Валеев Р.М. (ред.), Курдюков Г.И. (ред.). Международное право. Особенная часть

Подождите немного. Документ загружается.

§ 5. Международные организации и охрана окружающей среды

со статьей 6 Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изме-

нении климата», приказ Минэкономразвития РФ от 14 октября 2008 г.

№ 331 «Об утверждении формы паспорта проекта, осуществляемого

в соответствии со статьей 6 Киотского протокола к Рамочной конвен-

ции ООН об изменении климата», приказ Минэкономразвития РФ

от 14 марта 2008 г. № 70 «Об утверждении перечня независимых эксперт-

ных организаций», приказ Минэкономразвития РФ от 15 августа 2008 г.

№ 248 «Об утверждении типовых целевых показателей эффективности

проектов и их предельных значений», приказ Минэкономразвития РФ

от 20 декабря 2007 г. № 444 «Об утверждении методических указаний

по рассмотрению проектной документации» и другие документы).

В-пятых, международно-правовые нормы обязывают Россию вос-

полнять пробелы в правовом регулировании отношений по использо-

ванию и охране окружающей среды на национальном уровне и обеспе-

чивают возможность защиты государством своей окружающей среды

на международном уровне.

§ 5. Международные организации

и их роль в сфере охраны окружающей среды

§ 5. Международные организации и охрана окружающей среды

Ведущая роль в развитии МПОС принадлежит международным ор-

ганизациям. Особое место занимает ООН в лице ее основных органов,

вспомогательных органов и специализированных учреждений. В своей

области занимаются вопросами охраны окружающей среды: Органи-

зация ООН по промышленному развитию (ЮНИДО); Организация

ООН по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО) (на-

пример, под эгидой ЮНЕСКО были разработаны два важнейших уни-

версальных соглашения: Парижская конвенция об охране всемирного

культурного и природного наследия и Рамсарская конвенция о водно-

болотных угодьях); Международное агентство по атомной энергии

(МАГАТЭ); Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ); Продо-

вольственная и сельскохозяйственная организация (ФАО) и др.

Экологическая проблематика получила отражение в работе Ко-

миссии международного права (вспомогательного органа Генеральной

Ассамблеи ООН, одной из задач которой является содействие прогрес-

сивному развитию международного права и его кодификации (ст. 13

Устава ООН)) в виде принятия:

1) проекта статей об ответственности государств (ст. 19 предусмат-

ривает намеренное и серьезное загрязнение окружающей среды в ка-

честве наиболее тяжкого международного правонарушения);

Глава II. Международное право окружающей среды

2) проекта статей о предотвращении трансграничного ущерба от опас-

ных видов деятельности;

3) проекта кодекса преступлений против мира и безопасности че-

ловечества (к числу военных преступлений ст. 20 проекта относит

не оправданное военной необходимостью причинение обширного

и серьезного ущерба окружающей среде);

4) проекта статей о международной ответственности за вредные

последствия действий, не запрещенных международным правом;

5) проекта статей по праву ненавигационных видов использования

международных водотоков. На основании этого проекта под эгидой

ООН в 1997 г. была заключена соответствующая универсальная Кон-

венция;

6) проекта статей по праву трансграничных водоносных горизонтов

(Доклад Комиссии международного права на Шестидесятой сессии

в 2008 г.). Члены Комиссии международного права не раз заявляли

о своем намерении заняться правовым регулированием вопросов, свя-

занных с природными ресурсами, в частности замкнутыми трансгранич-

ными грунтовыми водами, нефтью и газом. Юристы-международники

взяли на вооружение постепенный подход, начав с грунтовых вод.

Особо заслуживает внимание Глобальный экологический фонд, кото-

рый выступает в качестве международного финансового механизма,

обеспечивающего ресурсную базу для оказания содействия государ-

ствам в осуществлении проектов, способствующих решению проблем

окружающей среды общепланетарного значения. Данный Фонд был

учрежден в 1991 г. по инициативе Всемирного банка, Программы

развития ООН и Программы ООН по окружающей среде. Членство

в нем открыто для любого государства – члена ООН или ее спецучре-

ждений. В настоящее время членами ГЭФ являются 178 государств,

в том числе Россия. С 1991 г. Фондом предоставлено в общей сложно-

сти 7,4 млрд долларов в грантах и 28 млрд долларов США совместно

с другими организациями для поддержки почти 2 тыс. проектов в 160

развивающихся странах и странах с переходной экономикой.

