти,

приток иностранных инвестиций, зависимость регионального

рынка от «ввоза-вывоза», наличие (отсутствие) таможенных

барьеров, все регионы Юга России можно разделить на

несколько групп.

В Ростовской области сформировался «открытый» вариант

рынка, который характеризуется отсутствием препятствий

для ввоза и вывоза товаров, поощрением иностранных

инвестиций и создания совместных предприятий,

предоставлением льгот для развития малого и среднего

бизнеса, активным проведением открытых аукционов по

продаже городской собственности, более высокими темпами

приватизации. В Ставропольском крае формируется модель

рынка типа «местная автаркия», которая характеризуется

ориентацией на первоочередность самообеспечения,

региональным эгоизмом. Эта линия реализовывалась через

последовательное ограничение вывоза продукции, введение

таможенных барьеров.

Для Краснодарского и Ставропольского краев,

Волгоградской и Астраханской областей, Адыгеи,

Кабардино-Балкарии, Калмыкии характерен был

«промежуточный вариант» с двухвекторным процессом,

отражающим наличие в районах двух тенденций,

ориентированных на «открытый» рыночный вариант и вариант

«местной автаркии», который характеризовался ориентацией

на первоочередность самообеспечения, «региональным

эгоизмом», последовательным ограничением вывоза

продукции, введением таможенных барьеров и явно

выраженными усилиями местных властей по регулированию

социально-экономических отношений в регионах.

В Северной Осетии, Ингушетии, Карачаево-Черкесии,

Дагестане наблюдался хаотичный процесс формирования

регионального рынка, при котором характер его

практически не регулировался местными властями. Особая

модель рынка складывалась в Чечне, для которой

характерными были ориентация на вывоз топливно-сырьевых

ресурсов, находившихся в полном распоряжении местной

власти, и криминализация экономических отношений.

Ростовская и Волгоградская области, Краснодарский и

Ставропольский края относятся к тому типу районов

Российской Федерации, экономическое поведение которых

ориентировано на создание рыночных инфраструктур и

реформирование отношений собственности с тем, чтобы

добиться обеспечения потребностей населения через

включение рыночных механизмов. Такой подход

поддерживается значительной частью населения. Это

стимулирует структурные перемены в экономике,

привлечение новых технологий, модернизацию производства,

создание условий для иностранных и частных инвестиций,

совместных предприятий и отечественного

предпринимательства.

В то же время экономическое поведение Краснодарского

края, в меньшей степени, а Ставропольского — в большей,

имеет свою спецификацию. Эти регионы Юга России в

условиях кризиса вполне способны обеспечить свое

существование при некоторой минимизации потребления и

сокращении внутри- и межрегиональных экономических

связей. Относительно хорошо функционирующий аграрный

сектор, производящий сельскохозяйственную продукцию в

объеме, который обеспечивает или превышает внутренние

потребности. Это заставляло местные власти стремиться к

поддержанию относительно низких цен на продукты питания,

к обеспечению потребностей населения в недостающих

промышленных товарах первой необходимости через

государственную сеть по «твердым ценам».

232

Необходимость создания для этих целей резервов побуждает

местные власти ограничивать вывоз сельскохозяйственной

продукции из региона по рыночным каналам. Такая политика

региональной администрации находит поддержку у местного

населения.

Близким к данному типу являлось экономическое поведение

Адыгеи, Астраханской области, Кабардино-Балкарии,

Калмыкии и Дагестана, но с еще более умеренным и

противоречивым характером экономических реформ и

тенденцией регулировать местный рынок только в целях

поддержания социальной стабильности в регионе.

Экономическое поведение Северной Осетии, Ингушетии и

Карачаево-Черкесии носило хаотичный, безвекторный

характер. Особый тип экономического поведения

демонстрировала Чечня, где низкий уровень

индустриального развития и качества жизни сочетался с

топливно-сырьевой ориентацией государственного рынка и

широко использовался в решении экономических проблем

национально-политических рычагов, в том числе и

криминогенного характера.

Образование Южного федерального округа, основной формой

деятельности администрации которого является

координационное управление, привело к необходимости

согласования деятельности региональных организационно-

управленческих систем по реализации общих интересов или

удовлетворения общезначимых приоритетов на Юге России. В

связи с этим региональные администрации должны принимать

непосредственное участие в самом механизме

координационного управления (маркетинг, установление

приоритетов, разработка балансов, объединение финансовых

и материальных ресурсов), а также в правовом и морально-

психологическом его обеспечении (делегирование

полномочий, заключение договоров, формирование общих

интересов, гласность). В плане разработки стратегии

важным представляется совместное выявление общих

тенденций и перспектив развития Юга России в целом,

возникающих диспропорций и путей их преодоления,

информационное обеспечение этой работы; разработка

совместных межрегиональных и локальных

межтерриториальных программ и проектов; содействие в

установлении взаимовыгодных межтерриториальных связей;

создание меж-

территориальных и межрегиональных рынков; формирование

общерегиональных кредитных ресурсов, резервных и целевых

финансовых фондов; координация борьбы с преступностью.

Что касается стратегии деятельности администрации внутри

региона, то она должна быть направлена прежде всего на

выявление «точек» инициирования предпочтительных

тенденций саморазвития «управляемой» системы.

(Исключение составляет Чечня, где деятельность

администрации должна носить мобилизационный характер.)

Стратегия деятельности региональной администрации должна

включать в себя и определение набора резонансных средств

(правовых, финансовых, информационных,

институциональных) непосредственного и косвенного

воздействия на эту систему и подготовку специальных

программ деятельности по инициированию «точек развития»

(«зон прорыва»), проектов мониторинга происходящих

изменений, их анализа и контроля.

