Валеев Р.М. (ред.), Курдюков Г.И. (ред.). Международное право. Особенная часть

Подождите немного. Документ загружается.

211

§ 5. Режим нелегальных мигрантов

речь идет о предоставлении национального режима в социальных,

экономических и культурных правах. В указанной Конвенции пре-

дусмотрены также права для других категорий лиц: «приграничные

трудящиеся», «работающие на проектах трудящиеся», «трудящиеся

целевого найма» и т.д.

Конвенция 1990 г. вместе с тем подчеркивает, что трудящиеся-

мигранты и члены их семей обязаны соблюдать законы государства

транзита и государства работы по найму и уважать культурную само-

бытность жителей этих государств. Согласно положениям Конвенции

был учрежден специальный орган – Комитет по защите прав всех

трудящихся-мигрантов и членов их семей, который осуществляет важ-

ные контрольные функции в отношении применения государствами

положений Конвенции.

§ 5. Режим нелегальных мигрантов

Как указывалось ранее (см. § 1 данной главы), нелегальные ми-

гранты не могут пользоваться правами и свободами на территории

стран их незаконного пребывания. Эти страны высылают нелегальных

мигрантов со своей территории, а также пытаются предотвратить по-

пытки проникновения таких лиц на свою территорию. В договорной

практике европейских государств имеют место соглашения о контроле

над границами и обращении с незаконно прибывшими лицами, пре-

дусматривающие ответственность сторон за незаконный въезд или

пребывание собственных граждан на территории другой договариваю-

щейся стороны. Распространение подобных обязательств на граждан

третьих стран и лиц без гражданства связано с 80-ми гг. прошлого

столетия, которые были отмечены массовым незаконным притоком

иностранцев в Европу. Первоначальные члены Шенгенских соглаше-

ний (шесть государств) подписали договор с Польшей. Европейский

Союз заключил два соглашения об обратном приеме (реадмиссии)

с Гонконгом и Шри-Ланкой. Российская Федерация заключила пер-

вое соглашение об обратном приеме с Литвой 12 мая 2003 г. (вступило

в силу 20 августа 2003 г). В 2005 г. Россия была вынуждена вновь за-

ключить такое соглашение с Европейским Союзом.

Основу такого рода соглашений составляют взаимные обязательства

сторон принять обратно своих граждан, граждан третьих стран и лиц без

гражданства, незаконно прибывших на территорию договаривающейся

стороны или остающихся там без законных оснований, если данные

лица прибыли с территории этой договаривающейся стороны.

212

Глава V. Население в международном праве

Соглашение между Россией и Литвой о реадмиссии распространяется

на две категории лиц: 1) граждан названных государств; 2) граждан треть-

их стран. Общим условием приема обратно для этих двух категорий лиц

является въезд или пребывание на территории запрашивающей стороны

с нарушением законодательства этой страны по вопросам въезда, выезда

и пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства.

Первая категория лиц подлежит выдаче, если будет доказано, что

они являются гражданами запрашиваемой о приеме стороны, либо

утратили гражданство после въезда и не приобрели иного, либо в отно-

шении данных лиц не принято решение о предоставлении гражданства.

Российские граждане подлежат обратному приему независимо от того,

откуда они прибыли на территорию Литвы.

Для обратного приема лиц второй категории (граждане третьих

государств) необходимо соблюдение иных условий. Должны быть до-

казаны: а) факт въезда непосредственно с территории запрашиваемого

государства; б) законность оснований для пребывания в запрашивае-

мом государстве. Исключение составляют лица: 1) имевшие на момент

въезда или приобретшие после действительный вид на жительство;

2) являющиеся гражданами государств, имеющих общую границу

с запрашивающим государством (для Литвы это Белоруссия и Поль-

ша); 3) находившиеся в транзитной зоне международного аэропорта

запрашиваемой стороны.

В соответствии с договорами об обратном приеме должны быть соз-

даны технические возможности для управления процедурой и опера-

циями по перемещению нелегальных мигрантов, а также установлены

правила возмещения затрат, защиты данных и т.д.

§ 6. Право убежища

Право убежища – это предоставленная государством каждому лицу

юридическая возможность въезда и проживания на его территории

в силу преследования данного лица по политическим и иным мотивам

в государстве, гражданином которого оно является. В ст. 1 Декларации

ООН о территориальном убежище 1967 г. подтверждается, что убежи-

ще предоставляется государством в осуществление его суверенитета.