На 10-й специальной сессии Совета управляющих Программы

ООН по охране окружающей среды (ЮНЕП)/Глобального министер-

ского экологического форума 21 февраля 2008 г. было отмечено, что

по линии Фонда в настоящее время в России реализуются 24 проекта,

в основном в сферах биоразнообразия, изменения климата, охраны

трансграничных вод и защиты озонового слоя. Общая сумма финан-

сирования по этим проектам составляет порядка 168 млн долл. Рос-

сия также участвует в реализации 19 двусторонних и многосторонних

§ 5. Международные организации и охрана окружающей среды

проектов ГЭФ с общим объемом выделенных средств в размере более

100 млн долл.

На региональном уровне заслуживает внимания деятельность Евро-

пейской экономической комиссии ООН, которая первой в системе ООН

занялась рассмотрением экологических проблем (первое природо-

охранное соглашение под эгидой ЕЭК было заключено еще в 1958 г.).

К числу наиболее значительных достижений ЕЭК относятся Женев-

ская конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие

расстояния 1979 г., Конвенция об оценке воздействия на окружающую

среду в трансграничном контексте 1991 г. и др.

В области охраны атмосферы Конвенция 1979 г. явилась первым

юридически обязательным документом, заключенным на широкой

региональной основе. Более того, на сегодняшний день Женевская

конвенция служит одним из редких примеров действенного при-

родоохранного соглашения: с момента вступления в силу в 1983 г.

она была расширена путем принятия протоколов, устанавливавших

темпы и объемы сокращения государствами-участниками выбросов

загрязняющих веществ. В результате, согласно данным на 1994 г., осу-

ществление Конвенции оказало значительное воздействие на общее

уменьшение выбросов серы и на стабилизацию выбросов оксидов

азота в регионе ЕЭК.

Существенную роль в защите окружающей среды играет сотрудни-

чество в рамках СНГ. Эта задача поставлена Уставом СНГ и подтвер-

ждена многими другими актами. В рамках Содружества приняты такие

базовые соглашения, как Соглашение о взаимодействии в области

гидрометеорологии (1992 г.), Соглашение о взаимодействии в области

экологии и охраны окружающей среды (1992 г.), Соглашение о взаи-

модействии в области предупреждения и ликвидации последствий

чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (1993 г.),

Соглашение стран СНГ о сотрудничестве в области экологического

мониторинга (1999 г.), Соглашение о сотрудничестве в области обес-

печения промышленной безопасности на опасных производственных

объектах (2001 г.) и ряд других нормативных правовых актов.

Актуальной в странах Содружества является проблема обеспече-

ния технологической и производственной безопасности, связанная

с критическим износом основных фондов, размещением производств

в непосредственной близости от населенных пунктов, устаревшими

технологиями и т.д.

В целях предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций

природного и техногенного характера осуществляется тесное и плодо-

Глава II. Международное право окружающей среды

творное взаимодействие министерств и ведомств стран Содружества

в работе:

– Межгосударственного совета по чрезвычайным ситуациям при-

родного и техногенного характера (организация системы экстренной

помощи государствам СНГ в случае возникновения чрезвычайных

ситуаций, которые носят трансграничный характер);

– Межгосударственного совета по гидрометеорологии (взаимо-

действие в прогнозировании и предупреждении о циклонах, штормах,

ураганах, грозовых шквалах, пылевых бурях, засухах, ливнях, наводне-

ниях, внезапном понижении температуры воздуха, снегопадах, граде,

снежных лавинах и т.д.);

– Межгосударственного совета по промышленной безопасности

(технологическая и производственная безопасность, состояние про-

изводственных фондов);

– Межгосударственного экологического совета (природопользо-

вание и экологическая безопасность).

К приоритетным направлениям деятельности СНГ в области пре-

дупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного

характера, ликвидации их последствий, обеспечения гидрометеоро-

логической и экологической безопасности относятся:

– совершенствование взаимодействия и повышения боевой готов-

ности подразделений Корпуса сил СНГ для ликвидации последствий

чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, орга-

низации и проведения совместных учений и тренировок;

– создание научных основ, направленных на дальнейшее развитие

взаимодействия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных

ситуаций и смягчению их последствий;

– дальнейшее развитие взаимодействия органов отраслевого со-

трудничества в области совместной деятельности по борьбе с чрезвы-

чайными ситуациями природного и техногенного характера;

– реализация Концепции гидрометеорологической безопасности

государств – участников СНГ, предусматривающей принятие совмест-

ных мер по защите граждан и экономики стран Содружества от опасных

природных явлений гидрометеорологического характера, глобальных

изменений погодно-климатических условий, других неблагоприятных

гидрометеорологических и гелиогеофизических процессов;

– взаимодействие в оценке и прогнозе возможных климатических

изменений, которые имеют особую важность для разработки и приня-

тия мер по предотвращению антропогенного воздействия на климат

и адаптации экономики к его изменениям;

§ 5. Международные организации и охрана окружающей среды

– консолидация усилий государств – участников СНГ в области

трансграничного переноса вредных веществ;

– согласованное уменьшение негативного воздействия окружающей

среды на здоровье человека;

– совместное решение глобальных проблем экологического ха-

рактера в области природопользования, поддержание на территории

государств – участников СНГ биологического разнообразия флоры

и фауны.