Разработка стратегии деятельности региональной

администрации способствует не только переходу на новый

стиль управления, но и может приобрести утилитарное

значение: получить под стратегию новые инвестиции и

бюджетные ассигнования, создать внебюджетные фонды.

7. ФЕДЕРАЛЬНАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ

СЛУЖБА

Федеральная государственная служба — это

профессиональная деятельность лиц, занимающих

соответствующие должности в аппаратах федеральных

органов государственной власти и иных федеральных

органов, образуемых для решения государственных задач.

Федеральная государственная служба осуществляется в

федеральных государственных органах законодательной,

исполнительной и судебной власти, в пределах ведения и

полномочий РФ, в том числе по предметам совместного

ведения РФ и субъектов РФ. Федеральная государственная

служба законодательной власти осуществляется в аппаратах

палат Федерального Собрания — Совета Федерации и

Государственной Думы. Федеральная государственная служба

исполнитель-

234

ной власти осуществляется на государственных должностях:

в Администрации Президента РФ; аппарате Правительства

РФ; в федеральных органах исполнительной власти,

подведомственных Президенту РФ и Правительству РФ; на

иных должностях. Федеральная государственная служба

судебной власти осуществляется в аппаратах федеральных

судов: Конституционного; Верховного; Высшего

Арбитражного; Генеральной прокуратуры. Отношения в сфере

федеральной государственной службы в своих главных

аспектах урегулированы Федеральным законом от 31 июля

1995 г. «Об основах государственной службы Российской

Федерации» (в редакции ФЗ от 27 мая 2003 г.), который

устанавливает правовые основы организации

государственной службы, статус государственных служащих,

их права и обязанности, правоограничения, социальные

гарантии, ответственность, порядок прохождения

государственной службы, ряд других существенных

положений о государственной службе и Федеральным законом

от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы РФ».

Настоящим Федеральным законом в соответствии с

Конституцией Российской Федерации определяются правовые

и организационные основы системы государственной службы

Российской Федерации, в том числе системы управления

государственной службой Российской Федерации.

Федеральная государственная служба в отдельных

государственных органах регулируется также федеральными

законами об этих органах.

Усиление федерального компонента в структурной

организации Российской Федерации осуществлялось за счет

совершенствования территориального построения РФ и

деления ее территории на сеть федеральных округов во

главе с полномочными представителями Президента РФ.

Поэтому в составе Администрации Президента РФ появилась

особая категория федеральных государственных служащих,

то есть новые организационные звенья, функционирование

которых может оптимизировать федеральную систему

управления в РФ на межрегиональном уровне.

Государственная служба в субъектах Российской Федерации

— это профессиональная деятельность лиц, замещающих

должности в аппаратах государственных органов субъектов

РФ для обеспечения исполнения их полномочий.

Государственная служба в субъектах Федерации

осуществляется в органах представительной,

исполнительной и судебной власти, а также в других

органах, которые наделены субъектом Федерации

соответствующими полномочиями. Особенности этого вида

государственной службы состоят в том, что она: 1)

проходит в границах этих субъектов и решает

подведомственные им задачи; 2) осуществляется в одной

или в двух палатах законодательного органа в зависимости

от его структуры; 3) законодательство состоит из

нормативных актов Российской Федерации и ее субъектов.

Как и на федеральном уровне, в субъектах Федерации на

базе их основных законов созданы законы о

государственной службе. Это представляется разумным, так

как общие положения законодательного акта любого уровня

нуждаются в конкретизации, и это удобно, так как

регламентирует все аспекты государственной службы в

одном документе. В 1993—1999 гг. законодательные акты по

проблемам государственной службы были приняты более чем

в 78 субъектах РФ. Налицо опережающее развитие

законодательства этого уровня по сравнению с

федеральным. Общее законодательство о государственной

службе отнюдь не выигрывает от такого положения вещей:

возникают противоречия с нормами федеральных законов,

происходит необоснованная дифференциация правового

регулирования. Закон о государственной службе от 31 июля

1995 г. определяет, что на государственную службу

субъектов Федерации распространяется их ведение. Но

законодательство о государственной службе является

частью административного законодательства, а оно

согласно п. «к» ст. 72, Конституции РФ относится к

совместному ведению России и ее субъектов. Из ст. 2

Закона видно, что к ведению субъектов относится

организация государственной службы в них, но нет ни

слова о правовой компетенции. Статьи 77, п. «н» 72

Конституции РФ вносят определенную ясность в данное

противоречие. В ст. 77 говорится, что организация

органов власти субъектов РФ относится к их ведению, а в

п. «н» ст. 72, что в совместном ведении

236

РФ и ее субъектов находится установление общих принципов

организации системы органов государственной власти и

местного самоуправления. Основной стержень законов о

государственной службе субъектов Федерации состоит

прежде всего в разграничении полномочий и максимально

четком определении, что остается за пределами ведения

Федерации, а значит, в компетенции ее субъектов и

нахождении специфической проблематики в предметах

совместного ведения, в четком выявлении круга

обязанностей, которые возлагают на себя государственные

службы субъектов РФ.

8. РЕГИОНАЛЬНЫЕ ПОЛИТИЧЕСКИЕ ЭЛИТЫ

Понятием «политическая элита» обозначают высший,

привилегированный слой, осуществляющий функции

управления и влияния в обществе. Существуют различные

подходы к пониманию элит. В соответствии с одним из них

- властным - элитой являются те, кто обладают в данном

обществе решающей властью. В соответствии с другим -

меритократическим - кто обладают некими особыми

достоинствами и личными качествами.

Применительно к политической жизни России

элитологические исследования начаты недавно. В них

доминирует структурно-функциональный подход,

ориентирующийся на анализ социально-статусных и