Тихомиров Ю.А. Правовое регулирование: теория и практика

Подождите немного. Документ загружается.

351

Правительством РФ 17 ноября 2008 г. «Основных направлениях

деятельности Правительства Российской Федерации на период

до 2012 года», в Указе Президента РФ от 27 июня 2007 г. «Об

оценке эффективности деятельности органов исполнительной

власти субъектов Российской Федерации» и соответствующей

методики оценки определены базовые цели развития (динамика

изменения показателей, характеризующих качество жизни, уро-

вень социально-экономического развития региона и т.п.) и со-

ответствующие показатели. С их помощью определяется уровень

деятельности государственных органов, хотя вычленение «вклада»

органа сделать нелегко.

Постепенно становится очевидным недостаточность такого

способа изучения правовой динамики. Возникает потребность

в устойчивом и действенным анализаторе, каковым и становит-

ся институт правового мониторинга. Автор был среди тех, кто

7–8 лет назад приступил к разработке понятия и способов право-

вого мониторинга, и через некоторое время появляется первая

книга «Правовой мониторинг»

. В ней разработаны на основе

обобщения практического опыта концепция мониторинга права,

его институционные, информационные и юридические характе-

ристики, а также рекомендации по оценке эффективности закона.

Субъекты мониторинга — все органы и организации, особенно

специальные структуры, виды мониторинга — тематические,

«встроенные» в функциональный мониторинг и «нормативные»,

касающиеся оценки всех или отдельных правовых элементов.

Появились и другие работы по данной тематике, в которых

речь идет только о мониторинге правовых актов и только (или

преимущественно) в сфере правотворчества. К тому же неясное и

путаное определение данного явления затрудняет его восприятие

и использование

. По нашему мнению, правовой мониторинг есть

структурно-информационный институт правового регулирования,

употребляемый преимущественно в механизме правоприменения

для его анализа, оценки и совершенствования.

Начался процесс регламентации института мониторинга на фе-

деральном и региональном уровнях. Первый шаг был сделан Со-

ветом Федерации, который создал Центр мониторинга права. За

прошедшие годы проведены научно-практические конференции

по правовым проблемам мониторинга. Особое значение имеют

Правовой мониторинг / Под ред. Ю.А. Тихомирова и Д.Б. Горохова. М.:

Юриспруденция, 2009.

См.: Арзамасов Ю.Г., Наконечный Я.Е. Мониторинг в правотворчестве. Теория

и методология. М.: Изд-во МГТУ им. Н.Э. Баумана, 2009.

§ 4. Мониторинг и правовая диагностика

Tihomirov.indb 351Tihomirov.indb 351 22.12.2009 22:00:0522.12.2009 22:00:05

352

Глава 8. ПРАВОПРИМЕНЕНИЕ: ОТ ЦЕЛИ К РЕЗУЛЬТАТУ

Доклады о состоянии законодательства в Российской Федерации,

обобщающие опыт законодательной работы и определяющие ее

задачи. В 23 субъектах РФ готовятся аналогичные доклады, что

позволяет формировать согласованную оценочную базу.

Доклад Совета Федерации 2008 г. знаменует собой пятилетнюю

работу по мониторингу правового обеспечения главных направ-

лений внутренней и внешней политики государства и по своему

концептуально-структурному содержанию вбирает в себя основ-

ные результаты, выводы и проблемы, которые характеризуют ди-

намичный процесс в первую очередь социально-экономического

и политико-правового развития страны и особенности его со-

стояния на текущий момент.

Существенным обстоятельством явилось 15-летие со дня

принятия Конституции Российской Федерации и учреждения

двухпалатного парламента России, а тем самым и 15-летие Со-

вета Федерации.