Вопросы защиты окружающей среды все больше выдвигаются на первый

план в деятельности ЕС. Значимым моментом является включение

экологической политики и защиты окружающей среды в проект Кон-

ституции ЕС.

В ЕС выработана единая экологическая политика, которая в свою

очередь является основой для разработки общеевропейского законо-

дательства по охране окружающей среды и рациональному использо-

ванию природных ресурсов. Ее начало было положено на Парижском

совещании глав государств и правительств Европейского экономи-

ческого сообщества в 1972 г., на котором была принята декларация,

ставшая концептуальным обоснованием общей европейской эколо-

гической политики.

Экологическая политика ЕС характеризуется:

– своим динамизмом, учетом общественных потребностей и ин-

тересов его членов;

– тем, что она связана с принятием и реализацией программ дей-

ствий по окружающей среде, на основе которых были подготовлены

нормативные акты Европейского сообщества по охране окружающей

среды, например Программа «Окружающая среда 2010: наше будущее,

наш выбор». Она охватывает период с 2001 по 2010 г. и определяет

следующие задачи:

• ослабление и замедление изменения климата и глобального по-

тепления;

• защита среды обитания, дикой фауны и флоры;

• решение проблем, связанных с охраной окружающей среды и здра-

воохранением;

• сохранение природных ресурсов и утилизация отходов.

На протяжении всего времени действия этой программы и пяти

предшествующих ей программ, когда в течение более чем 30 лет уста-

навливались стандарты, ЕС выработал комплексную систему охраны

окружающей среды. Спектр разрешаемых проблем чрезвычайно ши-

рок: шумовое загрязнение, отходы, защита среды обитания, выхлопные

Глава II. Международное право окружающей среды

газы, химические вещества, промышленные аварии, чистота питьевой

воды, создание европейской информационной сети и системы взаимо-

помощи в случае чрезвычайных ситуаций (вступают в действие в случае

природных катастроф, таких как разлив нефти или лесные пожары).

Вопросами охраны окружающей среды на уровне ЕС занимают-

ся: Европейская комиссия, Европейский парламент, Европейский

совет и Европейское агентство по окружающей среде (ЕАПОС), ко-

торое было организовано в 1990 г. Постановлением об учреждении

ЕАПОС и Европейской сети экологической информации и наблюде-

ний (ЕСЭИИН) предусматривалось, что данные организации будут

функционировать в целях обеспечения получения объективной и дос-

товерной информацией для осуществления мер по защите окружающей

среды, а также для надлежащего информирования общественности ЕС

и государствами-участниками, а также странами, не являющимися

членами ЕС. В деятельности данных организаций активное участие

принимают: Европейский инвестиционный банк, Комитет регионов

и Экономический и Социальный комитеты.

Следует отметить, что в настоящее время в мире насчитывается

более 500 неправительственных международных организаций, вклю-

чивших в свою деятельность природоохранные мероприятия. Главная

роль в этой сфере принадлежит некоторым специализированным и за-

рекомендовавшим себя высокой активностью организациям, таким

как Международный союз охраны природы (МСОП) и Всемирный

фонд охраны дикой живой природы (WWF).

МСОП основан в 1948 г. по инициативе ЮНЕСКО, является ста-

рейшей и крупнейшей в мире независимой международной неком-

мерческой организацией. Издает Красную книгу, серийные выпуски,

например «Список национальных парков и эквивалентных резервато-

ров». Высший орган – Генеральная Ассамблея. С 1979 г. официальный

программный документ МСОП – Всемирная стратегия охраны природы

(выработана в 1978 г.). Имеет консультативный статус при ЮНЕСКО,

ЭКОСОС, ФАО. Союз объединяет 78 суверенных государств, 112 пра-

вительственных учреждений, 735 неправительственных организаций,

35 ассоциированных членов и примерно 12 тысяч ученых и экспертов

из 181 страны мира.