Всеобщая декларация прав человека 1948 г. провозглашает право лица

искать убежище от преследования в других странах и пользоваться им

(ст. 14).

Предоставление убежища имеет строго индивидуальный харак-

тер, оно рассматривается как гуманный акт и является правомерным

213

§ 6. Право убежища

по отношению к другим государствам. Убежище, предоставленное

государством какому-либо лицу, должны уважать все остальные го-

сударства. Предоставление убежища какому-либо лицу предполагает

невыдачу его другому государству. Однако такие лица теряют право

на дипломатическую защиту со стороны своего государства.

Право убежища преимущественно регулируется национальным

законодательством государств. Данное право впервые в законода-

тельном порядке было закреплено в Конституции Франции 1793 г.,

которая обеспечивала «убежище иностранцам, изгнанным из своего

отечества за дело свободы».

В настоящее время право убежища закреплено в конституциях

многих стран. В соответствии со ст. 63 Конституции РФ «Российская

Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гра-

жданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными

нормами международного права».

В отсутствие всеобъемлющего международного договора право

убежища регулируется преимущественно обычными нормами меж-

дународного права. Указанные нормы исходят из того, что: 1) каждый

человек имеет право искать убежище в других государствах в случае

преследования по политическим и другим причинам; 2) каждое го-

сударство исходя из суверенитета на уровне своего законодательст-

ва определяет порядок предоставления убежища; 3) предоставление

убежища не следует рассматривать в качестве недружественного акта

по отношению к другому государству; 4) лицо, которому предоставле-

но убежище, не может подвергаться высылке в страну, в которой оно

преследуется; 5) убежище не предоставляется лицам, совершившим

международные преступления либо обвиняемым в общеуголовных

преступлениях.

В международной практике получил признание такой вид убе-

жища, как территориальное убежище, нашедший свое закрепление

в Декларации ООН о территориальном убежище 1967 г. В Декларации

о территориальном убежище, принятой Комитетом министров Совета

Европы в 1977 г., подтверждается право каждого государства предос-

тавлять убежище любому лицу, которое имеет вполне обоснованные

опасения стать жертвой преследования по признаку расы, вероиспове-

дания, гражданства, принадлежности к определенным политическим

убеждениям.

Другой вид – дипломатическое убежище сложился в практике ла-

тиноамериканских государств и получил свое закрепление в Гаванской

конвенции об убежище 1928 г. и в Конвенции о дипломатическом

214

Глава V. Население в международном праве

убежище 1954 г. На основании этих актов убежище предоставляется

на территории дипломатического представительства и консульского

учреждения в государстве пребывания, на борту военных кораблей

и воздушных судов и на территории военных баз иностранных госу-

дарств. К слову сказать, страны Латинской Америки могут практико-

вать дипломатическое убежище только в отношениях между собой.

Но международной практике известны случаи, когда они пытались

расширить пространственные пределы предоставления этого вида

убежища. Так, в частности, правительство Чили предоставило в поме-

щении своего посольства в Берлине убежище Э. Хоннекеру, пресле-

дуемому по подозрению в совершении преступлений в его бытность

руководителем Германской Демократической Республики. Венская

конвенция о дипломатических сношениях 1961 г., которая должна

применяться в отношениях стран Америки с государствами других

континентов вообще, в данном случае, в частности, не признает право

убежища на территории дипломатического представительства в госу-

дарстве пребывания.

Получившее убежище лицо не вправе совершать действия, противо-

речащие общественной безопасности и законодательству государства,

предоставившего такое убежище.

В соответствии с международно-правовыми нормами на право ис-

кать убежище и пользоваться убежищем не может претендовать лицо,

в отношении которого существуют серьезные основания полагать, что

оно совершило преступление против мира, военное преступление или

преступление против человечества. Однако это не мешает ряду госу-

дарств предоставлять политическое убежище лицам, которые пресле-

дуются в своем государстве за указанные преступления. Так, в 2003 г.

Великобритания предоставила политическое убежище А. Закаеву,

который обвиняется правоохранительными органами России в совер-

шении тяжких преступлений, в том числе террористических актов.

