Тихомиров Ю.А. Правовое регулирование: теория и практика

Подождите немного. Документ загружается.

391

Для установления «правовой составляющей» механизма управ-

ления по результатам необходимо определить связи и зависимости

между правовым опосредованием элементов управления и влия-

нием его качества на эффективность управленческой, экономи-

ческой и социальной деятельности. Имеются в виду исходные

статусные позиции субъектов управления, содержание правовых

целей и задач, набор типичных юридико-управленческих дей-

ствий, системы мониторинга, контроля и их оценки, правовые

аспекты конечных результатов деятельности и их юридические

последствия.

Первый блок охватывает императивные условия, соблюдение

которых служит обеспечению «старта» управленческой деятель-

ности. К таковым относятся:

а) правильное определение статуса органов исполнительной

власти в статутных законах и положениях, в отраслевых законах;

б) четкое регулирование компетенции органов, включающей

содержательные функции и полномочия;

в) введение системы административных процедур в виде ад-

министративных и иных регламентов, установление стандартов

и «правил» деятельности.

Второй блок — определение стратегических целей и тактических

задач, он отражает как потенциал органов, так и противоречия

познавательного процесса.

С юридической точки зрения предстоит установить корреля-

цию содержательных целей с правовыми средствами их призна-

ния и нормативного закрепления. Иерархия целей «выводится»

из иерархии директивных и иных правовых актов, соотносимых

между собой. Это позволяет увязывать стратегические цели, так-

тические задачи и подзадачи в соответствующих правовых актах

и избегать их дублирования и смешения.

Целевые показатели должны всегда иметь источником ста-

тусные и компетенционные нормы. Неизбежны перемены задач

и способов их решения, что требует корректировки правовых

форм закрепления задач. Но и последние служат стабильным

ориентиром, не допускающим беспрерывных изменений задач,

стратегий и курсов действий.

Третий блок включает цепь последовательно совершаемых дей-

ствий исполнительных органов. Весьма условно можно расчле-

нить функции и непрерывную управленческую деятельность на

виды действий:

а) составление и реализация оргпланов;

б) принятие и реализация целевых комплексных программ;

§ 4. Способы оценки эффективности правового воздействия

Tihomirov.indb 391Tihomirov.indb 391 22.12.2009 22:00:0722.12.2009 22:00:07

392

Глава 9. ПРАВОВОЕ ВОЗДЕЙСТВИЕ И ОТКЛОНЕНИЯ

в) участие в подготовке проектов законов и иных правовых

актов;

г) реализация законов;

д) принятие собственных правовых актов;

е) подготовка и использование документов;

ж) инструктирование и обучение кадров;

з) координация;

и) анализ;

к) расчеты;

л) обработка информации;

м) нормирование;

н) контроль и проверка;

о) финансовые и материальные операции;

п) обеспечение технологических требований.

В свою очередь названные действия могут быть разделены на

операции. В любом случае действия и операции имеют юридиче-

ский характер, поскольку признаны, удостоверены и подтверж-

дены силой конституционных, законодательных и иных норм,

«привязаны» к правам и обязанностям субъектов. Они порождают

позитивные или негативные юридические последствия.

Четвертый блок — мониторинг реальной деятельности органов

исполнительной власти. В данном случае рекомендуется:

а) сопоставление объема бюджетного финансирования и ре-

альных расходов, в том числе использования средств в рамках

целевых программ, изучение иных финансовых источников;

б) сопоставление мероприятий, предусмотренных в планах

(программах) работы органов с реально осуществленными мерами

(акты, проверки, совещания, инструкции и т.д.);

в) проведение анализа видов, оснований и содержания

материально-финансовых, организационных и технических

действий;

г) проведение анализа содержания и видов правовых актов,

принятых в рамках функций органа или решаемых им комплекс-

ных задач;

д) изучение потоков документов («входящих» и «исходящих»)

в рамках функций органа, выявление излишних как администра-

тивных барьеров;

е) определение видов деятельности, осуществляемой в соот-

ветствии с административными регламентами (процедурами) и

вне них;

ж) фиксирование динамики протестов прокуроров, иных

надзорно-контрольных органов, исков в суды по поводу ре-

Tihomirov.indb 392Tihomirov.indb 392 22.12.2009 22:00:0722.12.2009 22:00:07

393

шений органа (оспоренные, признанные недействительными,

измененные);

з) анализ соглашений и иных форм сотрудничества органов

с бизнес-структурами.

