Вифлеемский А.Б. От народного образования к платному обучению

Подождите немного. Документ загружается.

Глава VI. Экономика России требует реформы системы образования

391

При этом за нищенскую заработную плату наш работник вынуж"

ден приобретать товары и услуги по ценам, которые вплотную при"

близились к мировым, а во многих случаях их уже перешагнули. Та"

ким образом, экономические реформы правительство страны прово"

дит за счёт снижения жизненного уровня основной массы населения.

За чертой бедности в России остаются 34,8 млн человек, что со"

ставляет примерно 24% населения. Минимальный месячный размер

оплаты труда до сих пор не превышает 30% прожиточного миниму"

ма для трудоспособного населения, или 10–15% начисленной сред"

ней заработной платы. Сам же размер оплаты труда в большинстве

отраслей экономики весьма скромный. Так, в промышленности

средняя зарплата составляет 150–200 долл. в месяц, т.е. менее чем

в 15–20 раз ниже средней оплаты труда в промышленности стран

«большой семёрки». Ещё хуже ситуация в сфере науки и образова"

ния, где заработная плата ниже в 30–50 раз.

Основой оплаты труда в образовании и науке, финансируемых за

счёт средств бюджета, является Единая тарифная сетка. Максималь"

ный тарифный коэффициент — по 18"му разряду — в 1992 г. был ус"

тановлен в размере 10,07. В результате в декабре 1992 года (когда

была введена ЕТС) минимальный размер оплаты труда составлял

900 рублей, ставка первого разряда ЕТС — 1 800 рублей, а ставка

18"го разряда — 18 126 рублей.

Тарифные коэффициенты, утверждённые Постановлением Пра"

вительства РФ № 775 от 6.11.2001 г. «О повышении тарифных ста"

вок (окладов) Единой тарифной сетки по оплате труда работников

организаций бюджетной сферы», изменяются в диапазоне от 1 до

4,5. Таким образом, труд высококвалифицированных научно"педа"

гогических кадров оценивается не более чем в 4,5 раза выше труда

низкоквалифицированного и обслуживающего персонала. Ставка

18"го разряда оплаты труда ЕТС (который имеют лишь ректоры ву"

зов и немногие профессора, доктора наук) лишь в 4,5 раза выше

ставки первого разряда — минимального размера оплаты труда,

по которому оплачивается самый неквалифицированный труд.

Учитывая уровень цен и размер прожиточного минимума, такую

дифференциацию нельзя признать удовлетворительной. Ликвида"

ция диспропорции в оплате труда создаст необходимые условия для

стимулирования научно"технической деятельности. Ведь есть же

и финансовый резерв, есть и сверхприбыли российских олигархов.

Попытки некоторых экономистов обосновать «бедность» россий"

ских нефтяных компаний (отсутствие средств на инвестиции и т.д.)

опровергаются грандиозными вложениями средств, вывезенных из

России, в объекты роскоши, в недвижимость за рубежом и даже в по"

купку зарубежных спортивных команд. Россия при этом теряет не

только средства, вывозимые олигархами, но и накопленный челове"

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 391

А.Б. Вифлеемский. От народного образования к платному обучению

392

ческий капитал. Потери, вызываемые утечкой за рубеж интеллекту"

ального капитала, составляют, по различным оценкам, от 60–70

млрд. долл. за весь период реформ, до 40–50 млрд долл. в год.

К сожалению, приходится сделать вывод о том, что до тех пор, по"

ка в нашей стране сохраняется возможность «добывать» деньги, а не

зарабатывать их собственным трудом (прежде всего умственным),

страна не сможет перейти к постиндустриальной экономике на осно"

ве развития наукоёмких технологий, а наличие природных ресурсов

при их неумелом использовании принесёт стране больше вреда, чем

пользы.

Модель нормативного финансирования, стимулирующая

повышение качества образования, и самостоятельность школы

«Нам нужно сегодня определить условия и базовые принципы

нормативноподушевого финансирования, — справедливо заметил

Д.А. Медведев (цитируем по ИТАР"ТАСС). — Нельзя допустить си

туации, когда в рамках 20 регионов произойдёт расслоение, и у

каждого будет своя «кривая» региональная модель финансирова

ния результата труда и зарплаты учителей».

