Тихомиров Ю.А. Правовое регулирование: теория и практика

Подождите немного. Документ загружается.

181

граждане, органы государственной власти, органы местного

самоуправления, организации и общественные объединения, и

они обладают равными правами на доступ к государственным

информационным ресурсам и не обязаны обосновывать перед

владельцем этих ресурсов необходимость получения запраши-

ваемой ими информации. Исключение составляет информация с

ограниченным доступом. Доступ физических и юридических лиц

к государственным информационным ресурсам является основой

осуществления общественного контроля за деятельностью орга-

нов государственной власти, органов местного самоуправления,

общественных, политических и иных организаций, а также за

состоянием экономики, экологии и других сфер общественной

жизни.

Установлено, что владельцы информационных ресурсов

обес печивают пользователей (потребителей) информацией из

информационных ресурсов на основе законодательства, уставов

указанных органов и организаций, положений о них, а также

договоров на услуги по информационному обеспечению. Инфор-

мация, полученная на законных основаниях из государственных

информационных ресурсов гражданами и организациями, может

быть использована ими для создания производной информации в

целях ее коммерческого распространения с обязательной ссылкой

на источник информации.

Порядок получения пользователем информации (указание

места, времени, ответственных должностных лиц, необходимых

процедур) определяет собственник или владелец информаци-

онных ресурсов с соблюдением требований, установленных

настоящим Федеральным законом. Перечни информации и

услуг по информационному обеспечению, сведения о порядке и

условиях доступа к информационным ресурсам владельцы инфор-

мационных ресурсов и информационных систем предоставляют

пользователям бесплатно.

Органы государственной власти и организации, ответственные

за формирование и использование информационных ресурсов

обеспечивают условия для оперативного и полного предостав-

ления пользователю документированной информации в соответ-

ствии с обязанностями, установленными уставами (положениями)

этих органов и организаций. Порядок накопления и обработки

документированной информации с ограниченным доступом,

правила ее защиты и порядок доступа к ней определяются орга-

нами государственной власти, ответственными за определенные

вид и массивы информации, в соответствии с их компетенцией

§ 3. Информация для правовых решений

Tihomirov.indb 181Tihomirov.indb 181 22.12.2009 21:59:5522.12.2009 21:59:55

182

Глава 5. МОДЕЛИРОВАНИЕ ПРАВОВОГО ВОЗДЕЙСТВИЯ

либо непосредственно ее собственником в соответствии с за-

конодательством.

Установлены гарантии предоставления информации. Органы

государственной власти и органы местного самоуправления созда-

ют доступные для каждого информационные ресурсы по вопросам

деятельности этих органов и подведомственных им организаций,

а также в пределах своей компетенции осуществляют массовое

информационное обеспечение пользователей по вопросам прав,

свобод и обязанностей граждан, их безопасности и другим во-

просам, представляющим общественный интерес.

Отказ в доступе к информационным ресурсам может быть

обжалован в суд.

Перечень информационных услуг, предоставляемых пользова-

телям из государственных информационных ресурсов бесплатно

или за плату, не возмещающую в полном размере расходы на услу-

ги, устанавливает Правительство Российской Федерации. Расходы

на указанные услуги компенсируются из средств федерального

бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Защите подлежит любая документированная информация,

неправомерное обращение с которой может нанести ущерб ее

собственнику, владельцу, пользователю и иному лицу. Режим за-

щиты информации устанавливается: в отношении сведений, отне-

сенных к государственной тайне, — уполномоченными органами

на основании Закона Российской Федерации «О государственной

тайне»; в отношении конфиденциальной документированной

информации собственником информационных ресурсов или

уполномоченным лицом на основании федерального закона; в

отношении персональных данных — федеральным законом.

Отказ в доступе к открытой информации или предоставле-

ние пользователям заведомо недостоверной информации могут

быть обжалованы в судебном порядке. Неисполнение или не-

надлежащее исполнение обязательств по договору поставки,

куп ли-продажи, по другим формам обмена информационными

ресурсами между организациями рассматриваются арбитражным

судом. Во всех случаях лица, которым отказано в доступе к ин-

формации, и лица, получившие недостоверную информацию,

имеют право на возмещение понесенного ими ущерба.

