Валеев Р.М. (ред.), Курдюков Г.И. (ред.). Международное право. Особенная часть

Подождите немного. Документ загружается.

191

§ 2. Гражданство и международное право

перед Россией, без соблюдения условий, предусмотренных при приеме

в гражданство в общем порядке.

Практике известна реинтеграция, представляющая собой приобре-

тение гражданства путем восстановления первоначального гражданст-

ва. Условия реинтеграции для лиц, потерявших гражданство вследствие

различных причин, регулируются внутренними законами каждого

государства. В соответствии с Федеральным законом «О гражданстве

Российской Федерации» иностранные граждане и лица без граждан-

ства, ранее имевшие гражданство РФ, могут быть восстановлены в ее

гражданстве. При этом срок их проживания на территории России

сокращается до трех лет. Льготные условия для вторичного вступления

в гражданство России чаще всего применяются по отношению к лицам

и их потомкам, эмигрировавшим из России после событий 1917 г.

Приобретение гражданства на основании международных договоров

имеет место, например, при заключении соглашений о репатриации,

по территориальным вопросам и др.

При приобретении гражданства в результате перехода части терри-

тории одного государства к другому государству различают доброволь-

ный выбор гражданства, т.е. оптацию, и автоматическое изменение

гражданства, т.е. трансферт.

Оптация представляет собой право жителей территории, перешед-

шей по международному соглашению от одного государства к другому,

выбрать либо сохранение своего прежнего гражданства, либо переход

в гражданство другого государства. Выбор происходит путем подачи ин-

дивидуальных заявлений. Это право закреплено, в частности, ст. 17 и 19

Закона РФ «О гражданстве Российской Федерации». Если выбор сделан

в пользу сохранения прежнего гражданства, то обычно происходит пере-

селение данного лица в определенный срок в государство гражданства,

но при этом это лицо сохраняет свои имущественные права.

Трансферт как автоматическое изменение правовой связи лиц с го-

сударством означает, что эти лица независимо от их воли переходят

в гражданство того государства, которому передавалась территория. В на-

стоящее время трансферт не используются в международной практике.

В некоторых старых международных договорах употребляется тер-

мин «обмен населением». Он отличается от оптации главным образом

своим массовым характером и обычно происходит по национальному

признаку (после Первой мировой войны имел место обмен населением

между Грецией и Албанией).

Практикуемое в некоторых государствах с федеративным устрой-

ством гражданство субъекта федерации имеет лишь внутригосударст-

192

Глава V. Население в международном праве

венное значение. Вообще в международных отношениях признается

единое гражданство (принцип единого гражданства), т.е. самой феде-

рации. Принцип единого гражданства обеспечивает равенство граждан

независимо от способа приобретения гражданства, т.е. по рождению

или по натурализации.

Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» запре-

щает предоставление гражданства России лицам, которые выступают

за насильственное изменение основ конституционного строя РФ,

осуждены или отбывают наказание в виде лишения свободы за деяния,

преследуемые по законам России, не имеют законного источника

средств к существованию.

Нормы международного дипломатического права устанавливают,

что сотрудники представительств, не являющиеся гражданами государ-

ства пребывания, и члены их семей, живущие вместе с ними, не при-

обретают, исключительно в порядке применения законов государства

пребывания, гражданство этого государства (ст. II Факультативного

протокола о приобретении гражданства от 18 апреля 1961 г. к Венской

конвенции о дипломатических сношениях 1961 г.).

Сотрудники дипломатического представительства в принципе

должны быть гражданами аккредитующего государства, но в исключи-

тельных случаях они могут быть гражданами государства пребывания.

В таких случаях необходимо получить особое согласие принимающей

страны, которое может быть отозвано в любое время. Сотрудники

дипломатического представительства, являющиеся гражданами госу-

дарства пребывания, имеют право только на иммунитет от правовой

ответственности и на личную неприкосновенность по отношению

к официальным действиям, совершенным в процессе выполнения

своих функций.