В связи с этим, сохраняя преемственность между докладами, в

докладе Совета Федерации 2008 г. делается акцент на историче-

ском значении Конституции Российской Федерации, обращается

особое внимание на то, что Конституция имеет высшую юриди-

ческую силу и прямое действие. Весь законотворческий процесс

в конечном счете в той или иной мере базируется на ценностях

и нормах Конституции и является мировоззренчески-правовым

развитием ее духа и смысла.

В докладе получила дополнительное развитие идея о том,

что Конституция Российской Федерации является основой

гуманитарно-правовой стратегии развития Российской Феде-

рации.

Особенностью пятого доклада является постановка вопроса о

взаимосвязи качества законов и качества жизни населения, что

выражается прежде всего в качестве власти и эффективности

управления. Развивается идея о том, что российский консти-

туционализм и есть содержательная стратегия формирования

нового качества жизни населения нашей страны, анализиру-

ются концептуальное значение и стратегическая роль посланий

Президента Российской Федерации Федеральному Собранию

Российской Федерации в системе конституционно-правового

развития страны.

Принципиально новым в основном разделе доклада, в котором

анализируются тенденции развития законодательства Российской

Федерации за 2004–2008 гг., является попытка рассмотреть каче-

ство законодательства с точки зрения его стабильности, устойчи-

Tihomirov.indb 352Tihomirov.indb 352 22.12.2009 22:00:0522.12.2009 22:00:05

353

вости, непротиворечивости и эффективности. Для этого наряду

с традиционными главами о стратегии развития государственно-

политических институтов, стратегии социального развития,

стратегии экономического развития, стратегии национальной

безопасности, стратегии внешней политики рассматриваются под

специальным углом зрения тенденции развития законодательства

в сферах, имеющих общенациональную интегральную значимость

для реализации прав и свобод человека и гражданина.

С учетом органичной взаимосвязи законотворческого про-

цесса и правоприменительной практики в специальном разделе

анализируются тенденции правоприменительной практики через

мониторинг судебной практики, который представили Консти-

туционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Рос-

сийской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской

Федерации, а также опыт Генеральной прокуратуры Российской

Федерации. Важным является новый раздел доклада, посвящен-

ный мониторингу деятельности. Уполномоченного по правам

человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам

человека в субъектах Российской Федерации.

В Центр мониторинга законодательства и правоприменитель-

ной практики (Центр мониторинга права) при Совете Федерации

Федерального Собрания Российской Федерации на этапе подго-

товки проекта доклада Совета Федерации 2008 г. поступило более

260 отзывов и предложений от федеральных органов исполни-

тельной власти, законодательных (представительных) и исполни-

тельных органов государственной власти субъектов Российской

Федерации, органов юстиции, прокуратуры, судебных и иных

государственных органов, уполномоченных по правам человека

в субъектах Российской Федерации, общественных объединений

и экспертного сообщества.

Для анализа, оценки и выработки воздействия на правовые

ситуации мы вводим своего рода инструментарий правовой диа-

гностики.

1. Цель диагностики.

1.1. Правовая ситуация — период действия права и примене-

ния правовых средств воздействия на общественные отношения,

фиксированный с помощью системы показателей. Комплексная

природа правовой ситуации.

1.2. Виды правовых ситуаций — устойчивые (нормальные),

отклоняющиеся, конфликтные, критические, переходные.

2. Виды правовой диагностики.

2.1. Правовая диагностика государственного органа.

§ 4. Мониторинг и правовая диагностика

Tihomirov.indb 353Tihomirov.indb 353 22.12.2009 22:00:0522.12.2009 22:00:05

354

Глава 8. ПРАВОПРИМЕНЕНИЕ: ОТ ЦЕЛИ К РЕЗУЛЬТАТУ

2.2. Правовая диагностика коммерческой организации.

2.3. Анализ правовой ситуации в отрасли, сфере.

2.4. Анализ правовой ситуации в регионе.

2.5. Изменение юридических режимов и правовых средств.

3. Правовой риск.

3.1. Допустимые риски — действия.

3.2. Неизбежные риски — действия.

