Валеев Р.М. (ред.), Курдюков Г.И. (ред.). Международное право. Особенная часть

Подождите немного. Документ загружается.

371

§ 10. Региональные международные организации

Совет евроатлантического партнерства (СЕАП), в который входят

46 стран, включая государства – члены НАТО, образует политическую

основу ПрМ и является форумом для обсуждения вопросов, связанных

с безопасностью. Главы государств и правительств 46 стран провели

сессию СЕАП на высшем уровне в Вашингтоне на следующий день

после встречи на высшем уровне НАТО.

В рамках Средиземноморского диалога НАТО также осуществля-

ется программа особого сотрудничества с семью странами Средизем-

номорья, не входящими в НАТО (Алжир, Египет, Израиль, Иордания,

Мавритания, Марокко и Тунис). Целью Средиземноморского диалога

является упрочение безопасности и стабильности в Средиземномор-

ском регионе. Безопасность и стабильность на Средиземноморье свя-

заны с безопасностью в Европе.

В рамках НАТО имеются комитеты, отвечающие за перспективное

планирование по таким направлениям, как проведение политических

консультаций, военные планирование и операции, сотрудничество

в сфере вооружений и в других областях. Эти комитеты дают реко-

мендации по ведению дел Североатлантическому совету – высшему

руководящему органу НАТО или Комитету военного планирования

НАТО, который занимается преимущественно вопросами, связанными

с объединенной военной структурой НАТО.

В рамках НАТО также ведется активное сотрудничество между го-

сударствами-членами и их партнерами в таких областях, как граждан-

ское чрезвычайное планирование, оказание помощи при стихийных

бедствиях, научные и экологические программы. Хотя планирование

действий при чрезвычайных ситуациях является прежде всего обязан-

ностью самих государств, деятельность НАТО способствует, при не-

обходимости, обеспечению наиболее эффективного использования

гражданских ресурсов Североатлантического союза.

НАТО часто выполняет координирующую роль. В ноябре 1998 г.

Евроатлантический координационный центр реагирования на стихий-

ные бедствия и катастрофы (ЕАКЦРСБК), открытый в июне 1998 г.,

координировал действия по оказанию помощи в районах Западной

Украины, пострадавших от наводнения. После ухудшения положе-

ния в Косово и вокруг него ЕАКЦРСБК также играл ключевую роль

в координации гуманитарной помощи НАТО и государств-партнеров

по облегчению положения косовских беженцев и содействию сосед-

ним странам.

В настоящее время возобновляется диалог о сотрудничестве между

РФ и НАТО.

372

Глава VIII. Право международных организаций

§ 11. Международно-правовое регулирование защиты

сотрудников международных организаций

§ 11. Защита сотрудников международных организаций

Рассуждая о какой-либо системе управления, будь то орган госу-

дарственной власти или международная организация, обычно пред-

ставляют себе некую абстрактную машину, лишенную человеческого,

субъективного содержания. А между тем в работе международных

организаций немалую, если не сказать определяющую, роль играет

ее квалифицированный и независимый персонал. И именно между-

народно-правовое регулирование статуса и деятельности сотрудников

международных организаций призвано обеспечить должный уровень

их работоспособности, компетентности и независимости.

Проблема независимости сотрудников ММПО многоаспектна. Ос-

новы института привилегий и иммунитетов международных служащих

в рамках отрасли современного международного права – права между-

народных организаций были заложены при образовании Организации

Объединенных Наций, в частности, Конвенцией о привилегиях и им-

мунитетах Организации Объединенных Наций от 13 февраля 1946 г.

и Конвенцией о привилегиях и иммунитетах специализированных

учреждений от 21 ноября 1947 г. Хотя следует оговориться, что в тео-

рии международного права этот вопрос остается спорным.

