Валеев Р.М. (ред.), Курдюков Г.И. (ред.). Международное право. Особенная часть

Подождите немного. Документ загружается.

201

§ 3. Правовой статус бипатридов и апатридов

Комиссия международного права ООН занималась вопросами двой-

ного гражданства и пришла к выводу, что еще не созрели необходимые

условия для принятия конвенции о сокращении двойного гражданства

и его исключении в будущем. Поэтому Комиссия решила временно

отложить рассмотрение вопроса о двойном гражданстве и ограничиться

работой по вопросу о безгражданстве (апатризме).

Безгражданство – это такое правовое состояние лица (апатрида),

которое сложилось в результате столкновения законодательств о гра-

жданстве различных государств. Оно возникает в случае потери каким-

либо лицом прежнего гражданства и неполучения нового. Различают

два случая безгражданства. В первом случае безгражданство наступает

с момента рождения лица, а во втором случае – в результате утраты

гражданства. Неблагоприятным последствием состояния безграждан-

ства является невозможность пользования соответствующим лицом

всей полнотой прав, принадлежащих гражданину, ни в одном госу-

дарстве.

Основной способ сокращения случаев безгражданства заключается

в осуществлении внутригосударственных мер, например таких, кото-

рые содержатся в Федеральном законе «О гражданстве Российской

Федерации», устанавливающем, что ребенок лиц без гражданства,

родившийся на территории России, является гражданином России.

Ликвидация (или уменьшение случаев) апатризма возможна в ре-

зультате унификации законов о гражданстве государств или заклю-

чения соответствующей международной конвенции. Попытка, пред-

принятая в этом направлении на Гаагской конференции в 1930 г.,

успехом не увенчалась. Принятая на указанной Конференции Конвен-

ция предусматривала факультативный характер разрешения на выход

из гражданства до тех пор, пока лицо, его получившее, не приобре-

ло гражданство другого государства. В частности, законодательство

о гражданстве не должно лишать гражданства женщину, вступившую

в брак с иностранцем, если она не приобрела гражданства другого

государства.

В настоящее время правовой статус апатридов определяется Кон-

венцией о статусе апатридов 1954 г. и Конвенцией о сокращении без-

гражданства 1961 г. Конвенция 1954 г. устанавливает на территории

государств-участников определенный правовой режим для лиц без

гражданства: защищает личный статус, их имущественные права.

Данная Конвенция обязывает государства-участников предоставлять

лицам без гражданства такое же правовое положение, каким пользу-

ются на их территории иностранцы. Конвенция 1961 г. не допускает

202

Глава V. Население в международном праве

лишение гражданства, если оно ведет к безгражданству. Согласно этой

Конвенции утрата гражданства в силу изменений в личном статусе

ставится под условие получения нового гражданства.

В Российской Федерации статус апатридов почти приравнен к ста-

тусу иностранных граждан. Исключение составляет случай, при кото-

ром дипломатические представительства иностранного государства

не вправе оказывать защиту лицам без гражданства на территории

государства пребывания. Вместе с тем в соответствии с вышеупомяну-

тыми проектами статей по дипломатической защите государство может

осуществлять дипломатическую защиту в отношении лица государства,

которое на дату причинения вреда и на дату официального предъявле-

ния требования законно и обычно проживает в этом государстве.

§ 4. Правовое положение иностранных граждан

Иностранным гражданином (иностранцем) является лицо, нахо-

дящееся на территории государства, не являющееся его гражданином

и имеющее подтверждение наличия у него гражданства другого госу-

дарства. В соответствии с Федеральным законом от 25 июля 2002 г.

«О правовом положении иностранных граждан в Российской Федера-

ции», неоднократно дополнявшимся и действующим ныне в редакции

Федерального закона от 6 мая 2008 г., «иностранный гражданин –

физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Феде-

рации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства)

иностранного государства» (ст. 2). Подтверждением наличия у лица

гражданства служит прежде всего заграничный паспорт.

Вопрос о допуске иностранцев на свою территорию каждое го-

сударство решает самостоятельно, оно определяет также условия их

пребывания на своей территории. В настоящее время большинство

государств допускает въезд иностранцев на свою территорию толь-

ко с предварительного разрешения. Разрешение на въезд в страну

обычно оформляется в виде специальной отметки (визы) на паспорте

въезжающего иностранца. По российскому законодательству законно

находящийся в России иностранный гражданин – это лицо, имеющее

визу, действительные вид на жительство, разрешение на временное

пребывание либо иные предусмотренные законом или международным

договором России документы, подтверждающие право иностранного

гражданина на пребывание в России.