4. Средства диагностики.

4.1. Изучение реализации законов и иных правовых актов.

4.1.1. Комплексное использование юридических, социальных,

организационных, материальных и финансовых средств.

4.1.2. Выявление юридических ошибок.

4.1.3. Анализ, проводимый органами, организациями, биз-

несом.

4.1.4. Самооценка локальных актов.

4.1.5. Мониторинг закона.

4.1.6. Установление, причины и виды нарушений законов и

иных правовых актов.

4.2. Анализ осуществления компетенции органа (организации).

4.2.1. Сравнение элементов статутных законов, положений и

процедур с фактическими действиями и результатами.

4.2.3. Степень отклонения от нормативной модели.

4.2.4. Виды нарушений компетенции.

4.2.5. Должностные преступления.

4.2.6. Ответственность органа и служащих.

4.3. Оценка правового поведения граждан и их отношения к

праву.

4.3.1. «Образы» права.

4.3.2. Обращения и жалобы.

4.3.3. Социологические опросы.

4.3.4. Доступность информации о госорганах, о законодатель-

стве.

4.4. Динамика ситуаций.

4.4.1. Выполнение программ социально-экономического раз-

вития.

4.4.2. Показатели оказания услуг гражданам.

4.4.3. Мера правового регулирования сфер, отраслей.

4.4.4. Структура правонарушений в отраслях, сферах.

5.4. Изучение информации:

5.1.4. Отраслевая, научно-техническая и сводная информация;

5.1.5. Статистическая;

5.1.6. Социальная информация;

Tihomirov.indb 354Tihomirov.indb 354 22.12.2009 22:00:0522.12.2009 22:00:05

355

5.1.7. Материалы юридической службы;

5.1.8. Обращения в суд, структура судебных дел; динамика

исков.

5.1.9. Протесты и представления органов прокуратуры;

5.1.10. Данные об отмене, приостановлении актов.

5.1.11. Материалы проверок.

5. Повышение уровня законности.

5.1. Степень правовой регуляции (пробелы, «избыток»).

5.2. Правовая квалификация работников.

5.3. Данные об изменениях экономической и социальной

сфер.

5.4. Индикаторы законности.

5.5. Комплекс средств улучшения правовой ситуации (обще-

ственная целесообразность).

А как регулируется мониторинг «Пионерский» Закон Липец-

кой области «О мониторинге нормативных правовых актов Ли-

пецкой области» (19 ноября 2008 г.) и «Положение о мониторинге

законов Нижегородской области», принятое постановлением За-

конодательного Собрания 23 октября 2008 г. служат формированию

прочной нормативной основы мониторинга. В Федеральном законе

«О нормативных правовых актах», в статутных и тематических

законах нужны специальные главы о мониторинге. В некоторых

законах они уже есть. Потребуется, видимо, принятие президент-

ского или правительственного решения о порядке проведения

мониторинга правоприменения. Предстоит формировать механизм

мониторинга законодательства в рамках СНГ и ЕврАзЭС. Уже

действует Международный институт мониторинга демократии и

парламентаризма государств—участников МПА СНГ.

Важнейшим элементом правового мониторинга является его

информационное обеспечение. Имеется в виду механизм установ-

ления видов информации, процедур ее сбора, анализа, передачи и

оценки, а также порядок использования аналитических результа-

тов. Такая информация, как аналитико-оценочный блок, служит

своего рода источником жизни организма мониторинга, «одушев-

ляющим» его структурные, нормативные и иные элементы, в том

числе фактические действия. Без нее эффективный мониторинг

невозможен и будет сведен к «толчковым» операциям.

Учитывая широкое распространение функционального мони-

торинга, проводимого уполномоченными структурами в отраслях

экономики и социальной сферы, в отдельных зонах государ-

ственного управления, охарактеризуем кратко связанную с этим

тематическую информацию.