Анализ деятельности государственного служащего рекоменду-

ется проводить в соответствии с Федеральным законом «О госу-

дарственной гражданской службе» по показателям:

а) качество подготовки проектов правовых актов;

б) качество подготовки специальных документов;

в) исполнительность;

г) инициативность и способность предлагать и решать новые

задачи;

д) открытость и демократичность стиля деятельности;

е) наличие (отсутствие) правонарушений в работе и взыска-

ний;

ж) выявление случаев конфликта интересов и коррупционных

проявлений;

з) сопоставление фактических действий с должностным регла-

ментом, планами работы подразделения и поручениями.

Анализ работы служащего проводится периодически — за

отчетный период, в связи с конкретными ситуациями, накануне

аттестаций и конкурсов. Итоги мониторинга могут быть выра-

жены в мерах поощрений и взысканий, в решении карьерных

вопросов, в корректировке объемов работы и регламентов.

Пятый блок — проведение анализа и самоанализа деятельности

государственных и муниципальных предприятий и учреждений. Речь

идет об оценке соответствия их локальных актов и юридиче-

ских действий законодательству и уставу. Анализ программно-

плановых показателей и реальных социально-экономических

показателей деятельности по производству продукции, товаров,

работ и оказанию услуг позволит определить эффективность

деятельности предприятий и учреждений. Периодическая оценка

дает возможность принимать юридические меры — менять про-

граммы работ, структуру организации, увеличить объем НИР и

НИОКР, провести перестановки кадров и повышение их квали-

фикации и т.п.

Каков механизм реализации закона?

Для обеспечения реализации закона необходимо использовать

комплекс средств — организационных, функциональных, юриди-

ческих, социально-психологических и материально-финансовых.

Недооценка их снижает эффективность закона.

§ 4. Способы оценки эффективности правового воздействия

Tihomirov.indb 393Tihomirov.indb 393 22.12.2009 22:00:0722.12.2009 22:00:07

394

Глава 9. ПРАВОВОЕ ВОЗДЕЙСТВИЕ И ОТКЛОНЕНИЯ

Социально-психологические средства включают достоверную

правовую информацию, понимание цели закона, знание норм

закона, установку действовать в соответствии с законом, моти-

вацию правомерных действий.

Организационные средства — изменение структуры органа,

организации, штатного расписания, повышение квалификации

кадров, совершенствование связей структурных подразделений,

взаимоотношений с другими органами (организациями), разра-

ботку планов реализации закона.

Функциональные средства — уточнение состава функций

органа, их распределение, объем и характер полномочий; ис-

пользование норм закона как способа решения задач.

Юридические средства включают: а) правильный выбор закона

и норм, относящихся к решению задачи или рассматриваемому

вопросу; б) изменение и отмену подзаконных актов; в) соблю-

дение пределов принятия ведомственных актов; г) обеспечение

условий принятия локальных актов; д) определение оснований

выбора вариантов правомерных действий.

Материально-финансовые средства — публичная собствен-

ность, бюджетные ресурсы и т.д.

Приведем показатели, по которым рекомендуется проводить

мониторинг закона.

Позитивные показатели действия закона:

а) использование норм закона для определения статуса го-

сударственных и муниципальных органов власти, разработки

положений о них, планов и программ, административных ре-

гламентов;

б) использование норм закона для установления статуса госу-

дарственных и муниципальных служащих и разработке трудовых

контрактов, определения пределов служебного усмотрения, оцен-

ки уровня квалификации служащих при вступлении в должность

и аттестации;

в) использование норм закона для обеспечения участия граж-

дан и институтов гражданского общества в обсуждении проектов

решений, контроле и т.п.;

г) использование норм закона для подготовки и принятия

подзаконных актов в пределах нормотворческой компетенции

органов власти;

д) использование норм закона в качестве оснований совер-

шения юридически значимых действий.

Негативные показатели действия закона:

а) несоблюдение компетенции органа власти организации;

Tihomirov.indb 394Tihomirov.indb 394 22.12.2009 22:00:0722.12.2009 22:00:07

395

б) вмешательство в сферу деятельности другого органа власти

(организации);

в) искажение смысла норм закона на подзаконном уровне

регулирования;

г) неправомерные или необоснованные решения, действия;

д) неиспользование права, бездействие;

е) ошибки технико-юридического характера.

Особому анализу подлежат нормы, которые могут способство-

вать коррупционным нарушениям по следующей типологии:

а) расширительное толкование компетенции органа власти;

б) смешение разных правовых понятий, определяющих статус

органа власти (компетенция, права, обязанности, полномочия,

задачи, функции);

в) отсутствие связи (ее нечеткость) между правами органа

власти и его обязанностями;

г) отсутствие взаимодействия и координации между правами

и обязанностями нескольких взаимосвязанных органов власти

при выполнении ими общих функций;

д) предоставление органу власти, должностному лицу чрез-

мерно широких возможностей усмотрения;

е) наличие общих формулировок об ответственности органа

власти и его руководства;

ж) преувеличение требований к субъекту получения государ-

ственных, муниципальных услуг вопреки нормам закона;

з) широкие возможности толкования дискреционных норм,

чрезмерность бланкетно-отсылочных нормативных конструк-

ций.