Различают следующие формы утраты гражданства: автоматическая

утрата гражданства, выход из гражданства и лишение гражданства.

Ряд государств отказались от автоматической утраты гражданства,

однако в законодательстве некоторых стран она сохранилась. В Евро-

пейской конвенции о гражданстве 1997 г. содержится перечень основа-

ний автоматической утраты гражданства: добровольное приобретение

гражданства другого государства; приобретение гражданства на осно-

вании подложных документов; добровольная служба в вооруженных

силах иностранного государства; поведение, причиняющее серьезный

ущерб жизненно важным интересам государства; потеря подлинной

связи между государством и гражданином, постоянно проживающим

за границей.

193

§ 2. Гражданство и международное право

Выход из гражданства происходит по инициативе заинтересован-

ного лица. Порядок выхода из гражданства определяется законода-

тельством государств, и решение об этом, как правило, принимают

те же органы, которые осуществляют прием в гражданство. Выход

из гражданства может сопровождаться предварительными условиями,

например воинской обязанностью перед государством, финансовыми

обязательствами перед государством, юридическими или физическими

лицами и т.д. По законодательству многих государств не допускается

выход из гражданства лица, которое привлечено в качестве обвиняе-

мого или если в отношении его вступил в силу приговор суда.

Основополагающий документ в области прав человека – Всеобщая

декларация прав человека 1948 г. провозглашает, что «никто не может

быть произвольно лишен своего гражданства». Согласно ч. 3 ст. 6 Кон-

ституции РФ гражданин РФ не может быть лишен своего гражданства

или права изменить его.

Такая форма утраты гражданства, как его лишение, – категория,

исторически эфемерная. Она применялась в бывшем Советском Сою-

зе, была отменена в период реформ второй половины 1980-х гг., лица

же, лишенные гражданства, в нем восстанавливались. Характерна

в этом отношении практика некоторых стран. Так, например, в США

Верховный Суд страны в постановлении по делу Trop v. Dulles 1958 г.

истолковал лишение гражданства как «жестокое и необычное наказа-

ние», запрещенное VIII поправкой к Конституции.

С точки зрения изучения регионального опыта представляет интерес

гражданство Европейского Союза. На основании Договора о Европейском

Союзе 1992 г. (Маастрихтский договор) каждый гражданин государства-

члена является гражданином Союза. Вопросы гражданства Европейского

Союза получили дальнейшее отражение в восьми статьях (гл. V) Хартии

Европейского Союза об основных правах, которая была подписана и тор-

жественно провозглашена 7 декабря 2000 г. в Ницце, а затем стала частью

Договора, учреждающего Конституцию для Европы (ст. 1–10).

Гражданство Европейского Союза имеет дополнительный (субси-

диарный) характер по отношению к гражданству государств-членов.

Вопросы приобретения и утраты гражданства Европейского Союза

решаются исключительно на основе национального законодательства

государства-члена.

Каждое лицо, приобретающее статус гражданина любой из стран

Европейского Союза, автоматически становится и гражданином Евро-

пейского Союза; аналогично прекращение гражданства государства-

члена приводит к потере гражданства Европейского Союза.

194

Глава V. Население в международном праве

Каждый гражданин Европейского Союза является носителем прав

и обязанностей, вытекающих как из национального права своей стра-

ны, так и из правовой системы Европейского Союза.