§ 4. Мониторинг и правовая диагностика

Tihomirov.indb 355Tihomirov.indb 355 22.12.2009 22:00:0522.12.2009 22:00:05

356

Глава 8. ПРАВОПРИМЕНЕНИЕ: ОТ ЦЕЛИ К РЕЗУЛЬТАТУ

Проводимый функциональный мониторинг пока связан

преимущественно с наблюдением за изменением материальных

объектов. Но и в него «встроены» правовые элементы.

Приведем в этой связи постановление Правительства Рос-

сийской Федерации «Об утверждении положения» об осущест-

влении государственного мониторинга земель» от 28 ноября

2002 г. № 846. В соответствии с Земельным кодексом Положение

устанавливает порядок осуществления государственного мони-

торинга земель в Российской Федерации (далее — мониторинг),

являющегося частью государственного мониторинга окружающей

среды. При проведении мониторинга решаются следующие за-

дачи: своевременного выявления изменений состояния земель,

оценки этих изменений, прогноза и выработки рекомендаций

по предупреждению и устранению последствий негативных

процессов; информационного обеспечения деятельности по

ведению государственного земельного кадастра, осуществлению

государственного земельного контроля за использованием и

охраной земель, иных функций в области государственного и

муниципального управления земельными ресурсами; обеспечения

граждан информацией о состоянии земель.

Мониторинг включает: а) сбор информации о состоянии

земель в Российской Федерации, ее обработку и хранение;

б) непрерывное наблюдение за использованием земель, исходя

из их целевого назначения и разрешенного использования;

в) анализ и оценку качественного состояния земель с учетом

воздействия природных и антропогенных факторов. Монито-

ринг осуществляется, исходя из единой системы показателей на

основе методических и нормативно-технических документов,

утверждаемых Федеральной службой земельного кадастра России

по согласованию с заинтересованными федеральными органами

исполнительной власти.

Получение информации при осуществлении мониторинга

может производиться с использованием: дистанционного зонди-

рования (съемки и наблюдения с космических аппаратов, само-

летов, с помощью средств малой авиации и других летательных

аппаратов); сети постоянно действующих полигонов, эталонных

стационарных и иных участков, межевых знаков и т.п.; наземных

съемок, наблюдений и обследований (сплошных и выборочных);

соответствующих фондов данных.

Используется автоматизированная информационная система,

функционирующая во взаимодействии с автоматизированными

Tihomirov.indb 356Tihomirov.indb 356 22.12.2009 22:00:0522.12.2009 22:00:05

357

информационными системами органов государственной власти

и органов местного самоуправления.

Данные, полученные в ходе проведения мониторинга, си-

стематизируются и передаются на хранение в государственный

фонд данных, полученных в результате проведения землеустрой-

ства. Сбор и обработка данных, полученных в ходе проведения

мониторинга, а также подготовка прогнозов и рекомендаций,

касающихся особо опасных явлений и процессов, связанных с

состоянием земель, осуществляются территориальными органа-

ми и организациями Федеральной службы земельного кадастра

России и других федеральных органов исполнительной власти,

органами исполнительной власти субъектов Российской Феде-

рации, участвующими в осуществлении мониторинга, а также

органами местного самоуправления. Структура, объем и сроки

представления указанных данных о состоянии и использовании

земель определяются Федеральной службой земельного кадастра

России. Данные, полученные в ходе проведения мониторинга,

используются при подготовке государственного (национально-

го) доклада о состоянии и использовании земель в Российской

Федерации, ежегодно представляемого Федеральной службой

земельного Кадастра в Правительстве РФ.

Вводятся подвижные показатели мониторинга для опера-

тивного анализа и оценки ситуаций. Так, распоряжением Пра-

вительства Российской Федерации от 15 июня 2009 г. в целях

организации и проведения мониторинга процессов в реальном

секторе экономики, финансово-банковской и социальной сферах

субъектов Российской Федерации: утвержден перечень показа-

телей мониторинга процессов в реальном секторе экономики,

финансово-банковской и социальной сферах субъектов Рос-

сийской Федерации (в сфере труда и занятости — 21, в сфере

производственного потенциала — 34, в сфере услуг — 6, внеш-

неэкономической деятельности — 2).