В полном соответствии с общей практикой государства допускают

на свою территорию без виз экипажи гражданских морских судов. Сход

203

§ 4. Правовое положение иностранных граждан

их на берег осуществляется по удостоверениям личности при условии,

что данное лицо внесено в список экипажа, который заранее, до при-

бытия судна в порт, вручается пограничным властям.

Российская Федерация имеет безвизовые отношения со многими

бывшими республиками СССР на основе Соглашения о безвизовом

передвижении граждан государств СНГ по территории его участников

1992 г. и в соответствии с двусторонними соглашениями об условиях

взаимных поездок граждан. Кроме стран СНГ Россия заключила до-

говоры о безвизовом режиме с Бразилией, Вьетнамом, Египтом, Из-

раилем, Индонезией, Малайзией, Мальдивами, Таиландом, Турцией,

Китаем, Черногорией и другими государствами.

В рамках Европейского Союза создано единое визовое пространст-

во (Шенгенская зона), внутри которого могут свободно перемещаться

иностранцы. Государства – участники Шенгенских соглашений уста-

новили между собой безвизовую зону.

Объем прав и обязанностей иностранных граждан (правовой ре-

жим иностранцев) определяется национальным законодательством

государства проживания и современным международным правом.

В практике государств различают следующие виды правовых режимов

иностранцев:

– национальный режим – предоставление иностранцам прав, кото-

рыми пользуются граждане данного государства. Речь идет об уравни-

вании иностранцев в правах с гражданами государства пребывания;

– специальный режим – предоставление иностранцам особых прав,

установленных национальным законодательством или международ-

ным договором (например, упрощенный порядок перехода границы

населением приграничных зон);

– режим наибольшего благоприятствования – предоставление ино-

странцам – гражданам другого государства таких прав, какими поль-

зуются на территории данного государства граждане любого третьего

государства. В связи с режимом наибольшего благоприятствования

необходимо отметить, что цель этого режима достигается при помощи

принципа недопущения дискриминации.

Международные договоры о правах иностранцев обычно содержат

оговорку о том, что предусмотренные в них права иностранцев пре-

доставляются на основе взаимности. Взаимность на практике сводится

либо к режиму наибольшего благоприятствования, либо к националь-

ному режиму.

В соответствии с проектами статей по дипломатической защите,

подготовленными Комиссией международного права ООН, диплома-

204

Глава V. Население в международном праве

тическая защита не осуществляется государством гражданства в отно-

шении лица против предыдущего государства гражданства этого лица

в связи с вредом, причиненным, когда это лицо было гражданином

предыдущего государства гражданства, а не гражданином настоящего

государства гражданства. Государство более не имеет права осущест-

влять дипломатическую защиту в отношении лица, приобретающего

гражданство государства, к которому предъявляется требование, после

даты официального предъявления «такого требования.

История международных отношений знает еще один вид правового

режима иностранцев, который связан с так называемым режимом

капитуляции. Данный режим несовместим с требованиями современ-

ного международного права, обеспечивающего принципы суверенного

равенства государств.

В рамках правовых режимов иностранцев, установленных законо-

дательством Российской Федерации, значимыми являются такие их

аспекты, как временное пребывание иностранных граждан, участие

в трудовых отношениях, регулирование рынка труда иностранных

работников и их миграционный учет. В новой редакции Федерального

закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской

Федерации» эти вопросы регулируются соответственно ст. 5, 13, 18,

29–32. В указанных статьях закреплены сроки безвизового и визового

пребывания иностранцев в России, условия их сокращения и продле-

ния, определен орган, принимающий решения по вопросам времен-

ного пребывания иностранцев (Федеральная миграционная служба

(ФМС) России), установлены права и обязанности иностранных ра-

ботников, условия их найма на работу, права и обязанности работо-

дателя и заказчика работ, выполняемых иностранцами. Кроме того,

Закон в новой редакции устанавливает режим квотирования рынка

труда иностранных работников, отнесенный к ведению Правительст-

ва РФ, и вводит миграционный учет иностранцев, ставящий целью

обеспечение контроля их проживания, временного пребывания в РФ

и транзитного передвижения в пределах России.

Современное международное право устанавливает в некоторых

случаях различные формы защиты граждан их государством на терри-

тории другого государства. Чаще всего функцию защиты собственных

граждан осуществляют консульские учреждения государства. Другой

формой защиты граждан является дипломатическая защита. Такая

форма предполагает заявление протеста, требование восстановить на-

рушенные права и компенсировать материальный (или иной) ущерб.