К правам, вытекающим из наличия у лица гражданства Европей-

ского Союза, относятся: право голосовать и баллотироваться в качестве

кандидата на выборах в Европейский парламент (каждый гражданин

(гражданка) Союза в государстве-члене, где он (она) проживает, имеет

право голосовать и баллотироваться в качестве кандидата на выборах

в Европейский парламент на тех же условиях, что и граждане этого

государства); право голосовать и баллотироваться в качестве кандидата

на муниципальных выборах (каждый гражданин (гражданка) Союза

в государстве-члене, где он (она) проживает, имеет право голосовать

и баллотироваться в качестве кандидата на муниципальных выборах

на тех же условиях, что и граждане этого государства); право на хо-

рошее управление (каждое лицо имеет право на рассмотрение своего

дела институтами и органами Союза беспристрастно, справедливо

и в разумный срок); право на доступ к документам (каждый гражданин

Союза или каждое лицо, проживающее в государстве-члене, имеет

право доступа к документам Европейского парламента, Совета и Ко-

миссии); право каждого гражданина либо каждого лица, проживаю-

щего в государстве-члене, обращаться с жалобой к Омбудсмену Союза

в случае нарушения порядка управления институтов и органов Сооб-

ществ (за исключением Суда) и направлять петиции Европейскому

парламенту; свобода передвижения и выбора места жительства. На эту

свободу не влияет экономическая необходимость, как это происходит

в случае с принципом свободы передвижения рабочей силы, правом

на экономическую деятельность.

Свобода передвижения граждан государств-членов в рамках Евро-

пейского Союза обеспечивается всей правовой системой Европейского

Союза. Наличие у лица двух и более гражданств, одно из которых яв-

ляется гражданством государства – члена Европейского Союза, дает

ему бесспорное основание для въезда в любое государство ЕС.

Каждый гражданин (гражданка) Европейского Союза на территории

третьих стран, где отсутствует представительство того государства, граж-

данином которого он (она) является, получает защиту со стороны дипло-

матических и консульских учреждений любого государства-члена на тех

же условиях, что и граждане этого государства. При этом сам Европейский

Союз не обладает правом предоставлять собственную правовую защиту.

Защита прав гражданина Европейского Союза обеспечивается Су-

дом Европейских сообществ.

195

§ 2. Гражданство и международное право

Визовая и иммиграционная политика, политика в сфере предос-

тавления убежища, попадающие под третью «опору» Европейского

Союза (сотрудничество в области правосудия и внутренних дел), на ос-

новании Амстердамского договора 1997 г. включены в компетенцию

Европейских сообществ. Право на убежище иностранцев на терри-

тории Европейского Союза гарантируется при соблюдении правил

Конвенции 1951 г. и Протокола 1967 г. о статусе беженцев. Запрещены

коллективные высылки, т.е. высылки определенных категорий лиц без

рассмотрения каждого индивидуального случая. Данный запрет в Ев-

ропейском Союзе применяется тем же образом и в тех же рамках, что

и ст. 4 Протокола № 4 к Конвенции о защите прав человека и основных

свобод. Запрещаются выдворение, высылка или выдача любого лица

на территорию государства в случае, если имеется серьезная угроза

того, что это лицо будет в нем подвергнуто наказанию смертной каз-

нью, пыткам, другому бесчеловечному или унижающему человеческое

достоинство наказанию и обращению.

Вопросы гражданства актуальны также в связи с еще одной важной

проблемой – правопреемством государств.

Распад Советского Союза и Югославии, разделение Чехословакии,

объединение ФРГ и ГДР, Северного и Южного Йемена, отделение

Эритреи от Эфиопии и Черногории от Сербии в контексте решения

проблемы гражданства лиц в связи с переходом прав государств к их

преемникам явились подтверждением обозначенной актуальности.

Негативные последствия применительно к гражданству при право-

преемстве государств наступают главным образом из-за того, что

политические амбиции и антигуманные соображения ряда государств

превалируют над их международно-правовыми обязательствами, пре-

дусматривающими защиту прав человека. Так было в случае с Эс-

тонской республикой. Распад СССР поставил это государство перед

необходимостью решения вопроса о гражданстве. Он был урегулиро-

ван путем введения в 1992 г. в действие Закона о гражданстве 1938 г.

В результате «реанимации» старого Закона лица, которые в 1991 г.