Изучению подлежат неформальные противоречивые регуля-

торы, имеющие субъективный характер:

а) наличие ошибочных индивидуально-корпоративных образов

права, взглядов на содержание статуса органа власти и органи-

заций, их компетенции, противоположных официальных оценок

содержания и порядка применения законов;

б) негативное отношение к исполнению правовых норм;

в) подмена целей нормативных правовых актов и совершение

действий при соблюдении их легальной формы для выражения

сугубо частных или групповых интересов вопреки публичному

интересу;

г) произвольные «юридические рокировки», когда вместо

правовых актов, которые надлежит принять в соответствии с

законом, оформляются неправовые документы (протоколы, про-

извольные виды соглашений);

§ 4. Способы оценки эффективности правового воздействия

Tihomirov.indb 395Tihomirov.indb 395 22.12.2009 22:00:0722.12.2009 22:00:07

396

Глава 9. ПРАВОВОЕ ВОЗДЕЙСТВИЕ И ОТКЛОНЕНИЯ

д) использование неправовых, асоциальных норм групповой

морали, обычаев и т.п.

При проведении мониторинга закона необходимо исследовать

пределы подзаконного регулирования.

Реализация подзаконных актов означает:

а) соблюдение норм закона и принятие актов в соответствии с

его целями, содержанием и предписаниями, как по собственной

инициативе органа власти в пределах его компетенции, так и по

поручению вышестоящих органов, по результатам обращений

граждан и организаций, контрольно-надзорной деятельности и

проведения правового мониторинга;

б) содействие принятию правомерных локальных актов;

в) подзаконность оперативных указаний, распоряжений и

устных решений;

г) подготовку, оформление и использование юридических до-

кументов (финансовых, аналитических и расчетных материалов,

отчетов и т.п.);

д) совершение управленческих и иных действий в соответствии

с компетенцией органа власти (совещания, заседания, выезды на

места, координация, проверки, финансовые операции и т. п.);

е) обеспечение условий деятельности как подведомственных

органу власти организаций и учреждений, так и иных, в част-

ности по оказанию публичных услуг;

ж) заключение и выполнение соглашений органа власти с

бизнес-структурами;

з) соблюдение органом власти принципа информационной

открытости (предоставление информации о своей деятельности

и обеспечение доступа к ней);

и) действия органа власти в связи с принятием в его адрес

внешних правовых актов (судебные решения, последствия про-

курорского реагирования) и материалов институтов гражданского

общества.

Эффективность закона можно определять как по собственно

юридическим, так и по показателям и индикаторам фактической

деятельности в сфере действия закона.

В первом случае норма закона анализируется:

а) по позитивным показателям ее реализации;

б) по негативным показателям (нарушений, отклонений);

в) путем оценки соответствующей информации.

Например, для нормы об обязанности принять решение по-

зитивными показателями будут: «знание», «решение в срок»,

«акты во исполнение» и т.п.

Tihomirov.indb 396Tihomirov.indb 396 22.12.2009 22:00:0722.12.2009 22:00:07

397

Негативными показателями служат: «принятие некоторых ре-

шений», «количество опротестованных, оспоренных решений», «с

опозданием», «непринятие» и т.п. Информацией для этого служат

материалы проверок, рассмотрение обращений, опросы и т.п.

Во втором случае устанавливаются фактические результаты

деятельности органа, организации (в том числе в отрасли, сфере),

соотношение (влияние) принятых и реализованных правовых

актов, совершенных юридических действий с плановыми и фак-

тическими показателями деятельности органа, организации.

Выявлению подлежит корреляция между реальными изме-

нениями в отрасли (сфере) и деятельности подведомственных

государственных и муниципальных предприятий, учреждений,

решениями и действиями органов. Критерием служит мера вы-

полнения показателей деятельности, установленных на уровне

отрасли, органов и подведомственных организаций.

В ходе проведения мониторинга необходимо выявлять объ-

ективные факторы, позитивно или негативно влияющие на

конечные результаты деятельности органов. К ним относятся:

изменения государственного курса в разных сферах; перестройки

системы органов; техногенные и природные катастрофы; фи-

нан сово-экономические «провалы»; социально-политические

конфликтные ситуации. Выделение таких факторов позволит

более точно оценить «вклад» органов в достижение конечных

результатов в экономической, социальной и иных сферах.