Согласно проектам статей по дипломатической защите такая защита

205

§ 4. Правовое положение иностранных граждан

состоит в призвании государством при помощи дипломатических мер

(или других средств мирного урегулирования) к ответственности дру-

гого государства за вред, причиненный международно-противоправ-

ным деянием этого государства физическому или юридическому лицу,

являющемуся гражданином или имеющему национальность первого

государства, в целях имплементации такой ответственности. В случае

нарушения соответствующим лицом законодательства государства

пребывания дипломатическая защита по существу сводится к кон-

сульской защите (к выяснению обстоятельств, обеспечению защиты

через адвоката и т.д.).

В теории дипломатическая защита рассматривается как институт

внутригосударственного и международного права. С точки зрения

последнего государство имеет право оказывать такую защиту своему

гражданину за границей. В соответствии с проектами статей по ди-

пломатической защите государством, имеющим право осуществлять

дипломатическую защиту, является государство гражданства физи-

ческого лица или национальности юридического лица. Государство

гражданства физического лица означает государство, гражданство

которого это лицо приобрело в соответствии с правом данного госу-

дарства в силу рождения, происхождения, натурализации, правопре-

емства государств или каким-либо иным способом, не являющимся

несовместимым с международным правом.

Использование такого права в практике или воздержание от его

использования – это дело соответствующего государства. С точки

зрения внутригосударственного права подходы могут быть различ-

ными. Например, Конституция РФ 1993 г. гарантирует защиту и по-

кровительство гражданам России за ее пределами (ч. 2 ст. 61). Однако

в ряде государств данный вопрос передается на усмотрение своих

дипломатических и консульских учреждений.

На основании ч. 3 ст. 62 Конституции РФ «иностранные граждане

и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами

и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации,

кроме случаев, установленных федеральным законом или междуна-

родным договором Российской Федерации». Таким образом, к ино-

странцам на территории России применяется национальный режим,

предусматривающий ограничение иностранцев в некоторых правах,

которыми пользуются граждане Российской Федерации. Согласно

Федеральному закону «О правовом положении иностранных граждан

в Российской Федерации» иностранные граждане в России не имеют

права: избирать и быть избранными в федеральные органы государст-

206

Глава V. Население в международном праве

венной власти, органы государственной власти субъектов РФ, участ-

вовать в референдумах РФ и референдумах субъектов РФ; находиться

на государственной или муниципальной службе; замещать должности

в составе экипажа судна, плавающего под Государственным флагом

РФ; быть членом экипажа военного корабля РФ, а также летательно-

го аппарата государственной или экспериментальной авиации; быть

командиром воздушного судна гражданской авиации; быть принятым

на работу в областях, деятельность которых связана с обеспечением

безопасности России.

Иностранные граждане, как правило, не призываются на военную

службу (в государствах, где существует призыв), однако в ряде госу-

дарств (например, в России, США, Франции) им разрешено поступать

на военную службу по контракту. В специально оговоренных случаях

иностранные граждане, проходящие военную службу в вооруженных

силах иного государства, могут приобретать гражданство последнего

в упрощенном порядке.

В международном праве нет специального акта, который всесто-

ронне регулировал бы положение иностранцев. Некоторые аспекты,

связанные с правовым положением иностранцев, нашли закрепление

в региональном акте – Межамериканской конвенции о статусе ино-

странцев 1928 г. и в Декларации ООН о правах человека в отношении

лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают,

1985 г. К ним, в частности, относятся: право государства устанавливать

правовой режим иностранцев, учитывая при этом свои международные

обязательства, в том числе в сфере прав человека; право иностранца

на защиту государства своего гражданства; обязанность государства

предоставлять иностранцу свободный доступ в дипломатическое пред-

ставительство или консульское учреждение государства его граждан-

ства; обязанность иностранцев соблюдать законы государства прожи-

вания, а за их нарушение нести ответственность наравне с гражданами

данного государства; недопустимость массовых высылок иностранцев,

законно находящихся на территории государства.

В 1986 г. Комитет по правам человека (далее – Комитет) подтвердил

правило о том, что каждое из прав, установленных в Международном

пакте о гражданских и политических правах 1966 г., должно быть га-

рантировано без дискриминации между гражданами и иностранцами

(Замечание общего порядка (№ 15)). Лишь в исключительных случаях

некоторые права, признаваемые в Пакте, применимы, как на это прямо

указывается, либо только к гражданам государства-участника (ст. 25),

либо только к иностранцам (ст. 13).

207

§ 4. Правовое положение иностранных граждан

Комитет в целом подтвердил отсутствие в названном Пакте права

иностранцев въезжать на территорию государства-участника или про-

живать на ней. В принципе решение вопроса о том, кого суверенное

государство желает допускать на свою территорию, является прерогати-

вой самого государства. Вместе с тем, считает Комитет, в определенных

случаях иностранец может пользоваться защитой Пакта в отношении

въезда и проживания, например, в случае негуманного обращения

с ним в его собственном государстве.