Поэтому по итогам анализа регионального опыта мы разработа

ли модель нормативного финансирования, в которой реализуются

принципы НПФ на всех уровнях от бюджета субъекта РФ до сме

ты муниципального общеобразовательного учреждения. Модель

стимулирует повышение качества образования, обеспечивает реали"

зацию технологии внедрения принципов НПФ на всех уровнях фи"

нансирования общего образования и может быть рекомендована

Минобрнауки России субъектам Федерации в качестве обязатель"

ной для внедрения в ходе реализации КПМО. При этом технологич"

ность модели обеспечивается разработанным пакетом нормативных

правовых актов управляющих органов всех уровней, позволяющих

без значительной доработки использовать модельные нормативные

акты с учётом региональных особенностей (отражение которых воз"

можно в поправочных коэффициентах) для системного внедрения

НПФ в полном объёме на всех уровнях в субъектах РФ. Модель

трёхуровневой системы нормативного подушевого финансирования

общеобразовательных учреждений основывается на следующих

принципах (далее — принципы НПФ):

• прозрачность планирования расходов на финансирование об"

щеобразовательных учреждений;

• справедливость распределения средств в системе общего сред"

него образования;

• надёжность финансирования в условиях многоканальной си"

стемы;

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 392

Глава VI. Экономика России требует реформы системы образования

393

• нормативный способ планирования затрат и формульное рас"

пределение средств;

• чёткое определение границ ответственности бюджетов за фи"

нансирование общеобразовательных учреждений;

• стимулирование развития общеобразовательных учреждений и

повышения качества образования;

• обеспечение финансово"хозяйственной самостоятельности об"

щеобразовательных учреждений.

Нормативное подушевое финансирование подразумевает возме"

щение расходов организации (независимо от организационно"пра"

вовой формы) в соответствии с государственным (муниципальным)

заказом на оказание образовательных услуг конкретным категориям

потребителей по единым нормативам, имеющим прозрачный меха"

низм расчёта и обеспечивающим возмещение объективно существу"

ющих затрат на оказание услуг с учётом их качества.

Нормативы подушевого финансирования используются при со"

ставлении смет доходов и расходов бюджетных государственных

(муниципальных) общеобразовательных учреждений, а также при

определении объёмов финансирования государственных (муници"

пальных) автономных учреждений, частных (негосударственных)

учреждений, имеющих государственную аккредитацию, автоном"

ных некоммерческих организаций и некоммерческих организаций

иных организационно"правовых форм, получивших государствен"

ный (муниципальный) заказ на оказание образовательных услуг в

сфере общего образования.

Главная цель внедрения нормативного подушевого финансиро"

вания — обеспечить доступность ко всем уровням общего образова"

ния, повысить качество образовательных услуг при использовании

прозрачного механизма определения объёма бюджетных средств для

организаций, предоставляющих в соответствии с государственным

(муниципальным) заданием государственные (муниципальные) ус"

луги в общем среднем образовании.

Прозрачный механизм определения объёма бюджетных средств

обеспечивается за счёт применения единых методик, утверждённых в

установленном порядке, основанных на понимании норматива как

произведения нормативной стоимости единицы государственных

(муниципальных) услуг с учётом поправочных коэффициентов, отра"

жающих объективно существующие различия в стоимости единицы

государственных (муниципальных) услуг, числа учащихся и качества

предоставленных услуг. Доведение средств из бюджета региона до му"

ниципальных школ обеспечивается в установленном нормативами

финансирования размере по принятым на региональном уровне фор"

мулам. Отклонение финансирования от определённых по формулам

размерам признается нецелевым использованием средств.

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 393

А.Б. Вифлеемский. От народного образования к платному обучению

394

Модель трёхуровневой системы нормативного подушевого фи"

нансирования общеобразовательных учреждений, используемая для

обеспечения доступности ко всем уровням общего образования и по"

вышения качества образовательных услуг, схематично может быть

представлена следующим образом.

Модель нормативного подушевого финансирования

общеобразовательных учреждений

Модель содержит базовый набор формул, используемых для до"

ведения средств регионального и местных бюджетов до муниципаль"

ных общеобразовательных учреждений (автономных, негосударст"

венных общеобразовательных учреждений, имеющих государствен"

ную аккредитацию) с использованием регионального и муниципаль"

ных нормативов финансирования.