Органам исполнительной власти поручено обеспечить пред-

ставление ежемесячно, до 20-го числа месяца, следующего за

отчетным, в Минрегион России в электронном виде информации

в соответствии с перечнем.

Минкомсвязи России: поручено совместно с Минрегионом

России обеспечить сбор и обработку информации посредством

единой вертикально-интегрированной государственной автома-

тизированной системы «Управление»; обеспечить доступ органов

исполнительной власти к информации, содержащейся в базе

§ 4. Мониторинг и правовая диагностика

Tihomirov.indb 357Tihomirov.indb 357 22.12.2009 22:00:0522.12.2009 22:00:05

358

Глава 8. ПРАВОПРИМЕНЕНИЕ: ОТ ЦЕЛИ К РЕЗУЛЬТАТУ

данных мониторинга процессов в реальном секторе экономики,

финансово-банковской и социальной сферах субъектов Россий-

ской Федерации.

Минрегиону России поручено представлять ежемесячно, до

30-го числа месяца, следующего за отчетным, доклад о ситуации в

экономике, финансово-банковской и социальной сферах субъек-

тов Российской Федерации, включающий анализ антикризисных

мер, принимаемых органами исполнительной власти субъектов

Российской Федерации, в Правительство РФ и Администрацию

Президента РФ.

Примечателен пункт: направление федеральными органами

исполнительной власти запросов в органы исполнительной власти

субъектов Российской Федерации с целью получения информа-

ции по показателям, содержащимся в перечне, не допускается.

Руководителям федеральных органов исполнительной власти

исключить направление необоснованных запросов в органы ис-

полнительной власти субъектов Российской Федерации. Внесение

изменений в перечень осуществляется по решению Правитель-

ственной комиссии по проведению административной реформы

без внесения изменений в настоящее распоряжение.

Каналы тематической информации для функционального

мониторинга обладают юридическими свойствами двоякого

рода. Во-первых, наличие правовых актов о порядке сбора,

передаче, анализа и оценки информации, о порядке ее исполь-

зования, о компетенции органов, организаций и должностных

лиц, участвующих в этом процессе. Во-вторых, можно вести

речь о «встроенном» виде правовой информации, когда она со-

бирается, учитывается и используется как элемент тематической

информации. Трудность заключается в операциональном сопо-

ставлении этих видов информации, но, думается, она вполне

преодолима. И тогда правовой мониторинг не будет гостем на

чужой территории.

В рамках рассматриваемой темы особое значение следует

уделять формированию и использованию собственной правовой

информации для целей мониторинга. Достижению этой цели

служат различные способы:

а) систематическая специальная информация правоохрани-

тельных и контрольных органов, прокуратуры и суда о дина-

мике соблюдения законодательства в разных сферах. В рамках

статистической информации немало собственно-юридических

показателей, например динамика количества нарушений правил

в области охраны труда.

Tihomirov.indb 358Tihomirov.indb 358 22.12.2009 22:00:0522.12.2009 22:00:05

359

Ведут свою регулярную правовую статистику МВД и Генераль-

ная прокуратура в виде месячной, квартальной, полугодовой и

годовой отчетности. Напомним о доступной судебной статистике,

публикуемой в «Бюллетене Верховного Суда РФ», «Вестнике

Высшего Арбитражного Суда РФ», «Вестнике Конституционного

Суда РФ»;

б) Периодическая информация о соблюдении законодательства

по профилю деятельности соответствующих государственных и

муниципальных органов в пределах их компетенции. Так, мони-

торингу нарушений трудового законодательства служат результаты

надзорно-контрольной деятельности Федеральной службы по

труду и занятости в 2007 г.