Учитывая взаимосвязь субъективного права на въезд и выезд в кон-

тексте международного права, основания отказа государства на выезд

своих граждан должны быть конкретны и четко указаны в законе. Со-

гласие на въезд может даваться на условиях, касающихся, например,

передвижения, проживания и трудоустройства. Государство может

вводить общие условия для иностранца, проезжающего транзитом.

Однако если иностранцам разрешено въехать на территорию государ-

ства-участника, на них распространяются права, зафиксированные

в упомянутом ранее Пакте.

В соответствии со ст. 13 Пакта иностранец, законно находящийся

на территории какого-либо из участвующих в Пакте государств, может

быть выслан только во исполнение решения, вынесенного в соответ-

ствии с законом, и, если императивные соображения государственной

безопасности не требуют иного, имеет право на предоставление дово-

дов против своей высылки, на пересмотр своего дела компетентной

властью.

В отношении ст. 12 Пакта Комитет в своем Замечании общего по-

рядка (№ 15) подтвердил, что если иностранец законно находится

в пределах территории, свобода его передвижения по этой территории

и его право покидать данную территорию могут быть ограничены лишь

в соответствии со ст. 12 (3) Пакта. Различия в соответствующем режиме

иностранцев и граждан (или разных категорий иностранцев) должны

аргументироваться в соответствии со ст. 12 (3) Пакта. Поскольку такие

ограничения должны, в частности, соответствовать другим правам,

признаваемым в Пакте, государство-участник, лишая иностранца

свободы передвижения или высылая его в какую-либо третью страну,

не может произвольно препятствовать его возвращению в собственную

страну.

Комитет считает, что ст. 13 Пакта применима ко всем процедурам,

имеющим своей целью обязательный выезд иностранца, независимо

от того, называется ли в национальном законодательстве такое дейст-

вие «высылкой» или используются другие термины (например, «депор-

208

Глава V. Население в международном праве

тация»). Если аналогичные процедуры влекут за собой арест, то могут

также применяться гарантии, предусмотренные Пактом в отношении

лишения свободы (ст. 9 и 10). Если арест преследует единственную

цель экстрадиции, то могут применяться другие положения нацио-

нального законодательства или международного права. Как правило,

высылаемому иностранцу должно быть разрешено выехать в любую

страну, которая согласится принять его.

Следует подчеркнуть, что конкретные права, зафиксированные

в ст. 13 Пакта, предусматривают защиту лишь тех иностранцев, кото-

рые законно находятся на территории государства-участника. Если

вопрос о легитимности въезда иностранца в страну или его пребывания

в ней является спорным, то любое решение по этому вопросу, ведущее

к его высылке или депортации, должно приниматься в соответствии

с положениями ст. 13 Пакта.

Комитет особо выделяет право иностранца на решение его дела

в индивидуальном порядке, и поэтому принятие законов или решений

о коллективной или массовой высылке противоречило бы положениям

ст. 13 Пакта.

Согласно обычной норме международного права государство обяза-

но принять своего гражданина, если другие государства не разрешают

ему по каким-либо причинам дальнейшее пребывание на своей тер-

ритории. Иностранцу должны быть предоставлены все возможности

использовать имеющиеся у него средства судебной защиты в целях

воспрепятствовать его высылке, с тем чтобы во всех случаях такое

право имело действенный характер. Положения ст. 13 Пакта, касаю-

щиеся предоставления доводов против высылки и права на пересмотр

дела компетентной властью, могут не соблюдаться лишь в том случае,

если этого требуют «императивные соображения государственной

безопасности».

Проблема высылки иностранцев находится в центре внимания

Комиссии ООН по международному праву. 6 августа 2004 г. Комис-

сия рассмотрела доклад Специального докладчика на тему: «Высылка

иностранцев». В нем отражена концепция «права на высылку» в меж-

дународном праве. Доклад исходит из суверенного права государства

на высылку иностранцев с некоторыми ограничениями в контексте

норм в области прав человека. Согласно этому документу при высылке

иностранцев: 1) вступают в действие основные права человека, за на-

рушение которых международное право предусматривает правовые

последствия; 2) следует четко проводить различие между выдворе-

нием незаконных мигрантов и высылкой иностранцев, находящихся

209

§ 4. Правовое положение иностранных граждан

в стране на законных основаниях; 3) должно соблюдаться право лиц

на справедливую процедуру высылки, а государства обязаны соблюдать

требования об обеспечении таких процедур, включая обжалование

решения о высылке, и т.д.