В 1977 г. специальный докладчик Комиссии международного права

ООН предложил считать отправной точкой становления института

привилегий и иммунитетов сотрудников международных организаций

появление в XIX в. первых специальных международных организаций

(Европейская дунайская комиссия, Постоянная палата третейского

правосудия и др.).

По мере увеличения числа международных межправительственных

организаций развивался и институт привилегий и иммунитетов. Вот

лишь наиболее значимые из них: Генеральное соглашение о приви-

легиях и иммунитетах Совета Европы и протоколы к нему, Протокол

о привилегиях и иммунитетах ИНМАРСАТ, Протокол о привилегиях

и иммунитетах МАГАТЭ, Конвенция о правовом статусе, приви-

легиях и иммунитетах межгосударственных экономических орга-

низаций, действующих в определенных областях сотрудничества,

Дополнительный протокол о привилегиях и иммунитетах Органи-

зации черноморского экономического сотрудничества. И все-таки

ключевыми для международных организаций системы ООН следует

считать первые две названные конвенции, а потому заострим на них

внимание.

373

§ 11. Защита сотрудников международных организаций

Конвенция 1946 г., принятая в развитие ст. 105 Устава ООН, оп-

ределяет привилегии и иммунитеты должностных лиц Организации

Объединенных Наций как проистекающие из привилегий и имму-

нитетов самой Организации. Особый акцент сделан на то, что пре-

доставляемые должностным лицам ООН привилегии и иммунитеты

необходимы для самостоятельного выполнения ими своих функций,

связанных с деятельностью Организации. В разд. 20 ст. V Конвенции

закреплено: «Привилегии и иммунитеты предоставляются должно-

стным лицам в интересах Объединенных Наций, а не для их личной

выгоды. Генеральный секретарь имеет право и обязанность отказаться

от иммунитета, предоставленного любому должностному лицу, в тех

случаях, когда, по его мнению, иммунитет препятствует отправлению

правосудия и от него можно отказаться без ущерба для интересов Объ-

единенных Наций. В отношении Генерального секретаря право отказа

от иммунитета принадлежит Совету Безопасности». Помимо этого

на Организации лежит обязанность сотрудничать с соответствующими

властями государств – членов ООН в целях облегчения надлежащего

отправления правосудия, обеспечения выполнения предписаний поли-

ции и предупреждения каких-либо злоупотреблений в связи с приви-

легиями, иммунитетами и льготами, предоставляемыми Конвенцией

ооновским сотрудникам.

Генеральный секретарь определяет категории должностных лиц,

на которых распространяются указанные привилегии и иммунитеты,

а таковые довольно значительны. Согласно ст. V должностные лица

ООН не подлежат судебной ответственности за сказанное или написан-

ное ими и за все действия, совершенные ими в качестве должностных

лиц; освобождаются от обложения налогами окладов и вознагражде-

ний, уплачиваемых им Объединенными Нациями, от государственных

служебных повинностей; пользуются теми же привилегиями в отно-

шении обмена валюты, которые предоставляются должностным лицам

соответствующего ранга, входящим в состав дипломатических миссий,

аккредитованным при соответствующем правительстве; вправе без взи-

мания таможенных пошлин ввозить имущество при первоначальном

занятии должности в соответствующей стране. Вместе с членами семьи

они освобождаются от ограничений по иммиграции и от регистрации

иностранцев, пользуются такими же льготами по репатриации, что

и дипломатические представители во время международных кризисов.

Несколько шире привилегии, иммунитеты, таможенные, фискальные

и прочие изъятия и льготы Генерального секретаря, его помощников,

членов их семей. Они пользуются привилегиями и иммунитетами,

374

Глава VIII. Право международных организаций

предоставляемыми в соответствии с международным правом дипло-

матическим представителям.