Оценка оснований для предоставления убежища отнесена к ус-

мотрению предоставляющего это убежище государства. Государства,

предоставляющие убежище, не должны позволять лицам, получившим

убежище, заниматься деятельностью, противоречащей целям и прин-

ципам ООН.

В Российской Федерации предоставление политического убежища

производится указом Президента РФ по представлению Комиссии

по вопросам гражданства при Президенте РФ. Порядок предоставле-

ния политического убежища определен Положением, утвержденным

Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г. (в редакции Указа Пре-

215

§ 7. Правовое положение беженцев

зидента РФ от 1 декабря 2003 г.). В России политическое убежище

предоставляется иностранным гражданам и лицам без гражданства,

которые ищут убежище и защиту от преследования или реальной

угрозы стать жертвой преследования в стране своей гражданской

принадлежности или в стране своего обычного местожительства

за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые

не противоречат демократическим принципам, признанным между-

народным сообществом, нормам международного права. Условием

предоставления политического убежища является и то, что преследо-

вание должно быть направлено непосредственно против лица, обра-

тившегося с ходатайством о предоставлении данного убежища. Лицо

может быть лишено предоставленного ему политического убежища

указом Президента РФ по соображениям национальной безопасности,

а также в случае, если оно занимается деятельностью, противоречащей

цели и принципам ООН, либо если лицо совершило преступление

и в отношении его имеется вступивший в законную силу обвини-

тельный приговор суда.

§ 7. Правовое положение беженцев

и вынужденных переселенцев

§ 7. Правовое положение беженцев

Понятие «беженец» вошло в международное право с Первой ми-

ровой войны. Оно было выработано на Конференции по проблемам

русских и армянских беженцев, проходившей в Женеве в 1926 г. В со-

ответствии с определением, зафиксированным в принятом Конферен-

цией Соглашении о выдаче удостоверений личности указанным выше

беженцам, таковыми признавались лица соответствующего происхо-

ждения, которые более не пользовались защитой своего правитель-

ства и не приобрели другого гражданства. В других международных

соглашениях, принятых в 20–30-х гг. XX в., для установления статуса

беженца содержались аналогичные критерии.

20 августа 1948 г. была создана Международная организация по де-

лам беженцев (МОБ), в Уставе которой были использованы поло-

жения всех предыдущих международных соглашений при определе-

нии категории лиц, которым МОБ оказывала помощь. Деятельность

этой организации оказалась подверженной политическому влиянию.

В 1951 г. МОБ была заменена Управлением Верховного комиссара

ООН по делам беженцев (УВКБ ООН).

В данное время одновременно действуют три универсальных ме-

ждународно-правовых акта, регулирующих статус беженцев. К этим

216

Глава V. Население в международном праве

актам относятся Устав УВКБ ООН, Конвенция о статусе беженцев

1951 г. и Протокол, касающийся статуса беженцев, 1967 г.

Согласно определениям этих ключевых международных согла-

шений для признания беженцем лицо должно соответствовать трем

следующим критериям: а) находиться за пределами страны своего

происхождения или гражданства; б) испытывать вполне обоснован-

ные опасения преследования; в) эти опасения должны основывать-

ся на одном из следующих признаков: расы, религии, гражданства,

принадлежности к какой-либо определенной социальной группе или

на политических убеждениях.

Различают две категории беженцев: а) «мандатные беженцы» –

лица, которые рассматриваются УВКБ ООН таковыми на основе

положений Устава управления и подпадают только под его защиту;

б) «конвенционные беженцы» – лица, за которыми признан статус бе-

женцев государством убежища, являющимся участником Конвенции

1951 г. или Протокола 1967 г. С точки зрения эффективной защиты

прав вынужденных мигрантов категория «мандатные беженцы» менее

благоприятна, нежели категория беженцев, признаваемых таковыми

Конвенцией о статусе беженцев 1951 г.

Собственно Конвенция 1951 г. первоначально содержала два огра-

ничения: а) временное – право считаться беженцем не распространя-

лось на лиц, ставших таковыми в результате событий, произошедших

после 1 января 1951 г.; б) географическое – упомянутые события оз-

начают события, произошедшие только в Европе. Протокол, касаю-

щийся статуса беженцев, 1967 г. снял упомянутые ранее временное

и географическое ограничения Конвенции 1951 г. Протокол является

самостоятельным международно-правовым актом, к которому любое

государство может присоединиться, не являясь участником Конвенции

1951 г. Государство – участник Протокола берет на себя обязательст-

во применять положения Конвенции 1951 г. в отношении беженцев,

подпадающих под ее определение, однако без ограничений во времени

и пространстве.