Иностранцы на территории государства пребывания имеют обязан-

ности перед этим государством. Например, по российскому законода-

тельству иностранцы, находящиеся на территории России, обязаны:

уважать Конституцию РФ и соблюдать ее законы; не допускать про-

паганды национальной или религиозной вражды; заботиться о сохра-

нении культурного наследия; платить законно установленные налоги

и т.д. Иностранцы несут юридическую ответственность по законам

государства, на территории которого совершены ими преступления.

В соответствии с п. 6 ст. 36 Венской конвенции о консульских сно-

шениях 1963 г. компетентные органы государства пребывания должны

безотлагательно уведомлять консульское учреждение представляемого

государства о том, что в пределах его консульского округа какой-либо

гражданин этого государства арестован, заключен в тюрьму или взят

под стражу в ожидании судебного разбирательства. В связи с известным

нарушением данного положения Конвенции 1963 г. властями США

ряд государств (Мексика, Парагвай (отозвал несколько позже свою

жалобу), ФРГ) подали жалобы против США в Международный Суд

ООН, который признал факт нарушения.

Женевское право

обеспечивает защиту как во время вооруженного

конфликта, так и после его прекращения иностранцам на территории

стороны, находящейся в конфликте, не имеющим дипломатической

защиты со стороны государства их происхождения. Необходимость та-

кой защиты обусловливается тем, что с началом войны перестают дей-

ствовать международные правовые нормы, регулирующие отношения

между государствами в мирное время. Начало войны между государст-

вами приводит граждан одного из них, по ряду причин находящихся

на территории другого, к ситуации нахождения во власти государства

противника без дипломатической или консульской защиты. Согласно

Конвенции о защите гражданского населения во время войны 1949 г.

(IV Женевская конвенция) держава, во власти которой они находятся,

должна разрешить гражданам страны противника уехать, но только

если их возвращение в свою страну не противоречит интересам удержи-

вающей державы. С лицами, добровольно или вынужденно оставши-

Материалы доклада см.: http://www.pdf4.ru /text 7116/chp8.html.

Для целей данной главы термин «Женевское право» обозначает международные

конвенции о защите жертв войны 1949 г. и дополнительные к ним протоколы 1977 г.

210

Глава V. Население в международном праве

мися во власти государства противника, следует обращаться согласно

закону об иностранцах. Естественно, власти должны гарантировать

им минимальную защиту, предусмотренную конвенциями о правах

человека. Однако задерживающая держава имеет право принимать

необходимые меры периодического полицейского учета и контроля

или по соображениям безопасности осуществлять принудительное

поселение в определенном месте. При этом право лица на пересмотр

такого решения судом незыблемо.

Лица, добровольно или вынужденно оставшиеся во власти госу-

дарства противника (покровительствуемые лица), могут быть в любое

время отправлены на родину, а по окончании военных действий долж-

ны быть репатриированы в обязательном порядке. Держава, во власти

которой они находятся, может передать их третьей стране, но только

при условии, что она является участником IV Женевской конвенции

1949 г. и если она гарантирует, что такие лица не будут преследоваться

за их политические или религиозные убеждения.

Представляет теоретический и практический интерес положение

иностранцев, оказавшихся в положении трудящихся-мигрантов. Дан-

ная категория населения может находиться преимущественно на тер-

ритории экономически развитых государств, лица, входящие в эту ка-

тегорию, не имеют гражданства государств пребывания и занимаются

в них оплачиваемой деятельностью.

Правовой статус трудящихся-мигрантов регулируется, в частно-

сти, Международной конвенцией о защите прав всех трудящихся-

мигрантов и членов их семей 1990 г. На основании этой Конвенции

трудящимися-мигрантами считаются лица, имеющие документы, если

они получили разрешение на въезд, пребывание и оплачиваемую дея-

тельность в государстве работы по найму в соответствии с законода-

тельством этого государства или международными соглашениями,

участником которых это государство является. Лицо, не обладающее

таким документом, считается нелегалом, подлежащим выдворению

(депортации). Термин «члены семей» означает лиц, состоящих в браке

с трудящимися-мигрантами или состоящих с ними в таких отношени-

ях, которые в соответствии с применимым правом могут быть прирав-

нены к браку, а также находящихся на их иждивении детей и других

лиц, которые признаются членами семей в соответствии с примени-

мым законодательством или международными соглашениями между

соответствующими государствами.

В Конвенции 1990 г. подробно перечислены те права, которыми

могут пользоваться трудящиеся-мигранты и их семьи. По существу