1. На первом уровне определяется региональный подушевой нор"

матив финансирования для расчёта субвенции на общее образование

(межбюджетный уровень), предусматривающий применение систе"

мы поправочных коэффициентов, учитывающих объективно суще"

ствующие условия образовательного процесса и особенности реали"

зации общеобразовательных программ.

Региональный уровень (межбюджетный уровень):

Региональный норматив финансирования (РНФ)

Субвенция для каждого муниципального образования

Si = РНФ

××

Ni + Аi

Муниципальный уровень

(финансирование общеобразовательных учреждений):

Муниципальный норматив финансирования (МНФ)

МНФi = РНФ х ki + МНФстимi + Нкрi + Нпрi

Фi = МНФi

××

ni + аi + Фкапi

Уровень общеобразовательного учреждения:

Самостоятельное формирование сметы на основе

установленных нормативов финансирования (МНФ)

Фi = ФОТi + Фуi + Фмi + Фкапi

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 394

Глава VI. Экономика России требует реформы системы образования

395

Региональный норматив финансирования (РНФ) — это мини"

мально допустимый объём финансовых средств, необходимых для

реализации образовательной программы в учреждениях данного ре"

гиона в соответствии с государственными образовательными стан"

дартами общего образования в расчёте на одного обучающегося в

год, с учётом основных объективно действующих факторов, опреде"

ляющих различия в стоимости оказываемой услуги (городская и

сельская местность, уровень образовательной программы и т.д.). Ре"

гиональный норматив финансирования должен покрывать следую"

щие расходы на год:

• оплату труда работников образовательных учреждений с учё"

том районных коэффициентов к заработной плате, установленных

за работу в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местно"

стях, высокогорных, пустынных, безводных и других районах (мест"

ностях) с тяжёлыми климатическими условиями, а также отчисле"

ния по единому социальному налогу, страховым взносам на обяза"

тельное пенсионное страхование и страховым взносам по обязатель"

ному социальному страхованию от несчастных случаев на производ"

стве и профессиональных заболеваний;

• расходы, непосредственно связанные с обеспечением образо"

вательного процесса (приобретение учебно"наглядных пособий,

технических средств обучения, учебного оборудования (в том чис"

ле учебной мебели), расходных материалов, канцелярских товаров,

оплату услуг связи в части расходов, связанных с подключением к

информационной сети Интернет и платой за пользование этой се"

тью и т.д.);

• иные хозяйственные нужды и другие расходы, связанные с

обеспечением образовательного процесса (обучение, повышение

квалификации педагогического и административно"управленческо"

го персонала, командировочные расходы и др.) за исключением рас"

ходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществля"

емых из местных бюджетов.

При расчёте регионального норматива финансирования за осно"

ву берутся Методические рекомендации по определению нормати"

вов бюджетного финансирования основных общеобразовательных

программ, направленные Письмом Минобрнауки РФ от 29 июня

2006 г. № АФ"157/02. Эти Методические рекомендации рассмотре"

ны Минфином России, прошли апробацию в пилотных регионах и

рекомендованы к использованию при разработке региональных сис"

тем нормативного финансирования в образовании. Только в качест"

ве нормативной наполняемости классов мы никак не можем исполь"

зовать предельную наполняемость: нормативная наполняемость

классов обязательно должна быть меньше предельной, тогда и каче"

ство образования повысится, и не будет нарушено законодательство.

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 395

А.Б. Вифлеемский. От народного образования к платному обучению

396

Субвенция местным бюджетам, формируемая в размере, необхо"

димом для реализации основных общеобразовательных программ в

части финансирования расходов на оплату труда работников обще"

образовательных учреждений, расходов на учебники и учебные по"

собия, технические средства обучения, расходные материалы и хо"

зяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зда"

ний и коммунальных расходов из местных бюджетов), рассчитыва"

ется для каждого муниципального образования как произведение

регионального норматива финансирования, установленного для

данного муниципального образования, и общего контингента уча"

щихся данного муниципального образования.

Субвенция определяется с учётом Методических рекомендаций

органам исполнительной власти субъектов РФ по предоставлению

субвенций местным бюджетам на финансирование общеобразова"

тельных учреждений в части реализации ими государственного

стандарта общего образования (Письма Минфина РФ № 10"02"08

от 07.10.2003, Минобразования РФ № 20"51"2839/20–01 от

18.09.2003).