являлись постоянными жителями и гражданами Эстонии, но не яв-

лялись на 16 июня 1940 г. гражданами предвоенной Эстонии или

их потомками, стали «негражданами». Правовое основание для их

пребывания на территории Эстонии определил другой закон – Закон

об иностранцах 1993 г. Негативным последствием такого подхода,

отражающего ущербное правосознание законодателей этой страны,

явилось оставление примерно пятой части населения Эстонии без

какого-либо гражданства. Почти аналогичная политика в отношении

196

Глава V. Население в международном праве

определения гражданства проводится и в соседних с Эстонией бывших

советских республиках.

Следует отметить, что термин «неграждане» известен современному

международному праву. В частности, он получил отражение в п. 2 ст. 1

Международной конвенции о ликвидации всех форм дискриминации

1965 г. Комитет по ликвидации расовой дискриминации, комментируя

эти положения Конвенции в своем Общем замечании (№ XI, 1993 г.),

подтвердил, что понятие «негражданин» тождественно понятию «ино-

странец».

С точки зрения международного права лица, которые в странах

Балтии получили статус «неграждане», являются лицами без граждан-

ства. Вопрос о гражданстве, связанный с коллизией законодательств,

порождающей безгражданство, оказался среди других 13 приоритет-

ных вопросов повестки дня Комиссии международного права ООН,

утвержденной на первой ее сессии в 1949 г. для кодификации. В 1993 г.

Комиссия включила в повестку дня тему «Правопреемство государств

и его последствия для гражданства физических лиц и государственной

принадлежности юридических лиц» и в 1999 г. представила Генераль-

ной Ассамблее ООН проекты статей «О гражданстве физических лиц

в связи с правопреемством государств» (26 статей). Первая часть этого

документа посвящена конкретным категориям правопреемства, вторая

содержит положения о предоставлении и утрате гражданства, а также

о праве оптации. Данная часть документа состоит из четырех разделов,

посвященных конкретным видам правопреемства государств: передача

части территории; объединение государств; распад государства и от-

деление части территории.

Рассматриваемый документ содержит следующие принципы ре-

гулирования вопросов гражданства в связи с правопреемством: право

каждого человека на гражданство; предотвращение безгражданст-

ва; уважение воли лиц, затрагиваемых правопреемством государств,

в отношении решения вопросов их гражданства; принципы единства

семьи; недопущение дискриминации по любому признаку при со-

хранении или приобретении гражданства; запрещение произвольных

решений по вопросам гражданства.

Европейская конвенция о гражданстве 1997 г. также содержит по-

ложения, касающиеся приобретения и утраты гражданства в случаях

правопреемства государств. Она устанавливает, что при принятии

решений относительно предоставления или сохранения гражданства

в случаях правопреемства государств каждое соответствующее государ-

ство-участник учитывает, в частности: наличие подлинной и эффек-

197

§ 3. Правовой статус бипатридов и апатридов

тивной связи соответствующего лица с данным государством; место

постоянного проживания соответствующего лица в момент право-

преемства государств; волю соответствующего лица; территориальное

происхождение соответствующего лица.

В тех случаях, когда условием приобретения гражданства является

утрата гражданства иностранного государства, применяются другие

положения Конвенции, касающиеся сохранения прежнего гражданст-

ва. В Конвенции 1997 г. закреплен принцип, касающийся неграждан,

согласно которому граждане государства-предшественника, постоянно

проживающие на территории, суверенитет над которой переходит к го-

сударству-правопреемнику, но не приобретшие его гражданство, имеют

право остаться в этом государстве. Такие лица пользуются одинаковым

режимом с гражданами государства-правопреемника в отношении со-

циальных и экономических прав. В соответствии с Конвенцией каждое

государство-участник может не принимать упомянутых лиц на государ-

ственную службу, связанную с осуществлением суверенной власти.

Европейская комиссия за демократию через право – экспертный

орган, созданный в системе Совета Европы, разработала Декларацию

о последствиях правопреемства государств для гражданства физиче-

ских лиц.