Конвенция 1947 г. – документ уникальный. Она вбирает в себя

по сути не один международный договор, поскольку регулирует предос-

тавление иммунитетов и привилегий сразу нескольким международным

организациям системы ООН и их персоналу. Решение объединить пра-

вовое регулирование различных по своим уставным целям организаций

было продиктовано стремлением соблюсти единообразие в вопросах

привилегий и иммунитетов. При этом каждое специализированное

учреждение самостоятельно определяет категории должностных лиц,

по отношению к которым должны применяться конвенционные по-

ложения (разд. 18 ст. VI).

Главам (генеральным директорам) международных организаций –

специализированных учреждений системы ООН, а также членам их

семей, находящимся на иждивении и проживающим с ними совместно,

Конвенция предоставляет тот же режим привилегий и иммунитетов,

изъятий и льгот, который предусмотрен для дипломатов иностран-

ных государств. Этими иммунитетами и привилегиями пользуются

и те должностные лица, которые исполняют обязанности в период

отсутствия генерального директора. Из анализа приведенных между-

народно-правовых норм очевидным становится вывод, что правовая

природа привилегий и иммунитетов руководящего персонала ММПО

сродни привилегиям и иммунитетам дипломатов. Остальные же меж-

дународные служащие пользуются функциональными привилегиями

и иммунитетами, что сближает их по статусу с консульскими работ-

никами иностранного государства.

Статус экспертов ООН в командировках по делам Организации оп-

ределяется Конвенцией 1946 г. Так, согласно разд. 22 ст. VI «эксперты...

выполняющие поручения Объединенных Наций, пользуются такими

привилегиями и иммунитетами, какие необходимы для независимого

выполнения их функций в продолжение командировок, включая время,

потраченное на поездки в связи с командировками». В командировках

эксперты ООН обладают иммунитетом от ареста или задержания и от

наложения ареста на их личный багаж. Государства – участники Кон-

венции гарантируют эксперту ООН в командировках неприкосновен-

ность всех бумаг и документов, которые составляют его багаж.

Важной вехой в развитии положений международного права, опре-

деляющих статус сотрудников и представителей ООН, и в отстаивании

международными организациями соблюдения привилегий и иммуни-

тетов своих сотрудников следует признать консультативное заключение

375

§ 11. Защита сотрудников международных организаций

Международного Суда (1999 г.) относительно иммунитета специальных

докладчиков ООН против судебного преследования «в отношении всего

сказанного или написанного ими и совершенного ими при исполнении

служебных обязанностей» (п. «b» разд. 22 ст. 6 Конвенции 1946 г.).

Государства, постепенно придя к осознанию важности предостав-

ления защиты персоналу ММПО, направили усилия на развитие меж-

дународно-правового конвенционного обеспечения его безопасности.

В частности, Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декаб-

ря 1973 г. была принята Конвенция о предотвращении и наказании

преступлений против лиц, пользующихся международно-правовой

защитой, в том числе и дипломатических агентов. На сегодняшний

день в этой Конвенции, вступившей в силу в 1977 г., участвуют бо-

лее 90 государств, среди них Российская Федерация как продолжатель

Союза ССР и большая часть республик бывшего СССР на правах

правопреемства.

Резко возросло внимание к проблеме обеспечения безопасности

персонала в связи с проведением ООН большого числа операций

по поддержанию мира. Ведь Организации приходится развертывать

их в ситуациях, как правило, представляющих реальную опасность

для задействованного в них персонала. Сотрудники Организации

и связанный с ней гуманитарный персонал при выполнении своих

функций и задач все чаще становятся жертвами террористических

акций, убийств, похищений, захвата в заложники.

Достаточно вспомнить, как развивались события в Косово, Сьер-

ра-Леоне и Восточном Тиморе. Во всех операциях в этих «горячих

точках» были зафиксированы случаи насилия в отношении миро-

творцев и сотрудников международных организаций, даже, каза-

лось бы, при выполнении ими самых безобидных, чисто гумани-

тарных задач. Стоит напомнить попытки албанских экстремистов

взять штурмом штаб-квартиру Миссии ООН ОНК в Митровице

(Косово), поджог офиса ОБСЕ в албанской части этого же города.