При формировании субвенций используется следующая форму"

ла расчёта:

Si = РНФi х Ni х ki +Ai

где РНФi — установленный для данного муниципального образова"

ния норматив финансирования;

Ni — контингент учащихся данного муниципального образова"

ния;

ki — поправочный коэффициент, учитывающий объективные ус"

ловия реализации общеобразовательных программ в муниципаль"

ном образовании;

Аi — установленная муниципальному образованию адаптацион"

ная надбавка.

Перечень и размеры коэффициентов принимаются с обязатель"

ным участием различных форм гражданских институтов (в том чис"

ле общественных объединений, профсоюзов).

В соответствии с Модельной методикой введения нормативного

подушевого финансирования реализации государственных гаран"

тий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного об"

щего образования, направленной письмом Минобрнауки РФ

№ АФ — 213/03 от 13.09.2006, для предоставления каждому муници"

пальному образованию субвенции из бюджета региона в объёмах не

ниже фактически сложившихся за последний финансовый год, к

объёму финансирования, определённого на основе подушевого

принципа для каждого муниципалитета однократно на переходный

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 396

Глава VI. Экономика России требует реформы системы образования

397

период (адаптационный, не более трёх лет) устанавливается адапта"

ционная надбавка, позволяющая учесть фактически сложившиеся

расходы. Адаптационная надбавка плавно снижается, стимулируя

проведение мероприятий по оптимизации расходов и их приведение

к нормативному уровню.

2. На втором уровне определяется механизм использования по"

душевого норматива при бюджетном финансировании муниципаль"

ных общеобразовательных учреждений из бюджета муниципальных

образований, включая установление порядка расчёта поправочного

коэффициента для образовательных учреждений.

Муниципальный норматив финансирования — это объём финан"

совых средств, необходимых для реализации образовательной про"

граммы в учреждениях данного муниципального образования в со"

ответствии с государственными образовательными стандартами об"

щего образования в расчёте на одного обучающегося в год, с учётом

объективно действующих факторов, определяющих различия в сто"

имости оказываемой услуги на территории муниципального образо"

вания.

Муниципальный норматив финансирования должен покрывать

текущие расходы школы на год (включая расходы, финансируемые за

счёт субвенций из регионального бюджета, коммунальные и прочие

расходы). Муниципальный норматив финансирования представляет

собой комплекс нормативов финансирования по соответствующим

направлениям расходов (в том числе нормативы финансирования

коммунальных расходов и норматив финансирования прочих расхо"

дов). Расходы на капитальный ремонт финансируются за пределами

норматива в соответствии с планом капитального ремонта. Расходы

на уплату налогов в бюджет (в том числе налог на землю и налог на

имущество) в состав норматива финансирования не включаются и

финансируются, исходя из налогооблагаемой базы в случае отсутст"

вия льгот у общеобразовательного учреждения (организации).

Муниципальный норматив финансирования (МНФ) определя"

ется по формуле:

МНФi = РНФ х ki + МНФстимi + Нкрi + Нпрi,

где РНФ — региональный норматив финансирования, установлен"

ный для муниципального образования;

ki — поправочный коэффициент, учитывающий объективные ус"

ловия реализации в школе общеобразовательной программы;

МНФстимi — стимулирующий норматив финансирования, раз"

меры которого определяются в соответствии с Порядком расчёта и

установления стимулирующего норматива финансирования муни"

ципального общеобразовательного учреждения;

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 397

А.Б. Вифлеемский. От народного образования к платному обучению

398

Нкрi — норматив финансирования коммунальных расходов, ус"

тановленный школе;

Нпрi — норматив финансирования прочих расходов, установлен"

ный школе;

МНФстимi = Ni

обуч

+ Ni

восп

где Ni

обуч

— размер стимулирующего норматива финансирования на

развитие системы обучения в муниципальном общеобразовательном

учреждении;

восп

— размер стимулирующего норматива финансирования на

развитие в нём воспитательного процесса.

Стимулирующий норматив финансирования на развитие систе"

мы обучения в муниципальном общеобразовательном учреждении

обеспечивает дополнительное финансирование школ, показываю"

щих высокие результаты качества обучения учащихся.

Стимулирующий норматив финансирования на развитие воспи"

тательного процесса обеспечивает дополнительное финансирование

общеобразовательных учреждений, показывающих высокие резуль"

таты воспитания учащихся и реализующих дополнительные про"

граммы в сфере воспитания (включая деятельность сельских социо"

культурных центров).