Эффективна формируемая в Московской Городской Думе

система учета нарушений законодательства, в частности, с по-

мощью электронного паспорта закона, содержащего данные о

его реализации, изменениях, опросах граждан, материалах СМИ,

судов, прокуратуры.

Добавим, что и Всероссийская организация «Опора России»

периодически проводит мониторинг нарушений прав малого

бизнеса и направляет обзоры и предложения в федеральные и

региональных органы;

в) информация ad hoc, собираемая для анализа конкретно-

правовых ситуаций и выяснения реального хода выполнения

отдельных законов и иных нормативных правовых актов;

г) схема информационного обеспечения структур, занятых

проведением мониторинга права. В качестве иллюстрации при-

ведем предложения автора к схеме информационного обеспече-

ния мониторинга права в Центре правового мониторинга Совета

Федерации (май 2008 г.).

1. Определение индикаторов действия законов и подзаконных

актов:

а) показатели позитивной реализации;

б) показатели плохой реализации;

в) показатели бездействия акта.

2. Определение общих и специальных источников информации

для оценки действия законов и подзаконных актов:

а) доклады Совета Федерации о состоянии и развитии за-

конодательства;

б) доклады о выполнении показателей деятельности Прави-

тельства РФ и федеральных и региональных органов исполни-

тельной власти;

в) данные государственной статистики;

§ 4. Мониторинг и правовая диагностика

Tihomirov.indb 359Tihomirov.indb 359 22.12.2009 22:00:0522.12.2009 22:00:05

360

Глава 8. ПРАВОПРИМЕНЕНИЕ: ОТ ЦЕЛИ К РЕЗУЛЬТАТУ

г) информационно-аналитические и иные материалы: МВД,

Генеральной прокуратуры, Верховного Суда РФ, Высшего Ар-

битражного Суда РФ, Счетной палаты, контрольно-надзорных

органов, научных учреждений, социологических опросов, об

итогах рассмотрения жалоб, обращений граждан, СМИ.

3. Объединение каналов правовой и иной информации:

а) формирование общей базы данных Центра правового мо-

ниторинга;

б) интеграция ведомственных и территориальных информа-

ционных систем;

в) сбор и обобщение оперативной информации применительно

к правовым ситуациям;

г) использование информационно-аналитических материалов

комитетов и иных структур Совета Федерации.

4. Систематическое обновление информационного массива:

международно-правовая информация о положении в сферах

действия международных договоров и соглашений и их реали-

зации.

Как видно, для проведения правового мониторинга исполь-

зуются различные виды информации на всех уровнях власти и

управления. Однако их содержание и потоки движения не ско-

ординированы, что порождает как крупные информационные

пробелы, так и ненужное дублирование в сборе сходной инфор-

мации. Выход видится в концентрации потоков информации на

тех уровнях и в тех пунктах, где нужны более концентрированные

обобщения и оценки. Соответствующая корректировка законов

и положений о государственных и муниципальных органах пред-

ставляется совсем несложной.

Более рациональным путем является формирование в стране

и в регионах строгой системы правовой информации. Она мо-

жет включать виды правовой информации, маршруты ее сбора,

анализа и оценки, субъекты, уполномоченные действовать в

этом процессе и использовать аналитические результаты, банки

данных, доступные всем клиентам. Аргументом в пользу такого

решения служит Закон Республики Казахстан от 22 декабря

2003 г. «О государственной статистике и специальных учетах».

В нем используются следующие основные понятия: государствен-

ная правовая статистика — отрасль государственной статистики,

основанная на централизованной системе ведомственного учета

в уголовно-правовой, гражданско-правовой, административно-

правовой сферах; государственная правовая информационная

статистическая система; правовая статистическая информация;

Tihomirov.indb 360Tihomirov.indb 360 22.12.2009 22:00:0522.12.2009 22:00:05