Суд рассматривает споры о необоснованном отнесении ин-

формации к категории информации с ограниченным доступом,

иски о возмещении ущерба в случаях необоснованного отказа

в предоставлении информации пользователям или в результате

Tihomirov.indb 182Tihomirov.indb 182 22.12.2009 21:59:5522.12.2009 21:59:55

183

других нарушений прав пользователей. Руководители, другие

служащие органов государственной власти, организаций, вино-

вные в незаконном ограничении доступа к информации и на-

рушении режима защиты информации, несут ответственность

в соответствии с уголовным, гражданским законодательством и

законодательством об административных правонарушениях.

Нормативно-регулирующие функции являются преобла-

дающими в механизме управления знаниями. Определению их

содержания и методов осуществления надо уделять большое

внимание. Естественно, в этой области осуществляются и другие

функции — легализующие, контрольные, распорядительные.

К сожалению, на практике еще немало правовых норм, «кон-

сервирующих» устаревшие знания и не побуждающих граждан

и организации и к их обновлению.

Новейшие информационные технологии влекут крупные и

пока не вполне предвидимые изменения в деятельности госу-

дарства и механизме правового регулирования. Стратегии «Элек-

тронного правительства» позволяют с помощью интегрирования

информационных систем по-новому «охватывать взглядом» тен-

денции и потребность развития экономики и социальной сферы.

Запросы граждан, способы государственного и корпоративного

управления

. Возникают и развиваются новые отношения между

партнерами, клиентами и организациями между публичными

органами. «Бумажный» документ вытесняется электронным.

И все субъекты правотворчества, и правоприменения должны

пересматривать методы своей деятельности.

Шаг вперед — принятие Постановления Правительства

Российской Федерации от 22 сентября 2009 г. Об утверждении

Положения о системе межведомственного электронного доку-

ментооборота. Под взаимодействием федеральных информаци-

онных систем электронного документооборота понимается обмен

электронными сообщениями (ведение служебной переписки в

электронной форме) между участниками межведомственного

электронного документооборота, в том числе:

а) направление и получение в электронной форме решений и

поручений Президента Российской Федерации и Правительства

Российской Федерации;

б) получение информации о ходе рассмотрения федеральны-

ми органами исполнительной власти электронных сообщений,

См. подробно: Управление знаниями в инновационной экономике. М.:

Экономика, 2009. С. 150–162.

§ 3. Информация для правовых решений

Tihomirov.indb 183Tihomirov.indb 183 22.12.2009 21:59:5522.12.2009 21:59:55

184

Глава 5. МОДЕЛИРОВАНИЕ ПРАВОВОГО ВОЗДЕЙСТВИЯ

в том числе поручений Президента Российской Федерации и

Правительства Российской Федерации;

в) направление в электронной форме докладов Президенту Рос-

сийской Федерации и Правительству Российской Федерации;

г) внесение в Правительство Российской Федерации федераль-

ными органами исполнительной власти проектов нормативных

правовых актов, в том числе в электронной форме;

д) осуществление федеральными органами исполнительной

власти согласительных процедур по проектам нормативных

правовых актов в электронной форме.

При осуществлении межведомственного электронного доку-

ментооборота допускается обмен информационными сообщения-

ми, содержащими общедоступную информацию и информацию,

отнесенную к сведениям, составляющим служебную тайну.

Предметом правового регулирования являются действия, по-

рождающие материальные, интеллектуальные и духовные цен-

ности. К таковым относится и знание, накопленное и исполь-

зование которого предполагает применение правовых средств.

Прямое и косвенное правовое воздействие на процесс выработки

и использования знаний происходит на основе: а) охвата всех

основных стадий этого процесса; б) отражения принципов рав-

ной доступности и гарантированности знаний для всех граждан

и юридических лиц; в) создания благоприятных правовых усло-

вий и режимов, гарантий получения знаний; г) стимулирования

участников данного процесса; д) охраны прав на полученные и

приобретенные знания как путем формальных средств их ле-

гализации, так и их публичного признания и поддержки. Мы

не случайно выделяем такую функцию публичного права, как

гуманитарность публичного регулирования

Естественно, отличаются спецификой содержание и методы

управления в данной сфере. Оно является комплексным

и опи-

рается на регуляторы ряда отраслей права — конституционного,

административного, гражданского, трудового права.

Наша страна всемерно использует международно-правовые

нормы для создания оптимальных правовых режимов получения

и использования знаний. В Конституций РФ закреплены права

граждан на доступ к культурным ценностям (ст. 44), на образова-

См.: Тихомиров Ю.А. Современное публичное право. М.: ЭКСМО, 2008.

С. 91–112.

См.: Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. М.: Формула права,

2007. С. 89–98.