МСОП содействовал в разработке и принятии многих междуна-

родных природоохранных соглашений, например Конвенции о меж-

дународной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися

под угрозой исчезновения (СИТЕС), 1972 г., Конвенции о биологи-

ческом разнообразии 1992 г. и т.д.

§ 6. Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП)

Одно из наиболее важных достижений – это вклад МСОП в нацио-

нальное природоохранное законодательство. Бюро МСОП в Россий-

ской Федерации было открыто в 1994 г. в соответствии с Меморан-

думом о взаимопонимании, подписанным с Министерством охраны

окружающей среды и природных ресурсов. В 1995 г. Бюро было реор-

ганизовано в Офис МСОП в России.

Всемирный фонд дикой природы (WWF) – одна из крупнейших

в мире общественных благотворительных организаций, более 40 лет

работающая для охраны природы на всей планете. Ежегодно WWF

осуществляет свыше 1200 экологических проектов, привлекая вни-

мание миллионов людей к проблемам охраны окружающей среды

и их решению.

Бесспорную роль в правовом регулировании охраны окружающей

среды играет Программа по окружающей среде (ЮНЕП).

§ 6. Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП).

Правовая природа, цели и задачи, структура

§ 6. Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП)

На ХХVII сессии Генеральной Ассамблеи 15 декабря 1972 г. Резолю-

цией 2997 (ХХVII) была учреждена Программа ООН по окружающей

среде (ЮНЕП) с местом нахождения в Найроби (Кения).

Учреждая ЮНЕП, Генеральная Ассамблея в своей резолюции

не дала четкого определения Программы. Однако сегодня можно ут-

верждать, что ЮНЕП имеет статус вспомогательного органа в системе

ООН, максимально приближенного к статусу традиционных межпра-

вительственных организаций.

Исходя из поставленных задач к началу третьего тысячелетия опре-

делились следующие основные направления деятельности ЮНЕП:

– координация усилий государств и международных организаций

по борьбе с загрязнением и иными видами ущерба окружающей среде;

– оказание научно-технического содействия развивающимся стра-

нам в решении проблем окружающей среды;

– координация деятельности в области международно-правового

регулирования защиты окружающей среды.

На 25-й сессии Совета управляющих (Глобальный форум по окру-

жающей среде на уровне министров в Найроби 16–20 февраля 2009 г.)

ЮНЕП подтвердила приверженность названным направлениям дея-

тельности.

ЮНЕП выполняет задачу по разработке проектов международных

соглашений в области охраны природы и по обслуживанию междуна-

Глава II. Международное право окружающей среды

родных договоров, в том числе и на уровне секретариатов: Секретариа-

та Конвенции о мигрирующих видах диких животных, Секретариата

Конвенции об изменении климата, Секретариата, обслуживающего

Конвенцию о региональных морях, Секретариата Конвенции об опус-

тынивании, Секретариата Роттердамской конвенции, Секретариата

Конвенции о защите озонового слоя, Секретариата Монреальского

протокола, Секретариата Базельской конвенции, Секретариата Кон-

венции по биологическому разнообразию, Секретариата Конвенции

о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящи-

мися под угрозой исчезновения.

Система органов ЮНЕП состоит из Совета управляющих, Секрета-

риата и добровольного Фонда окружающей среды, созданного в целях

полного или частичного финансирования отдельных экологических

проектов в рамках системы ООН.

Совет управляющих осуществляет общее руководство деятельно-

стью ЮНЕП. Он формируется из представителей 58 государств, изби-

раемых Генеральной Ассамблеей сроком на четыре года на основании

принципа справедливого географического представительства. Начиная

с 1987 г. Совет собирается раз в два года.

Для избрания в Совет установлены следующие квоты: 16 мест

для африканских государств, 30 – для азиатских, 6 – для восточноев-

ропейских, 10 – для латиноамериканских, 13 – для западноевропей-

ских и прочих государств. Распределение мест в Совете свидетельст-

вует об усилении влияния развивающихся стран как в Генеральной

Ассамблее, так и в других органах ООН, а также показывает, какое

значение придают развивающиеся страны проблемам окружающей

среды, в первую очередь связанным с недостаточным экономическим

развитием.

На Совет возложено осуществление таких функций, как:

• содействие развитию международного сотрудничества и пре-

доставление рекомендаций относительно проводимой с этой целью

политики в области окружающей среды;

• координация программ в рамках системы ООН;

• обзор и контроль за состоянием окружающей среды в мире;

• анализ периодических докладов Директора – исполнителя ЮНЕП

о реализации программ окружающей среды в рамках системы ООН;

• координация деятельности по обмену знаниями и информацией

в области окружающей среды;

• поддержка национальных программ;

• обзор использования ресурсов Фонда окружающей среды.