Конвенция Совета Европы о недопущении безгражданства в связи

с правопреемством государств, открытая для подписания в 2006 г.,

закрепляет право любого человека на гражданство и обязательство

государств – участников Конвенции принять все необходимые меры

в целях предотвращения случаев безгражданства при правопреемстве

и предоставление всем затронутым лицам гражданства без какой-либо

дискриминации. Конвенция касается всех лиц, которые на момент

правопреемства государства имели гражданство государства-пред-

шественника и в результате правопреемства государства стали или

становятся лицами без гражданства.

§ 3. Правовой статус бипатридов и апатридов

В силу ряда обстоятельств физическое лицо может быть бипатри-

дом, т.е. оказаться в правовом состоянии одновременного гражданства

двух государств (двойное гражданство). Условно к этой категории

можно отнести лиц, обладающих гражданством более двух государств

(множественное гражданство). Правовое состояние двойного граж-

данства у физического лица возникает обычно в результате коллизии

законодательства различных государств о порядке приобретения и ут-

198

Глава V. Население в международном праве

раты гражданства. Это может иметь место, в частности: при рожде-

нии ребенка от родителей – граждан страны, применяющей принцип

«права крови», на территории страны, применяющей принцип «права

почвы»; при браке женщины с иностранцем, если законодательство

страны женщины не исключает ее из гражданства после вступления

в брак, а законодательство страны мужа автоматически предоставляет

ей гражданство; при усыновлении, если государство усыновляемого

не дает согласия на выход из гражданства, а государство гражданства

усыновителей предоставляет ему свое гражданство; при натурализации,

если лицо, приобретающее гражданство другого государства, не теряет

своего прежнего гражданства, и т.д.

Двойное гражданство осложняет положение лица, обладающего им.

Проблема заключается в том, что каждое из государств, считающих

лицо своим гражданином, в принципе может требовать от него выпол-

нения гражданских обязанностей (в частности, воинской повинности).

Лицо с двойным гражданством не может на территории государства,

в гражданстве которого оно состоит, отказываться от выполнения

гражданских обязанностей, ссылаясь на свои обязанности по отноше-

нию к государству, гражданином которого оно также является. Этим

вызваны отрицательное отношение большинства государств к совме-

щению гражданств и многочисленные попытки устранения двойного

гражданства путем заключения международных соглашений.

В целях преодоления всевозможных коллизий законов о гражданстве

и урегулирования возникающих при этом сложностей 12 апреля 1930 г.

в Гааге была подписана Конвенция о некоторых вопросах, относящих-

ся к коллизиям законов о гражданстве. Некоторые ее постановления

касались вопросов двойного гражданства. В преамбуле указанной Кон-

венции провозглашалось, что каждое лицо должно иметь только одно

гражданство и что необходимо добиваться ликвидации всех случаев

двойного гражданства.

При этом Конвенция 1930 г. подтвердила, что каждое государство

самостоятельно определяет в своем внутреннем законодательстве,

кто является гражданином данного государства. На основании такого

подхода, следовательно, каждое государство может считать своим граж-

данином лицо, которое имеет помимо гражданства данного государства

также и гражданство другого государства.

Согласно ч. 1 и 2 ст. 62 Конституции РФ гражданин РФ может иметь

гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соот-

ветствии с федеральным законом или международным договором РФ.

В соответствии со ст. 6 Федерального закона «О гражданстве Российской

199

§ 3. Правовой статус бипатридов и апатридов

Федерации» гражданин России, имеющий также иное гражданство,

рассматривается только как гражданин России, за исключением случаев,

предусмотренных международным договором РФ или федеральным

законом. При этом приобретение гражданином РФ иного гражданства

не влечет за собой прекращения гражданства РФ. Наличие у гражданина

РФ двойного гражданства не умаляет его прав и свобод и не освобождает

от обязанностей, вытекающих из российского гражданства.

По Конвенции 1930 г. государство не может осуществлять дипло-

матическую защиту лиц, обладающих двойным гражданством, против

государства, в гражданстве которого эти лица состоят. На территории

третьего государства за лицами, обладающими двойным гражданст-

вом, признается только гражданство одного государства: либо гра-

жданство государства, в котором обычно проживает данное лицо,

либо гражданство государства, с которым данное лицо имеет другую,

более тесную связь, либо гражданство государства, где лицо имеет

постоянный доход.