Tihomirov.indb 184Tihomirov.indb 184 22.12.2009 21:59:5522.12.2009 21:59:55

185

ние (ст. 43), гарантия свободы научного творчества (ст. 44). Общие

вопросы науки, равно как и иных социальных сфер, отнесены

к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов

(ст. 77). Вопросы собственности, в том числе интеллектуальной,

отнесены к исключительной компетенции Федерации. Эти нормы

служат фундаментом правового регулирования всего процесса

получения и использования знаний.

В соответствии с конституционными нормами развивается

законодательство в интересующей нас сфере. Оно состоит из

комплекса федеральных законов и законов субъектов РФ, кото-

рые будут рассмотрены ниже. В этом комплексе можно выделить

прежде всего группы отраслевых законов в сфере науки, образо-

вания и культуры. Но их раздельные характеристики еще многого

не дадут, поскольку не менее важно обнаружить и поддержать

их системные соотношения. Стратегическая цель управления

знаниями служит объединяющим ориентиром для соотношения

законодательных норм в этих сферах, их связей, взаимопереходов.

Ведь культурный и образовательный уровни служат как основой,

так и следствием собственно научного блока.

С помощью набора правовых средств задача управления зна-

ниями решается путем: а) определения соответствующего статуса

граждан и юридических лиц, всех участников процесса; б) созда-

ния гарантий и стимулов для образовательной и научной деятель-

ности; в) установления способов выработки знаний; г) обеспече-

ния механизма получения знаний; д) системы средств передачи,

распространения знаний; е) способов юридической защиты прав

и законных интересов участников «процесса знаний».

Как видно, речь идет о своего рода цикличном правовом обе-

спечении всего процесса получения и использования знаний.

Отметим прежде всего системность регулирования процесса

получения и использования результатов интеллектуальной дея-

тельности. Главное — закрепление прав на результаты и сред-

ства индивидуализации. Речь идет о своеобразных нормативных

блоках:

а) содержание интеллектуальных прав, право собственности,

авторство, распоряжение исключительным правом, коллективное

управление авторскими и смежными правами, государственном

регулировании и защите интеллектуальных прав;

б) авторское право, права автора, объекты авторских прав,

гарантии использования, защита, информация об авторском

праве, ответственность;

§ 3. Информация для правовых решений

Tihomirov.indb 185Tihomirov.indb 185 22.12.2009 21:59:5522.12.2009 21:59:55

186

Глава 5. МОДЕЛИРОВАНИЕ ПРАВОВОГО ВОЗДЕЙСТВИЯ

в) права, смежные с авторскими, объекты смежных прав,

договоры об использовании, защита права на исполнение, фо-

нограмму и т.п.;

г) патентное право, содержание патентных прав, объекты, виды

патентов, режимы регистрации и использования изобретений,

полезных моделей и промышленных образцов;

д) право на селекционное достижение, на топологии инте-

гральных микросхем;

е) право на секрет производства (ноу-хау), договоры, ответ-

ственность;

ж) права на средства индивидуализации юридических лиц,

товаров, работ, услуг и предприятий.

Рассмотрим правовые средства, предназначенные способ-

ствовать выработке знаний. Это творческий процесс, в котором

действует много участников. Они связаны между собой слу-

жебными и договорными отношениями, общими программами

научных исследований и т.п. Первостепенное значение здесь

имеет Федеральный закон «О науке и научно-технической по-

литике», призванный охватить основные циклы исследований,

фундаментальные, прикладные, экспериментальные разработки

и способы получения и признания научного результата. Есте-

ственно, уделено большое внимание статусу субъектов научной

и научно-технической деятельности. Органы государственной

власти гарантируют свободу творчества, признают право на

обоснованный риск, обеспечивают свободу доступа к научной и

научно-технической информации, гарантируют подготовку и по-

вышение квалификации научных работников и специалистов.

Инновационная деятельность включает участие заказчиков

и производителей научной и научно-технической деятельности,

выполнение цикла работ, получение инноваций как конечных

результатов, используемых в практической деятельности (эко-

номическом обороте).

Особое внимание должно быть уделено сбору, анализу и пра-

вильному использованию правовой информации. С ее помощью

можно получать сведения о динамике правовых актов по их видам

и нарушениях законности (в отраслевом, региональном и персо-

нальном разрезах), о рассмотрении и решении правовых вопросов

на разных уровнях, об изменениях в системе и функциях органов, о

динамике отношения граждан к законам и иным правовым актам.