Из-под действия Конвенции и Протокола изъяты палестинские

беженцы, они рассматриваются в качестве отдельной категории, и по-

мощь в отношении их обеспечивается через Ближневосточное агент-

ство ООН для помощи палестинским беженцам и организации работ,

учрежденное ООН в 1949 г.

Что касается региональных аспектов правового регулирования

по делам беженцев, отметим прежде всего немаловажный фактор по-

мощи беженцам со стороны Европейского Союза. Под его эгидой

217

§ 7. Правовое положение беженцев

и на основе Конвенции 1951 г. страны Европы заключили в 1990 г.

два соглашения: Дублинскую и Шенгенскую конвенции. Их цели:

определить, какое государство-участник отвечает за принятие решений

по ходатайству об убежище, поданному тем или иным лицом на терри-

тории действия конвенций; при необходимости обеспечить обратный

прием (реадмиссию) такого лица и обмен информацией; подтвердить

ответственность государства за удаление заявителей, ходатайства ко-

торых отклонены на территории Европейского Союза либо в зоне

действия Шенгенской конвенции.

В Африке в 1969 г. была принята специальная Конвенция, учи-

тывающая региональные особенности проблем этой категории лиц.

С учетом определений Конвенции 1951 г. африканская Конвенция

определяет беженца как «любое лицо, которое вынуждено покинуть

страну своего происхождения «в результате внешней агрессии, окку-

пации, иностранного господства или событий, серьезно нарушающих

общественный порядок в какой-либо части или на всей территории его

страны происхождения или гражданства»». В рамках продолжающейся

реформы африканской региональной системы безопасности (Органи-

зация африканского единства в 2001 г. была заменена Африканским

союзом) поставлена задача адаптировать Конвенцию о беженцах 1969 г.

к изменившейся ситуации в данной сфере. В частности, требуется

четкое разграничение между вооруженными элементами и беженцами

из числа мирного населения.

24 сентября 1993 г. государствами СНГ было подписано Соглашение

о помощи беженцам и вынужденным переселенцам. Соглашение опре-

деляет беженца как «лицо, которое, не являясь гражданином Стороны,

предоставившей убежище, было вынуждено покинуть место своего

постоянного жительства на территории другой Стороны вследствие

совершенного в отношении него или членов его семьи насилия или

преследования в иных формах либо реальной опасности подвергнуться

преследованию по признаку расовой или национальной принадлежно-

сти, вероисповедания, языка, политических убеждений, а также принад-

лежности к определенной социальной группе в связи с вооруженными

и межнациональными конфликтами» (ст. 1). Вынужденным переселен-

цем данное Соглашение признает лицо, которое, являясь гражданином

стороны, предоставившей убежище, было вынуждено покинуть место

своего постоянного жительства на территории другой стороны по тем

же причинам, что и лицо, признаваемое беженцем (ст. 2).

Из этого следует, что Соглашение СНГ 1993 г. придало понятию

«вынужденный переселенец» международно-правовой характер.

218

Глава V. Население в международном праве

В Законе РФ от 19 февраля 1993 г. «О беженцах» и в Законе РФ

от 19 февраля 1993 г. «О вынужденных переселенцах» с внесенны-

ми в них в последующем изменениями и дополнениями закреплены

определения беженца и вынужденного переселенца, аналогичные

содержащимся в Конвенции 1951 г. и в Соглашении СНГ 1993 г. В за-

конах определен порядок обращения с ходатайством о признании

лиц беженцами и вынужденными переселенцами и предусмотрено

оказание материальной поддержки, а также содействие им в приеме

и обустройстве.

Права и обязанности беженцев, относящиеся к режиму их пре-

бывания в стране убежища, определяются нормами международного

обычного и договорного права. В основном они нашли закрепление

в Конвенции 1951 г. и Протоколе 1967 г. Положения этих между-

народно-правовых актов определяют так называемые минимальные

стандарты правового статуса беженцев. По ст. 7 Конвенции 1951 г.