Подобные факты требовали срочного принятия конкретных шагов

по практической защите международного персонала, и государства –

члены ООН по инициативе Новой Зеландии и Украины приступили

к разработке Конвенции о безопасности персонала Организации

Объединенных Наций и связанного с ней персонала. Она была при-

нята 4 декабря 1994 г.

Проблема более четкой координации действий международного

персонала, развернутого в зонах конфликтов, особенно важна в свете

того, что круг задействованных в полевых операциях лиц весьма ши-

376

Глава VIII. Право международных организаций

рок: он включает не только персонал ООН, но и сотрудников других

организаций, в том числе неправительственных. В связи с этим большее

внимание стало уделяться вопросам совершенствования планирова-

ния и материально-технического обеспечения операций, повышения

эффективности кадровой политики на миротворческом направлении

деятельности ООН.

В настоящее время подавляющее большинство государств, рассмат-

ривая миротворческую деятельность ООН в качестве одного из ключе-

вых средств обеспечения международной безопасности и региональной

стабильности, выступает за укрепление центральной роли Организации

в этой сфере.

В связи с этим как ООН, так и другие межправительственные орга-

низации, задействованные в гуманитарных миссиях, «ограничиваются»

несколькими резолюциями и иными актами вторичного права, при-

званными привлечь особое внимание государств-членов к проблеме

обеспечения безопасности персонала. Относительно недавним при-

мером может служить Резолюция 55/174 Генеральной Ассамблеи ООН

от 19 декабря 2000 г. В ней Генеральная Ассамблея решительно осуждает

вооруженные нападения на сотрудников ООН и других гуманитарных

организаций, их убийства, призывает «Талибан» выполнять свое про-

возглашенное обязательство сотрудничать в срочном расследовании

этих чудовищных преступлений в целях предания виновных правосудию

и настоятельно призывает все афганские стороны продемонстрировать

свою приверженность обеспечению безопасности всего персонала ООН

и других гуманитарных организаций, с тем чтобы содействовать их даль-

нейшей работе по оказанию помощи пострадавшему населению.

В силу своего обязательного для адресата характера куда больший

интерес представляют резолюции Совета Безопасности ООН. В ра-

курсе обеспечения безопасности ооновского персонала наиболее по-

казательна Резолюция 1441 от 8 ноября 2002 г. по Ираку. В ней были

установлены правовые рамки как статуса наблюдателей – сотрудни-

ков ооновских органов, так и условий их деятельности на территории

Ирака, а кроме того, возложены вполне определенные обязательства

на иракскую сторону. Причем нельзя не отметить оригинальность доку-

мента с точки зрения юридической техники. Он состоит из собственно

Резолюции Совета (в привычном для нас виде) и письма от 8 октября

2002 г. на имя Генерального секретаря ООН, подготовленного испол-

нительным председателем Комиссии ООН по наблюдению, контролю

и инспекциям (ЮНМОВИК) и Генеральным директором МАГАТЭ

и обязательного для Ирака в соответствии с п. 6 Резолюции.

377

§ 12. Международные неправительственные организации

Международная неправительственная организация (МНПО) –

это объединение национальных общественных организаций, союзов,

групп и отдельных лиц из различных государств, созданное в целях

содействия международному сотрудничеству в политической, эко-

номической, культурной, научно-технической и других сферах дея-

тельности человека; это организация, учрежденная не на основании

межправительственного соглашения и не ставящая целью извлечение

коммерческой прибыли.

Первые такие организации стали появляться еще в XIX в., но их

численность существенно возросла во второй половине XX в. В на-

стоящее время их насчитывается более 4 тыс., и число их продолжает

расти. Необычайно возросли и роль МНПО, их влияние на междуна-

родные отношения, на развитие и совершенствование международ-

ного права.