Центры правового мониторинга, соединенные между собой, при-

званы оперативно «питать» механизм правотворчества и правопри-

менения оперативной тематической информацией. Пока же этого

Tihomirov.indb 186Tihomirov.indb 186 22.12.2009 21:59:5522.12.2009 21:59:55

187

нет и «дробные» каналы правовой информации прокурорских,

судебных и иных структур мало связаны между собой.

Весьма содержателен в этом плане Закон Республики Ка-

захстан от 22 декабря 2003 г. «О государственной статистике и

специальных учетах». Вводится и используется государственная

правовая статистика, основанная на централизованной системе

ведомственного учета в уголовно-правовой, гражданско-правовой

и административно-правовой сферах государственной правовой

информационной статистической системы. Уполномоченный

орган устанавливает порядок, критерии, параметры, объемы и

сроки формирования правовой статистики и проводит правовые

статистические наблюдения.

Все более полной становится международная информация, ис-

пользуемая для аналитической работы и расширения горизонтов

проектируемых правовых актов. Приведем перечень докладов

Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР)

в сфере государственного управления.

1. Перечень контрольных вопросов по общему закону об ад-

министративных процедурах.

2. Граждане как партнеры.

3. Проект концепции системы финансового контроля в Рос-

сийской Федерации.

4. Разработка концепции об Организационной структуре ад-

министрации исполнительной власти.

5. Вопросы ответственности и дисциплины государственных

служащих.

6. Привлечение граждан к разработке политического курса.

7. Сфера гражданской службы в европейских странах.

8. Законодательство в области государственной службы.

9. Пенсионные схемы для государственных служащих.

10. Содействие повышению эффективности и профессиона-

лизма государственной службы.

11. Совершенствование политических инструментов с помо-

щью оценки воздействия.

12. Структурные элементы найма сотрудников в европейских

системах государственной службы.

13. Создание системы гражданской службы.

На сайте ОЭСР представлены также доклады по следующим

сферам:

1. Борьба со взяточничеством и коррупцией;

2. Сельское хозяйство;

§ 3. Информация для правовых решений

Tihomirov.indb 187Tihomirov.indb 187 22.12.2009 21:59:5622.12.2009 21:59:56

188

Глава 5. МОДЕЛИРОВАНИЕ ПРАВОВОГО ВОЗДЕЙСТВИЯ

3. Экономика;

4. Образование;

5. Корпоративное управление;

6. Окружающая среда;

7. Внешняя торговля;

8. Развитие конкуренции;

9. Бухучет и аудит;

10. Налогообложение.

Эти материалы пока далеко не полностью используются в

научной и прикладной деятельности юристов, хотя компарати-

вистский аспект аналитической информации способствует по-

вышению качества правовых решений.

§ 4. Концепции как прообраз правовых решений

Познавательный характер правотворчества и правопримене-

ния предполагает проведение серьезной аналитической работы,

прогнозы и научные разработки расширяют базу проектов бу-

дущих законов и иных правовых актов, позволяя объективно

диагностировать ситуации и оценивать тенденции их развития,

выявлять проблемы и задачи требующие применения правовых

средств. Обоснованиям выбору предмета законодательного регу-

лирования во многом помогает разработка концепций. Речь идет

об оценочно-вариантном подходе к осмыслению этого предмета

и созданию его нормативно-содержательной модели.

Концепции в сфере правотворчества могут быть трех основных

видов. Научные юридические концепции охватывают состояние,

динамику и перспективы собственно правовой сферы и тех ее

участков, где назрели потребности в правовых решениях. Нако-

пленный опыт позволяет классифицировать такие концепции сле-

дующим образом: а) научные концепции права и законодательства

страны. Таковыми являются, в частности, «Концепции развития

российского законодательства», периодически подготавливаемые

с 1994 г. Институтом законодательства и сравнительного правове-

дения. В них обоснованы его основные черты и внутрисистемные

связи и тенденции развития, и содержатся концентрированные

характеристики отраслевых концепции; б) Концепции правовой

реформы, которые принимались в России и в ряде государств

Содружества; в) Концепции развития права или отдельных от-

раслей законодательства и правовых институтов (в национальном

Tihomirov.indb 188Tihomirov.indb 188 22.12.2009 21:59:5622.12.2009 21:59:56

189

компаративистском разрезах)

; г) Концепции систематизации и

кодификации законодательства

; д) Концепции отдельных за-

конов. Взаимосвязь этих концепций, казалась бы очевидна, но

практически плохо реализуема.