государства-участники обязуются предоставить беженцам правовой

режим, которым пользуются иностранцы на их территориях, кроме

случаев, когда беженцам предоставляется более благоприятный пра-

вовой режим. Государства-участники вправе самостоятельно (или

на основе взаимности) расширять объем прав и обязанностей бежен-

цев. Такое расширение осуществляется, как правило, либо на основе

специальных соглашений, либо в соответствии с национальным за-

конодательством.

Конвенция 1951 г. предусматривает следующие режимы обращения

с беженцами: 1) национальный режим – режим, предоставляемый гра-

жданам соответствующего государства (например, право исповедовать

религию, право обращения в суд и т.д.); 2) режим, предоставляемый

гражданам страны обычного места проживания беженца (например,

защита прав на изобретения, литературные произведения, товарные

знаки и т.д.); 3) наиболее благоприятный режим, предоставляемый

гражданам иностранного государства (например, право участвовать

в профсоюзах). Кроме того, возможен режим не менее благоприятный,

чем тот, каким при тех же обстоятельствах обычно пользуются ино-

странцы (например, право на образование, признание иностранных

дипломов и т.д.).

Кроме общих прав беженцам предоставляются специальные права,

такие как право выбора места проживания и свободного передвиже-

ния в пределах территории страны убежища. Конвенция 1951 г. осво-

бождает беженцев от наказания за незаконный въезд на территорию

другого государства, однако при этом они обязаны без промедления

219

§ 7. Правовое положение беженцев

явиться к властям с объяснением своего незаконного въезда. Кон-

венцией 1951 г. установлено, что государства не будут подвергать

высылке законно проживающих на их территории беженцев, иначе

как по соображениям государственной безопасности. Такая высылка

должна производиться исключительно на основании решения суда.

Конвенция запрещает коллективную высылку беженцев в страну,

где их жизни угрожает опасность. Беженцы в свою очередь обязаны

соблюдать законы страны пребывания.

Известный Проект статей по дипломатической защите исходит

из того, что в соответствии с принятыми международными стан-

дартами государство может осуществлять дипломатическую защиту

в отношении лица, которое признано этим государством в качестве

беженца, если такое лицо на дату причинения вреда и на дату офи-

циального предъявления требования законно и обычно проживает

в этом государстве.

В качестве беженцев не могут рассматриваться лица, виновные

в совершении преступления против мира, военного преступления

и преступления против человечности; тяжкого преступления не-

политического характера вне страны, давшей им убежище; деяний,

противоречащих целям и принципам ООН.

Контрольные вопросы

1. Дайте определение понятия населения.

2. Определите категории физических лиц, охваченные понятием

населения.

3. Что такое гражданство и каковы основания его приобретения

и утраты?

4. Какие нежелательные последствия могут возникнуть для лиц,

являющихся бипатридами и апатридами?

5. Чем отличается правовое положение граждан от статуса ино-

странцев, бипатридов и апатридов?

6. Каков правовой режим трудящихся-мигрантов?

7. Какими правами обладают лица, имеющие статус беженцев

в Российской Федерации?

8. Каким требованиям должно удовлетворять лицо, чтобы обрести

в России статус вынужденного переселенца?

9. Что такое реадмиссия?

10. Каково нормативное содержание права убежища?

Глава V. Население в международном праве

Литература

1. Басик В.П. Правовое положение гражданина Российской Феде-

рации и иностранцев в России. М., 2004.

2. Боярс Ю.Р. Вопросы гражданства в международном праве. М.,

1986.

3. Галенская Л.Н. Право убежища: Международно-правовые во-

просы. М., 1968.

4. Ибрагимов А.М. Правовое положение беженцев и вынужденных

переселенцев // Международная и внутригосударственная защита прав

человека: Учебное пособие для вузов / Отв. ред. Р.М. Валеев, Р.Г. Ва-

гизов. Казань, 2007. С. 652–662.

5. Иванов Д.В. Беженцы в современном международном праве. М.,

2006.

6. Кутафин О.Е. Российское гражданство. М., 2003.

7. Лазарев Л.В. и др. Иностранные граждане (правовое положение).

М., 1992.

8. Черниченко С.В. Международно-правовые вопросы гражданства.

М., 1968.