МНПО поддерживают связи с международными межправительст-

венными организациями, получая при них консультативный статус.

В системе ООН такой статус предоставляют как сама ООН, так и все ее

специализированные организации, за исключением Всемирного поч-

тового союза. Отношения ООН с МНПО регламентируются резолю-

цией ЭКОСОС 1296 от 23 мая 1968 г. «Мероприятия по консультациям

с неправительственными организациями». Установлены две категории

консультативного статуса: I – общий консультативный статус и II – спе-

циальный консультативный статус. Ведется также Список (или Ростер)

международных неправительственных организаций, которые поддер-

живают связи с ЭКОСОС. Та или иная категория консультативного

статуса предоставляется МНПО в зависимости от ее международного

авторитета и заинтересованности ЭКОСОС в сотрудничестве с ней.

Категория I предоставляется организациям, сфера деятельности кото-

рых в наибольшей степени соприкасается с компетенцией ЭКОСОС.

Категория II предоставляется МНПО, связанным лишь с отдельными

областями деятельности ЭКОСОС. Наконец, в Список включаются

МНПО, не вошедшие в эти две категории, но готовые оказать Совету

помощь в его работе.

Наибольший объем прав имеют организации I категории. Только они

могут предлагать вопросы для рассмотрения их в качестве пунктов пове-

стки дня ЭКОСОС и делать по ним устные заявления. Все организации,

получившие тот или иной статус или включенные в Список, могут вно-

сить пункты в повестку дня вспомогательных органов ЭКОСОС и вы-

378

Глава VIII. Право международных организаций

ступать в них с устными заявлениями, направлять наблюдателей на за-

седания ЭКОСОС и его органов, представлять письменные заявления,

осуществлять специальные исследования и готовить соответствующие

документы, когда это входит в их компетенцию. Однако организации,

входящие в Список, могут направлять своих наблюдателей не на все

заседания, а только на те, где обсуждаются вопросы, имеющие к ним

отношение. Письменные заявления они могут делать только по просьбе

Генерального секретаря ООН.

Около 1600 МНПО, активно работающих в области экономического

и социального развития, имеют консультативный статус в ЭКОСОС,

а еще около 1500 организаций, представляющих интерес для ООН,

входят в Список.

В 1996 г. ЭКОСОС приняла Резолюцию 1996/31 о консультатив-

ных отношениях между ООН и неправительственными организация-

ми, обновив тем самым Резолюцию 1296. В ней предусмотрены три

новых момента: признание важности национальных, региональных

и субрегиональных неправительственных организаций и увеличение

их числа; расширение роли Комитета по неправительственным ор-

ганизациям, существующего при ЭКОСОС; принятие стандартных

правил участия неправительственных организаций в международных

конференциях ООН и в процессе подготовки к ним. В другой своей

Резолюции 1996/297 ЭКОСОС рекомендовал, чтобы Генеральная Ас-

самблея изучила вопрос об участии неправительственных организаций

во всех областях деятельности ООН.

Из специализированных учреждений наиболее тесно сотрудничает

с МНПО ЮНЕСКО, которая устанавливает три категории консульта-

тивного статуса: А – консультативная и сотрудничающая, В – инфор-

мационная и консультативная и С – категория взаимной информации.

Предусмотрена возможность самой ЮНЕСКО создавать МНПО, а также

оказывать им финансовую помощь.

Консультативные связи МНПО устанавливают также с региональ-

ными межправительственными организациями. Например, при Совете

Европы более 350 МНПО имеют консультативный статус.

Влияние МНПО на деятельность межправительственных органи-

заций, их роль в международных отношениях и международном праве

проявляются в различных формах. Назовем некоторые из них.

Информационная. МНПО регулярно направляют общую и частную

информацию государствам и межправительственным организациям

и их органам в сфере своей деятельности. Они также распространяют

информацию, полученную от межправительственных организаций.