Принципиальное значение имеет Постановление Правитель-

ства РФ от 2 августа 2001 г. Об утверждении основных требований

к концепции и разработке проектов федеральных законов (в ред.

Постановлений Правительства РФ от 20 августа 2004 г. № 424,

от 2 февраля 2006 г. № 62).

Концепция и проект технического задания на разработку

проекта федерального закона (далее — законопроект) разра-

батываются федеральными органами исполнительной власти,

руководство деятельностью которых осуществляет Президент

Российской Федерации или Правительство Российской Феде-

рации (далее — федеральные органы исполнительной власти),

по законопроектам, предлагаемым ими для включения в планы

законопроектной деятельности Правительства Российской Феде-

рации, а также разрабатываемым на основании правовых актов и

поручений Президента Российской Федерации и Правительства

Российской Федерации.

Концепция законопроекта представляет собой документ, в

котором должны быть определены:

основная идея, цели и предмет правового регулирования,

круг лиц, на которых распространяется действие законопроек-

та, их новые права и обязанности, в том числе с учетом ранее

имевшихся;

место будущего закона в системе действующего законода-

тельства с указанием отрасли законодательства, к которой он

относится, положений Конституции Российской Федерации,

федеральных конституционных законов и системообразующих

законов Российской Федерации, на реализацию которых на-

правлен данный законопроект, а также значение, которое будет

иметь законопроект для правовой системы;

общая характеристика и оценка состояния правового регу-

лирования соответствующих общественных отношений с при-

ложением анализа действующих в этой сфере законов и иных

В Республике Казахстан Указом Президента от 24 августа 2009 г. утвержде-

на «Концепция правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до

2020 года». В ней установлены цели правового развития, основные направления

развития национального права, включая отраслевой разрез, а также направление

развития правоохранительной и судебной систем и правозащитных институтов.

См.: Рахманина Т.Н. Кодификация законодательства. М.: Юрист, 2005.

§ 4. Концепции как прообраз правовых решений

Tihomirov.indb 189Tihomirov.indb 189 22.12.2009 21:59:5622.12.2009 21:59:56

190

Глава 5. МОДЕЛИРОВАНИЕ ПРАВОВОГО ВОЗДЕЙСТВИЯ

нормативных правовых актов. При этом указываются пробелы

и противоречия в действующем законодательстве, наличие

устаревших норм права, фактически утративших силу, а также

неэффективных положений, не имеющих должного механизма

реализации, рациональные и наиболее эффективные способы

устранения имеющихся недостатков правового регулирования.

Общая характеристика состояния правового регулирования

должна также содержать анализ соответствующей российской и

зарубежной правоприменительной практики, а также результаты

проведения статистических, социологических и политологических

исследований;

социально-экономические, политические, юридические и

иные последствия реализации будущего закона. Это важнейшие

параметры любой концепции, от которых нельзя отступать.

Концепция законопроекта и проект технического задания по-

сле согласования с заинтересованными федеральными органами

исполнительной власти направляются федеральным органом

исполнительной власти, ответственным за разработку законо-

проекта, для проведения правовой экспертизы в Министерство

юстиции Российской Федерации и Институт законодательства

и сравнительного правоведения при Правительстве Российской

Федерации.

В случае внесения предложения о разработке законопроекта

и о включении его в план законопроектной деятельности Пра-

вительства Российской Федерации концепция законопроекта

и проект технического задания представляются федеральным

органом исполнительной власти, ответственным за разработку

законопроекта, в установленном порядке в Министерство юсти-

ции Российской Федерации.

Концепция и проект технического задания по законопро-

екту, разработка которого предусмотрена правовыми актами и

поручениями Президента Российской Федерации или Прави-

тельства Российской Федерации, с приложением заключений

Министерства юстиции Российской Федерации представляются

в Правительство Российской Федерации и утверждаются Предсе-

дателем Правительства Российской Федерации или Заместителем

Председателя Правительства Российской Федерации (в ред. По-

становления Правительства РФ от 20 августа 2004 г. № 424).

Упорядочению законодательства служит постановление Пра-

вительства РФ от 30 апреля 2009 г., в котором установлен порядок

планирования законопроектной деятельности Правительства

РФ, образования и деятельности рабочих групп по подготовке

Tihomirov.indb 190Tihomirov.indb 190 22.12.2009 21:59:5622.12.2009 21:59:56