В соответствии с Модельной методикой введения нормативного

подушевого финансирования реализации государственных гаран"

тий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного об"

щего образования, направленной письмом Минобрнауки РФ

№ АФ — 213/03 от 13.09.2006 в случае оптимизации расходов (в том

числе оптимизации штатных расписаний), допускается использова"

ние объёмов адаптационной надбавки на каждое общеобразователь"

ное учреждение для стимулирования развития образовательных уч"

реждений, повышения качества образовательных программ (введе"

ния профильного обучения, углублённой подготовки, программ до"

полнительного обучения в общеобразовательной школе).

На этом уровне определяется общий объём средств, выделяемых

школе, с разбивкой по основным направлениям расходов, исходя из

определённых в установленном порядке нормативов финансиро"

вания.

Объём средств, выделяемых каждому муниципальному общеоб"

разовательному учреждению (Фi), рассчитывается по формуле:

Фi = МНФi х ni + аi + Фкапi,

где ni — среднегодовой контингент муниципального общеобразова"

тельного учреждения;

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 398

Глава VI. Экономика России требует реформы системы образования

399

аi — установленная для него адаптационная надбавка;

Фкапi — объём капитальных расходов школ.

3. Третий уровень предусматривает реализацию принципа норма"

тивного подушевого финансирования на уровне общеобразователь"

ного учреждения. Этот принцип заключается в самостоятельности

школы при определении доли расходов в общем объёме средств на

оплату труда работников и учебных расходов, а также самостоятель"

ности в определении конкретных направлений материально"техни"

ческого обеспечения, оснащения образовательного процесса и обес"

печения функционирования школы.

Фонд оплаты труда и учебные расходы общеобразовательного

учреждения финансируются за счёт субвенций, выделенных муни"

ципальному образованию из регионального бюджета. Муниципаль"

ное образование вправе за счёт собственных средств местного бюд"

жета увеличить указанные расходы.

Средства по статьям расходов сметы школа распределяет само"

стоятельно с учётом ограничений на направления расходования

средств, выделенных муниципальному образованию в рамках суб"

венций из регионального бюджета (определяется региональным

нормативным правовым актом).

Объём средств распределяется муниципальным общеобразова"

тельным учреждениям по статьям расходов, группируемым по сле"

дующим направлениям расходов:

Фi = ФОТi + Фуi + Фмi + Фкапi

где: ФОТi — объём фонда оплаты труда общеобразовательного уч"

реждения (финансируется за счёт субвенций),

Фуi — объём его учебных расходов (финансируется за счёт суб"

венций);

Фмi — объём его материальных расходов;

Фкапi — объём его капитальных расходов.

Образовательное учреждение действует самостоятельно:

— в распределении выделенных средств по статьям расходов сво"

ей сметы с учётом принятых в регионе и муниципальном образова"

нии нормативных правовых актов;

— в установлении штатного расписания и заработной платы ра"

ботников в соответствии с принятой в муниципальном образовании

системой оплаты труда;

— в определении базовой и стимулирующей части фонда оплаты

труда;

— в определении соотношения фонда оплаты труда педагогичес"

кого, учебно"вспомогательного и административно"хозяйственного

персонала;

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 399

А.Б. Вифлеемский. От народного образования к платному обучению

— в порядке распределения стимулирующей части фонда оплаты

труда в соответствии с принятыми в регионе и муниципальном обра"

зовании нормативными правовыми актами.

Смета расходов согласовывается с органом государственно"обще"

ственного управления школой (советом школы, управляющим сове"

том) и утверждается в порядке, установленном органом местного са"

моуправления.

Обратим особое внимание на то, что определяющим фактором

для эффективности внедрения модели нормативного подушевого

финансирования является доведение средств по утверждённым фор

мулам непосредственно до муниципального учреждения: без этого ре"

ализуемую в регионе модель нормативного финансирования незави"

симо от используемых единиц нормирования нельзя считать осно"

ванной на использовании принципов НПФ в полном объёме.

Для того, чтобы предотвратить использование регионами «кри"

вых» моделей, необходимо использовать систему мониторинга внед"

рения НПФ. Причём такой мониторинг с детализированными пока"

зателями необходим региональным органам управления образова"

нием, а с интегральными показателями — Минобрнауки России в хо"

де мониторинга реализации национального проекта «Образование».

Vifliemskiy1.qxd 17.01.2008 13:22 Page 400