379

§ 12. Международные неправительственные организации

Особо важную роль играют МНПО в распространении знаний о пра-

вах человека.

Консультативная. МНПО дают советы и консультации организа-

циям, лицам, группам лиц по их просьбе.

Правотворческая. МНПО традиционно участвуют в правотворче-

ском процессе, влияя на позицию государств, разрабатывая проекты

соглашений. Такие проекты зачастую передаются на рассмотре-

ние государств и межправительственных организаций. Некоторые

МНПО специально занимаются неофициальной кодификацией ме-

ждународного права, например Гаагский институт международного

права. Большую роль в кодификации международного гуманитарного

права играет Международный комитет Красного Креста (МККК),

при активном участии которого были разработаны Женевские кон-

венции 1949 г. о защите жертв войны и Дополнительные протоколы

к ним.

Контрольная. Все больше возрастает роль МНПО по обеспече-

нию соблюдения норм международного права и соответствующего

контроля. В качестве примера можно отметить деятельность МККК,

основная задача которого состоит в наблюдении за выполнением

норм международного гуманитарного права. Ряд МНПО действуют

в области прав человека и демократии, например Международная

амнистия. Международная федерация прав человека, Международ-

ная комиссия юристов контролируют соблюдение международных

стандартов по правам человека. Подобные же контрольные функции

выполняют МНПО в области охраны окружающей среды, например

Международный Зеленый Крест.

Следственная. МНПО неоднократно создавали специальные след-

ственные комиссии. Так, по инициативе Международной ассоциа-

ции юристов-демократов были созданы Международная комиссия

по расследованию преступлений США в Индокитае (в 1970 г.), Меж-

дународная комиссия по расследованию преступлений Израиля на ок-

купированных арабских территориях. В последние годы ряд МНПО,

например Международная амнистия, создавали специальные следст-

венные комиссии для расследования положения с правами человека

в Чили, Руанде, Гаити.

МНПО не являются субъектами международного права, но должны

осуществлять свою деятельность, сообразуясь с его принципами и нор-

мами. Внутри государств правовой статус МНПО определяется нацио-

нальным законодательством. За ними и международным персоналом

МНПО признаются определенные привилегии и иммунитеты.

380

Глава VIII. Право международных организаций

Контрольные вопросы

1. Перечислите признаки межправительственной и неправитель-

ственной организаций.

2. Укажите способы создания международных организаций.

3. Каков объем правосубъектности межправительственных орга-

низаций?

4. Расскажите о механизме принятия решений международными

организациями.

5. Каковы компетенция и функции главных органов ООН?

6. Дайте определение специализированных учреждений ООН и на-

зовите их.

7. Перечислите признаки правомерности региональных органи-

заций.

8. Дайте характеристику правовой природы СНГ.

9. Является ли ОБСЕ международной организацией?

10. Понятие и роль неправительственных международных орга-

низаций.

11. Какие органы являются главными органами ООН?

12. Какова юридическая сила резолюций Генеральной Ассамблеи

ООН?

13. В чем смысл принудительных мер Совета Безопасности ООН?

14. Каковы особенности статуса миротворческих сил ООН?

15. Каков вклад Комиссии международного права в прогрессивное

развитие международного публичного права?

16. Как определяется правосубъектность и правоспособность меж-

правительственных организаций?

17. Что такое право международной организации?

18. Обладают ли межправительственные организации автономной

волей?

19. Перечислите основные военно-политические организации

и дайте им краткую характеристику.

20. Являются ли международные неправительственные организации

субъектами международного права?

21. Какова роль международных организаций и ООН в деле проти-

водействия новым вызовам и угрозам в XXI в.?

22. Какова роль международных форумов – организаций, конфе-

ренций, совещаний – в нормотворческом процессе?

23. Каковы признаки межправительственных организаций и в чем

их отличие от конференций? От неправительственных организаций?