Для некоторых случаев характерно применение в отношении лиц

с двойным гражданством правила эффективного гражданства. На-

пример, согласно ст. 3 Статута Международного Суда ООН в составе

Суда не может быть двух граждан одного и того же государства. Лицо,

которое можно рассматривать применительно к составу Суда как гра-

жданина более чем одного государства, считается гражданином того

государства, в котором оно обычно пользуется своими гражданскими

и политическими правами.

Сообразно Конвенции 1930 г. лицо, имеющее два гражданства,

приобретенных без выражения волеизъявления с его стороны, может

отказаться от одного из этих гражданств с разрешения государства,

от гражданства которого оно намерено отказаться. В таком случае

от лица требуется выполнение условий, предусмотренных законом

государства, от гражданства которого оно намерено отказаться.

В 1930 г. в Гааге был подписан также Протокол относительно воен-

ных обязанностей в некоторых случаях двойного гражданства. Протокол

предусматривал, что лицо, обладающее гражданством двух или более го-

сударств, обычно проживающее в одном из этих государств и связанное

с ним фактически более всего, освобождается во всех других государст-

вах от военных обязанностей. Это освобождение может, однако, повлечь

за собой утрату гражданства другого государства. Лицо, которое утратило

гражданство одного из государств согласно закону этого государства

и приобрело гражданство другого государства, освобождается от военных

обязанностей в государстве, гражданство которого оно утратило.

200

Глава V. Население в международном праве

Для урегулирования вопросов, возникающих в связи с двойным

гражданством, между государствами заключаются двусторонние со-

глашения. Российская Федерация в 1995 г. заключила с Республикой

Таджикистан Договор об урегулировании вопросов двойного граждан-

ства. Стороны согласились признавать за своими гражданами право

приобретать гражданство другой стороны и договорились, что лица, со-

стоящие в гражданстве обеих сторон, проходят обязательную военную

службу в той стране, на территории которой постоянно проживают.

В Договоре предусматривается, что лица, состоящие в гражданстве

обеих сторон, вправе пользоваться защитой и покровительством каж-

дой из сторон. В третьем государстве защита и покровительство таким

лицам оказываются стороной, на территории которой они постоянно

проживают, либо по их просьбе другой стороной.

В проектах статей по дипломатической защите, подготовленных

Комиссией международного права ООН (2006 г.), анализируемому

вопросу посвящены ст. 6 и 7. В соответствии с ними любое государство,

гражданином которого является лицо с двойным или множественным

гражданством, может осуществлять дипломатическую защиту в отно-

шении этого лица против государства, гражданином которого это лицо

не является. Два или более государств гражданства могут совместно

осуществлять дипломатическую защиту в отношении лица с двойным

или множественным гражданством. Государство гражданства не может

осуществлять дипломатическую защиту в отношении какого-либо лица

против государства, гражданином которого это лицо также является,

кроме случаев, когда гражданство первого государства является преоб-

ладающим как на дату причинения вреда, так и на дату официального

предъявления требования.

Принятая европейскими государствами Конвенция о сокращении

числа случаев множественного гражданства и о воинской обязанно-

сти в случаях множественного гражданства (май 1963 г.) устанавли-

вает правило, согласно которому лицо, добровольно приобретшее

другое гражданство, автоматически теряет прежнее гражданство.

По Дополнительному протоколу 1977 г. к Конвенции 1963 г. го-

сударства обязались информировать друг друга обо всех случаях

приобретения своими гражданами гражданства других договари-

вающихся сторон.

Европейская конвенция о гражданстве 1997 г. презюмирует мно-

жественное гражданство в случае его автоматического приобретения

детьми при разном гражданстве родителей и в случаях семейно-брач-

ных отношений, когда жена приобретает гражданство мужа.