Юридико-оценочный блок мониторинга включает деятель-

ность специальных служб и работников по сбору и анализу инди-

кативной информации, проведению оперативных акций (публич-

ные слушания, отчеты, использование сайтов и др.), подготовке

аналитических докладов и рекомендаций и использование их

соответствующими органами публичной власти, организациями

и учреждениями, бизнес-структурами.

В результате такой работы может возникнуть необходи-

мость:

а) изменения юридических характеристик целей и компетен-

ции органов;

б) применения мер ответственности к виновным лицам и по-

ощрения за успешное решение нормативных и организационно-

функциональных задач;

в) улучшения отношений с партнерами — органами и орга-

низациями;

г) корректировки ресурсного обеспечения с объемом функ-

ций;

§ 4. Способы оценки эффективности правового воздействия

Tihomirov.indb 397Tihomirov.indb 397 22.12.2009 22:00:0722.12.2009 22:00:07

398

Глава 9. ПРАВОВОЕ ВОЗДЕЙСТВИЕ И ОТКЛОНЕНИЯ

д) изменения или уменьшения объема выполняемых функций

либо отказ от них;

е) изменения механизма правового регулирования (уровни

принятия решений, методы, виды актов и т.п.).

Мы намеренно в столь сжатом и «сухом» виде охарактеризова-

ли способы анализа правовых воздействий в широком спектре их

развития в заданном русле и в разных отклонениях. Отклонения

могут быть «многоярусными», т.е. на всех уровнях общественной

системы, и тогда цель верхнего уровня компенсирует отклоне-

ния от целей нижнего уровня. И принципы права, и принципы

власти служат критерием оценки общественной полезности

правовых актов и действий. А ведь конкретные результаты могут

быть и хорошими, и плохими, и нейтральными по отношению к

правовому воздействию. Словом, тут много загадок, требующих

правильных ответов.

В любом случае приходится отвечать на следующие вопросы:

что делать в связи с изменением климата, использованием энер-

гетических ресурсов, экологии, продовольственного обеспечения,

безопасностью, инновациями в науке и технике, культурным

обменом? А не появились ли пробелы в силу новых тенденций и

явлений? Не нужно ли полнее учитывать весь спектр социальных

регуляторов, о чем говорилось выше? Не следует ли решительно

исправить юридические ошибки? Не пришло ли время уменьшить

объем избыточного правового регулирования? Эти вопросы оста-

ются как призыв к поиску их правильных решений в интересах

людей, общества и государства. Эти вопросы, как отмечалось

выше, волнуют многих, и потребуются новые регуляторы в бли-

жайшей и отдаленной перспективе.

Tihomirov.indb 398Tihomirov.indb 398 22.12.2009 22:00:0822.12.2009 22:00:08

Научное издание

ТИХОМИРОВ ЮРИЙ АЛЕКСАНДРОВИЧ

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ:

ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА

Редактор

И.В. Краснослободцева

Корректор

Н.П. Самойлова

Компьютерная верстка

Л.В. Тарасюк

Подписано в печать 21.12.2009 г.

Формат 60 × 90

. Бумага .

Офсетная печать. Гарнитура Таймс.

Усл. печ. л. 25,0. Тираж 1000 экз. Заказ .

ООО «Формула права»

107078 Москва, ул. Мясницкая, д. 48.

Тел.: (495) 788-86-50, 788-86-51

www.formulaprava.ru

e-mail: publisher@formulaprava.ru

Tihomirov.indb 399Tihomirov.indb 399 22.12.2009 22:00:0822.12.2009 22:00:08

РОССИЙСКОЕ ПРАВОТВОРЧЕСКОЕ ОБЩЕСТВО

Российское правотворческое общество объединя-

ет ученых и специалистов (юристов, экономистов,

социологов и др.), участвующих в правотворческом

процессе или исследующих его.

Основные цели

Российского правотворческого общества

✧ содействие развитию отечественной правовой

системы, совершенствованию законопроектной

деятельности в Российской Федерации, улучше-

нию качества юридической техники норматив-

ных правовых актов;

✧ профессиональная консолидация специалистов

правотворчества в России;

✧ экспертная поддержка органам государственной

власти и органам местного самоуправления в осу-

ществлении нормотворческой деятельности;

✧ информационная, консультационная и организа-

ционная помощи членам организации;

✧ создание и ведение банка правотворческих

и правоприменительных ошибок, их изучение

и разработка направлений преодоления;

✧ развитие международного сотрудничества в сфе-

ре правотворчества.

Контактная информация:

107078 Москва, ул. Мясницкая, д. 48.

Тел./факс: 788-86-51, 788-86-52

e-mail: lawmaking@formulaprava.ru

Tihomirov.indb 400Tihomirov.indb 400 22.12.2009 22:00:0822.12.2009 22:00:08