§ 6. Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП)

Секретариат – постоянно действующий административный орган

ЮНЕП. Секретариат занимается постоянным оперативным и техни-

ческим обслуживанием Совета управляющих, подготовкой сессий

Совета, докладов о состоянии окружающей среды в мире и других

необходимых исследований, проводит технические консультации

по вопросам, входящим в его компетенцию.

Во главе Секретариата стоит Директор-исполнитель, избираемый

по рекомендации Генерального секретаря ООН Генеральной Ассамб-

леей сроком на четыре года.

Секретариат состоит из следующих основных организационных

элементов:

• Канцелярии Директора-исполнителя;

• Бюро по вопросам программы;

• Бюро по вопросам Фонда окружающей среды;

• Администрации ЮНЕП.

В Канцелярию Директора-исполнителя входят:

• отдел планирования политики;

• отдел внешних сношений, который поддерживает связь с пра-

вительствами, подготавливает участие ЮНЕП в сессиях Генеральной

Ассамблеи и ЭКОСОС и т.д.;

• бюро связи в Женеве и Нью-Йорке;

• региональные представители.

Фонд окружающей среды представляет собой весьма важный эле-

мент организационной структуры ЮНЕП. На Стокгольмской конфе-

ренции было принято решение о создании на добровольной основе

такого фонда, общий размер которого составил от 100 млн долларов

в расчете на пятилетний срок деятельности. Фонд предназначен прежде

всего для финансирования полностью или частично расходов, связан-

ных с начинаниями в области окружающей среды, осуществляемыми

в рамках ООН. Бюджет Фонда окружающей среды на двухгодичную

программу и вспомогательные расходы на 2008–2009 гг. утвержден

на 24-й сессии Совета управляющих (Глобальный форум по окружаю-

щей среде на уровне министров в Найроби, 5–9 февраля 2007 г.).

Взаимодействие ЮНЕП с Россией осуществляется на основе Ме-

морандума о взаимопонимании в рамках сотрудничества по линии

Глобального экологического фонда 2003 г. и программ о сотрудниче-

стве ЮНЕП и Правительства Российской Федерации

Подробнее см.: Валеев Р.М., Гиззатуллин Т.И. Программа ООН по окружающей

среде и ее роль в обеспечении экологической безопасности в XXI веке (к 30-летию

ЮНЕП) // Российский ежегодник международного права. 2002.

Глава II. Международное право окружающей среды

§ 7. Роль международных конференций

в международном праве окружающей среды

§ 7. Роль конференций в праве окружающей среды

Первая экологическая акция ООН датируется еще 1949 г., когда

в Лейк-Саксессе (США) была проведена Международная научно-

техническая конференция по охране природы.

Тем не менее поворотным пунктом в становлении МПОС можно

считать состоявшуюся в 1972 г. в Стокгольме Конференцию ООН

по проблемам окружающей человека среды. Стокгольмская конфе-

ренция:

• создала основы сбалансированного и комплексного подхо-

да к решению на глобальном уровне всего спектра экологических

проблем;

• придала мощный импульс международному природоохранному

сотрудничеству, предопределив стремительное развитие международ-

ного права окружающей среды и задав новые параметры экологической

деятельности;

• оказала влияние на внутреннюю политику многих государств,

в национальных приоритетах которых прежде отсутствовали вопросы

охраны природы;

• предопределила разработку государственных экологических про-

грамм, а также и создание механизма для их реализации.

Спустя двадцать лет после Стокгольма, в июне 1992 г. в Рио-де-

Жанейро состоялась Конференция ООН по окружающей среде и раз-

витию. Форум собрал рекордное число участников: 8 тыс. делегатов

из 179 государств. В его работе приняли участие также 3 тыс. предста-

вителей неправительственных международных организаций. Знаме-

нательно, что параллельно с межправительственной конференцией

в пригороде Рио-де-Жанейро прошел Глобальный форум, который

посетили более 20 тыс. частных лиц.

Одним из результатов работы конференции явилось:

• принятие Декларации по окружающей среде и развитию;

• принятие программы действий под названием «Повестка дня

на XXI век».

На конференции в Рио-де-Жанейро были также открыты для под-

писания два важнейших глобальных соглашения:

• Рамочная конвенция об изменении климата;

• Конвенция о биологическом разнообразии.

Международная конференция на глобальном уровне была про-

ведена в конце августа – в начале сентября 2002 г. в Йоханнесбурге